2066 - Cuộc di cư của người Ukraine

Alexander Betts 

A Ukrainian child fleeing the country, Volytsia, Ukraine, February 2022

Châu Âu phải suy nghĩ về việc đối xử có chọn lọc đối với người tị nạn

Một đứa trẻ Ukraine chạy trốn khỏi đất nước, Volytsia, Ukraine, tháng 2 năm 2022

Natalie Thomas / Reuters

Các lực lượng Nga tiếp tục tiến sâu vào Ukraine, pháo kích vào các thành phố và giết chết hàng nghìn dân thường. Gần bốn triệu người Ukraine đã chạy sang Ba Lan, Slovakia và các nước láng giềng khác. Tốc độ và quy mô của cuộc di cư Ukraine khiến nó trở thành cuộc di cư lớn nhất và nhanh nhất của người dân ở châu Âu kể từ Thế chiến thứ hai. Và nó đã làm đảo ngược nhiều giả thiết về người tị nạn, bao gồm cả quan điểm rằng buộc phải di dời là một thách thức đối với “miền Nam toàn cầu”.

Châu Âu hiện có nhiều người tị nạn hơn bất kỳ khu vực nào khác trên thế giới. Con số được trích dẫn của Liên Hiệp Quốc rằng 85% người tị nạn trên thế giới đang ở các nước có thu nhập thấp và trung bình không còn được duy trì. Cuộc khủng hoảng Ukraine cho thấy tình trạng phân bổ người dân gần đây — ví dụ, làn sóng người tị nạn chủ yếu từ Trung Đông đến châu Âu trong năm 2015 và 2016 và số lượng kỷ lục người xin tị nạn từ Trung Mỹ đến biên giới Hoa Kỳ trong vài năm qua— không phải là một sự khác thường.

Dịch chuyển cưỡng bức sẽ là một thách thức xác định của thế kỷ XXI ở khắp mọi nơi. Thực tế đó có ý nghĩa sâu sắc đối với cách châu Âu hỗ trợ người tị nạn. Lục địa không còn có thể hoạt động như một nhà tài trợ xa xôi cho viện trợ phát triển và nhân đạo; bây giờ, nó phải phát triển khả năng chào đón một lượng lớn người tị nạn, bất kể họ đến từ đâu.

Quy trình của Liên minh Châu Âu đối với những người xin tị nạn từ lâu đã không phù hợp với mục đích. Cái gọi là hệ thống Dublin của nó phân bổ trách nhiệm chính cho những người tị nạn đến quốc gia đầu tiên họ đặt chân đến. Yêu cầu này trong lịch sử đã đặt ra trách nhiệm không cân xứng cho các quốc gia Địa Trung Hải tiền tuyến như Hy Lạp và Ý. Cộng hòa Séc, Hungary, Ba Lan và Slovakia là những quốc gia chịu trách nhiệm chính trong việc ngăn chặn việc cải tổ hệ thống Dublin vào năm 2016. Giờ đây, họ đang ở trong tầm mắt của cơn bão và công chúng của họ đang thể hiện những hành động đoàn kết phi thường với những người tị nạn Ukraine, những các nước Đông Âu có thể sẵn sàng cải cách.

EU đã tạm thời cung cấp một hình thức bảo tồn giới hạn cho những người đến châu Âu trong một làn sóng ồ ạt, cho phép những người tị nạn từ Ukraine ở lại trong ít nhất ba năm. Ngay cả ở Vương quốc Anh, quốc gia đã áp dụng các chính sách tị nạn hà khắc hơn bao giờ hết sau khi nước này rời Liên minh châu Âu, hàng chục nghìn người đã đề nghị nhà của họ cho người tị nạn Ukraine và thúc đẩy chính phủ làm mềm thị thực cứng rắn ban đầu.

Những hành động hào hiệp và đoàn kết này tạo cơ hội cho các nhà lãnh đạo châu Âu thúc đẩy các chính sách về người tị nạn theo hướng công bằng hơn, một chính sách có thể phù hợp hơn với những người đến từ bên ngoài châu Âu. Sáu năm trước, hàng triệu người tị nạn đến châu Âu từ Syria và các quốc gia bị chiến tranh tàn phá khác. Sự chào đón ban đầu mà họ nhận được đã nhường chỗ cho một phản ứng dữ dội và chủ nghĩa dân tộc đang trỗi dậy. Điều đó không cần thiết phải xảy ra một lần nữa.

Những cảnh tượng về chủ nghĩa nhân đạo hàng ngày đang diễn ra trên khắp châu Âu nên được tôn vinh. Những chiếc xe đẩy trống để đưa mẹ đến nhà ga xe lửa ở Ba Lan, những người lái xe xuyên lục địa để cung cấp những chuyến đi miễn phí cho các gia đình tị nạn và các điểm quyên góp ở hầu hết các thành phố ở Châu Âu — tình đoàn kết với hoàn cảnh của người Ukraine là điều chưa từng có. Nhưng những cảnh này trái ngược với cách người châu Âu phản ứng với những người tị nạn khác trong những năm gần đây. Những người xin tị nạn châu Phi đi qua Địa Trung Hải tiếp tục bất chấp rủi ro chết đuối chỉ để đối mặt với việc bị giam giữ và trục xuất. Người Ukraine đã được chào đón với vòng tay rộng mở ở Ba Lan, những người bị lính biên phòng tấn công những người tị nạn từ Trung Đông khi họ cố gắng vượt qua từ Belarus vào năm ngoái.

Sự khác biệt trong cách đối xử với người tị nạn là trái với tinh thần của luật tị nạn quốc tế, vốn đề cao quyền của người tị nạn được xin tị nạn ở bất kỳ đâu trên thế giới mà không bị phân biệt đối xử. Nó cũng chỉ ra một vấn đề xảo quyệt hơn. Nhà văn Mỹ Moustafa Bayoumi, trong số các nhà quan sát khác, đã mô tả việc đưa tin của phương tiện truyền thông châu Âu về cuộc chiến Ukraine là phân biệt chủng tộc, đặc quyền cho hoàn cảnh của những người tị nạn Cơ đốc giáo da trắng hơn những người chạy trốn cuộc bức hại và chiến tranh ở châu Phi và Trung Đông. Sự đồng cảm có chọn lọc này hầu như không phải là một hiện tượng mới. Vào cuối Chiến tranh Lạnh, các nhà phê bình đã chỉ trích "huyền thoại về sự khác biệt" tiềm ẩn trong các chính sách của phương Tây đối với người tị nạn và người xin tị nạn: các nước Tây Âu và Bắc Mỹ vui lòng tiếp nhận những người chạy trốn khỏi Liên Xô và các nước thuộc Hiệp ước Warsaw nhưng ít quan tâm hơn trong việc chấp nhận những người từ các quốc gia của miền Nam toàn cầu.

Cách tiếp cận đạo đức giả này đối với người tị nạn không chỉ là tỉnh của phương Tây. Ví dụ, các quốc gia như Kenya đã đón nhận những người tị nạn từ Nam Sudan, trong khi đối xử với những người đến từ Somalia với thái độ thù địch. Thách thức nằm ở việc khuyến khích các quốc gia áp dụng cách tiếp cận rộng rãi và phổ quát hơn đối với người tị nạn. Đôi khi, sự chấp nhận của các nhóm cụ thể có thể giúp mở rộng chính sách người tị nạn. Kinh nghiệm tiếp nhận hàng trăm ngàn người tị nạn Việt Nam của Hoa Kỳ sau khi Sài Gòn thất thủ năm 1975 đã góp phần vào việc thông qua Đạo luật Người tị nạn 1980, tạo ra một quy trình có hệ thống để tiếp nhận người tị nạn và mở ra cánh cửa rộng lớn hơn cho các nhóm khác, chẳng hạn như chạy trốn Cách mạng Iran và cuộc xâm lược Afghanistan của Liên Xô. Kinh nghiệm bảo vệ người tị nạn Bosnia và Kosova nói chung là tích cực của Châu Âu trong những năm 1990 đã dẫn đến những đổi mới tiến bộ trong chính sách tị nạn của Châu Âu, chẳng hạn như Chỉ thị Bảo vệ Tạm thời, cho phép các chính phủ cấp cho những người di cư các quyền nhất định và khả năng ở lại Châu Âu trong một khoảng thời gian giới hạn. Cuộc khủng hoảng Ukraine đã khiến EU đưa ra chỉ thị này lần đầu tiên kể từ khi ban hành vào năm 2001.

Filippo Grandi, Cao ủy LHQ về người tị nạn, đã phát biểu đầy hy vọng khi ông nói vào đầu tháng 3 rằng đoàn kết có thể là “lớp lót bạc của cuộc khủng hoảng này, rằng châu Âu hiểu rằng bất kỳ quốc gia nào cũng có thể trở thành nơi tiếp nhận một số lượng lớn người tị nạn và cần sự giúp đỡ của khác." Nhưng việc tưởng tượng rằng dòng người tị nạn Ukraine có thể khiến các nước châu Âu thiết lập một hệ thống tị nạn toàn diện hơn và công bằng hơn không phải là suy nghĩ thần kỳ. Những người tị nạn mới đến và cộng đồng cư dân của họ có thể vận động cho các chính sách tiến bộ hơn. Các bài tường thuật trên phương tiện truyền thông có thể làm ấm hoàn cảnh của những người tị nạn và khuyến khích các nhà lãnh đạo chính trị nắm bắt thời điểm để thúc đẩy luật mới. Cơ hội tương tác giữa người dân và người tị nạn có thể thay đổi thái độ cũ của công chúng. Thật vậy, cuộc khủng hoảng có thể đã kéo châu Âu trở lại chấm dứt hoàn toàn việc tị nạn, nhắc nhở các quốc gia đã áp dụng các chính sách hạn chế, chẳng hạn như Đan Mạch và Vương quốc Anh, rằng công chúng của họ vẫn muốn dành sự tôn nghiêm cho những người có nhu cầu.

Tuy nhiên, điều ngược lại cũng có thể đúng. Tình đoàn kết với người Ukraine có thể chỉ tồn tại trong thời gian ngắn. Trên khắp châu Mỹ Latinh, tình đoàn kết ban đầu với hơn bốn triệu người tị nạn Venezuela trong khu vực đã giảm bớt vào năm 2019 khi thực tế cạnh tranh về việc làm và dịch vụ công bắt đầu gay gắt. Châu Âu đã chứng kiến ​​những ví dụ trong quá khứ về phản ứng dữ dội đối với những người lao động nhập cư ở Đông Âu. Người Pháp lo lắng về một cuộc xâm lược của "thợ ống nước Ba Lan" vào năm 2004 và Vương quốc Anh từ chối mở rộng quyền tự do đi lại cho công nhân Bulgaria và Romania sau khi quốc gia của họ gia nhập EU vào năm 2007. Các chính trị gia người Anh đã vận động thành công cho Brexit vào năm 2016 thường gây ra bóng ma của những người di cư Đông Âu đang siết chặt công nhân Anh. Các xã hội châu Âu có thể đang chào đón những người tị nạn Ukraine hiện nay, nhưng một phản ứng dữ dội luôn hiển hiện xung quanh.

Người tỵ nạn như một mối lợi, không phải là gánh nặng

Hàng triệu người đã rời Ukraine, và con số đó sẽ tiếp tục tăng lên khi chiến tranh kéo dài. Nếu Kyiv thất thủ, cuộc di cư tiếp theo có thể rất lớn, với hàng triệu người nữa vượt qua biên giới và ở lại châu Âu vô thời hạn. Một kết quả như vậy có thể dẫn đến từ bảy đến 15 triệu người rời bỏ Ukraine. Ngay cả trong kịch bản lạc quan nhất - một hòa bình được thương lượng hoặc một chiến thắng hoàn toàn của Ukraine - sẽ còn lâu nữa hầu hết hàng triệu người Ukraine ở những nơi khác ở châu Âu sẽ sẵn sàng và có thể trở về nhà. Tuy nhiên, trọng lượng của những con số đáng kinh ngạc như vậy sẽ không quyết định những thay đổi về chính sách. Các nhà lãnh đạo chính trị của Châu Âu sẽ phải hành động.

Châu Âu cho đến nay đã phản ứng tốt với dòng người Ukraine, nhưng họ cần phải bắt đầu lập các kế hoạch dài hạn ngoài giai đoạn khẩn cấp này. Việc hỗ trợ số lượng khổng lồ những người buộc phải rời khỏi Ukraine sẽ yêu cầu tất cả 27 quốc gia thành viên của EU phải đẩy mạnh; Châu Âu không thể đơn giản là tự do đi trên những nơi như Ba Lan, quốc gia hiện có khoảng 60% người tị nạn Ukraine. Các nước châu Âu sẽ cần phải cam kết cả việc tiếp nhận người tị nạn và tài trợ cho việc chăm sóc họ.

Đầu tiên, các nhà lãnh đạo EU nên đề ra một kế hoạch tái định cư để phân bổ công bằng những người tị nạn trên khắp lục địa, phù hợp với sở thích về điểm đến của người tị nạn với năng lực của các khu vực tiếp nhận. Vào tháng 9 năm 2016, EU đã đồng ý kế hoạch tái định cư cho 160.000 người tị nạn Syria được chuyển từ Ý và Hy Lạp trên khắp lục địa. Tuy nhiên, Cộng hòa Séc, Hungary, Ba Lan và Slovakia, trong số những nước khác, đã ngăn không cho nó được thực hiện đầy đủ, cho rằng chương trình vi phạm chủ quyền quốc gia của họ. Sự cố chấp đó giờ đây càng trở nên thiển cận hơn khi hàng triệu người Ukraine đổ vào Đông Âu.

Thứ hai, các nước EU sẽ cần chia sẻ gánh nặng tài chính của các sáng kiến ​​như vậy để đáp ứng chi phí lớn của việc cung cấp các dịch vụ công cần thiết. Các quốc gia này nên đóng góp vào các nỗ lực giải quyết người tị nạn trên cơ sở khả năng chi trả của họ, trong khi các nhà lãnh đạo ở Brussels và khắp châu Âu cũng nên huy động vốn từ các tổ chức tài chính quốc tế và từ các quốc gia bên ngoài châu Âu - đặc biệt là Hoa Kỳ, quốc gia có lợi ích trong việc chuyển sự lớn mạnh của chủ nghĩa dân tộc dân túy ở Đông Âu.

Các nguồn lực này nên được hướng đến cả người tị nạn và cư dân của các khu vực tiếp nhận để giành được sự hỗ trợ lâu dài cho các chính sách hòa nhập người tị nạn. Đầu tư như vậy có thể tạo ra nhà ở, trường học, bệnh viện và việc làm tốt hơn có lợi cho người dân cũng như người tị nạn. Theo nghĩa đó, châu Âu cần phải loại bỏ một lá sách thường được quy định cho các hạt có thu nhập thấp và trung bình ở châu Phi và châu Mỹ Latinh khi họ tiếp nhận người tị nạn: để tạo cơ hội phát triển chung cho người tị nạn và chủ nhà, chẳng hạn như những ở Colombia và Uganda, nơi cung cấp cho số lượng lớn người tị nạn cơ hội làm việc.

Một số quốc gia tiếp nhận người tị nạn chính ở Đông Âu có tỷ lệ thất nghiệp cao, các đảng phái dân tộc chủ nghĩa mạnh mẽ và các nền kinh tế sẽ bị ảnh hưởng tiêu cực bởi cả đại dịch COVID-19 đang diễn ra và cuộc chiến ở Ukraine. Việc tránh phân cực và phản ứng dữ dội đòi hỏi công dân và chính phủ của họ phải coi người tị nạn là lợi ích hơn là gánh nặng. Thật vậy, nghiên cứu về thái độ của công chúng đối với người tị nạn ở châu Âu cho thấy rằng nhận thức rằng họ đóng góp tích cực cho nền kinh tế là chìa khóa để họ chấp nhận. Moldova - một quốc gia chỉ có 3,5 triệu dân, hiện có gần 400.000 người Ukraine - đang chịu tình trạng thất nghiệp ở lứa tuổi thanh niên cao, đã mất 10% kim ngạch thương mại với Nga và Ukraine, đồng thời nằm ở một vị trí chiến lược bấp bênh khi nằm ngoài NATO và liên minh châu Âu. Để tiếp tục cung cấp các khu bảo tồn cho người tị nạn, Hoa Kỳ và phần còn lại của cộng đồng quốc tế giúp chứng minh thông qua viện trợ và đầu tư rằng người tị nạn có thể là một lợi ích kinh tế.

Kinh nghiệm tương đối thành công của Đức trong việc hòa nhập một triệu người Syria đến vào giữa những năm 2010 là một hướng dẫn hữu ích. Berlin đầu tư ồ ạt vào các chương trình giáo dục nghề nghiệp, đào tạo ngôn ngữ và tạo việc làm. Trong vòng 5 năm, hơn một nửa số người xin tị nạn trong độ tuổi lao động đến từ năm 2013 đã có việc làm. Tất nhiên, sự xuất hiện của quá nhiều người mới đến đã gây ra phản ứng dữ dội, thúc đẩy đảng cực hữu, chống người nhập cư. Nói một cách rõ ràng, những khu vực ở Đức dễ bị ảnh hưởng bởi chủ nghĩa dân tộc dân túy của AFD không phải là những khu vực có mức độ nhập cư cao nhất mà là những khu vực bị ảnh hưởng bởi quá trình phi công nghiệp hóa và tỷ lệ thất nghiệp cao, chẳng hạn như khu vực Sachsen. Để bắt đầu những cuộc thăng tiến kiểu này, các chính phủ nên đầu tư vào tất cả các khu vực, không chỉ những khu vực sẽ tiếp nhận một số lượng lớn người tị nạn.

THAY ĐỔI CUỐI CÙNG

Một sự chuyển đổi căn bản hơn vẫn có thể xảy ra. Các nhà lãnh đạo châu Âu có thể biến khoảnh khắc đoàn kết này thành sự thay đổi chính sách và luật pháp lâu dài ở cấp độ toàn châu Âu. Cuộc khủng hoảng người tị nạn năm 2015–16 dẫn đến sự công nhận rộng rãi rằng khuôn khổ của Liên minh Châu Âu về đối phó với người di cư về căn bản đã bị phá vỡ.

Họ đã tìm ra giải pháp thỏa hiệp trong Hiệp ước mới về di cư và tị nạn của Ủy ban châu Âu, được ban hành vào năm 2020. Thỏa thuận đưa ra các khuyến nghị trên phạm vi rộng cho các cải cách, bao gồm cả việc để Hội đồng châu Âu xem xét đại tu hệ thống Dublin. Hiệp ước cũng kêu gọi “chia sẻ trách nhiệm và đoàn kết công bằng”, thúc giục các quốc gia thành viên tạo ra một hệ thống “đóng góp linh hoạt” khi tiếp nhận người tị nạn và chi trả cho việc chăm sóc của họ. Mặc dù mơ hồ, một số ý tưởng này đưa ra cơ sở để EU xem xét lại cách các quốc gia thành viên chia sẻ trách nhiệm đối với người tị nạn.

EU vẫn cần phải đưa ra các chính sách đối với dòng chảy ồ ạt như đã xảy ra vào năm 2015 và 2016 và đang diễn ra hiện nay. Chỉ thị Bảo vệ Tạm thời đưa ra một kế hoạch chi tiết về cách các quốc gia nên đối xử với người tị nạn và nó loại bỏ gánh nặng cho các quốc gia thành viên trong việc xác định tình trạng hợp pháp của từng người tị nạn. Nhưng nó không chỉ rõ các quốc gia châu Âu nên chia sẻ trách nhiệm đối phó với làn sóng ồ ạt như thế nào. Việc thiết lập một khuôn khổ rõ ràng hơn cho việc chia sẻ trách nhiệm cũng sẽ cho phép các chính trị gia bảo vệ tốt hơn các cam kết của họ đối với người tị nạn, nhắc nhở người dân của họ rằng tất cả các quốc gia đang chia sẻ công bằng của họ đối với những người có nhu cầu.

Đồng thời, châu Âu cần có những cơ chế mới để ứng phó với sự xuất hiện tự phát của những người xin tị nạn bởi vì cho đến cuộc khủng hoảng hiện nay, con đường khả thi duy nhất để hầu hết những người tị nạn đến được châu Âu là thông qua việc sử dụng các mạng lưới buôn lậu tội phạm. Và châu Âu cần khẩn trương cập nhật cách thức họ hỗ trợ người tị nạn ở các khu vực khác trên thế giới, bao gồm thông qua kế hoạch tái định cư trên toàn EU và các chính sách chặt chẽ hơn liên quan đến tài trợ nhân đạo và phát triển cho các nước tiếp nhận người tị nạn bên ngoài EU.

Cuộc khủng hoảng Ukraine là cơ hội hiếm có để châu Âu đưa ra các chính sách tị nạn phù hợp với thế kỷ XXI. Các nhà lãnh đạo của lục địa này đã không tận dụng được sự đoàn kết của công chúng đối với người tị nạn trong nửa cuối năm 2015. Họ không thể bỏ lỡ cơ hội đó một lần nữa. Cả người tị nạn của Ukraine và tương lai của người tị nạn ở châu Âu đều phụ thuộc vào nó.

ALEXANDER BETTS là Giáo sư về Di cư Cưỡng bức và Các vấn đề Quốc tế tại Đại học Oxford và là tác giả của The Wealth of Refugees: How Displaced People Can Build Econoge.

https://www.foreignaffairs.com/articles/europe/2022-03-28/ukrainian-exodus

The Ukrainian Exodus

Europe Must Reckon With Its Selective Treatment of Refugees

By Alexander Betts

March 28, 2022

A Ukrainian child heading to the border, Volytsia, Ukraine, February 2022

A Ukrainian child fleeing the country, Volytsia, Ukraine, February 2022

Natalie Thomas / Reuters

Russian forces continue to grind through Ukraine, shelling cities and killing civilians in the thousands. Nearly four million Ukrainians have fled for Poland, Slovakia, and other neighboring countries. The speed and scale of the Ukrainian exodus makes it the biggest and fastest displacement of people in Europe since World War II. And it has upended many assumptions about refugees, including the view that forced displacement is a challenge contained to the “global South.”

Europe now hosts more refugees than any other region in the world. The oft-cited UN figure that 85 percent of the world’s refugees are in low- and middle-income countries no longer holds. The Ukraine crisis reveals that recent dislocations of people—for instance, the waves of refugees predominantly from the Middle East who reached Europe in 2015 and 2016 and the record numbers of asylum seekers from Central America arriving at the U.S. border in the past few years—are not an aberration. Forced displacement will be a defining challenge of the twenty-first century everywhere. That reality has profound implications for how Europe aids refugees. The continent can no longer act just as a distant donor of humanitarian and development aid; now, it must develop the capacity to welcome large numbers of refugees, no matter where they are from.

The European Union’s process for dealing with asylum seekers has long been unfit for purpose. Its so-called Dublin system allocates primary responsibility for refugees to the first country they arrive in. This requirement has historically placed disproportionate responsibility on frontline Mediterranean states such as Greece and Italy. The Czech Republic, Hungary, Poland, and Slovakia were the main countries responsible for blocking reform of the Dublin system in 2016. Now that they are in the eye of the storm, and their publics are demonstrating extraordinary acts of solidarity with Ukrainian refugees, these eastern European countries may be willing to embrace reform. The EU has temporarily provided a limited form of sanctuary for people arriving in Europe during a mass influx, allowing refugees from Ukraine to remain for at least three years. Even in the United Kingdom, which has lurched toward ever more draconian asylum policies in the wake of its departure from the European Union, tens of thousands of people have offered their homes to Ukrainian refugees and pushed the government to soften its initially hard-line visa restrictions for them.

These acts of generosity and solidarity offer an opportunity for European leaders to push refugee policies in a fairer direction, one that can better accommodate people coming from outside Europe, as well. Six years ago, millions of refugees arrived in Europe from Syria and other war-torn countries. The initial welcome they received gave way to a harsh backlash and rising nationalism. That need not happen again.

SILVER LININGS

The scenes of everyday humanitarianism taking place across Europe should be celebrated. Empty strollers left for arriving mothers at a railway station in Poland, people driving across the continent to offer free rides to refugee families, and drop-off donation points in almost every European city—solidarity with the plight of Ukrainians has been unprecedented. But these scenes stand in contrast to how Europeans have responded to other refugees in recent years. African asylum seekers traveling across the Mediterranean continue to brave the risk of drowning only to face detention and deportation. Ukrainians have been welcomed with open arms in Poland, whose border guards attacked refugees from the Middle East when they tried to cross from Belarus last year.

The discrepancy in the treatment of refugee populations is contrary to the spirit of international refugee law, which upholds the right of refugees to seek asylum anywhere in the world without discrimination. It also points to a more insidious problem. The American writer Moustafa Bayoumi, among other observers, has described European media coverage of the Ukraine war as racist, privileging the plight of white, Christian refugees over those fleeing persecution and war in Africa and the Middle East. This selective empathy is hardly a new phenomenon. At the end of the Cold War, critics decried the “myth of difference” implicit in Western policies to refugees and asylum seekers: western European and North American countries were happy to take in people fleeing from the Soviet Union and Warsaw Pact countries but less interested in accepting those from the countries of the global South.

European solidarity with the plight of Ukrainians has been unprecedented.

This hypocritical approach to refugees is not only the province of the West. Countries such as Kenya have embraced refugees from South Sudan, for instance, while treating those from Somalia with hostility. The challenge lies in encouraging countries to embrace a more generous, universal approach to refugees. On occasion, the acceptance of particular groups can help broaden refugee policy. The United States’ experience of receiving hundreds of thousands of Vietnamese refugees after the fall of Saigon in 1975 contributed to its adoption of the 1980 Refugee Act, which created a systematic procedure for admitting refugees and opened the door wider for other groups, such as those fleeing the Iranian Revolution and the Soviet invasion of Afghanistan. Europe’s generally positive experience of protecting Bosnian and Kosovar refugees in the 1990s led to progressive innovations in European asylum policy, such as the Temporary Protection Directive, which lets governments grant displaced persons certain rights and the ability to stay in Europe for a limited period of time. The Ukraine crisis led the EU to trigger this directive for the first time since its creation in 2001.

Filippo Grandi, the UN High Commissioner for Refugees, spoke hopefully when he said in early March that solidarity could be “the silver lining of this crisis, that Europe understands that any country can become the recipient of large numbers of refugees and need the help of others.” But it is not magical thinking to imagine that the influx of Ukrainian refugees could lead European countries to establish a fairer and more comprehensive asylum system. Newly arrived refugees and their diasporas could lobby for more progressive policies. Media narratives could warm to the plight of refugees and encourage political leaders to seize the moment to push new legislation. Opportunities for interactions between citizens and refugees may change old attitudes among the public. Indeed, the crisis may have already dragged Europe back from the precipice of ending asylum altogether, reminding countries that had adopted restrictive policies, such as Denmark and the United Kingdom, that their publics still want to give sanctuary to those in need.

The opposite, however, could also be true. Solidarity with Ukrainians could be short-lived. Across Latin America, initial solidarity with the region’s more than four million Venezuelan refugees ebbed in 2019 as the realities of competition for employment and public services began to bite. Europe has seen past examples of backlash against eastern European migrant workers; the French fretted about an invasion of “Polish plumbers” in 2004 and the United Kingdom refused to extend the right of freedom of movement to Bulgarian and Romanian workers after their countries joined the EU in 2007. The British politicians who campaigned successfully for Brexit in 2016 often invoked the specter of eastern European migrants squeezing out British workers. European societies may be welcoming Ukrainian refugees now, but a backlash always looms around the corner.

REFUGEES AS A BOON, NOT A BURDEN

Millions have already left Ukraine, and that number will keep climbing as the war persists. If Kyiv falls, the ensuing exodus may be enormous, with millions more crossing the border and remaining indefinitely in Europe. Such an outcome could lead to between seven and 15 million people leaving Ukraine. Even in the most optimistic scenario—a negotiated peace or an outright Ukrainian victory—it will be a long time before most of the millions of Ukrainians already elsewhere in Europe will be willing and able to return home. The weight of such staggering numbers alone, however, will not dictate policy changes. Europe’s political leaders will.

Europe has so far responded well to the influx of Ukrainians, but it needs to start making long-term plans beyond this emergency phase. Aiding the enormous numbers of people forced to flee Ukraine will require all 27 member states of the EU to step up; Europe cannot simply free-ride on the likes of Poland, which currently hosts around 60 percent of Ukrainian refugees. European countries will need to commit both to receiving refugees and to funding their care.

First, EU leaders should devise a relocation scheme that distributes refugees equitably across the continent, matching refugees’ destination preferences with the capacities of receiving regions. In September 2016, the EU agreed to a relocation scheme for 160,000 Syrian refugees to be shifted around the continent from Italy and Greece. However, the Czech Republic, Hungary, Poland, and Slovakia, among others, prevented it from being fully implemented, insisting that the program violated their national sovereignty. That obstinacy appears all the more shortsighted now as millions of Ukrainians pour into eastern Europe.

An Iraqi child near the Polish-Belarussian border in the Grodno region of Belarus, November 2021

An Iraqi child near the Polish-Belarussian border in the Grodno region of Belarus, November 2021

Kacper Pempel / Reuters

Second, EU countries will need to share the financial burdens of such initiatives in order to meet the vast costs of delivering the necessary public services. These states should contribute to broader refugee settlement efforts on the basis of their ability to pay, while leaders in Brussels and across Europe should also raise funding from international financial institutions and from countries outside Europe—especially the United States, which has an interest in averting the growth of populist nationalism in eastern Europe.

These resources should be directed both to refugees and the residents of receiving regions in order to win long-term support for refugee integration policies. Such investment can create better housing, schools, hospitals, and jobs that benefit residents and refugees alike. In that sense, Europe needs to take a leaf out of the playbook usually prescribed to low- and middle-income counties in Africa and Latin America when they take on refugees: to create shared development-based opportunities for refugees and hosts, such as those in place in Colombia and Uganda that provide large numbers of refugees the opportunity to work.

Several of the main refugee-hosting countries in eastern Europe have high unemployment, strong nationalist parties, and economies that will be adversely affected by both the ongoing COVID-19 pandemic and the war in Ukraine. Avoiding polarization and a backlash requires their citizens and governments to perceive refugees as a benefit rather than a burden. Indeed, research on public attitudes toward refugees in Europe suggests that the perception that they contribute positively to the economy is key to their acceptance. Moldova—a country of just 3.5 million people that is now hosting nearly 400,000 Ukrainians—suffers from high youth unemployment, has lost the ten percent of its trade that was with Russia and Ukraine, and is in a precarious strategic position sitting outside of NATO and the EU. To continue offering sanctuary to refugees, it will need the United States and the rest of the international community to help demonstrate through aid and investment that refugees can be an economic boon.

Germany’s relatively successful experience of integrating the one million Syrians who arrived in the mid-2010s is a helpful guide. Berlin invested massively in vocational education, language training, and job creation schemes. Within five years, more than half of the working-age asylum seekers who had arrived since 2013 were employed. Of course, the arrival of so many newcomers did provoke a backlash, propelling the far-right, anti-immigrant party Alternative for Germany. Tellingly, the areas of Germany that were most susceptible to the AfD’s brand of populist nationalism were not those that experienced the highest levels of immigration but those affected by deindustrialization and high levels of structural unemployment, such as the region of Saxony. To head off nativist upswellings of this kind, governments should invest in all regions, not just the ones that will host large numbers of refugees.

LASTING CHANGE

A more fundamental transformation remains possible. European leaders could translate this moment of solidarity into lasting legal and policy change at a pan-European level. The refugee crisis of 2015–16 led to the broad recognition that the EU’s framework for dealing with migrants was fundamentally broken, but European countries struggled to determine what framework should replace it.

They found a compromise solution in the European Commission’s New Pact on Migration and Asylum, released in 2020. The agreement offered wide-ranging recommendations for reforms, including for the European Council to consider overhauling the Dublin system. The pact also called for the “fair sharing of responsibility and solidarity,” urging member states to create a system of “flexible contributions” when it comes to receiving refugees and paying for their care. Although vague, some of these ideas offer a basis for the EU to reconsider how its member states share the responsibility for refugees.

The war in Ukraine could force between seven and 15 million people to leave the country.

The EU still needs to devise policies for mass influxes of the sort that occurred in 2015 and 2016 and is happening now. The Temporary Protection Directive does offer a blueprint for how countries should treat refugees and it removes the burden on member states of determining the legal status of each individual refugee. But it does not specify how European countries should share the responsibilities of coping with a mass influx. Establishing a clearer framework for responsibility sharing would also enable politicians to better defend their own commitments to refugees, reminding their populations that all countries are taking in their fair share of people in need.

At the same time, Europe needs new mechanisms for responding to the spontaneous arrival of asylum seekers because until the current crisis, the only viable route for most refugees to reach Europe was through the use of criminal smuggling networks. And Europe should urgently update how it supports refugees in other parts of the world, including through an EU-wide resettlement scheme and more coherent policies relating to humanitarian and development financing for refugee-hosting countries outside the EU.

The Ukraine crisis is a rare chance for Europe to create refugee policies fit for the twenty-first century. The continent’s leaders failed to capitalize on the public solidarity toward refugees in the second half of 2015. They cannot afford to miss that opportunity again. Both Ukraine’s refugees and the future of asylum in Europe depend on it.

ALEXANDER BETTS is Professor of Forced Migration and International Affairs at the University of Oxford and author of The Wealth of Refugees: How Displaced People Can Build Economies.