3072 - Liệu cuộc chiến tranh vĩnh cửu của Châu Phi có thể kết thúc?

Joshua Z. Walker, Reagan Miviri, and Jason K. Stearns

Các chiến binh phiến quân M23 ở Goma, Congo, tháng 5 năm 2025Arlette Bashizi / Reuters

Những nỗ lực trong nhiệm kỳ thứ hai của Tổng thống Donald Trump nhằm làm trung gian hòa bình ở Gaza và Ukraine đã không đạt được nhiều thành công. Nhưng có một nơi mà sự tham gia của Hoa Kỳ có thể giúp mang lại hòa bình: Cộng hòa Dân chủ Congo, nơi mà trong ba năm rưỡi đẫm máu, nhóm phiến quân M23 do Rwanda hỗ trợ đã chiến đấu chống lại chính phủ Congo và các đồng minh của nước này. Những cuộc đụng độ này đã giết chết hàng nghìn người và khiến hàng triệu người phải di dời. Kể từ tháng 11 năm 2021, với quân đội, đạn dược, vũ khí và sự hỗ trợ ngoại giao từ quân đội Rwanda, M23 - một nhóm vũ trang do người Tutsi Congo lãnh đạo nhằm mục đích lật đổ chính phủ - đã mở rộng quyền kiểm soát của mình đối với các vùng nông thôn và hai thành phố lớn dọc biên giới Rwanda.

Phản ứng của chính phủ Congo đối với cuộc xâm lược chỉ làm trầm trọng thêm tình trạng bạo lực: Kinshasa đã thuê ngoài các nỗ lực chống nổi loạn của mình cho các nhà thầu quân sự quốc tế tư nhân và ủng hộ các nhóm vũ trang hỗn loạn, thiếu kỷ luật được gọi là Wazalendo. Sau khi các cuộc đàm phán hòa bình do Liên minh châu Phi chỉ định với Rwanda do Tổng thống Angola João Lourenço dẫn đầu sụp đổ vào tháng 12 năm ngoái, chính phủ Rwanda đã leo thang, cung cấp hỏa lực chính giúp M23 chiếm các thành phố biên giới lớn là Goma và Bukavu và tăng gấp đôi lãnh thổ mà họ nắm giữ. Nhưng sau đó, vào cuối tháng 3, cuộc mở rộng về phía tây bắc của cuộc nổi loạn đã bị chặn lại, một phần là do các tuyến tiếp tế quá căng thẳng—nhưng cũng do áp lực của Hoa Kỳ và EU.

Sau một khởi đầu chậm chạp, chính quyền Trump đã đưa Congo và Rwanda lại gần nhau và tiếp tục nỗ lực để đạt được một thỏa thuận hòa bình. Cùng với Qatar (là bên làm trung gian giữa Congo và M23), Hoa Kỳ đã dẫn đầu một số vòng đàm phán giữa Congo và Rwanda. Họ đã tìm cách tận dụng các khoản đầu tư của Hoa Kỳ để khiến Rwanda rút quân và cho phép Congo giành lại quyền kiểm soát lãnh thổ của mình.

Chính quyền Trump có cơ hội thực sự để làm trung gian cho một thỏa thuận lịch sử, nhưng không chỉ bằng các động lực kinh tế. Họ sẽ cần phải sử dụng một liều lượng lớn áp lực ngoại giao và vật chất, đặc biệt là đối với Rwanda. Họ sẽ phải tập hợp nhiều sự nhất quán và tập trung hơn vào chính sách châu Phi của mình. Và Hoa Kỳ phải trở nên bao trùm hơn trong quá trình này: Liên minh châu Phi, EU, Vương quốc Anh và Liên hợp quốc đều sẽ cần lời mời tham gia bàn đàm phán để tạo ra một kết thúc bền vững cho 30 năm bạo lực ở Congo.

CHUYỂN ĐỘNG HÒA BÌNH

Kể từ cuối năm 2021, cuộc xung đột Đông Phi này đã chứng kiến ​​nhiều sáng kiến ​​hòa bình. Đầu tiên, Cộng đồng Đông Phi đã cố gắng tổ chức các cuộc đàm phán hòa bình giữa Kinshasa và vô số nhóm vũ trang của đất nước này. Nhưng các cuộc đàm phán đó đã đổ vỡ vào năm 2022, một phần là do Kinshasa từ chối đàm phán với M23. Sau đó, động lực ngoại giao chuyển sang một cách tiếp cận theo hướng khu vực nhằm đưa Congo và Rwanda vào các cuộc đàm phán trực tiếp. Chính phủ Hoa Kỳ đã ủng hộ nỗ lực do Angola lãnh đạo này; trước cuộc bầu cử ở Congo vào tháng 12 năm 2023, Washington cũng đã can thiệp và đàm phán một lệnh ngừng bắn mong manh giữa Kigali và Kinshasa, sau đó đầu tư đáng kể các nguồn lực ngoại giao và thu thập thông tin tình báo vào khu vực này để giúp giám sát thỏa thuận.

Tuy nhiên, các cuộc đàm phán do Angola lãnh đạo đã sụp đổ vào tháng 12 năm 2024 khi Tổng thống Rwanda Paul Kagame từ chối tham dự lễ ký kết thỏa thuận hòa bình. Thay vì cam kết thực hiện tiến trình hòa bình, Kagame đã ủng hộ một cuộc tấn công mới. Mặc dù Rwanda vẫn tiếp tục công khai phủ nhận sự hỗ trợ của mình đối với M23, nhưng trong các cuộc họp riêng, các nhà lãnh đạo Rwanda lập luận rằng họ phải giúp nhóm này bảo vệ người Tutsi Congo bị đàn áp và trấn áp lực lượng dân quân nổi loạn Rwanda, Lực lượng Dân chủ Giải phóng Rwanda (FDLR). Nhưng động cơ của Rwanda chắc chắn phức tạp hơn. Việc nước này ban đầu ủng hộ M23 là do sự cạnh tranh với các nước láng giềng Burundi và Uganda, và vì nước này thu được lợi ích vật chất to lớn từ sự bất ổn của nước láng giềng, tạo điều kiện cho việc buôn lậu vàng, coltan và các khoáng sản khác.

Trước năm nay, Kagame đã phải chịu ít hậu quả lớn vì ủng hộ M23. Ông được các nhà tài trợ quốc tế cũng như một số người châu Phi ngưỡng mộ vì vai trò của ông trong việc ổn định và phát triển Rwanda sau cuộc diệt chủng năm 1994, và ông đã tạo dựng được đồng minh bằng cách triển khai quân đội Rwanda đến các khu vực xung đột khác trên lục địa. Ví dụ, EU đã tăng cường hỗ trợ cho Rwanda trong ba năm đầu của cuộc nổi loạn M23, tăng cường viện trợ, cung cấp các khoản tài trợ cho quân đội Rwanda để thực hiện các hoạt động chống lại các chiến binh thánh chiến ở Mozambique và ký một thỏa thuận đầu tư công tư lớn. Vương quốc Anh cũng là một đồng minh kiên định: chính phủ Bảo thủ trước đây của họ đã cấp cho Kigali hơn 300 triệu đô la để trục xuất những người xin tị nạn đến Rwanda.

Rõ ràng là Kagame hy vọng rằng việc bầu ra một tổng thống Mỹ theo chủ nghĩa biệt lập hơn với ít sự quan tâm đến châu Phi sẽ giúp ông có nhiều tự do hơn ở Congo. Thật vậy, Trump vẫn chưa đề cử một trợ lý ngoại trưởng mới để lãnh đạo chính sách về châu Phi và một nhóm các nhà lãnh đạo châu Phi luân phiên tại Hội đồng An ninh Quốc gia đã làm phức tạp thêm các nỗ lực ngoại giao của Washington. Nhiều nhà ngoại giao Hoa Kỳ tin rằng quá trình chuyển giao quyền lãnh đạo tại Washington đã thúc đẩy Kagame phát động cuộc tấn công vào tháng 1 của mình, nhằm thay đổi thực tế trước khi Rwanda phải quay lại bàn đàm phán.

Nhưng các nhà ngoại giao và công chức Hoa Kỳ vẫn tiếp tục gây sức ép, thành công trong việc áp đặt lệnh trừng phạt vào tháng 2 đối với một đồng minh hàng đầu của Kagame. Vào tháng 3, Hoa Kỳ đã nhận được sự hỗ trợ bất ngờ từ chính phủ Qatar. Khi quá trình hòa giải của Angola thất bại, Doha đã vào cuộc, làm trung gian cho một cuộc gặp mặt trực tiếp giữa Kagame và Tổng thống Congo Félix Tshisekedi lần đầu tiên kể từ tháng 2 năm 2024. Qatar có đòn bẩy đáng kể đối với Rwanda, vì họ đang đầu tư hàng tỷ đô la vào hãng hàng không quốc gia Rwanda và một sân bay Kigali mới.

Trong ba tháng qua, phối hợp với Washington, Doha đã tổ chức nhiều cuộc họp giữa M23 và Kinshasa. Washington cũng bắt đầu thay đổi cách tiếp cận của mình. Vào đầu tháng 4, chính quyền Trump cuối cùng đã bổ nhiệm một cố vấn cấp cao cho châu Phi: Massad Boulos, bố vợ của con gái Trump là Tiffany và là một doanh nhân có kinh nghiệm ở Nigeria. Boulos đã dành phần lớn thời gian của mình vào cuộc xung đột ở miền đông Congo, đưa ra lập luận với Trump rằng lợi ích của Hoa Kỳ đang bị đe dọa ở đó.

Vào ngày 25 tháng 4, những nỗ lực này đã mang lại thành quả khi các bộ trưởng ngoại giao Congo và Rwanda ký Tuyên bố Nguyên tắc tại Washington, tạo ra một khuôn khổ rộng lớn cho giải pháp cho cuộc khủng hoảng. Mỗi bên cam kết không hỗ trợ các nhóm vũ trang, tôn trọng chủ quyền của nhau và nỗ lực hướng tới sự hội nhập kinh tế lớn hơn. Tuyên bố cũng đề xuất một thời gian biểu đầy tham vọng. Cả hai bên đều được cho là sẽ đệ trình các dự thảo đề xuất hòa bình trong vòng một tuần và các quan chức chính quyền cho biết họ đặt mục tiêu tổ chức lễ ký kết tại Vườn Hồng vào đầu tháng 7.

CỦ CÀ RỐT VÀ CÂY GẬY

Tuy nhiên, các dự thảo đề xuất đó lại cách xa nhau. Rất nhanh chóng, rõ ràng là Hoa Kỳ cần phải trình bày hoặc thậm chí áp đặt kế hoạch của riêng mình. Dưới sự chỉ đạo của Boulos, các nhà ngoại giao Bộ Ngoại giao đã soạn thảo một thỏa thuận, và các đường nét của nó đã xuất hiện: Rwanda sẽ phải rút quân hoàn toàn khỏi Congo trong khi M23 sẽ rút về một khu vực nhỏ ở phía bắc Goma. Trong khi đó, Kinshasa sẽ phải tạo điều kiện cho M23 chuyển đổi thành một đảng phái chính trị hợp pháp và giúp những chiến binh của mình hòa nhập vào quân đội Congo hoặc giải ngũ. Kinshasa cũng sẽ được yêu cầu hợp tác với Kigali để đánh bại FDLR mãi mãi.

Điều khiến sự can thiệp của Hoa Kỳ khác biệt so với các nỗ lực hòa bình trước đây là nó đặt lợi ích kinh tế vào trọng tâm. Trump dường như đã nhận thấy rằng khu vực này có thể đóng góp đáng kể vào an ninh của Hoa Kỳ và nền kinh tế Hoa Kỳ, đó có thể là lý do tại sao ông đã đề cập đến cuộc xung đột này trước công chúng nhiều lần kể từ tháng 4. Congo rất giàu khoáng sản quan trọng - đây là nhà sản xuất coban và tantal lớn nhất thế giới và là nhà sản xuất đồng lớn nhất Châu Phi - nhưng hầu hết các nguồn tài nguyên này hiện đang được các công ty Trung Quốc khai thác và sau đó chế biến. Thỏa thuận tiềm năng này được cho là vì lợi ích vật chất của tất cả các bên. Theo các nguồn tin thân cận với quá trình này, nó sẽ bao gồm các khoản đầu tư của Hoa Kỳ vào một mỏ tantalum và một mỏ niobi tại các ngôi làng hiện đang nằm dưới sự kiểm soát của M23. Các khoáng sản sẽ được vận chuyển đến Rwanda và Rwanda đã được thông báo rằng họ có thể hưởng lợi từ việc tinh chế và chế biến chúng.

Việc chấm dứt xung đột có thể cần những động lực như vậy. Kể từ năm 2021, Rwanda đã đầu tư rất nhiều máu và tiền của vào cuộc can thiệp vào Congo của mình. Theo các nhà ngoại giao và báo cáo của Liên hợp quốc, trong năm qua, nước này đã triển khai tới 20 phần trăm trong số 33.000 quân của mình tại Congo. Xuất khẩu vàng của Rwanda đã tăng từ 344 triệu đô la vào năm 2021 lên 1,5 tỷ đô la vào năm ngoái; Kigali phủ nhận rằng sự gia tăng này liên quan đến những nỗ lực của nước này tại Congo, nhưng sáu báo cáo liên tiếp của một nhóm giám sát lệnh trừng phạt của Liên hợp quốc đã chỉ ra rằng khoáng sản đang được buôn lậu từ miền đông Congo vào Rwanda.

Các chính quyền Hoa Kỳ trước đây thường nhấn mạnh đến mệnh lệnh nhân đạo là chấm dứt xung đột ở Congo. Rõ ràng là tinh thần của Trump lại khác. Chính sách đối ngoại theo kiểu giao dịch của ông - nhằm mục đích đạt được lợi ích kinh tế cho Hoa Kỳ với chi phí thấp cho người nộp thuế Hoa Kỳ - có thể đang thất bại ở những nơi khác, nhưng nó có cơ hội thành công ở Congo, nơi ông cũng quan tâm đến việc chống lại ảnh hưởng của Trung Quốc. Về vấn đề này, lợi nhuận tiềm năng khi đầu tư vào hòa bình - quyền tiếp cận đặc quyền đối với khoáng sản Congo hoặc chuỗi cung ứng khoáng sản cho các công ty Hoa Kỳ - là rất lớn và chi phí đối với Hoa Kỳ sẽ rất nhỏ.

Nhưng để tạo ra một nền hòa bình lâu dài cũng đòi hỏi Washington phải áp dụng các biện pháp trừng phạt. Tháng 3 đã hé lộ những gì có thể đạt được nếu gây thêm áp lực lên những bên tham chiến. Tháng đó, một mỏ thiếc lớn có trụ sở tại Bắc Kivu (và phần lớn thuộc sở hữu của công ty đầu tư năng lượng có trụ sở tại Hoa Kỳ và Anh Denham Capital) đã đóng cửa hoạt động khi M23 tiến gần đến khu vực này. Áp lực của Boulos lên Rwanda đã khiến M23 phải rút lui. Vào ngày 9 tháng 4, mỏ tuyên bố sẽ tiếp tục hoạt động. Đòn bẩy của Mỹ đã phát huy tác dụng.

CÔNG CỤ SỨC MẠNH

Rõ ràng là Rwanda là kẻ chủ mưu chính trong chương gần đây nhất của cuộc xung đột Đông Phi, vì vậy áp lực lên các nhà lãnh đạo của nước này sẽ phải là cốt lõi của bất kỳ giải pháp nào. Hoa Kỳ, cùng với các nhà tài trợ khác, vẫn có nhiều đòn bẩy hơn đối với Rwanda so với những gì họ đã sử dụng. Vào năm 2023, Rwanda đã nhận được khoảng 160 triệu đô la từ các khoản đóng góp của quân đội cho các hoạt động gìn giữ hòa bình của Liên hợp quốc, gần bằng toàn bộ ngân sách quốc phòng của nước này. Liên Hợp Quốc đã chần chừ trong việc buộc Rwanda phải chịu trách nhiệm, ngay cả khi M23—và có thể là cả quân đội Rwanda—đã giết chết lực lượng gìn giữ hòa bình của Liên Hợp Quốc tại Goma vào tháng 1 năm nay. Vào tháng 2, Hoa Kỳ, khi phát biểu tại Hội đồng Bảo an, một lần nữa yêu cầu Liên Hợp Quốc xem xét lại những đóng góp của Rwanda cho các sứ mệnh gìn giữ hòa bình của Liên Hợp Quốc; các thành viên khác của Hội đồng Bảo an cũng có thể làm rõ rằng Rwanda không còn có thể đóng góp vào các hoạt động gìn giữ hòa bình trừ khi nước này rút khỏi Congo.

Rwanda cũng nhận được hơn một tỷ đô la viện trợ phát triển mỗi năm. Nhà tài trợ lớn nhất của nước này, Ngân hàng Thế giới, đã chi hơn 4 tỷ đô la cho các dự án đang hoạt động, kéo dài nhiều năm tại quốc gia này, tương đương với ngân sách hàng năm của Rwanda. Hầu hết các dự án này đều liên quan đến cơ sở hạ tầng và không hợp lý khi đầu tư quá nhiều vào phát triển ở một quốc gia đã khiến hàng triệu người phải di dời ở Congo và làm gián đoạn các dự án phát triển tại đó. Năm 2012, Ngân hàng Thế giới đã đình chỉ các chương trình của mình tại Rwanda trong hơn một năm vì sự tham gia của mình vào Congo, góp phần vào quyết định rút hỗ trợ của Kigali đối với M23. Hoa Kỳ có thể thực hiện quyền phủ quyết trên thực tế đối với ngân hàng này và yêu cầu ngân hàng này thực hiện lại.

Có những công cụ khác trong hộp công cụ của Hoa Kỳ. Bộ Ngoại giao có thể tăng cường các khuyến cáo về du lịch và công bố một khuyến cáo kinh doanh, điều này sẽ gây áp lực lên Rwanda bằng cách hạn chế du lịch và đầu tư nước ngoài. Kể từ khi Goma sụp đổ vào tháng 1 và Bukavu vào tháng 2, cả EU và Vương quốc Anh đều trở nên chỉ trích Rwanda nhiều hơn: EU áp đặt các lệnh trừng phạt mạnh mẽ nhất từ ​​trước đến nay đối với các quan chức Rwanda và Gasabo Gold, một nhà máy lọc dầu thuộc sở hữu của Bộ Quốc phòng Rwanda, trong khi Vương quốc Anh đã đình chỉ một số viện trợ. Nếu Bộ Tài chính Hoa Kỳ làm theo EU và trừng phạt Gasabo Gold, thì về cơ bản họ sẽ làm tê liệt nguồn thu ngoại tệ chính của Rwanda. Và nếu cả đảng Cộng hòa và Dân chủ đều lên tiếng thường xuyên hơn và công khai hơn về vai trò gây tổn hại của Rwanda trong khu vực, điều đó có thể khiến những người nổi tiếng như Idris Elba và Ellen DeGeneres - những người đã đến thăm Rwanda và tham gia các hoạt động quảng bá cho chính phủ Rwanda - và các dự án thể thao như NBA và Arsenal Football Club không muốn hợp tác với thương hiệu của quốc gia này.

GIỮ HÒA BÌNH

Cuộc nổi loạn kéo dài ba năm của M23 chỉ là một phần của cuộc xung đột nhiều lớp ở Congo đã kéo dài hơn ba thập kỷ. Có khoảng 100 nhóm vũ trang khác ở miền đông Congo, tất cả đều chiến đấu vì những lý do phức tạp. Các nhà tài trợ quốc tế, chính phủ Congo, các tập đoàn đa quốc gia và giới tinh hoa địa phương cùng chịu trách nhiệm cho sự dai dẳng cố hữu của cuộc xung đột. Một thỏa thuận giữa Congo và Rwanda sẽ chỉ là bước đầu tiên trong quá trình hòa bình phải kéo dài hơn.

Trước đây, đã có nhiều khoản đầu tư lớn vào hòa bình ở Congo. Năm 2002, áp lực chung từ các nhà tài trợ, cũng như sự lãnh đạo của Nam Phi và Liên hợp quốc, đã dẫn đến một thỏa thuận hòa bình toàn diện thống nhất đất nước, giải ngũ 130.000 binh lính và mở ra một hiến pháp và cuộc bầu cử dân chủ mới. Nhưng tham vọng của quá trình đó nhanh chóng tan thành mây khói. Không có chương trình công lý chuyển tiếp nghiêm túc nào, không có dự án cải cách ruộng đất đầy đủ nào để giải quyết tình trạng nghèo đói và bất bình đẳng ở nông thôn, và sự kỳ thị đối với cộng đồng người Tutsi Congo - một động lực của cuộc xung đột hiện tại - chưa bao giờ được giải quyết. Có lẽ quan trọng nhất là tình trạng tham nhũng và chia rẽ dai dẳng đang làm khổ bộ máy an ninh Congo chưa bao giờ được giải quyết, khiến các nhà lãnh đạo của nước này liên minh với các nhóm lạm dụng khi phải đối mặt với các mối đe dọa.

Nhưng cuộc khủng hoảng M23 hiện là cuộc khủng hoảng lớn nhất trong khu vực. Quân đội Rwanda phải rút khỏi miền đông Congo để mở ra không gian cho tiến trình hòa bình lớn hơn cần thiết. Lý tưởng nhất là tiến trình như vậy sẽ được Liên hợp quốc tạo điều kiện thuận lợi - với kinh nghiệm của mình trong việc gìn giữ hòa bình - và Liên minh châu Phi, cơ quan khu vực mà Liên hợp quốc muốn ủy quyền các hoạt động gìn giữ hòa bình. Các tổ chức này có thể giám sát lệnh ngừng bắn và tạo điều kiện thuận lợi cho việc giải trừ quân bị, giải ngũ và tái hòa nhập.

Một thỏa thuận giữa Congo và Rwanda phải dẫn đến một tiến trình hòa bình lớn hơn.

Để thực sự mang lại hòa bình cho đất nước, Tshisekedi cần phải có lòng dũng cảm: ông sẽ phải phát động các hoạt động quân sự chống lại FDLR, giải quyết những bất bình của người Tutsi Congo và đưa hàng trăm nghìn người tị nạn về nước. Hàng chục nghìn chiến binh cần phải được giải ngũ. Nếu M23 rút về phía bắc Goma, Liên hợp quốc và các cơ quan khu vực có thể sẽ phải triển khai lực lượng can thiệp để xoa dịu mối lo ngại về an ninh của Rwanda và ngăn chặn một cuộc leo thang khác.

Hội nhập kinh tế khu vực đặt ra một thách thức khác. Để ngăn chặn một cuộc xâm lược khác của Rwanda, một tiến trình hòa bình sẽ cần phải khiến mỗi quốc gia trong khu vực đầu tư vào sự ổn định của các nước láng giềng. Mục tiêu đó có thể được theo đuổi bằng cách khuyến khích các dự án kinh tế chung, chẳng hạn như đập thủy điện trên sông Ruzizi mà chính phủ Hoa Kỳ đã hình dung là một phần trong kế hoạch hòa bình của mình. Con đập này sẽ trở thành đập thứ ba do Burundi, Congo và Rwanda đồng quản lý và là minh chứng cho thấy khả năng hợp tác là có thể. Việc trẻ hóa Ngân hàng Phát triển Các tiểu bang Hồ Lớn - được Burundi, Congo và Rwanda thành lập năm 1977 và đã suy yếu vào những năm 1990 do quản lý yếu kém và thiếu vốn - có thể cung cấp các ưu đãi về thuế cho thương mại xuyên biên giới và tiền cho các dự án chung. Có nhiều lĩnh vực khác mà hai nước có thể hợp tác. Congo giàu gỗ, cà phê và ca cao cũng như khoáng sản, trong khi Rwanda có thể cung cấp một cơ sở an toàn và ổn định—mặc dù là độc tài—cho các công ty hoạt động.

Hiện tại, cấu trúc của tiến trình hòa bình cũng là một vấn đề. Các cuộc đàm phán của Qatar giữa Kinshasa và M23 vẫn đang diễn ra, và Hoa Kỳ đã bước vào vai trò trung gian giữa Congo và Rwanda. Nhưng không quốc gia nào có thể đơn độc thực hiện điều này. Hoa Kỳ sẽ phải liên quan đến Liên minh châu Âu và Vương quốc Anh, cũng như Liên minh châu Phi, để dàn xếp áp lực cho cả hai bên.

Xung đột này có thể được giải quyết và Washington đang đi đúng hướng. Nhưng để củng cố bất kỳ lợi ích nào của mình, giờ đây họ phải tham gia vào chủ nghĩa đa phương mà cho đến nay họ vẫn tránh. “Nước Mỹ trên hết” và hợp tác quốc tế—lợi ích cá nhân và chủ nghĩa nhân đạo—không nhất thiết phải loại trừ lẫn nhau.

JOSHUA Z. WALKER là Giám đốc Chương trình của Nhóm nghiên cứu Congo tại Trung tâm hợp tác quốc tế của Đại học New York.

REAGAN MIVIRI là Nhà nghiên cứu cao cấp tại Ebuteli, một viện nghiên cứu ở Kinshasa.

JASON K. STEARNS là Phó giáo sư tại Đại học Simon Fraser.

https://www.foreignaffairs.com/democratic-republic-congo/could-africas-forever-war-finally-end

***

Could Africa’s Forever War Finally End?

How U.S. Diplomacy Could Resolve the Conflict Between Congo and Rwanda

M23 rebel fighters in Goma, Congo, May 2025M23 rebel fighters in Goma, Congo, May 2025Arlette Bashizi / Reuters

President Donald Trump’s second-term attempts at brokering peace in Gaza and Ukraine have gained little traction. But there is one place where the United States’ involvement might yet help bring peace: the Democratic Republic of the Congo, where for three and a half deadly years, the Rwandan-supported M23 rebel group has fought against the Congolese government and its allies. These clashes have killed thousands and displaced millions. Since November 2021, with troops, munitions, weapons, and diplomatic support from the Rwandan army, the M23—an armed group led by Congolese Tutsi that aims to overthrow the government—has expanded its control over rural areas and two major cities along the Rwandan border.

The Congolese government’s reaction to the incursion has only exacerbated the violence: Kinshasa outsourced its counterinsurgency efforts to private international military contractors and threw its weight behind ramshackle, poorly disciplined armed groups known as the Wazalendo. After African Union–mandated peace talks with Rwanda led by Angolan President João Lourenço collapsed last December, the Rwandan government escalated, providing the main firepower that helped the M23 take the large border cities of Goma and Bukavu and roughly doubling the territory it held. But then, in late March, the rebellion’s northwestern expansion was stopped in its tracks, due in part to overstretched supply lines—but also to U.S. and EU pressure.

After a slow start, the Trump administration brought Congo and Rwanda together and renewed efforts to hammer out a peace agreement. Alongside Qatar (which is mediating between Congo and the M23), the United States has led several rounds of negotiations between Congo and Rwanda. It has sought to leverage U.S. investments to get Rwanda to withdraw its troops and to allow Congo to regain control over its territory.

The Trump administration has a real chance to broker a historic deal, but not with economic incentives alone. It will need to use a hefty dose of diplomatic and material pressure, especially on Rwanda. It will have to muster more consistency and focus in its Africa policy. And the United States must become more inclusive in its process: the African Union, the EU, the United Kingdom, and the United Nations will all need invitations to the table in order to craft a durable end to Congo’s 30 years of violence.

PEACE MOVEMENT

Since late 2021, this East African conflict has seen its fair share of peace initiatives. First, the East African Community attempted to organize peace talks between Kinshasa and the country’s myriad armed groups. But those negotiations broke down in 2022, in part because Kinshasa refused to talk with the M23. Diplomatic momentum then shifted toward a regional approach that sought to bring Congo and Rwanda into direct negotiations. The U.S. government supported this Angolan-led effort; ahead of elections in Congo in December 2023, Washington also stepped in and negotiated a shaky cease-fire between Kigali and Kinshasa, after which it invested significant diplomatic and intelligence-gathering resources in the region to help monitor the deal.

The Angolan-led talks, however, collapsed in December 2024 when Rwandan President Paul Kagame refused to attend the signing ceremony for a peace deal. Instead of committing to a peace process, Kagame backed a new offensive. Although Rwanda continues to publicly deny its support to the M23, in private, Rwandan leaders argue that they must help the group protect the persecuted Congolese Tutsi population and suppress a Rwandan rebel militia, the Democratic Forces for the Liberation of Rwanda (FDLR). But Rwanda’s motivations are certainly more complex. Its initial backing of the M23 was driven by competition with neighboring Burundi and Uganda, and because it derives huge material benefit from its neighbor’s instability, which facilitates the smuggling of gold, coltan, and other minerals. 

Before this year, Kagame had suffered few major consequences for backing the M23. He is admired by international donors as well as by some Africans for his role in stabilizing and developing Rwanda after the 1994 genocide, and he has made allies by deploying Rwandan troops in other conflict zones on the continent. The EU, for instance, increased its support for Rwanda during the M23 rebellion’s first three years, boosting its aid, offering grants to the Rwandan army for operations against jihadists in Mozambique, and signing a major public-private investment agreement. The United Kingdom was also a steadfast ally: its previous Conservative government gave Kigali over $300 million to deport asylum seekers to Rwanda.

📷

Kagame obviously hoped that the election of a more isolationist American president with little known interest in Africa would give him an even freer hand in Congo. Indeed, Trump has not yet nominated a new assistant secretary of state to lead Africa policy, and a rotating cast of Africa leaders at the National Security Council complicated Washington’s diplomatic efforts. Many U.S. diplomats believe that the leadership transition in Washington that prompted Kagame to launch his January offensive, to change the facts on the ground before Rwanda had to return to the negotiating table.

But career U.S. diplomats and civil servants kept up the pressure, succeeding in imposing sanctions in February on a top Kagame ally. In March, the United States received an unexpected assist from the Qatari government. When the Angolan mediation failed, Doha stepped in, brokering a face-to-face meeting between Kagame and Congolese President Félix Tshisekedi for the first time since February 2024. Qatar has significant leverage over Rwanda, as it is investing billions of dollars in the Rwandan national airline and a new Kigali airport.

Over the past three months, in coordination with Washington, Doha has hosted numerous meetings between the M23 and Kinshasa. Washington also began to change its approach. In early April, the Trump administration finally tapped a senior adviser for Africa: Massad Boulos, the father-in-law of Trump’s daughter Tiffany and a businessman with experience in Nigeria. Boulos has focused much of his time on the conflict in eastern Congo, making the case to Trump that U.S. interests are at stake there.

On April 25, these efforts bore fruit when Congolese and Rwandan foreign ministers signed a Declaration of Principles in Washington, creating a broad framework for a solution to the crisis. Each side pledged to refrain from supporting armed groups, to respect each other’s sovereignty, and to work toward greater economic integration. The declaration also proposed an ambitious timetable. Both sides were supposed to submit draft peace proposals within a week, and administration officials said they aimed for a Rose Garden signing ceremony by early July.

CARROTS AND STICKS

Those draft proposals, however, were miles apart. Very quickly, it became clear that the United States needed to present, or even impose, its own plan. Under Boulos’s direction, State Department diplomats have been working up a deal, and its contours have emerged: Rwanda would have to withdraw its troops from Congo completely while the M23 would withdraw to a small area north of Goma. Kinshasa, meanwhile, would have to facilitate the M23’s transition to a legitimate political party and help its combatants integrate into the Congolese army or demobilize. Kinshasa would also be required to work with Kigali to defeat the FDLR for good.

What distinguishes the U.S. intervention from previous peace efforts is that it puts economic interests at its heart. Trump appears to have noticed that the region could contribute materially to American security and the U.S. economy, which may be why he has mentioned the conflict publicly several times since April. Congo is rich in critical minerals—it is the world’s largest producer of cobalt and tantalum and Africa’s largest producer of copper—but most of these resources are currently exploited and then processed by Chinese companies. The potential deal is meant to be in all sides’ material interest. According to sources close to the process, it will include U.S. investments in a tantalum mine and a niobium mine in villages currently under the M23’s control. The minerals would be shipped to Rwanda, and Rwanda has been told that it could benefit from refining and processing them.

Ending the conflict may well need such incentives. Since 2021, Rwanda has invested great blood and treasure into its Congo intervention. According to diplomats and UN reports, over the past year, it has deployed up to 20 percent of its 33,000 troops in Congo. Rwanda’s gold exports climbed from $344 million in 2021 to $1.5 billion last year; Kigali denies that this increase relates to its efforts in Congo, but six successive reports by a United Nations sanctions monitoring group have shown that minerals are being smuggled from eastern Congo into Rwanda.

Previous U.S. administrations have often highlighted the humanitarian imperative to end the conflict in Congo. Trump’s ethos is obviously different. His transactional foreign policy—which seeks to obtain economic benefits for the United States at little cost to U.S. taxpayers—may be foundering elsewhere, but it has an opportunity to succeed in Congo, where he also has an interest in countering Chinese influence. In this regard, the potential return on investing in peace—privileged access to Congolese minerals or mineral supply chains for U.S. companies—is immense and the costs to the United States would be minimal.

But crafting a durable peace will also require that Washington impose penalties. March offered a glimpse of what putting more pressure on the combatants could accomplish. That month, a large tin mine based in North Kivu (and majority owned, at the time, by the U.S.- and British-based energy investment firm Denham Capital) shuttered its operations as the M23 closed in on the area. Boulos’s pressure on Rwanda led the M23 to withdraw. On April 9, the mine announced that it would resume operations. The American stick worked.

POWER TOOLS

It is clear that Rwanda is the main instigator in the most recent chapter of the East African conflict, so pressure on its leaders will have to be at the core of any solution. The United States, along with other donors, still has far more leverage over Rwanda than it has used. In 2023, Rwanda received around $160 million from its troop contributions to UN peacekeeping operations, roughly the same amount as its entire defense budget. The UN has dawdled in holding Rwanda to account, even as the M23—and likely Rwandan troops themselves—killed UN peacekeepers in Goma this January. In February, the United States, speaking in the Security Council, once again asked the UN to review Rwanda’s contributions to UN peacekeeping missions; other Security Council members could also make it clear that Rwanda can no longer contribute to peacekeeping operations unless it withdraws from Congo.

Rwanda also receives over a billion dollars in development aid each year. Its largest donor, the World Bank, spends over $4 billion on active, multiyear projects in the country, roughly equivalent to Rwanda’s annual budget. Most of these projects are related to infrastructure, and it does not make sense to invest so much in development in a country that has helped displace millions in Congo and disrupted development projects there. In 2012, the World Bank suspended its programs in Rwanda for over a year because of its involvement in Congo, contributing to Kigali’s decision to pull support from the M23. The United States could exercise its de facto veto power over the bank and demand it do so again.

There are other implements in the U.S. toolbox. The State Department could strengthen its travel advisories and publish a business advisory, which would pressure Rwanda by crimping tourism and foreign investment. Since the fall of Goma in January and Bukavu in February, both the EU and the United Kingdom have become much more critical of Rwanda: the EU imposed its most aggressive sanctions yet on Rwandan officials and Gasabo Gold, a refinery owned by the Rwandan Defense Ministry, while the United Kingdom has suspended some aid. If the U.S. Treasury Department followed the EU’s lead and sanctioned Gasabo Gold, it would effectively kneecap Rwanda’s main earner of foreign currency. And if both Republicans and Democrats spoke more often and more publicly about Rwanda’s damaging role in the region, that might discourage celebrities such as Idris Elba and Ellen DeGeneres—who have visited Rwanda and participated in promotional activities for the Rwandan government—and sports ventures such as the NBA and Arsenal Football Club from associating with the country’s brand.

KEEP THE PEACE

The M23’s three-year rebellion is just a part of a multilayered Congolese conflict that has lasted for more than three decades. There are around 100 other armed groups in eastern Congo, all fighting for complex reasons. International donors, the Congolese government, multinational corporations, and local elites share blame for the conflict’s stubborn persistence. A deal between Congo and Rwanda will be only the first step in what must be a longer peace process.

Massive investments have been made in peace in Congo before. In 2002, concerted pressure from donors, as well as leadership from South Africa and the United Nations, led to a comprehensive peace deal that reunified the country, demobilized 130,000 soldiers, and ushered in a new, democratic constitution and elections. But the ambition of that process quickly shriveled. There were no serious transitional justice programs, no adequate land reform projects to address rural poverty and inequality, and the stigmatization of the Congolese Tutsi community—one driver of the current conflict––was never addressed. Perhaps most important, the chronic corruption and fragmentation bedeviling the Congolese security apparatus was never tackled, prompting its leaders to ally with abusive groups when confronted with threats.

But the M23 crisis is currently the region’s largest by far. Rwandan troops must withdraw from eastern Congo to open up space for the larger necessary peace process. Ideally, such a process would be facilitated by the United Nations—given its experience in peacemaking—and the African Union, the regional body to which the UN wants to delegate peacekeeping operations. These institutions could monitor a cease-fire and facilitate disarmament, demobilization, and reintegration.

A deal between Congo and Rwanda must lead to a larger peace process.

Truly bringing peace to his country will require courage from Tshisekedi: he will have to launch military operations against the FDLR, address Congolese Tutsi grievances, and bring hundreds of thousands of refugees home. Tens of thousands of combatants need to be demobilized. If the M23 withdraws north of Goma, the UN and regional bodies will probably have to deploy an interposition force to assuage Rwanda’s security concerns and prevent another escalation.

Regional economic integration poses yet another challenge. To prevent yet another Rwandan invasion, a peace process will need to get each country in the region invested in their neighbors’ stability. That aim can be pursued by encouraging joint economic projects, such as a hydroelectric dam on the Ruzizi river that the U.S. government has envisioned as part of its peace plan. This dam would become the third co-managed by Burundi, Congo, and Rwanda and a demonstration that cooperation is possible. Rejuvenating the Great Lakes States Development Bank—which was established in 1977 by Burundi, Congo, and Rwanda and which declined in the 1990s because of mismanagement and lack of funds—could provide tax incentives for cross-border trade and money for joint projects. There are many other areas where the two countries could collaborate. Congo is rich in timber, coffee, and cacao as well as minerals, while Rwanda can provide a safe and stable—if authoritarian—base for companies to operate.

As it stands, the structure of the peace process is a problem, too. Qatar’s talks between Kinshasa and the M23 are ongoing, and the United States has stepped into the role of mediator between Congo and Rwanda. But neither country can go this alone. The United States will have to involve the European Union and the United Kingdom, as well as the African Union, to orchestrate pressure on both sides.

This conflict can be solved, and Washington is on the right track. But to consolidate any of its gains, it must now engage in the kind of multilateralism it has, to date, avoided. “America first” and international cooperation—self-interest and humanitarianism—need not be mutually exclusive.

JOSHUA Z. WALKER is Director of Programs for the Congo Research Group at New York University’s Center on International Cooperation.

REAGAN MIVIRI is a Senior Researcher at Ebuteli, a research institute in Kinshasa.

JASON K. STEARNS is an Associate Professor at Simon Fraser University.