2031 - Liệu nước Mỹ vẫn cần Ai Cập?

Michael Wahid Hanna

Tổng thống Ai Cập Abdel Fattah al-Sisi đến dự hội nghị thượng đỉnh BRICS tại Kazan, Nga, tháng 10 năm 2024. Ekaterina Chesnokova / Reuters

Vào tháng 5, sau khi một cuộc tấn công quân sự của Israel khiến cửa khẩu biên giới Rafah từ Ai Cập vào miền nam Gaza, vốn là tuyến đường chính để viện trợ nhân đạo vào vùng đất của người Palestine, chính phủ Ai Cập đã từ chối cho phép viện trợ đi qua cửa khẩu do Israel kiểm soát ở Kerem Shalom gần đó. Ai Cập hiểu được sự tuyệt vọng của người dân Gaza. Nhưng họ cũng vô cùng không hài lòng về việc triển khai lực lượng Israel trên biên giới của mình và việc chặn việc chuyển hướng viện trợ qua Kerem Shalom là một trong số ít công cụ mà họ có để thể hiện sự không hài lòng với cuộc tấn công của Israel.

Một số quan chức Hoa Kỳ bày tỏ lo ngại riêng rằng Ai Cập sẽ kiên quyết phản đối vô thời hạn và do đó về cơ bản sẽ gây nguy hiểm cho các hoạt động viện trợ nhân đạo ở Gaza. Tuy nhiên, thay vào đó, sau cuộc điện đàm với Tổng thống Hoa Kỳ Joe Biden, Tổng thống Ai Cập Abdel Fattah el-Sisi đã đồng ý cho phép dòng viện trợ từ Ai Cập thông qua Kerem Shalom như một biện pháp tạm thời. Ngay cả bốn năm trước, một sự nhượng bộ như vậy của Sisi đối với Biden sẽ là điều không thể tưởng tượng được. Tuy nhiên, thỏa thuận này phản ánh mối quan hệ mới giữa các nhà lãnh đạo, một bước ngoặt phản ánh mối quan hệ đối tác song phương được cải thiện rộng rãi giữa Hoa Kỳ và Ai Cập về nhiều vấn đề ngoại giao cấp bách.

Kể từ khi Ai Cập tách khỏi phạm vi Liên Xô sau cuộc chiến tranh Ả Rập-Israel năm 1973, quốc gia này đã trở thành điểm tựa cho chính sách khu vực của Hoa Kỳ và là nơi nhận được sự hỗ trợ rộng rãi của Hoa Kỳ. Tuy nhiên, trong thập kỷ qua, mối quan hệ Hoa Kỳ-Ai Cập thường là tâm điểm của sự giám sát chặt chẽ và thất vọng. Trong một thời gian, thậm chí có thể hình dung ra một sự hiệu chỉnh lại mối quan hệ sẽ tính đến sự đàn áp trong nước của Sisi và tầm quan trọng chiến lược đang suy giảm của Ai Cập ở Trung Đông. Trong cuộc bầu cử tổng thống Hoa Kỳ năm 2016, Ai Cập đã thực sự ủng hộ Donald Trump và có thể đã đi xa hơn khi đóng góp bất hợp pháp cho chiến dịch của ông. Vào thời điểm Biden nhậm chức vào năm 2021, Cairo đã hoàn toàn chuẩn bị cho sự trở lại của những căng thẳng song phương đã đánh dấu thời kỳ Obama, khi quá trình chuyển đổi sang nền dân chủ không thành công của Ai Cập đã thúc đẩy sự trỗi dậy mạnh mẽ của chế độ độc tài khiến Hoa Kỳ phải xem xét lại logic chiến lược trong mối quan hệ của hai nước. Nỗi sợ hãi đó dường như đã được xác nhận vào cuối năm 2021, khi Bộ trưởng Ngoại giao của Biden, Antony Blinken, đã chặn 130 triệu đô la viện trợ quân sự vì lo ngại về hồ sơ nhân quyền tồi tệ của Ai Cập.

Tuy nhiên, sức mạnh quán tính của các thỏa thuận an ninh lâu đời và sự trôi dạt của các sự kiện trong khu vực đã thực sự ngăn cản bất kỳ sự xem xét lại nghiêm túc nào về các nguyên tắc cơ bản của mối quan hệ Hoa Kỳ-Ai Cập. Khi căng thẳng khu vực gia tăng, Ai Cập đã nổi lên như một nhân tố trung tâm (cùng với Qatar, nơi đặt trụ sở chính trị của Hamas) trong các nỗ lực do Hoa Kỳ lãnh đạo nhằm làm trung gian cho thỏa thuận ngừng bắn giữa Hamas và Israel. Cairo vẫn tự coi mình là một nước đi đầu trong số các quốc gia Ả Rập và vai trò gần đây của nước này trong ngoại giao ngừng bắn đã khiến nước này trở thành bên đối thoại liên tục với Hoa Kỳ. Sự nổi bật mới này vừa là liều thuốc xoa dịu hình ảnh bản thân của Ai Cập vừa là sự đảo ngược tình trạng thiếu chú ý mà nước này nhận được trước đó trong nhiệm kỳ của Biden.

Khi cuộc chiến ở Gaza làm dấy lên lo ngại về một cuộc leo thang toàn diện ở Trung Đông, Hoa Kỳ và Ai Cập đã có thể tập trung các tương tác của họ vào an ninh và ngoại giao khu vực, nơi lợi ích của họ ngày càng phù hợp. Trong quá khứ không quá xa, sự chuyển hướng độc đoán của Ai Cập đã khiến nhiều người ở Washington phản đối việc duy trì mối quan hệ chặt chẽ này. Tuy nhiên, gần đây, nhu cầu phải đối phó với những tác động lan tỏa của cuộc chiến ở Gaza đã khiến các nhà hoạch định chính sách Hoa Kỳ phải gác lại những lo ngại mà họ công khai về dân chủ và nhân quyền. Thay vào đó, Hoa Kỳ ngày càng tìm cách duy trì mối quan hệ ổn định với các đối tác truyền thống của mình bất kể hồ sơ quản lý của họ như thế nào.

Với việc Trump chuẩn bị trở lại Nhà Trắng vào tháng 1, Ai Cập có thể yên tâm rằng những lo ngại về dân chủ và nhân quyền sẽ không chiếm vị trí nổi bật trong các tương tác của họ với chính quyền mới. Nhưng sẽ là một sai lầm nếu Hoa Kỳ chỉ đơn giản là hòa giải với một trạng thái bình thường mới coi mô hình kinh tế kém hiệu quả và sự đàn áp chính trị của Ai Cập là điều hiển nhiên. Mặc dù mô hình đó và sự đàn áp đó đã chứng minh được khả năng duy trì quyền lực của Sisi, nhưng chúng đã khiến Ai Cập dễ bị tổn thương trước các cuộc khủng hoảng trong tương lai và không giải quyết được nhu cầu của dân số ngày càng tăng của đất nước.

CĂNG THẲNG TRONG QUÁ KHỨ

Mối quan hệ ấm lên gần đây giữa Hoa Kỳ và Ai Cập đánh dấu một sự thay đổi lớn so với mối quan hệ này ngay từ năm 2020. Khi Biden tranh cử tổng thống năm đó, ông đã tuyên bố chắc chắn rằng sẽ "không còn séc trắng" cho Sisi, người mà Trump gọi là "nhà độc tài yêu thích" của ông. Một phần, Biden muốn đối chiếu cam kết của mình đối với nền dân chủ và nhân quyền với sự gần gũi có vẻ của Trump đối với những nhà cầm quyền độc đoán.

Nhưng lập trường của Biden cũng phản ánh hành trang mà ông mang theo từ thời gian làm phó tổng thống của Tổng thống Barack Obama. Mối quan hệ giữa Hoa Kỳ và Ai Cập đã xuống mức thấp nhất sau cuộc đảo chính quân sự vào tháng 7 năm 2013 mở đường cho sự lên nắm quyền của Sisi. Vào tháng 10 năm đó, hai tháng sau cuộc giải tán đẫm máu những người biểu tình ủng hộ Mohamed Morsi, vị tổng thống vừa bị phế truất và là người cầm cờ của Anh em Hồi giáo, Hoa Kỳ đã đình chỉ phần lớn viện trợ quân sự cho Ai Cập. Sau nhiều cuộc tranh luận nội bộ gay gắt, chính quyền Obama đã khôi phục viện trợ quân sự cho Ai Cập vào tháng 3 năm 2015 nhưng đã chấm dứt việc tài trợ bằng dòng tiền, vốn trước đây cho phép Ai Cập mua thiết bị quân sự theo hình thức tín dụng. Chính quyền cũng đặt ra giới hạn về cách Ai Cập có thể sử dụng khoản viện trợ mà họ nhận được.

Mặc dù viện trợ được nối lại, mối quan hệ Hoa Kỳ-Ai Cập đã trở nên đặc trưng bởi sự nghi ngờ và căng thẳng dữ dội. Thay vì neo giữ chính sách của Hoa Kỳ ở Trung Đông, Ai Cập được coi là một vấn đề cần được quản lý. Hoa Kỳ đặc biệt quan ngại về đường lối độc đoán của quốc gia này, vốn vẫn tiếp tục theo cách kiên định bất chấp những nỗ lực nửa vời của Washington nhằm sử dụng viện trợ quân sự của mình để kiểm soát chính phủ của Sisi.

Như tôi đã lập luận trong Foreign Affairs năm 2015, mối quan hệ giữa hai nước dường như thiếu bất kỳ sự neo giữ chiến lược thực sự nào. Những căng thẳng dường như mang đến cho Hoa Kỳ cơ hội hiện đại hóa và điều chỉnh đúng quy mô quan hệ đối tác với Ai Cập. Nhưng việc tái cấu trúc quan hệ theo cách này sẽ gây ra một cuộc chiến quan liêu lớn trong chính phủ Hoa Kỳ. Và một cuộc tái cấu trúc như vậy, nếu thành công, có thể kéo theo một số rủi ro, vì mối quan hệ với Ai Cập đã là trụ cột trung tâm của chính sách khu vực của Hoa Kỳ kể từ khi Tổng thống Anwar al-Sadat quyết định đưa đất nước của mình ra khỏi quỹ đạo Liên Xô vào những năm 1970.

Về phần mình, Ai Cập dường như rất không hài lòng với chính quyền Obama đến mức có thể đã tham gia vào một canh bạc mạo hiểm để tác động đến cuộc bầu cử năm 2016 và ngăn một tổng thống Dân chủ khác khỏi nhiệm sở. Vào tháng 8 năm nay, The Washington Post tiết lộ rằng các cơ quan tình báo Hoa Kỳ tin rằng Sisi đã tìm cách quyên góp 10 triệu đô la cho Trump cho chiến dịch tranh cử tổng thống năm 2016 của ông. Một khoản chuyển tiền bí ẩn từ Ngân hàng Quốc gia Ai Cập do nhà nước điều hành đã thúc đẩy cuộc điều tra của Bộ Tư pháp năm 2019 về việc liệu Ai Cập có hỗ trợ bất hợp pháp cho chiến dịch của Trump hay không. Tuy nhiên, theo Post, cuộc điều tra đó đã bị tổng chưởng lý của Trump, William Barr, chấm dứt. (Người phát ngôn của chiến dịch tranh cử tổng thống của Trump đã phủ nhận cáo buộc này.)

MỘT SỰ BÃO TAN ĐÁNG NGẠC NHIÊN

Sau thất bại trong cuộc bầu cử của Trump năm 2020, các quan chức Ai Cập lo lắng về ý nghĩa của chính quyền Biden mới đối với mối quan hệ song phương. Mối lo ngại của họ ban đầu có vẻ hợp lý. Sự hoài nghi của Biden đối với Ai Cập được thể hiện qua việc ông tránh cuộc gọi đầu tiên theo truyền thống với Sisi sau khi đắc cử. (Ngược lại, tổng thống Ai Cập là nhà lãnh đạo nước ngoài đầu tiên nói chuyện với Trump sau chiến thắng trong cuộc bầu cử vào tháng 11 năm 2016.) Tuy nhiên, vào cuối tháng 5 năm 2021, một cuộc khủng hoảng ở Gaza đã buộc Biden phải hành động. Hoa Kỳ và Ai Cập đã hợp tác để giúp đàm phán lệnh ngừng bắn và trường hợp hợp tác thành công đó đã làm giảm bớt một số căng thẳng giữa hai nhà lãnh đạo.

Trong suốt cuộc chiến hiện tại ở Gaza, chính quyền Biden một lần nữa dựa vào Ai Cập trong các nỗ lực ngoại giao của mình để đảm bảo lệnh ngừng bắn. Hoa Kỳ đã công khai ủng hộ việc Ai Cập phản đối bất kỳ hành động cưỡng bức di dời người Palestine nào vào Bán đảo Sinai. Chính quyền cũng ủng hộ lập trường của Ai Cập rằng Israel nên rút khỏi dải đất hẹp giữa Ai Cập và Gaza được gọi là hành lang Philadelphi hoặc trục Salah al-Din, nơi Israel chiếm đóng như một phần trong cuộc tấn công vào Rafah. Trong nỗ lực ngăn chặn việc Israel tái chiếm vĩnh viễn khu vực trong và xung quanh Rafah, các quan chức Hoa Kỳ đã nêu rõ về nhu cầu mở lại cửa khẩu biên giới.

Việc mở lại cửa khẩu cuối cùng chắc chắn sẽ gắn liền với các cải cách quản trị ở Gaza. Và mặc dù Hoa Kỳ và Ai Cập đã làm việc song song để thành lập một đối tác Palestine để điều động nhân sự cho trạm kiểm soát phía Gaza, triển vọng đạt được thỏa thuận về quản trị đã giảm đáng kể khi các cuộc đàm phán ngừng bắn bị đình trệ. Ngoài ra, một số bình luận gần đây của Thủ tướng Israel Benjamin Netanyahu đã làm gia tăng nghi ngờ ở Cairo về khả năng của Washington trong việc tác động đến kết quả đàm phán.

Việc Washington tái cam kết với một trật tự chuyên quyền ở Ai Cập mang theo rủi ro.

Tuy nhiên, các quan chức Ai Cập đã cảm thấy an tâm phần nào trước lập trường của chính quyền Biden và thiện chí tham gia của chính quyền này. Như một nhà ngoại giao Ai Cập gần đây đã nói với tôi, "Rõ ràng là chúng tôi thất vọng về Gaza, nhưng chúng tôi cũng đánh giá cao mức độ hợp tác hiện tại và khả năng dự đoán được các tương tác của chúng tôi". Tương tự như vậy, các quan chức Hoa Kỳ đã rất ngạc nhiên trước thiện chí của Ai Cập trong việc ít nhất là thảo luận về vai trò đảm bảo an ninh sau chiến tranh của Gaza. Theo truyền thống, Ai Cập không muốn tham gia vào các vấn đề của Gaza. Tuy nhiên, gần đây, các cuộc thảo luận ngoại giao đã nêu ra khả năng triển khai một lực lượng quốc tế mà Ai Cập có thể tham gia.

Sự liên kết gần đây giữa Hoa Kỳ và Ai Cập mở rộng sang các vấn đề ngoài Gaza. Đôi khi sự xích lại gần này diễn ra dưới hình thức nới lỏng các trở ngại trước đây. Ví dụ, về vấn đề Libya, nơi Hoa Kỳ từ lâu đã lo ngại về sự hỗ trợ của Ai Cập đối với chính quyền Libya ở phía đông đất nước, một quan chức Hoa Kỳ đã nói với tôi rằng "Chính quyền không còn coi Ai Cập là vô ích nữa". Những lần khác, sự phối hợp giữa hai nước có hình thái tích cực hơn. Các quan chức Hoa Kỳ đã lưu ý rằng Ai Cập đã giúp ích đáng ngạc nhiên cho Hoa Kỳ trong nỗ lực huy động sự ủng hộ quốc tế cho Ukraine, ngay cả khi Ai Cập miễn cưỡng thừa nhận công khai.

Có lẽ ví dụ rõ ràng nhất về mối quan hệ làm việc mới liên quan đến Sudan. Trước đây, Hoa Kỳ đã xem thái độ của Ai Cập đối với người hàng xóm phía nam của mình với sự nghi ngờ sâu sắc. Các quan chức Hoa Kỳ nghi ngờ rằng Cairo đã ngầm chấp thuận cuộc đảo chính vào tháng 10 năm 2021 do các nhà lãnh đạo quân sự Sudan phát động nhằm lật đổ chính quyền dân sự chuyển tiếp của đất nước. Sự cảnh giác của Hoa Kỳ đối với ý định của Ai Cập đã tô màu cho các nỗ lực ngoại giao của Washington khi nội chiến nổ ra ở Sudan: cách tiếp cận ban đầu của Hoa Kỳ dựa trên ý tưởng rằng Ai Cập có mối liên hệ chặt chẽ với lực lượng vũ trang Sudan và do đó tạo thành trở ngại cho việc lập hòa bình.

Tuy nhiên, gần đây hơn, Hoa Kỳ đã thay đổi hướng đi. Cairo đã trở thành đối tác chính trong những nỗ lực vẫn chưa thành công của Washington nhằm đàm phán lệnh ngừng bắn ở Sudan. Những nhượng bộ nhỏ, chẳng hạn như việc mở các cửa khẩu biên giới với Chad để hỗ trợ nhân đạo, đã phụ thuộc vào những nỗ lực của Ai Cập nhằm gây ảnh hưởng đến quân đội Sudan. Hoa Kỳ cũng lưu ý đến sự kiềm chế của Ai Cập trong việc hỗ trợ quân đội Sudan. Và quan điểm của Hoa Kỳ và Ai Cập gần đây đã hội tụ về sự cần thiết phải bảo vệ các thể chế của Sudan và bảo vệ toàn vẹn lãnh thổ của nước này.

NHỮNG THÁCH THỨC CÓ THỂ VƯỢT QUA

Mặc dù phần lớn sự ngờ vực và lo lắng đặc trưng cho mối quan hệ Hoa Kỳ-Ai Cập một thập kỷ trước đã phai nhạt, nhưng một số điều gây khó chịu vẫn còn. Quan trọng nhất là quyết định hàng năm của Hoa Kỳ về việc mở rộng tài trợ quân sự cho Ai Cập. Trong nhiều thập kỷ, Ai Cập là nước nhận viện trợ quân sự lớn thứ hai của Hoa Kỳ, sau Israel. Hiện tại, Quốc hội dành khoảng 1,3 tỷ đô la viện trợ cho Ai Cập hàng năm, nhưng một số khoản tài trợ đó có điều kiện là phải đáp ứng các yêu cầu về nhân quyền. Vào tháng 9 năm 2021, việc Blinken từ chối miễn trừ các yêu cầu đó - khiến 130 triệu đô la viện trợ quân sự bị giữ lại - được coi là một dấu hiệu tiềm tàng cho thấy sự nghiêm túc của nước này đối với nhân quyền và ý định phá vỡ sự khoan hồng của chính quyền Trump.

Quyết định đó đã gây ra sự bất an ở Ai Cập. Tuy nhiên, khi mối quan hệ với Washington được cải thiện, Cairo đã có cách tiếp cận nhẹ nhàng hơn đối với đợt đánh giá thường niên. Họ cũng thấy được lợi ích từ sự hợp tác với chính quyền về Gaza. Vào tháng 9, lần đầu tiên, Blinken đã miễn một số yêu cầu về nhân quyền và chứng nhận tuân thủ một số yêu cầu khác, cho phép Ai Cập nhận được toàn bộ khoản viện trợ của Hoa Kỳ. Quyết định này báo hiệu sự kết thúc của sự giả vờ rằng viện trợ quân sự mang lại cho Hoa Kỳ đòn bẩy có ý nghĩa đối với nền dân chủ và nhân quyền. Tuy nhiên, nó cũng khuyến khích việc nối lại đối thoại chiến lược với Cairo, thúc đẩy ý thức cải thiện quan hệ vượt ra ngoài phạm vi ngoại giao ngừng bắn.

Một cái gai khác đã đâm vào mối quan hệ trong năm nay khi Thượng nghị sĩ Bob Menendez, đảng viên Dân chủ New Jersey và là chủ tịch quyền lực của Ủy ban Đối ngoại Thượng viện, bị kết tội nhận hối lộ từ các doanh nhân làm việc cho Ai Cập và Qatar. (Sau đó, Menendez đã từ chức khỏi Thượng viện.) Sự giám sát của công chúng đã nuôi dưỡng nhận thức rằng Ai Cập quá sẵn lòng can thiệp vào chính trường Hoa Kỳ và dẫn đến một số sự bối rối ở Cairo.

Tuy nhiên, cho đến nay, những thách thức này vẫn chưa làm hỏng bầu không khí tích cực giữa hai nước. Ai Cập đã khéo léo biến điểm yếu của mình thành lợi thế, đáng chú ý nhất là bằng cách chuyển mối quan ngại của quốc tế về một cuộc chiến tranh khu vực đang lan rộng thành sự hỗ trợ kinh tế rất cần thiết. Nhưng mặc dù các cuộc khủng hoảng và xung đột đã sắp xếp lại các ưu tiên khu vực trước mắt của Hoa Kỳ, Washington không nên quên rằng các vấn đề nội bộ lớn vẫn tiếp tục làm Ai Cập bối rối.

MỘT TƯƠNG LAI KHÔNG CHẮC CHẮN

Những thiếu sót trong tầm nhìn quản lý của Ai Cập đã cản trở khả năng đóng vai trò quan trọng trong khu vực của nước này. Trong nhiều trường hợp, điều này đã khiến các đối tác ngoại giao chính của Ai Cập tập trung chủ yếu vào việc tránh các kịch bản xấu nhất. Mặc dù nguyên trạng này đã cho phép Ai Cập có một số sự linh hoạt đối với các đối tác chính của mình (bao gồm cả Hoa Kỳ), nhưng nó khó có thể là cơ sở cho một tương lai tự duy trì và thịnh vượng, trong đó đất nước này có thể đảm đương vai trò lịch sử của mình là một nhà lãnh đạo trong thế giới Ả Rập. Sự ổn định lâu dài của Ai Cập sẽ phụ thuộc vào việc giải quyết đáng tin cậy các thách thức về kinh tế và chính trị của nước này, và sẽ là một sai lầm nếu Hoa Kỳ hòa giải với cách tiếp cận kinh tế đang yếu kém và chế độ độc tài cố hữu của Ai Cập.

Thật không thực tế khi tưởng tượng rằng quan hệ Hoa Kỳ-Ai Cập có thể được tái cấu trúc đáng kể trong bối cảnh khu vực đang biến động. Sự chú ý của chính phủ Hoa Kỳ đang bị kéo căng, và Ai Cập đóng vai trò quan trọng trong nỗ lực quản lý xung đột ở Gaza. Nhưng việc Washington tái cam kết với một trật tự độc đoán ở Ai Cập vào thời điểm bất ổn khu vực ngày càng gia tăng cũng mang lại những rủi ro dài hạn. Mặc dù Ai Cập không đứng trước bờ vực lặp lại các cuộc nổi dậy của người dân đã lật đổ chế độ Mubarak vào năm 2011, nhưng những điểm yếu về kinh tế và chính trị của nước này chắc chắn sẽ làm suy yếu nền quản trị và cuối cùng có thể đe dọa đến sự ổn định của nước này. Nền kinh tế Ai Cập vẫn còn mong manh và Cairo vẫn chưa đưa ra được mô hình phát triển bền vững có thể theo kịp nhu cầu của xã hội Ai Cập. Hơn nữa, cách tiếp cận quản trị khép kín của Cairo đã tạo ra những điểm mù cho các nhà lãnh đạo Ai Cập. Những người ra quyết định của đất nước đã bị ngăn cách khỏi những lời chỉ trích và tranh luận công khai cần thiết, và họ đã thu hẹp không gian cho đối thoại nội bộ trong chính phủ. Do đó, họ không thể phản ứng hiệu quả với những lo ngại của khu vực tư nhân, xã hội dân sự và các thành phần của bộ máy quan liêu.

Trước cuộc bầu cử tổng thống Hoa Kỳ vào tháng 11 năm 2024, Ai Cập đã không thể hiện sự ưu tiên cho bất kỳ ứng cử viên nào. Tuy nhiên, giờ đây khi Trump đã giành chiến thắng, mối quan hệ song phương phải đối mặt với một tương lai có phần không chắc chắn. Trump có thể sẽ lặp lại sự ủng hộ hùng hồn đối với Ai Cập đã đánh dấu nhiệm kỳ đầu tiên của ông, cùng với việc thiếu quan tâm đến dân chủ và nhân quyền. Nhưng sự ủng hộ có thể có của ông đối với chương trình nghị sự tối đa của Israel chắc chắn có nghĩa là trọng tâm hiện tại của mối quan hệ Hoa Kỳ-Ai Cập, ngoại giao ngừng bắn, sẽ mất đi sự nổi bật. Do đó, trong tương lai gần, Ai Cập sẽ không phải đối mặt với sự bất đồng đáng kể với chính quyền Trump, nhưng cũng không có khả năng đóng vai trò nổi bật trong chính sách đối ngoại của Trump.

Tuy nhiên, mặc dù Trump có thể sẽ không thúc đẩy việc hiệu chỉnh chính sách lớn, chính quyền của ông nên thúc đẩy Cairo ban hành loại cải cách chính trị và kinh tế cần thiết cho sự ổn định lâu dài của nước này. Việc tiêm vốn mới từ Liên minh châu Âu và Quỹ Tiền tệ Quốc tế, cùng với các khoản đầu tư mới lớn từ Các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất, đã giúp ổn định nền kinh tế trong thời điểm hiện tại. Sự ổn định hơn nữa có thể đạt được bằng cách thuyết phục Ai Cập phi quốc hữu hóa các công ty do nhà nước sở hữu - đặc biệt là các công ty do quân đội sở hữu - vốn gây ra rào cản lớn cho khu vực tư nhân. Về mặt chính trị, một số hình thức điều chỉnh lộ trình vẫn là điều cần thiết. Cho phép hoạt động chính trị độc lập và thả tù nhân chính trị sẽ thúc đẩy thiện chí đáng kể trong công chúng Ai Cập và các đối tác bên ngoài như Hoa Kỳ và Châu Âu. Tuy nhiên, quan trọng nhất là những bước đi này sẽ giúp Ai Cập tăng cường năng lực đối phó với cuộc khủng hoảng đang diễn ra ở Gaza và với những thách thức sắp tới.

MICHAEL WAHID HANNA là Giám đốc Chương trình Hoa Kỳ tại Nhóm Khủng hoảng Quốc tế và là Nghiên cứu viên Cao cấp Không thường trú tại Trung tâm Luật và An ninh Reiss thuộc Trường Luật Đại học New York.

https://www.foreignaffairs.com/egypt/does-america-still-need-egypt

***

Does America Still Need Egypt?

When War Broke Out in Gaza, Biden Reconciled With Sisi—but Trump’s Calculus Might Differ

Egyptian President Abdel Fattah al-Sisi arriving to the BRICS summit in Kazan, Russia, October 2024. Ekaterina Chesnokova / Reuters

In May, after an Israeli military offensive prompted a shutdown of the Rafah border crossing from Egypt into southern Gaza, which had been the main route for humanitarian assistance into the Palestinian enclave, the Egyptian government refused to allow aid to pass through the Israeli-controlled crossing in nearby Kerem Shalom. Egypt understood Gazans’ desperation. But it was also intensely unhappy about the deployment of Israeli forces on its border, and blocking the redirection of aid through Kerem Shalom was one of the few tools it possessed to register its displeasure with the Israeli offensive.

Some U.S. officials expressed private worries that Egypt would dig in its heels indefinitely, and thus fundamentally imperil humanitarian aid operations in Gaza. Instead, however, after a telephone conversation with U.S. President Joe Biden, Egyptian President Abdel Fattah el-Sisi agreed to permit the flow of assistance from Egypt through Kerem Shalom as a temporary measure. Even four years ago, such a concession by Sisi to Biden would have been unthinkable. Yet the agreement was a reflection of a new rapport between the leaders, a turnabout that reflected a broadly improved bilateral partnership between the United States and Egypt on a host of pressing diplomatic matters.

Since Egypt’s realignment away from the Soviet sphere in the aftermath of the 1973 Arab-Israeli war, the country has been an anchor for U.S. regional policy and the recipient of extensive U.S. assistance. Over the past decade, however, the U.S.-Egyptian relationship has often been the focus of intense scrutiny and frustration. For a time, it was even possible to imagine a recalibration of the relationship that would take account of Sisi’s domestic repression and Egypt’s declining strategic importance in the Middle East. During the 2016 U.S. presidential election, Egypt effectively supported Donald Trump, and it may have gone so far as to illegally contribute to his campaign. By the time Biden took office in 2021, Cairo was fully prepared for a return of the bilateral tensions that marked the Obama era, when Egypt’s failed transition to democracy spurred a ferocious authoritarian resurgence that prompted the United States to reconsider the strategic logic of the countries’ relationship. That fear seemed to be confirmed in late 2021, when Biden’s secretary of state, Antony Blinken, blocked $130 million in military aid because of concerns about Egypt’s grim human rights record.

Yet the inertial power of long-standing security arrangements and the drift of events in the region have effectively foreclosed any serious reexamination of the fundamentals of U.S.-Egyptian ties. As regional tensions have soared, Egypt has emerged as a central player (alongside Qatar, which has been the host of Hamas’s political office) in the U.S.-led efforts to mediate a cease-fire agreement between Hamas and Israel. Cairo still sees itself as a leader among the Arab states, and its recent role in cease-fire diplomacy has made it a constant interlocutor for the United States. This new prominence is both a balm to Egypt’s self-image and a reversal of the lack of attention it received earlier in Biden’s tenure.

As the war in Gaza has given rise to fears of an all-out escalation in the Middle East, the United States and Egypt have been able to focus their interactions on regional security and diplomacy, where their interests are increasingly aligned. In the not-so-distant past, Egypt’s authoritarian turn caused many in Washington to argue against maintaining the close relationship. More recently, however, the need to contend with the spillover effects of the war in Gaza has led U.S. policymakers to leave behind their professed concerns for democracy and human rights. Instead, the United States has increasingly sought to maintain stable relationships with its traditional partners regardless of their governing record.

With Trump set to return to the White House in January, Egypt can feel reassured that concerns about democracy and human rights will not figure prominently in its interactions with the incoming administration. But it would be a mistake for the United States to simply reconcile itself to a new normal that takes Egypt’s ineffective economic model and political repression as a given. While that model and that repression have proved capable of sustaining Sisi in power, they have left Egypt vulnerable to future crises and have not addressed the needs of the country’s growing population.

PAST TENSIONS

The recent warming of U.S.-Egyptian ties marks a major shift from where the relationship stood even as recently as 2020. When Biden was running for president that year, he declared in no uncertain terms that there would be “no more blank checks” for Sisi, whom Trump had called his “favorite dictator.” In part, Biden wanted to contrast his commitment to democracy and human rights to Trump’s seeming affinity for autocratic rulers.

But Biden’s stance also reflected the baggage he carried from his stint as President Barack Obama’s vice president. Relations between the United States and Egypt reached a low point after the July 2013 military coup that paved the way for Sisi’s ascent to power. In October of that year, two months after the bloody dispersal of protesters who supported Mohamed Morsi, the recently deposed president and Muslim Brotherhood standard bearer, the United States suspended the bulk of military assistance to Egypt. After much heated internal debate, the Obama administration reinstated military aid to Egypt in March 2015 but ended the practice of cash-flow financing, which had previously allowed Egypt to purchase military equipment on credit. The administration also placed limits on how Egypt could use the aid it received.

Despite the resumption of aid, the U.S-Egyptian relationship came to be characterized by intense suspicion and friction. Instead of anchoring U.S. policy in the Middle East, Egypt was seen as a problem to be managed. The United States was particularly concerned about the country’s authoritarian course, which continued in steadfast fashion notwithstanding halfhearted attempts by Washington to use its military aid as a check on Sisi’s government.

As I argued in Foreign Affairs in 2015, relations between the two countries appeared to lack any real strategic mooring. The strains seemed to offer an opportunity for the United States to modernize and right-size its partnership with Egypt. But restructuring ties in this fashion would have set off a major bureaucratic battle within the U.S. government. And such a restructuring, if successful, might have entailed some risks, since the relationship with Egypt has been a central pillar of U.S. regional policy ever since President Anwar al-Sadat chose to move his country out of the Soviet orbit in the 1970s.

For its part, Egypt was apparently so dissatisfied with the Obama administration that it may have engaged in a risky gambit to influence the 2016 election and keep another Democratic president out of office. In August of this year, The Washington Post disclosed that U.S. intelligence agencies believed that Sisi had sought to donate $10 million to Trump for his 2016 presidential campaign. A mysterious transfer from the state-run National Bank of Egypt fueled a 2019 Justice Department probe into whether Egypt illegally supported Trump’s campaign. According to the Post, however, that investigation was shut down by Trump’s attorney general, William Barr. (A spokesperson for Trump’s presidential campaign denied the allegation.)

A SURPRISING THAW

Following Trump’s election defeat in 2020, Egyptian officials worried about what the new Biden administration might mean for the bilateral relationship. Their concern initially appeared justified. Biden’s skepticism toward Egypt was demonstrated by his avoidance of a traditional first call with Sisi after his election. (By contrast, the Egyptian president was the first foreign leader to speak with Trump after his election victory in November 2016.) In late May 2021, however, a crisis in Gaza forced Biden’s hand. The United States and Egypt worked together to help negotiate a cease-fire, and that instance of successful cooperation eased some of the strain between the two leaders.

Throughout the current war in Gaza, the Biden administration has once again relied on Egypt in its diplomatic efforts to secure a cease-fire. The United States publicly endorsed Egypt’s opposition to any forced displacement of Palestinians into the Sinai Peninsula. The administration has also backed Egypt’s position that Israel should withdraw from the narrow strip of land between Egypt and Gaza known as the Philadelphi corridor or the Salah al-Din axis, which Israel occupied as part of its offensive into Rafah. In an effort to prevent a permanent Israeli reoccupation of the area in and around Rafah, American officials have been explicit about the need to reopen the border crossing.

The eventual reopening of the crossing will necessarily be tied to governance reforms in Gaza. And even though the United States and Egypt have been working in parallel to establish a Palestinian counterpart to staff the Gaza side of the checkpoint, the prospects for an agreement about governance have dimmed considerably as the cease-fire talks have foundered. In addition, some of Israeli Prime Minister Benjamin Netanyahu’s recent comments have intensified doubts in Cairo about Washington’s ability to influence a negotiated outcome.

Washington’s recommitment to an authoritarian order in Egypt carries risks.

Nevertheless, Egyptian officials have taken some comfort from the Biden administration’s positions and its willingness to engage. As an Egyptian diplomat recently told me, “We are obviously frustrated by Gaza, but we also appreciate the extent of cooperation at the moment and the predictability of our interactions.” Similarly, American officials have been happily surprised by Egypt’s willingness to at least discuss a role in guaranteeing Gaza’s postwar security. Traditionally, Egypt has been loath to get enmeshed in Gazan affairs. Lately, however, diplomatic discussions have raised the possibility of deploying an international force in which Egypt might participate.

The recent U.S.-Egyptian alignment extends to issues beyond Gaza. Sometimes this rapprochement has taken the form of an easing of previous obstacles. On the subject of Libya, for example, where the United States has long worried about Egypt’s support for Libyan authorities in the east of the country, one U.S. official told me that “Egypt is no longer seen by the administration as unhelpful.” Other times, the coordination between the two countries has a more positive shape. American officials have noted that Egypt has been surprisingly helpful to the United States in its quest to marshal international support for Ukraine, even if Egypt is reluctant to acknowledge it publicly.

Perhaps the clearest example of the new working relationship concerns Sudan. Previously, the United States viewed Egypt’s attitude to its southern neighbor with deep suspicion. U.S. officials suspected that Cairo gave tacit approval for the October 2021 coup launched by Sudan’s military leaders that ousted the country’s transitional civilian leadership. American wariness of Egyptian intentions colored Washington’s diplomatic efforts when civil war broke out in Sudan: the initial American approach was premised on the idea that Egypt was inextricably tied to the Sudanese armed forces and thus constituted an obstacle to peacemaking.

More recently, however, the United States has shifted gears. Cairo has become a key partner in Washington’s still unsuccessful efforts to negotiate a cease-fire in Sudan. Small concessions, such as the opening of border crossings with Chad for humanitarian assistance, have depended on Egyptian efforts to influence the Sudanese military. The United States has also taken note of Egypt’s restraint in supporting the Sudanese army. And American and Egyptian views have lately converged on the necessity of protecting Sudan’s institutions and preserving its territorial integrity.

SURMOUNTABLE CHALLENGES

While much of the distrust and anxiety that characterized the U.S.-Egyptian relationship a decade ago has faded, some irritants remain. Foremost is the United States’ annual decision on extending military financing to Egypt. For decades, Egypt has been the second-largest recipient of U.S. military aid, after Israel. Currently, Congress appropriates around $1.3 billion of assistance for Egypt on a yearly basis, but some of that funding is conditioned on the fulfillment of human-rights requirements. In September 2021, Blinken’s refusal to waive those requirements—which caused $130 million in military aid to be withheld—was seen as a potential indication of its seriousness about human rights and its intention to break with the Trump administration’s leniency.

That decision provoked disquiet in Egypt. As its relationship with Washington has improved, however, Cairo has taken a more muted approach to the annual review. It has also seen benefits from its cooperation with the administration on Gaza. In September, for the first time, Blinken waived some of the human-rights requirements and certified compliance with others, which allowed Egypt to receive the entire tranche of U.S. aid. The decision signaled the end of the pretense that military aid afforded the United States meaningful leverage on democracy and human rights. Yet it also encouraged the resumption of a strategic dialogue with Cairo, which furthered the sense of improving relations beyond the realm of cease-fire diplomacy.

Another thorn pricked the relationship this year when Senator Bob Menendez, the New Jersey Democrat and powerful chairman of the Senate Foreign Relations Committee, was convicted on charges of receiving bribes from businessmen working on behalf of Egypt and Qatar. (Menendez subsequently resigned from the Senate.) The public scrutiny fed the perception that Egypt was all too willing to intercede in U.S. politics and led to some embarrassment in Cairo.

So far, however, these challenges have not soured the positive atmosphere between the two countries. Egypt has deftly turned its vulnerabilities to its advantage, most notably by translating international concern about a broadening regional war into much-needed economic assistance. But even though crises and conflicts have reordered the United States’ immediate regional priorities, Washington should not forget that major internal problems continue to befuddle Egypt.

AN UNCERTAIN FUTURE

The deficiencies in Egypt’s governing vision have stunted its ability to play a significant regional role. In many cases, this has led Egypt’s chief diplomatic partners to focus primarily on avoiding worst-case scenarios. Although this status quo has allowed Egypt some flexibility with respect to its key partners (including the United States), it is hardly the basis for a self-sustained and prosperous future in which the country is able to shoulder its historical role as a leader in the Arab world. Egypt’s long-term stability will depend on credibly addressing its economic and political challenges, and it would be a mistake for the United States to reconcile itself to Egypt’s faltering economic approach and entrenched autocracy.

It is unrealistic to imagine that U.S.-Egyptian relations can be significantly restructured amid the region’s upheaval. The U.S. government’s attention is stretched thin, and Egypt plays a critical part in its efforts to manage the conflict in Gaza. But Washington’s recommitment to an authoritarian order in Egypt at a time of growing regional instability carries its own longer-term risks. While Egypt is not on the cusp of a replay of the popular uprisings that brought down the Mubarak regime in 2011, its economic and political weaknesses will certainly undermine governance and may eventually threaten its stability. The Egyptian economy remains fragile, and Cairo has yet to offer a sustainable model of development that can keep pace with the needs of Egyptian society. What is more, Cairo’s insular approach to governance has created blind spots for Egypt’s leaders. The country’s decision-makers have been walled off from necessary public criticism and debate, and they have narrowed the space for internal dialogue within the government. As a result, they have been unable to respond effectively to the concerns of the private sector, civil society, and elements of the bureaucracy.

Ahead of the November 2024 U.S. presidential election, Egypt did not demonstrate a preference for either candidate. Now that Trump has won, however, bilateral ties face a somewhat uncertain future. Trump will likely reprise the rhetorical embrace of Egypt that marked his first term, along with a lack of concern for democracy and human rights. But his probable endorsement of Israel’s maximalist agenda will necessarily mean that the current centerpiece of the U.S.-Egyptian relationship, cease-fire diplomacy, will lose its salience. In the near term, Egypt will therefore be unlikely to face significant friction with the Trump administration, but it is also unlikely to feature prominently in Trump’s foreign policy.

Nevertheless, although Trump will probably not push for major policy recalibrations, his administration should press Cairo to enact the sort of political and economic reforms that will be essential for its longer-term stability. Injections of new funding from the European Union and the International Monetary Fund, along with major new investments from the United Arab Emirates, have helped stabilize the economy for the moment. Further stability could be achieved by convincing Egypt to denationalize its state-owned—particularly military-owned—firms, which pose a major hurdle for the private sector. On the political front, some form of course correction remains a necessity. Allowing independent political activity and releasing political prisoners will foster significant goodwill among the Egyptian public and external partners such as the United States and Europe. Most important, however, these steps would help Egypt bolster its capacity to deal with the ongoing crisis in Gaza and with the challenges to come.

• MICHAEL WAHID HANNA is U.S. Program Director at the International Crisis Group and a Nonresident Senior Fellow at the Reiss Center on Law and Security at New York University School of Law.