8792 - Một quốc gia vượt qua hiện trạng

James Dobbins

Người Palestine đi qua hàng rào gây tranh cãi của Israel tại trạm kiểm soát gần Ramallah, ngày 10/7/2015 Ảnh của Mohamad Torokman/Reuters của James Dobbins

Bài bình luận này là một phần của dự án Suy nghĩ lại chiến lược RAND, nhằm khám phá các câu hỏi chiến lược quan trọng mà Hoa Kỳ phải đối mặt, đưa ra hướng dẫn cho các nhà hoạch định chính sách, công dân, nhà giáo dục và giới truyền thông về những lựa chọn và thách thức toàn cầu quan trọng nhất mà đất nước phải đối mặt.

Về mặt lý thuyết, ít nhất có ba kết quả có thể thay thế cho bất kỳ tiến trình hòa bình nào giữa Israel và Palestine: giải pháp hai nhà nước, giải pháp một nhà nước hoặc tình hình hiện tại, tức là không có giải pháp nào. Cho đến nay hầu hết người Palestine (và các chính phủ Ả Rập khác) và người Israel đều thích giữ nguyên hiện trạng hơn bất kỳ kết quả thay thế nào mà phía bên kia sẽ chấp nhận. Về nguyên tắc, người Ả Rập ôn hòa và người Israel ủng hộ một nhà nước Do Thái và một nhà nước Ả Rập sống cạnh nhau trong vùng lãnh thổ ủy trị Palestine trước đây. Có những thành phần ở cả hai bên ủng hộ giải pháp một nhà nước, bao trùm toàn bộ hoặc hầu hết Palestine lịch sử, mặc dù rõ ràng họ khác nhau về cách thức thành lập nhà nước đó và cách người Ả Rập hoặc người Do Thái chia sẻ quyền lực trong đó.

Chính quyền tiếp theo của Hoa Kỳ có thể chọn tiếp tục bày tỏ sự ủng hộ đối với giải pháp hai nhà nước và thậm chí tìm cách hòa giải các cuộc đàm phán hướng tới mục tiêu đó, đồng thời để các bên xác định một kết quả mà các bên có thể chấp nhận được. Cách tiếp cận này đã được thử nghiệm trong 40 năm mà không thành công. Sự thất bại có thể xảy ra của một nỗ lực khác như vậy sẽ là việc mở rộng hiện trạng - tức là việc Israel chiếm đóng Bờ Tây và phong tỏa Gaza, việc tiếp tục mở rộng các khu định cư của Israel tại các vùng lãnh thổ bị chiếm đóng và hạn chế quyền tự trị của chính quyền Palestine trong các khu vực không liền kề, những khu vực không có dân cư sinh sống hoặc không được người Israel kiểm soát hoàn toàn.

Chắc chắn, cách tiếp cận này nhận được sự ủng hộ của lưỡng đảng ở Hoa Kỳ và Israel, cũng như sự đồng tình lặng lẽ của hầu hết các chính phủ Ả Rập. Nó cho phép người Israel trì hoãn sự lựa chọn khó khăn giữa tính chất dân chủ và tính chất Do Thái của nhà nước họ. Tuy nhiên, việc duy trì hiện trạng cũng thúc đẩy sự phản kháng và bất ổn liên tục trong người Palestine, dẫn đến các cuộc tấn công quân sự của Israel vào Gaza và Bờ Tây, nuôi dưỡng câu chuyện cực đoan trên khắp phần còn lại của Trung Đông, và có thể sẽ khiến Israel phụ thuộc nhiều hơn vào Mỹ. sự ủng hộ ở Liên hợp quốc và các diễn đàn khác khi nó tiếp tục mất thiện cảm ở châu Âu và trên thế giới. Tăng trưởng dân số trong cộng đồng cư dân Palestine ở Bờ Tây và Gaza cũng như công dân Ả Rập ở Israel nhanh hơn so với công dân Do Thái ở Israel. Dưới tất cả những áp lực này, hiện trạng trên thực tế sẽ không ở trạng thái tĩnh và có thể không bền vững.

Một nghiên cứu gần đây của RAND đã ước tính chi phí và lợi ích kinh tế của các xu hướng hiện tại so với năm tương lai có thể thay thế được. Người ta phát hiện ra rằng trong hơn một thập kỷ với giải pháp hai nhà nước, tổng sản phẩm quốc nội của Israel sẽ lớn hơn 123 tỷ USD (5%) so với hiện tại, và nền kinh tế Palestine ở Bờ Tây và Gaza sẽ là 50 tỷ USD (49%). lớn hơn. Mặt khác, nghiên cứu ước tính một cuộc nổi dậy bạo lực hoàn toàn có thể xảy ra có thể khiến GDP của Israel thiệt hại khoảng 250 tỷ USD (10%) và Bờ Tây và Gaza 46 tỷ USD (46%). Ngay cả việc mở rộng và duy trì phong trào "tẩy chay, thoái vốn và trừng phạt", cũng như các biện pháp phản kháng bất bạo động khác, cũng có thể khiến nền kinh tế Israel thiệt hại 80 tỷ USD (3,4%) GDP trong một thập kỷ. Một số người cho rằng hoàn cảnh hiện tại đang có xu hướng hướng tới một kịch bản phản kháng bất bạo động.

Để đáp lại, chính quyền tiếp theo có thể tìm cách nỗ lực đảm bảo kết quả hai nhà nước lên một tầm cao mới. Bản thân nó có thể đặt ra các giới hạn cho một giải pháp hòa bình công bằng và được Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc thông qua. Nó có thể ngừng phủ quyết các nghị quyết của Hội đồng Bảo an hoàn toàn phù hợp với chính sách của Hoa Kỳ nhưng bị Israel phản đối. Nó có thể làm giảm mức hỗ trợ kinh tế cho Israel, bao gồm cả việc tài trợ cho việc mua sắm quân sự của nước này. Đồng thời, Hoa Kỳ có thể tìm kiếm sự hỗ trợ của chính phủ châu Âu và Ả Rập trong việc gây áp lực tương đương lên phía Palestine. Những bước đi như vậy sẽ được quốc tế và khu vực hoan nghênh, nhưng sẽ gây ra sự phản kháng mạnh mẽ trong nước ở Hoa Kỳ và thậm chí còn hơn thế nữa ở Israel.

Giải pháp thay thế thứ ba, đáng được xem xét nghiêm túc hơn bất kỳ chính quyền Mỹ nào từng đưa ra, đó là giải pháp một quốc gia. Phải thừa nhận rằng, thật khó để hình dung ra một kết quả hai nhà nước mà cả hai bên có thể chấp nhận, thậm chí còn khó hơn để tưởng tượng làm thế nào mà người dân Israel, Bờ Tây và Gaza có thể sống cùng nhau trong một bang. Nhiều người Palestine ủng hộ giải pháp như vậy cho rằng sự trở lại của những người tị nạn Palestine từ nước ngoài, và do đó, phần lớn người Ả Rập ở một quốc gia như vậy. Nhiều người Israel ủng hộ "Greater Israel" lại cho rằng điều ngược lại, rằng việc tiếp tục nhập cư của người Do Thái sẽ được khuyến khích và bất kỳ hoạt động nhập cư đáng kể nào của người Ả Rập đều bị cấm.

Có thể hình dung ra những công thức có thể duy trì sự cân bằng sắc tộc hiện tại trên lãnh thổ kết hợp và sự chia sẻ quyền lực trong một liên bang gồm các quốc gia có thể bảo tồn cả đặc tính Do Thái của Israel hiện tại cũng như đặc điểm của người Palestine ở Bờ Tây và Gaza. Nhưng thật khó để tưởng tượng cả hai bên sẽ hài lòng với những thỏa hiệp hiến pháp cần phải đạt được trong một thỏa thuận như vậy.

Tuy nhiên, nếu chính quyền tiếp theo kết luận rằng việc duy trì nguyên trạng thêm 8 năm nữa là không thể chấp nhận được hoặc không thể thực hiện được, họ có thể bắt đầu nói về giải pháp một nhà nước không phải là kết quả mong muốn mà là một giải pháp dễ chấp nhận hơn là không có giải pháp nào cả. Trên thực tế, điều này có nghĩa là coi việc Thủ tướng Benjamin Netanyahu bác bỏ giải pháp hai nhà nước là có giá trị bề ngoài và thay vào đó bắt đầu thúc đẩy các quyền dân sự và chính trị dân chủ cho người dân Palestine ở Bờ Tây và Gaza ngang hàng với các quyền của người Palestine ở Bờ Tây và Gaza. người Israel. Các nhà hoạch định chính sách Hoa Kỳ có thể khám phá việc áp dụng các nguyên tắc hiến pháp của chủ nghĩa liên bang - chẳng hạn như những nguyên tắc được thông qua ở Bắc Ireland hoặc được xem xét ở Síp - vào bối cảnh hòa bình ở Trung Đông.

Bắt đầu nói chuyện một cách nghiêm túc và tích cực về giải pháp một nhà nước có thể là một cách hiệu quả hơn để đảm bảo Israel chấp nhận giải pháp hai nhà nước so với những áp lực nhẹ nhàng và hoàn toàn không hiệu quả cho đến nay mà Hoa Kỳ và các nước khác đã gây ra để ủng hộ giải pháp đó. kết quả.

James Dobbins, một nhà ngoại giao kỳ cựu, người gần đây nhất giữ chức đại diện đặc biệt của Bộ Ngoại giao tại Afghanistan và Pakistan, là thành viên cấp cao của tổ chức phi lợi nhuận, phi đảng phái RAND Corporation.

Bài bình luận này ban đầu xuất hiện trên US News & World Report vào ngày 18 tháng 8 năm 2015.

https://www.rand.org/pubs/commentary/2015/08/one-state-over-the-status-quo.html

***

One State Over the Status Quo

Palestinians walk past Israel's controversial barrier at a checkpoint near Ramallah, July 10, 2015

Photo by Mohamad Torokman/Reuters by James Dobbins

This commentary is part of the RAND Strategic Rethink project, which explores important strategic questions facing the United States, producing a guide for policymakers, citizens, educators, and the media on the most critical global choices and challenges facing the country.

There are, theoretically at least, three alternative outcomes to any Israeli-Palestinian peace process: a two-state solution, a one-state solution or the present situation, which is to say no solution. So far most Palestinians (and other Arab governments) and Israelis have preferred the status quo to any alternative outcome that the other side would accept. Moderate Arabs and Israelis support, in principle, a Jewish state and an Arab state living side by side in the former Mandate of Palestine. There are elements on both sides that favor a one-state solution, covering all or most of historic Palestine, although they obviously differ on exactly how that resultant state would be formulated and how Arabs or Jews would share power within it.

The next U.S. administration may choose to continue expressing support for the two-state solution and even seeking to mediate negotiations toward that end, while leaving it to the parties to define a mutually acceptable outcome. This approach has been tried for 40 years without success. The probable failure of another such effort will be extension of the status quo — that is, the Israeli occupation of the West Bank and blockade of Gaza, the continued expansion of Israeli settlements in occupied territories, and limited autonomy for Palestinian authorities within non-contiguous areas not populated or fully controlled by Israelis.

To be sure, this approach enjoys bipartisan support in the United States and Israel, and quiet acquiescence by most Arab governments. It allows the Israelis to postpone the difficult choice between the democratic and Jewish character of their state. However, perpetuation of the status quo also promotes continued resistance and instability among Palestinians, results in Israeli military incursions into Gaza and the West Bank, feeds the radical narrative throughout the rest of the Middle East, and will likely make Israel even more dependent on U.S. support in the United Nations and other forums as it continues to lose sympathy in Europe and around the world. Population growth among Palestinian residents of the West Bank and Gaza, and Arab citizens of Israel, is faster than that of Jewish citizens of Israel. Under all these pressures, the status quo will not in fact be static and may not be sustainable.

A recent RAND study estimated the economic costs and benefits of present trends, relative to five possible alternative futures. It found that over a decade with a two state solution, Israel's gross domestic product would be $123 billion (5 percent) larger than it would otherwise be, and that the Palestinian economy of the West Bank and Gaza would be $50 billion (49 percent) larger. On the other hand, the study estimated an all-too-possible violent uprising could cost Israeli GDP some $250 billion (10 percent) and the West Bank and Gaza $46 billion (46 percent). Even an expansion and perpetuation of the "boycott, divesture and sanctions" movement, as well as other means of non-violent resistance, could cost the Israeli economy $80 billion (3.4 percent) of GDP over a decade. Some consider that present circumstances are already trending towards a non-violent resistance scenario.

In response, the next administration might seek to take efforts to secure a two-state outcome to a new level. It might itself lay out the parameters of an equitable peace settlement and have them endorsed by the United Nations Security Council. It might cease vetoing resolutions of the Security Council that are fully consistent with U.S. policy but opposed by Israel. It might reduce levels of economic support for Israel, including financing of its military purchases. At the same time, the United States could seek European and Arab government support in putting comparable pressures on the Palestinian side. Such steps would be applauded internationally and regionally, but would provoke strong domestic resistance in the United States and even more so in Israel.

A third alternative, worth more serious consideration than any U.S. administration has ever given it, is the one-state solution. Admittedly, hard as it is to envisage a two-state outcome that both sides could accept, it is even harder to imagine how the existing populations of Israel, the West Bank and Gaza could live together in one state. Many Palestinian proponents of such a solution assume the return of Palestinian refugees from abroad, and a consequently large Arab majority in such a state. Many Israeli advocates of "Greater Israel" assume the opposite, that continued Jewish immigration would be encouraged and any significant Arab immigration forbidden.

It is possible to imagine formulas that would preserve the current ethnic balance in the combined territory and the sharing of power in a federation of states that could preserve both the Jewish character of present Israel as well as the Palestinian character of the West Bank and Gaza. But it is hard to imagine either side being satisfied with the constitutional compromises that would have to be made in such an arrangement.

Nevertheless, if the next administration were to conclude that perpetuating the status quo for another eight years was unacceptable or unachievable, it might begin speaking of the one-state solution not as its preferred outcome, but as one more acceptable than no solution at all. As a practical matter, this would mean taking Prime Minister Benjamin Netanyahu's rejection of a two-state solution at face value and beginning instead to press for democratic civil and political rights for the Palestinian population of the West Bank and Gaza on a par with those of Israelis. U.S. policymakers could explore application of constitutional principles of confederalism — such as those adopted in Northern Ireland or considered in Cyprus — to the Middle East peace context.

Beginning to talk seriously and positively about a one-state solution could prove a more effective way of securing Israeli acceptance of a two-state solution than the mild and to date entirely ineffective pressures the United States and others have brought to bear in favor of that outcome.

James Dobbins, a veteran diplomat who most recently served as the State Department's special representative for Afghanistan and Pakistan, is a senior fellow at the nonprofit, nonpartisan RAND Corporation.

This commentary originally appeared on U.S. News & World Report on August 18, 2015.