2192 - Con đường dẫn đến hòa bình ở Ukraine

Samuel Charap

Trump cần một kế hoạch thực tế, động lực mạnh mẽ và sự kiên nhẫn

Trump cần một kế hoạch thực tế, động lực mạnh mẽ và sự kiên nhẫnĐi xe đạp gần tiền tuyến ở Donetsk, Ukraine, tháng 12 năm 2024Đi xe đạp gần tiền tuyến ở Donetsk, Ukraine, tháng 12 năm 2024 Alina Smutko / Reuters

Đối với những người muốn chấm dứt cuộc chiến tàn khốc của Nga ở Ukraine, cuộc bầu cử của Donald Trump mang đến một cơ hội quan trọng. Hoàn toàn trái ngược với Tổng thống Hoa Kỳ Joe Biden, người có chính quyền duy trì chính sách ủng hộ kiên định đối với Ukraine mà không thúc đẩy một kết cục rõ ràng cho cuộc chiến, Trump gần như chỉ tập trung vào kết cục đó. Ông từ lâu đã nêu rõ ý định đưa hai bên vào bàn đàm phán ngay sau khi nhậm chức và thậm chí có thể là trước đó. Vài tuần sau chiến thắng trong cuộc bầu cử, ông đã bổ nhiệm một vị tướng đã nghỉ hưu và cựu quan chức cấp cao, Keith Kellogg, làm đặc phái viên cho Nga-Ukraine, nhấn mạnh ưu tiên mà ông và chính quyền của mình sẽ đặt ra là chấm dứt chiến tranh.

Sự thay đổi triệt để sắp tới trong cách tiếp cận của Hoa Kỳ đối với cuộc chiến có thể khôi phục lại các cuộc đàm phán đã bị đình trệ kể từ tháng 4 năm 2022. Vào thời điểm đó, trong những tuần đầu tiên của cuộc chiến, Nga và Ukraine đã tiến hành một số vòng đàm phán trực tiếp và trực tuyến nhằm chấm dứt xung đột; mặc dù một khuôn khổ cho hòa bình được gọi là Thông cáo Istanbul đã được soạn thảo, nhưng một thỏa thuận chưa bao giờ được hoàn tất. Tuy nhiên, trong quá trình chuẩn bị và kể từ cuộc bầu cử của Trump, đã có những dấu hiệu cho thấy cả Kyiv và Moscow có thể sẵn sàng quay lại bàn đàm phán. Điều này đặc biệt đúng với người Ukraine, những người đã mất đi nhiều đất đai - cũng như con người và năng lực sản xuất năng lượng - trong hai năm và cần được cứu trợ khẩn cấp trước khi tình hình nhân lực của họ trở nên nghiêm trọng. Nga cũng phải đối mặt với một số thách thức: họ đang giành được nhiều đất đai hơn mỗi ngày nhưng phải trả giá cực kỳ đắt đỏ, và Điện Kremlin muốn giữ vững những thành quả đó mà không phải chịu những chi phí khổng lồ vô thời hạn.

Mặc dù tổng thống đắc cử vẫn chưa đưa ra một kế hoạch rõ ràng để chấm dứt chiến tranh, nhưng ông đã đưa ra những gợi ý về cách tiếp cận mà ông có thể thực hiện. Cụ thể, Trump thường chỉ ra những tổn thất khủng khiếp về người trong chiến tranh và thể hiện mong muốn chấm dứt giao tranh càng sớm càng tốt. Nhưng theo đuổi một thỏa thuận ngừng bắn mà không giải quyết được các động lực cơ bản của cuộc xung đột thì khó có thể thành công. Thật vậy, một thỏa thuận chỉ chấm dứt giao tranh có thể sẽ không được cả Kyiv và Moscow chấp nhận.

Để đạt được sức hút, bất kỳ cách tiếp cận nào của Hoa Kỳ đối với các cuộc đàm phán đều phải tính đến các động lực rộng hơn của cuộc xung đột đang diễn ra ở cả hai bên và cách giải quyết hợp lý cho chúng. Chính quyền sẽ cần phải xây dựng một kết cục toàn diện cho cuộc chiến giải quyết các vấn đề cốt lõi này và xây dựng một chiến lược ngoại giao để đạt được điều đó. Điều đó có nghĩa là không chỉ vạch ra lộ trình cho một lệnh ngừng bắn lâu dài mà còn xác định các cách đảm bảo an ninh cho Ukraine, cung cấp các động lực cho cả hai bên và vạch ra chiến lược ổn định mối quan hệ của Nga với phương Tây.

NÓI CHO HỌ BIẾT CÁCH KẾT THÚC

Một điều kiện tiên quyết quan trọng cho một cách tiếp cận đàm phán thành công của Hoa Kỳ là một kết cục được xác định rõ ràng. Chính quyền Biden đã đưa ra chính sách không xác định mục tiêu của Hoa Kỳ cho cuộc chiến ở Ukraine mà thay vào đó là hỗ trợ Ukraine "cho đến khi nào cần" và để Kyiv quyết định chi tiết về kết quả mong muốn. Việc từ chối thẳng thừng mục tiêu của Hoa Kỳ không phải là chuẩn mực trong chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ. Mặc dù Hoa Kỳ có thể thấy khó xử khi nêu ra kết quả mong muốn cho một cuộc xung đột mà họ không phải là bên tham gia trực tiếp, nhưng Washington thường làm như vậy khi lợi ích của Hoa Kỳ bị đe dọa và họ có đòn bẩy, chẳng hạn như trong các hiệp định hòa bình Dayton năm 1995 chấm dứt chiến tranh Balkan hoặc trong "lộ trình" của Tổng thống George W. Bush để giải quyết xung đột Israel-Palestine. Thật vậy, bản thân Biden đã nêu rõ tầm nhìn của Hoa Kỳ về một ván cờ tàn cho một cuộc xung đột đang diễn ra khác có ý nghĩa địa chính trị lớn, đó là cuộc chiến ở Gaza.

Trong bối cảnh này, việc Biden từ chối nêu rõ kế hoạch của Hoa Kỳ nhằm chấm dứt chiến tranh ở Ukraine là một sự thiếu sót rõ ràng. Trong phần lớn năm qua, sự im lặng của tổng thống về vấn đề này đã làm dấy lên sự tức giận của lưỡng đảng tại Quốc hội, nơi đã yêu cầu một chiến lược như vậy khi phê duyệt yêu cầu bổ sung 60 tỷ đô la của chính quyền cho Ukraine vào tháng 4. Hơn nữa, khi không có chiến lược của Hoa Kỳ, các cường quốc khác, bao gồm Trung Quốc và Brazil, đã thống trị cuộc thảo luận quốc tế về việc chấm dứt chiến tranh: Chỉ riêng Bắc Kinh đã soạn thảo ba kế hoạch hòa bình khác nhau. Việc Trump nhanh chóng chuyển hướng cuộc thảo luận đó khỏi các kế hoạch hòa bình của Trung Quốc—và thậm chí cả kế hoạch của Ukraine—cho thấy đòn bẩy mà Hoa Kỳ luôn có để định hình kết quả.

Cho đến nay, Trump đã nói rằng ông muốn chấm dứt chiến tranh, nhưng ông chưa đưa ra kế hoạch để đạt được điều đó. Bất kỳ kế hoạch nào như vậy cũng phải bao gồm bốn đặc điểm chính: một thỏa thuận ngừng bắn được thiết kế tốt, một sự đảm bảo đáng tin cậy về an ninh sau chiến tranh của Ukraine, một cách để giải trình về hành vi xâm lược của Nga và các biện pháp ổn định quan hệ Nga-phương Tây. Câu hỏi về việc bên nào kiểm soát lãnh thổ nào khó có thể được quyết định tại bàn đàm phán; ranh giới tiếp xúc, có lẽ với một số trao đổi và điều chỉnh nhỏ, sẽ vẫn ở nguyên vị trí khi tiếng súng im bặt. Hơn nữa, kiểm soát lãnh thổ, mặc dù cực kỳ quan trọng đối với cả hai bên, nhưng cuối cùng không phải là mối quan tâm cốt lõi như những vấn đề chính trị rộng lớn hơn này. Và việc công nhận các cuộc sáp nhập của Nga được coi là không thể thực hiện được đối với cả Ukraine và những người ủng hộ phương Tây.

***

Để tránh giao tranh tái diễn, sáng kiến ​​hòa bình của Hoa Kỳ phải bao gồm các biện pháp ngăn chặn Nga, đảm bảo cho Ukraine và cung cấp động lực cho cả hai bên để duy trì lệnh ngừng bắn. Các đảm bảo an ninh cho Ukraine liên quan trực tiếp đến việc chấm dứt chiến sự có thể thúc đẩy cả ba mục tiêu này. Nếu có những chi phí đáng kể liên quan đến một cuộc tấn công trong tương lai của Nga - cho dù là vì nó sẽ kích hoạt sự can thiệp của bên thứ ba hay sự trả đũa từ một Ukraine được trang bị vũ khí răn đe tăng cường - thì Moscow sẽ ít có khả năng thực hiện một cuộc tấn công như vậy. Và nếu Kyiv tin rằng an ninh của mình được đảm bảo, họ sẽ có thể tập trung vào phục hồi kinh tế và dân chủ thay vì trở thành một quốc gia đồn trú.

Kyiv đang tìm kiếm sự đảm bảo an ninh dưới hình thức gia nhập NATO. Nhưng cả chính quyền Biden và chính quyền Trump sắp tới đều không muốn đưa ra khả năng đó trong suốt cuộc chiến hoặc ngay sau đó. Hơn nữa, ngăn cản Ukraine gia nhập NATO là mục tiêu chính sách của Nga trong nhiều thập kỷ và đó là một trong những động cơ cốt lõi của Tổng thống Nga Vladimir Putin khi tấn công Ukraine vào năm 2022. Ngay cả khi tư cách thành viên trong liên minh là một lựa chọn khả thi, thì đó vẫn là một công cụ chính sách vụng về để chấm dứt chiến tranh. Việc gia nhập sẽ yêu cầu sự chấp thuận của 32 quốc hội và do đó mất nhiều tháng nhất, và nó sẽ phụ thuộc vào việc Ukraine thực hiện nhiều cải cách không liên quan gì đến giải quyết xung đột.

Trên thực tế, có những cách khác, có khả năng hiệu quả hơn để cung cấp bảo đảm an ninh cho Ukraine trong bối cảnh đàm phán chấm dứt chiến tranh. Trong nhiều lần kể từ Thế chiến II, Hoa Kỳ đã đưa ra các cam kết an ninh song phương với các đồng minh và đối tác trong các tình huống hậu xung đột tương tự. Hai tháng sau khi Chiến tranh Triều Tiên kết thúc, Hoa Kỳ đã ký một hiệp ước an ninh song phương với Hàn Quốc, trong đó Washington cam kết sẽ hỗ trợ Seoul nếu nước này bị tấn công. Sau khi chiến tranh Ả Rập-Israel năm 1973 kết thúc, Hoa Kỳ đã đạt được một thỏa thuận với Israel, trong đó cam kết "hành động khắc phục" nếu Ai Cập vi phạm lệnh ngừng bắn hoặc nếu có "mối đe dọa đối với an ninh hoặc chủ quyền của Israel từ một cường quốc thế giới". Những cách tiếp cận này, giúp tạo ra các giai đoạn tương đối ổn định và hòa bình lâu dài, có thể cung cấp các mô hình cho những gì có thể được cung cấp cho Ukraine trong một cuộc đàm phán trong tương lai.

Một loại bảo đảm an ninh khác có thể ở dạng tư cách thành viên EU cuối cùng của Ukraine. Điều 42.7 của Hiệp ước Liên minh châu Âu, được gọi là điều khoản hỗ trợ lẫn nhau của EU, nêu rõ rằng nếu "một quốc gia thành viên là nạn nhân của hành vi xâm lược vũ trang trên lãnh thổ của mình, thì các quốc gia thành viên khác sẽ có nghĩa vụ hỗ trợ và giúp đỡ bằng mọi cách trong khả năng của mình". Có thể nói rằng ngôn ngữ này có tính ràng buộc hơn cả lời cam kết phòng thủ chung của NATO, Điều 5, và Nga đã đồng ý không cản trở tư cách thành viên EU của Ukraine trong các cuộc đàm phán năm 2022.

Bất kể Ukraine có nhận được các cam kết ràng buộc bên ngoài về an ninh hay không, nước này sẽ cần một biện pháp răn đe độc ​​lập dưới hình thức lực lượng vũ trang mạnh. Chính quyền Biden và nhiều đồng minh NATO đã đặt nền tảng để cung cấp cho Ukraine các khóa đào tạo, chuyển giao vũ khí và hợp tác tình báo cần thiết để tạo ra biện pháp răn đe này trong các thỏa thuận an ninh song phương được ký kết vào đầu năm nay. Nhưng các đối tác của Ukraine cần cân nhắc cách tốt nhất để trang bị vũ khí cho Ukraine nhằm đảm bảo hòa bình bền vững. Ví dụ, việc tạo điều kiện cho một lực lượng tập trung vào khả năng tấn công vũ trang kết hợp và khả năng tấn công tầm xa có thể khiến khả năng xảy ra cuộc xâm lược thứ hai của Nga tăng lên chứ không phải giảm đi, bằng cách làm trầm trọng thêm nhận thức về mối đe dọa của Điện Kremlin.

Thay vào đó, các đồng minh nên cho phép Ukraine áp dụng "mô hình con nhím" về quốc phòng thông qua hợp tác an ninh của họ. Điều này đòi hỏi phải giúp Ukraine phát triển một lực lượng được tối ưu hóa để bảo vệ lãnh thổ mà Kyiv kiểm soát khi giao tranh kết thúc, thay vì cung cấp đào tạo nhằm cải thiện khả năng chiếm lại lãnh thổ do Nga chiếm giữ. Tất nhiên, không có sự phân biệt rõ ràng giữa khả năng tấn công và phòng thủ và không có hướng dẫn sẵn có nào về việc mô hình con nhím dành cho Ukraine sẽ như thế nào. Nhưng viện trợ tập trung vào việc giúp Kyiv giữ lãnh thổ sẽ giúp lực lượng Ukraine trong tương lai có hiệu quả hơn trong việc ngăn chặn một cuộc tấn công của Nga trong tương lai.

KẾT NỐI VỚI NGA

Sẽ cần nhiều hơn là chỉ lệnh từ Tổng thống Ukraine Volodymyr Zelensky và Putin để chấm dứt giao tranh ở tiền tuyến một cách bền vững. Trước hết, quy mô của mặt trận, theo tiêu chuẩn của các cuộc xung đột toàn cầu đương đại, là phi thường và tự đặt ra những thách thức. Có tính đến các khu vực không thể tranh chấp dọc theo biên giới của Ukraine với Belarus và Nga, cũng như đường tiếp xúc ở Ukraine, mặt trận này trải dài gần 1.200 dặm.

Việc tuần tra một ranh giới như vậy sẽ cần đến hàng chục nghìn lính gìn giữ hòa bình, một con số lớn không tưởng—ngay cả khi Nga và Ukraine đồng ý cho phép một lực lượng như vậy, điều này rất khó xảy ra. Tuy nhiên, các hệ thống và cảm biến không người lái có thể được sử dụng để thiết lập một hệ thống giám sát hiệu quả dọc theo các ranh giới ngừng bắn. Một hệ thống như vậy có thể sẽ cần sự giám sát của bên thứ ba để đánh giá thông tin thu thập được và để phân xử các tranh chấp. Các cơ chế giải trình sẽ phải được xây dựng để đảm bảo rằng các hành vi vi phạm phải trả giá. Và một khu vực phi quân sự có giới hạn rõ ràng cho việc triển khai ở cả hai bên nên được thiết kế cẩn thận để tránh những cạm bẫy của các thỏa thuận Minsk—các thỏa thuận được ký kết vào năm 2014 và 2015 nhằm chấm dứt giai đoạn đầu của cuộc chiến tranh của Nga—không bao gồm một ranh giới ngừng bắn được thỏa thuận chung hoặc các cam kết rút quân rõ ràng.

Một vấn đề quan trọng khác sẽ là đảm bảo rằng hành động xâm lược của Điện Kremlin sẽ phải trả giá lâu dài để ngăn chặn Nga hoặc bất kỳ quốc gia nào khác xâm lược các nước láng giềng. Mặc dù Putin chắc chắn sẽ tuyên bố chiến thắng khi cuộc chiến kết thúc, nhưng phần còn lại của thế giới không nên có ấn tượng rằng Nga không phải trả giá cho hành động xâm lược của mình. Phương Tây có thể áp đặt những chi phí đó bằng cách duy trì một số lệnh trừng phạt và kiểm soát xuất khẩu như các biện pháp trong dài hạn—hoặc cho đến khi Nga rút quân hoàn toàn khỏi Ukraine. Ngoài ra, như một phần của thỏa thuận, số tài sản nhà nước trị giá khoảng 300 tỷ đô la của Nga hiện đang bị đóng băng ở các nước phương Tây có thể được dùng để tái thiết Ukraine—với sự đồng ý rõ ràng của Nga. Rất có thể Điện Kremlin thừa nhận rằng họ sẽ không bao giờ nhìn thấy số tiền đó nữa, vì vậy một thỏa thuận như vậy không phải là không hợp lý. Trừ khi Moscow đồng ý hợp pháp rằng số tiền đó được sử dụng cho mục đích đó, các quốc gia châu Âu quan trọng sẽ tiếp tục phản đối việc chi tiêu chúng vì sợ tạo ra tiền lệ nguy hiểm. Đổi lại, Moscow có thể yêu cầu Ukraine từ bỏ các yêu cầu bồi thường tiền tệ tiếp theo đối với Nga đối với những thiệt hại gây ra trong chiến tranh.

Nga cũng sẽ cần một số động lực tích cực để tuân thủ thỏa thuận. Những đảm bảo rằng Ukraine sẽ không liên kết, rằng các lực lượng và cơ sở hạ tầng nước ngoài sẽ không được triển khai tại Ukraine, và rằng có thể đạt được sự hiểu biết lẫn nhau về giới hạn viện trợ quân sự của phương Tây, có thể được đưa ra thảo luận—và những đảm bảo như vậy không nhất thiết phải không tương thích với các đảm bảo an ninh của phương Tây dành cho Ukraine. Những điều này sẽ tương tự như những gì các bên tự hình dung trong Thông cáo Istanbul năm 2022. Các ưu đãi cũng có thể bao gồm việc giảm nhẹ một phần lệnh trừng phạt, với các điều khoản khôi phục để áp đặt lại chúng nếu Nga vi phạm các điều khoản của thỏa thuận. Hơn nữa, Nga khó có thể đồng ý chấm dứt giao tranh mà không có các cuộc đàm phán về các vấn đề NATO-Nga vượt ra ngoài Ukraine, chẳng hạn như cân bằng lực lượng thông thường và khả năng tấn công tầm xa trên lục địa. Việc đồng ý tham vấn để giải quyết các vấn đề này song song với các cuộc đàm phán về chính cuộc chiến có thể là một phần của các thỏa thuận nhằm chấm dứt chiến tranh. Việc thiết lập một quá trình như vậy không phải là món quà cho Nga; nó cũng sẽ phục vụ cho lợi ích của phương Tây vì bất kỳ giải pháp lâu dài nào cũng sẽ đòi hỏi phải quản lý căng thẳng rộng hơn giữa Nga và phương Tây.

GIAO TIẾP LÀ CHÌA KHÓA

Ngoài việc xác định các yếu tố chính của một giải pháp, Hoa Kỳ cần có một kế hoạch để đạt được điều đó. Bước đầu tiên là Washington phải bắt đầu đối thoại với Kyiv và các đồng minh của Hoa Kỳ về ván cờ cuối cùng. Thật đáng ngạc nhiên là rất ít thời gian được dành cho vấn đề này kể từ khi chiến tranh bắt đầu. Thật vậy, cho đến ngày nay, nhiều quan chức cấp cao của Hoa Kỳ và châu Âu vẫn coi đây là ưu tiên thứ yếu; vào tháng 12, tổng thư ký mới của NATO, Mark Rutte, đã nói rằng, "Chúng ta cần có những cuộc tranh luận này, nhưng trong tương lai gần, điều quan trọng nhất là đưa viện trợ quân sự của các bạn vào Ukraine."

Cách tiếp cận đó cần phải thay đổi. Một cuộc đàm phán đang đến gần, và các quan chức Hoa Kỳ và châu Âu cần phải sẵn sàng. Việc chuẩn bị cho các cuộc đàm phán và xây dựng sự đồng thuận về cách tiếp cận chung sẽ mất thời gian—và nên bắt đầu ngay lập tức. Đầu vào từ Ukraine sẽ rất cần thiết. Nếu không có lời khuyên từ Hoa Kỳ và các đồng minh, Kyiv đã đưa ra những ý tưởng không thực tế về việc chấm dứt chiến tranh—chẳng hạn như kế hoạch chiến thắng của Zelensky được công bố vào mùa thu năm nay. Tổng thống Ukraine và nhóm của ông sẽ được hưởng lợi từ việc thường xuyên tham gia với các đối tác phương Tây về chiến lược ngoại giao để tránh sự bất hòa này.

Bước tiếp theo là mở các kênh liên lạc với Nga. Không có cuộc đối thoại thường xuyên nào giữa Moscow và các thủ đô phương Tây quan trọng kể từ khi cuộc xâm lược toàn diện bắt đầu. Để các cuộc đàm phán có bất kỳ cơ hội thành công nào, việc trao đổi quan điểm, ngay cả khi không có bất kỳ kỳ vọng nào về việc đạt được thỏa thuận, phải trở thành quy tắc chứ không phải là ngoại lệ như hiện nay. Về vấn đề này, việc Trump bổ nhiệm Kellogg làm đặc phái viên về chiến tranh mang đến một cơ hội đáng kể, vì nó có thể được sử dụng để thuyết phục Putin bổ nhiệm một đối tác người Nga. Điều đó sẽ làm giảm đáng kể sự tham gia với Moscow; Hiện tại, không ai trong Điện Kremlin có vẻ có thẩm quyền đàm phán về những vấn đề này.

Cuối cùng, trước khi bắt đầu các cuộc đàm phán thực tế, Hoa Kỳ nên thúc đẩy các biện pháp giảm leo thang. Hai nỗ lực như vậy đã được đưa ra thảo luận: một thỏa thuận do Thổ Nhĩ Kỳ làm trung gian nhằm tránh các cuộc tấn công vào tàu chở hàng dân sự ở Biển Đen và một thỏa thuận do Qatar đàm phán nhằm tránh các cuộc tấn công vào cơ sở hạ tầng năng lượng. Văn bản của cả hai thỏa thuận này phần lớn đã được hoàn thiện, nhưng không bên nào đạt được mục tiêu. Một động thái từ Washington có thể giúp ích. Các biện pháp bổ sung như vậy có thể bao gồm các cam kết không tấn công vượt quá một khoảng cách nhất định tính từ đường tiếp xúc; trao đổi tù binh chiến tranh toàn diện, trái ngược với thông lệ hiện tại là chỉ trao đổi số lượng tù nhân ngang bằng và hạn chế; và cam kết không tham gia vào các cuộc đột kích tiếp theo qua các khu vực biên giới quốc tế mà cả hai bên vẫn công nhận là như vậy. (Biện pháp cuối cùng đó sẽ loại trừ một cuộc tấn công khác vào Kursk nhưng cũng loại trừ mọi nỗ lực của Nga nhằm tạo ra vùng đệm ở khu vực Sumy của Ukraine, giáp với Kursk.)

Nếu một số bước trong số này bắt đầu có kết quả, các cuộc tham vấn có thể bắt đầu theo nhiều hướng. Ngoài các cuộc tiếp xúc song phương giữa Kyiv và Moscow, một nhóm tiếp xúc có thể được thành lập bao gồm Ukraine, Nga, các cường quốc phương Tây chủ chốt và có thể là Trung Quốc. Riêng biệt, các cuộc đối thoại về các vấn đề Hoa Kỳ-Nga và NATO-Nga có thể bắt đầu song song.

MỘT NĂM, KHÔNG PHẢI MỘT NGÀY

Khi Trump và Kellogg chuẩn bị khởi động các cuộc đàm phán, có một số cạm bẫy quan trọng cần tránh. Đầu tiên, điều quan trọng là phải quản lý kỳ vọng - kỳ vọng của cả công chúng và các chính phủ liên quan. Lời hứa của Trump về một cuộc đàm phán trong 24 giờ có thể là đầy tham vọng, nhưng có vẻ như rõ ràng là nhóm của ông muốn hành động nhanh chóng. Tuy nhiên, giống như nhiều cuộc đàm phán xung đột trước đây, nhiều khả năng là các nỗ lực đàm phán ban đầu sẽ thất bại; con đường sẽ dài và đòi hỏi phải dành nhiều thời gian và sự chú ý của cấp cao từ Hoa Kỳ và các đồng minh. Mức độ thù địch giữa Nga và Ukraine - và giữa Nga và phương Tây - và sự thiếu giao tiếp giữa các bên trong vài năm qua sẽ khiến các cuộc đàm phán rất khó khăn để bắt đầu và sẽ rất khó khăn khi chúng bắt đầu.

Sẽ rất ngạc nhiên nếu những nỗ lực ngoại giao nhằm chấm dứt chiến tranh thành công trong vòng chưa đầy một năm—nếu chúng thành công. Hãy xem xét rằng phải mất hai năm và hơn 500 cuộc họp để các bên tham gia hiệp định đình chiến Triều Tiên đi đến thống nhất. Ngoài việc chấm dứt giao tranh ở Ukraine, nhiệm vụ thậm chí còn lớn hơn là ổn định quan hệ Nga-phương Tây có thể sẽ đòi hỏi một quá trình mở thay vì một văn bản thống nhất duy nhất. Một rủi ro khác khi thúc đẩy một thỏa thuận nhanh chóng là nó có thể tạo ra ấn tượng rằng Hoa Kỳ coi trọng việc hoàn thành một thỏa thuận hơn là đạt được một thỏa thuận tốt. Washington sẽ không muốn tạo ra kỳ vọng ở Moscow rằng Hoa Kỳ không quan tâm đến các chi tiết và do đó sẵn sàng đưa ra những nhượng bộ đáng kể vì lợi ích của một giải pháp nhanh chóng.

Trump cần một tầm nhìn rõ ràng về ván cờ cuối cùng.

Một cạm bẫy khác là sử dụng tối hậu thư để buộc các bên chấp nhận thỏa thuận. Một số người trong quỹ đạo của Trump đã ủng hộ việc sử dụng viện trợ quân sự của Hoa Kỳ cho Ukraine như một cây gậy chống lại bất kỳ bên nào tỏ ra không khoan nhượng trong các cuộc đàm phán: bằng cách đe dọa tăng cường viện trợ cho Kyiv để gây sức ép với Nga hoặc cắt viện trợ nếu Ukraine từ chối thực hiện các thỏa hiệp cần thiết. Bất kỳ bước đi nào cũng có thể phản tác dụng. Hoa Kỳ không có lợi ích gì khi cắt viện trợ hoàn toàn cho Ukraine trong hầu hết mọi trường hợp, vì điều đó có thể tạo điều kiện cho Nga tiếp quản đất nước này. Với lượng viện trợ mà Hoa Kỳ đã cung cấp cho Ukraine, Washington không có nhiều chỗ để mở rộng dòng vũ khí về mặt số lượng và việc gia tăng chất lượng hơn nữa sẽ dẫn đến những rủi ro leo thang không thể chấp nhận được. Trong mọi trường hợp, những lời đe dọa như vậy khó có thể chứng minh được hiệu quả: Đòn bẩy của Hoa Kỳ đối với Nga và Ukraine là đáng kể, nhưng không quá nhiều đến mức buộc một trong hai bên phải chấp nhận những gì họ coi là một thỏa thuận tồi tệ vì cả hai đều coi các vấn đề đang bị đe dọa là vấn đề sống còn hoặc gần như sống còn.

Thứ ba, Trump và Kellogg nên tránh biến đây thành cuộc đàm phán song phương giữa Hoa Kỳ và Nga. Bỏ qua sự vô đạo đức và những tiếng vang lịch sử xấu xí của việc loại trừ Kyiv khỏi việc tự quyết định số phận của mình, cần phải lôi kéo phía Ukraine vào cuộc vì lý do hoàn toàn thực dụng: Ukraine có thể phá hỏng bất kỳ thỏa thuận nào mà họ thấy không thể chấp nhận được. Ngoài ra, còn có những lý do thực tế bắt buộc để giữ cho châu Âu và các đồng minh khác của Hoa Kỳ như Nhật Bản tham gia: quá trình gia nhập EU là chìa khóa cho sự ổn định trong tương lai của Ukraine; các nguồn lực kinh tế của các đồng minh sẽ là cần thiết để hỗ trợ tái thiết; và việc có một lập trường thống nhất giữa Hoa Kỳ và châu Âu sẽ ngăn chặn Nga hoặc Ukraine chơi trò chơi khăm bên kia.

Mặc dù việc lên nắm quyền của một tổng thống Hoa Kỳ cam kết sẽ nhanh chóng chấm dứt chiến tranh làm tăng khả năng đột phá, nhưng nó cũng đặt ra những rủi ro lớn. Đây sẽ là những cuộc đàm phán có rủi ro cao, chủ yếu là giữa hai bên tham chiến cay đắng trong một cuộc chiến đã giết chết hàng chục nghìn người - và có thể là hàng trăm nghìn người - ở cả hai bên. Nếu những nỗ lực của Trump thất bại, động lực của cuộc xung đột sẽ không chỉ đơn giản trở lại trạng thái ổn định như trước: cuộc chiến đang leo thang và cũng đang trở nên quốc tế hóa hơn. Với tầm nhìn rõ ràng về kết cục và kế hoạch để đạt được điều đó, chính quyền sắp tới có thể giúp chấm dứt nỗi kinh hoàng này và những rủi ro ngày càng tăng mà nó gây ra cho thế giới nói chung.

Samuel Charap là Chủ tịch danh dự về Chính sách Nga và Á-Âu và là Nhà khoa học chính trị cấp cao tại Tập đoàn RAND.

https://www.foreignaffairs.com/ukraine/pathway-peace-ukraine

***

A Pathway to Peace in Ukraine

Trump Needs a Realistic Game Plan, Strong Incentives, and Patience

Riding a bicycle near a front line in Donetsk, Ukraine, December 2024Riding a bicycle near a front line in Donetsk, Ukraine, December 2024 Alina Smutko / Reuters

For those seeking to end Russia’s devastating war in Ukraine, the election of Donald Trump presents a crucial opportunity. In direct contrast to U.S. President Joe Biden, whose administration has held to a policy of unwavering support for Ukraine without pushing for a defined endgame to the war, Trump has focused almost exclusively on that endgame. He has long made clear his intention to bring the two sides to the negotiating table soon after he takes office and maybe even before that. Within weeks of his election victory, he named a retired general and former senior official, Keith Kellogg, as special envoy for Russia-Ukraine, underscoring the priority he and his administration will place on winding down the war.

This coming radical shift in the U.S. approach to the war could revive negotiations that have been effectively dormant since April 2022. Back then, in the first weeks of the war, Russia and Ukraine conducted several rounds of talks in person and online aimed at ending the conflict; although a framework for peace called the Istanbul Communiqué was drawn up, an agreement was never finalized. In the run-up to and since Trump’s election, however, there have been signs that both Kyiv and Moscow might be ready to return to the table. This is particularly true of the Ukrainians, who have been losing ground—as well as people and energy generation capacity—for two years and need urgent relief before their manpower situation becomes critical. Russia also faces some challenges: it is taking more ground by the day but at an extremely high price, and the Kremlin wants to lock in those gains without having to incur enormous costs indefinitely.

Although the president-elect has not yet articulated a clear plan for ending the war, he has given hints of the approach he might take. Specifically, Trump often points to the horrible human costs of the war and indicates a desire to put an end to the fighting as soon as possible. But pursuing a cease-fire agreement that does not address the underlying drivers of the conflict is unlikely to work. Indeed, a deal that just ends the fighting would likely be unacceptable to both Kyiv and Moscow.

To gain traction, any U.S. approach to talks must take account of the broader drivers of the conflict that are in play on both sides and how they can plausibly be addressed. The administration will need to both formulate a comprehensive endgame for the war that addresses these core issues and craft a diplomatic strategy for getting there. That means not only setting out a road map for a durable cease-fire but also identifying ways to assure Ukrainian security, providing incentives to both sides, and laying out a strategy for stabilizing Russia’s relations with the West.

TELL THEM HOW IT ENDS

A crucial prerequisite for a successful U.S. approach to negotiations is a defined endgame. The Biden administration has made it a matter of policy not to define a U.S. objective for the war in Ukraine but rather to support Ukraine for “as long as it takes” and to defer to Kyiv on the details of the desired outcome. This pointed refusal to have a defined U.S. goal is not the norm for U.S. foreign policy. Although it can be awkward for the United States to state a desired outcome for a conflict in which it is not a direct participant, Washington has often done so when the stakes for U.S. interests were high and it had leverage, as, for example, in the 1995 Dayton peace accords that ended the Balkan wars or in President George W. Bush’s “road map” to a resolution of the Israeli-Palestinian conflict. Indeed, Biden himself specified the U.S. vision of an endgame for the other ongoing conflict of major geopolitical significance, the war in Gaza.

In this context, Biden’s refusal to articulate a U.S. plan for ending the war in Ukraine is a glaring omission. For much of the past year, the president’s silence on the issue has sparked bipartisan ire in Congress, which demanded such a strategy when it approved the administration’s $60 billion supplemental request for Ukraine in April. Moreover, in the absence of a U.S. strategy, other powers, including China and Brazil, have dominated the international conversation about ending the war: Beijing alone has penned three different peace plans. That Trump has so swiftly redirected that conversation away from the Chinese peace plans—and even the Ukrainian plan—underscores the leverage the United States has always had to shape the outcome.

As of now, Trump has said he wants the fighting to end, but he has not laid out a plan to get there. Any such plan should include four key features: a well-designed cease-fire agreement, a credible guarantee of Ukraine’s postwar security, a way to provide accountability for Russia’s aggression, and measures to stabilize Russian-Western relations. The question of which side controls what territory is unlikely to be decided at the negotiating table; the line of contact, perhaps with some small swaps and adjustments, will remain where it is when the guns fall silent. Moreover, territorial control, while extremely important to both sides, is ultimately not as core a concern as these broader political issues. And recognition of Russian annexations is rightly considered a nonstarter for both Ukraine and its Western backers.

ARM THE PORCUPINE

To avoid renewed fighting, a U.S. peace initiative must include measures to deter Russia, assure Ukraine, and provide incentives to both sides to maintain the cease-fire. Security guarantees for Ukraine that are directly tied to the cessation of hostilities can advance all three of these objectives. If there are significant costs tied to a future Russian attack—whether because it will trigger third-party intervention or retaliation from a Ukraine armed with an enhanced deterrent—Moscow will be less likely to undertake one. And if Kyiv is convinced that its security is guaranteed, it will be able to focus on economic recovery and democracy rather than on becoming a garrison state.

Kyiv is seeking security guarantees in the form of accession to NATO. But neither the Biden administration nor the incoming Trump administration appear willing to offer that possibility either during the war or in its immediate aftermath. Moreover, preventing Ukraine from joining NATO has been a Russian policy objective for decades, and it was among Russian President Vladimir Putin’s core motives for attacking Ukraine in 2022. Even if membership in the alliance were a viable option, it is a clumsy policy instrument for ending a war. Accession would require the approval of 32 parliaments and thus take months at best, and it would be contingent on Ukraine implementing many reforms that have nothing to do with conflict resolution.

In fact, there are other, potentially more effective ways to provide a security guarantee to Ukraine in the context of a negotiated end to the war. On multiple occasions since World War II, the United States has made bilateral security commitments to allies and partners in comparable postconflict situations. Two months after the end of the Korean War, the United States signed a bilateral mutual security treaty with South Korea in which Washington committed to come to Seoul’s aid if it were attacked. After the 1973 Arab-Israeli war ended, the United States reached an agreement with Israel in which it committed to “remedial action” if Egypt violated the cease-fire or if there were “threats to Israel’s security or sovereignty by a world power.” These approaches, which helped produce enduring periods of relative stability and peace, could provide models for what might be offered to Ukraine in a future negotiation.

Another kind of security guarantee could take the form of Ukraine’s eventual EU membership. Article 42.7 of the Treaty on European Union, known as the EU’s mutual assistance clause, states that if a “Member State is the victim of armed aggression on its territory, the other Member States shall have towards it an obligation of aid and assistance by all the means in their power.” This language is arguably more binding even than NATO’s common defense pledge, Article 5, and Russia already agreed not to stand in the way of Ukraine’s EU membership during the 2022 talks.

Whether or not Ukraine gets binding external commitments to its security, it will need an independent deterrent in the form of strong armed forces. The Biden administration and numerous NATO allies have already laid the groundwork for providing Ukraine the necessary training, arms transfers, and intelligence cooperation to create this deterrent in the bilateral security agreements signed earlier this year. But Ukraine’s partners need to consider how best to arm Ukraine to ensure a sustainable peace. Enabling a force focused on combined arms offense and long-range strike capabilities, for example, could make a second Russian invasion more, not less, likely by exacerbating the Kremlin’s threat perceptions.

Instead, allies should enable Ukraine to adopt a “porcupine model” of defense through their security cooperation. This would entail helping Ukraine develop a force that is optimized for defending the territory that Kyiv controls when the fighting ends, instead of providing training aimed at improving the ability to retake Russian-held territory. There is, of course, no clear-cut distinction between offensive and defensive capabilities and no off-the-shelf guide for what a porcupine model for Ukraine should look like. But aid focused on helping Kyiv to hold territory should help enable a future Ukrainian force to be more effective at deterring a future Russian attack.

ENGAGE RUSSIA

It will take more than just commands from Ukrainian President Volodymyr Zelensky and Putin to durably end the fighting on the frontline. For one thing, the size of the front, by the standards of contemporary global conflicts, is extraordinary and presents challenges of its own. Taking into account the undisputed areas along Ukraine’s borders with Belarus and Russia, as well as the line of contact in Ukraine, the front extends nearly 1,200 miles.

Policing such a line would require tens of thousands of peacekeepers, an impossibly large number—even if Russia and Ukraine agreed to allow such a force, which is highly unlikely. Nonetheless, unmanned systems and sensors could be leveraged to establish an effective monitoring system along the cease-fire lines. Such a system would likely require third-party oversight to assess the information coming in and to arbitrate disputes. Accountability mechanisms would have to be built in to ensure violations come at a cost. And a demilitarized zone with clear limits for deployments on both sides should be carefully designed to avoid the pitfalls of the Minsk agreements—the deals signed in 2014 and 2015 intended to end that earlier phase of Russia’s war—which did not contain a mutually agreed cease-fire line or clear disengagement commitments.

Another crucial issue will be assuring that the Kremlin’s aggression entails enduring costs to deter Russia or any other state from invading neighbors. Although Putin will inevitably claim victory when the fighting stops, the rest of the world should not come away with the impression that Russia has paid no cost for its aggression. The West can impose those costs by maintaining some sanctions and export controls as measures in place for the long term—or until Russia fully withdraws from Ukraine. Additionally, as part of the settlement, the roughly $300 billion in Russian state assets that are already frozen in Western countries could go to the reconstruction of Ukraine—with Russia’s explicit agreement. The Kremlin in all likelihood recognizes that it will never see those funds again, so such a deal is not implausible. Unless Moscow legally consents that the funds be used for that purpose, key European states will continue to object to spending them for fear of setting a dangerous precedent. Moscow is likely to demand in return that Ukraine relinquish further monetary claims on Russia for damages done during the war.

Russia will also need some positive incentives to comply with a settlement. Assurances that Ukraine will remain nonaligned, that foreign forces and infrastructure will not be deployed in Ukraine, and that mutual understandings can be reached on the limits of Western military aid, could be put on the table—and such assurances need not necessarily be incompatible with Western security guarantees for Ukraine. These would be similar to what the parties themselves imagined in the 2022 Istanbul Communiqué. Incentives could also encompass partial sanctions relief, with snap-back clauses to reimpose them if Russia violates the terms of the deal. Further, Russia is unlikely to agree to end the fighting without talks on NATO-Russian issues that go beyond Ukraine, such as the conventional force balance and long-range strike capabilities on the continent. Agreeing to a consultation process to address these issues in parallel to talks on the war itself could be part of the arrangements to end the war. Establishing such a process is no gift to Russia; it would serve Western interests as well since any durable settlement will require managing broader Russian-Western tensions.

COMMUNICATION IS KEY

In addition to identifying the main elements of a settlement, the United States needs a plan for getting there. The first step is for Washington to begin a dialogue with Kyiv and U.S. allies about the endgame. Surprisingly little time has been spent on this issue since the war began. Indeed, to this day, many senior U.S. and European officials see it as a secondary priority; in December, the new secretary-general of NATO, Mark Rutte, said, “We need to have these debates, but for the immediate future, the most important thing is to get your military aid into Ukraine.”

That approach needs to change. A negotiation is coming, and U.S. and European officials need to be ready. Preparing for the talks and building consensus on the overall approach will take time—and should start immediately. Input from Ukraine will be essential. Without advice from the United States and its allies, Kyiv has produced unrealistic ideas on ending the war—such as Zelensky’s victory plan announced this fall. The Ukrainian president and his team would benefit from regular engagement with their Western counterparts on diplomatic strategy to avoid this kind of dissonance.

The next step is opening channels of communication with Russia. There has been no regular dialogue between Moscow and key Western capitals since the full-scale invasion began. For negotiations to have any chance of success, exchanges of views, even without any expectation of reaching agreement, should become the rule and not, as they are now, the exception. In this regard, Trump’s appointment of Kellogg as special envoy on the war presents a significant opportunity, since it can be used to cajole Putin to appoint a Russian counterpart.That would ease engagement with Moscow significantly; at the moment, no one in the Kremlin appears to have the authority to negotiate on these issues.

Finally, in advance of beginning actual talks, the United States should push forward de-escalation measures. Two such efforts are already on the table: a Turkish-brokered agreement to avoid strikes on civilian shipping in the Black Sea and a Qatari-negotiated deal to avoid strikes on energy infrastructure. The text of both arrangements was largely finalized, but neither got over the finish line. A push from Washington could help. Additional such measures could include commitments to not strike beyond a certain distance from the line of contact; all-for-all prisoner-of-war exchanges, as opposed to the current practice of exchanging only equal and limited numbers of prisoners; and a pledge to not engage in further raids across the areas of the international border that both sides still recognize as such. (That last measure would rule out another Kursk offensive but also any Russian effort to create a buffer zone in the Sumy region of Ukraine, which borders Kursk.)

If some of these steps begin to bear fruit, consultations could begin on multiple tracks. In addition to bilateral contacts between Kyiv and Moscow, a contact group could be established involving Ukraine, Russia, key Western powers, and perhaps China. Separately, dialogues on U.S.-Russian and NATO-Russian issues could commence in parallel.

A YEAR, NOT A DAY

As Trump and Kellogg prepare to launch negotiations, there are several important pitfalls that should be avoided. First, it will be crucial to manage expectations—those of both the public and the governments involved. Trump’s promise of a 24-hour negotiation was likely aspirational, but it seems clear his team wants to move quickly. Yet as was true in many previous conflict talks, it is more likely than not that initial attempts at negotiations will fail; the path will be long and require great expenditures of time and high-level attention from the United States and its allies. The extent of the enmity between Russia and Ukraine—and between Russia and the West—and the dearth of communication among the parties over the past few years will make talks very difficult to get off the ground and a long slog once they do.

It would be surprising if diplomatic efforts to end the war succeed in less than a year—if they succeed at all. Consider that it took two years and more than 500 meetings for the parties to the Korean armistice to come to agreement. Beyond stopping the fighting in Ukraine, the even larger task of stabilizing Russian-Western relations will likely require an open-ended process rather than a single agreed document. Another risk of pushing for a quick deal is that it may create the impression that the United States values getting a deal done more than getting a good one. Washington would not want to create expectations in Moscow that the United States is uninterested in the details and thus willing to make significant concessions in the interest of a quick resolution.

Trump needs a well-defined vision of the endgame.

Another pitfall would be the use of ultimatums to force the sides to accept a deal. Some in Trump’s orbit have advocated wielding U.S. military aid to Ukraine as a cudgel against whichever party proves intransigent in the talks: either by threatening to ramp up assistance to Kyiv to put the screws on Russia or to cut it off if Ukraine refuses to make the necessary compromises. Either step could backfire. It is not in the U.S. interest to cut off aid to Ukraine completely under almost any circumstance, because that could enable a Russian takeover of the country. Given how much aid the United States has already provided to Ukraine, there is not much room for Washington to expand the flow of arms quantitatively, and further qualitative increases would entail unacceptable escalation risks. In any case, such threats are unlikely to prove effective: U.S. leverage with Russia and Ukraine is significant, but not so much so as to force either of them to take what they see as a bad deal since both see the issues at stake as existential or near existential.

Third, Trump and Kellogg should avoid making this a bilateral U.S.-Russian negotiation. Putting aside the immorality and ugly historical resonances of excluding Kyiv from deciding its own fate, it is necessary to involve the Ukrainian side on purely pragmatic grounds: Ukraine can scuttle any deal that it finds unacceptable. Additionally, there are compelling practical reasons to keep the Europeans and other U.S. allies such as Japan involved: the EU accession process is key to Ukraine’s future stability; allies’ economic resources will be necessary to support reconstruction; and having a unified U.S.-European position will prevent either Russia or Ukraine from playing one side off the other.

Although the coming to power of a U.S. president who pledges to quickly end the war raises the possibility of a breakthrough, it also poses major risks. These will be high-stakes negotiations, mostly between two embittered belligerents in a war that has killed tens of thousands—and maybe hundreds of thousands—on both sides. If Trump’s efforts fail, the dynamic of the conflict will not simply revert to a stable status quo ante: the war is intensifying, and it is also becoming more internationalized. With a well-defined vision of the endgame and a game plan to get there, the incoming administration could help bring an end to this horror and the growing risks it poses to the broader world.

Samuel Charap is Distinguished Chair in Russia and Eurasia Policy and a Senior Political Scientist at the RAND Corporation.