3155 - Hãy cẩn thận với Châu Âu mà bạn mong muốn
Celeste A. Wallander
Những mặt trái và nguy cơ của nền độc lập của Đồng minh
Ảnh: Emmanuel Polanco
Trong nhiều thập kỷ, Hoa Kỳ đã yêu cầu các đồng minh NATO của mình ở Châu Âu làm nhiều hơn cho quốc phòng của chính họ. Và đến hội nghị thượng đỉnh năm 2024 của liên minh tại Washington, họ đã nhận được thông điệp. Hai mươi ba trong số 32 thành viên của NATO đã chi hai phần trăm GDP của họ cho quốc phòng, mục tiêu của liên minh—tăng từ sáu thành viên vào năm 2021.
Khi giải thích về sự gia tăng này, nhiều nhà bình luận đã trích dẫn một yếu tố duy nhất: Donald Trump. Đúng là lời lẽ của tổng thống Hoa Kỳ, chỉ trích rộng rãi về chi tiêu quốc phòng của Châu Âu trong nhiệm kỳ tổng thống đầu tiên và bây giờ là nhiệm kỳ thứ hai của ông, đã đóng một vai trò trong sự gia tăng này. Nhưng sự gia tăng đã diễn ra trước khi Trump tham gia chính trường. Trong hơn một thập kỷ, các đồng minh NATO đã tập trung vào mối đe dọa gia tăng mà Nga gây ra đối với an ninh Châu Âu, với sự xâm lược trắng trợn của Tổng thống Nga Vladimir Putin đối với Ukraine như một điềm báo. Họ cũng đã cảnh giác theo dõi khi Washington ít chú ý đến khu vực của họ và chú ý nhiều hơn đến Châu Á. Cùng nhau, những yếu tố này thúc đẩy sự gia tăng ổn định trong chi tiêu quốc phòng, mua sắm và sản xuất, giúp châu Âu xây dựng quân đội có năng lực hơn trước khi Trump trở lại làm tổng thống vào năm 2025—và điều đó sẽ tiếp tục sau khi ông rời nhiệm sở. Việc Trump tái đắc cử chỉ giúp nhấn mạnh thêm sự độc lập đang phát triển của châu lục này: Người châu Âu hiện thấy một nước Mỹ đã thay đổi cơ bản và họ không còn tin tưởng rằng việc đầu tư vào sự lãnh đạo của Hoa Kỳ sẽ đảm bảo lợi ích của họ.
Thực tế là châu Âu đang chi nhiều hơn cho quốc phòng của chính mình theo nhiều cách là tin tốt cho người Mỹ. Nhờ sức mạnh gia tăng của châu lục này, Washington hiện có thể tập trung vào Trung Quốc trước và Nga sau. Có một lý do tại sao nhiều thế hệ tổng thống Hoa Kỳ từ cả hai đảng đều thúc đẩy châu Âu chi nhiều hơn cho quốc phòng.
Nhưng trước khi các quan chức Hoa Kỳ tự khen ngợi hoặc ăn mừng chiến thắng, họ phải hiểu những mặt trái của thành công của mình. Quyền lực ngày càng tăng của châu Âu có nghĩa là kỷ nguyên lãnh đạo thoải mái của Hoa Kỳ đã kết thúc. Bây giờ, khi tự cung tự cấp nhiều hơn, châu Âu sẽ cảm thấy ít áp lực hơn khi phải chiều theo lợi ích của Washington. Họ ít có khả năng mua vũ khí do Mỹ sản xuất. Nó có thể phủ nhận quyền của Hoa Kỳ sử dụng các căn cứ quân sự của Hoa Kỳ tại Châu Âu cho các hoạt động ở Châu Phi, Châu Á và Trung Đông. Và lục địa này đã cản trở những nỗ lực của Washington nhằm chấm dứt chiến tranh ở Ukraine, kiềm chế các quan chức Hoa Kỳ theo những cách mà trước đây họ không làm.
Không có nghĩa là liên minh xuyên Đại Tây Dương sẽ bị diệt vong, chứ đừng nói là đã kết thúc. Washington và Châu Âu vẫn có nhiều lợi ích chung, điều này sẽ khuyến khích họ tiếp tục hợp tác. Nhưng sự thay đổi cán cân quyền lực có nghĩa là Hoa Kỳ hiện phải giành được sự hợp tác của Châu Âu—ngay khi sự hợp tác đó đang trở nên quan trọng hơn. Hoa Kỳ đang phải đối mặt với những thách thức trên nhiều mặt trận trên toàn cầu theo những cách mà họ chưa từng phải đối mặt kể từ khi Chiến tranh Lạnh kết thúc. Hoa Kỳ sẽ cần những người bạn Châu Âu của mình, với sức mạnh mới tìm thấy của họ, để giúp họ xử lý những kẻ xâm lược ở nhiều khu vực. Khi đó, Washington phải đưa ra quyết định. Họ có thể xây dựng một mối quan hệ xuyên Đại Tây Dương mới tôn trọng lợi ích của Châu Âu. Hoặc họ có thể mất trật tự thế giới vào tay một bộ ba chế độ độc tài: Bắc Kinh, Mátxcơva và Tehran.
KHÔNG-QUÁ-MIỄN-PHÍ
Kể từ khi thành lập năm 1949, NATO đã phụ thuộc rất nhiều vào Hoa Kỳ. Trong Chiến tranh Lạnh, vào những năm 1970, các thành viên NATO của Châu Âu đã chi trung bình từ hai đến ba phần trăm GDP của họ cho quốc phòng. Trong khi đó, Hoa Kỳ chi trung bình bảy phần trăm. Do đó, lực lượng quân sự có năng lực nhất bảo vệ Châu Âu được tạo thành từ quân đội Hoa Kỳ. Ngoại trừ một số trường hợp ngoại lệ, quân đội NATO Châu Âu bị thiếu kinh phí. Khả năng phòng thủ và răn đe đáng tin cậy chống lại bất kỳ cuộc tấn công nào của Liên Xô phụ thuộc vào Washington.
Điều này có vẻ kỳ lạ, vì châu Âu—không phải Bắc Mỹ—sẽ là nơi chịu ảnh hưởng trực tiếp nhất từ cuộc chinh phạt của Liên Xô. Nhưng việc ngăn chặn Moscow kiểm soát Tây Âu khi nước này đã chiếm đóng Đông Âu là điều kiện cần thiết cho an ninh và thịnh vượng toàn cầu của Mỹ. Mục tiêu cuối cùng của Liên Xô là đánh bại Hoa Kỳ, và việc kiểm soát sức mạnh kinh tế và công nghiệp Tây Âu sẽ thúc đẩy khả năng của Moscow trong việc chống lại kẻ thù thực sự của mình: một nước Mỹ được xây dựng trên nền dân chủ, nền kinh tế thị trường và thương mại toàn cầu. Do đó, Washington, bị mắc kẹt trong cuộc cạnh tranh với cường quốc duy nhất khác gần như ngang bằng với mình, không thể mạo hiểm gây ra chiến tranh thế giới thứ ba trên lục địa này. Nói cách khác, an ninh của châu Âu và Mỹ là không thể chia cắt. Chúng tạo nên một lợi ích chung.
Bởi vì lợi ích chung mang lại lợi ích cho tất cả các thành viên trong một nhóm bất kể ai đứng ra cung cấp lợi ích đó, nên hầu hết các thành viên đều không có động lực để trả tiền. Nhưng đối với bên có quyền lực nhất, bên có lợi ích to lớn trong việc đảm bảo lợi ích chung được an toàn, thì việc đóng góp phần lớn là hoàn toàn hợp lý. Sau thảm họa của hai cuộc chiến tranh thế giới và một cuộc suy thoái toàn cầu, Hoa Kỳ là quốc gia duy nhất có đủ nguồn lực để thực sự đảm bảo rằng châu Âu được bảo vệ khỏi sự chiếm đóng của Liên Xô, và họ đã làm được như vậy. Sự mất cân bằng trong chi tiêu quốc phòng vẫn là nguồn gây căng thẳng trong liên minh, nhưng sự lãnh đạo của Hoa Kỳ cuối cùng lại vì lợi ích của chính Washington.
Hoa Kỳ đã nhận được nhiều hơn là một trật tự thế giới ổn định để đổi lấy việc trở thành người bảo vệ châu Âu. Họ đã nhận được một kho lợi thế về quân sự, chính trị, kinh tế và ngoại giao. Một số trong số này là rõ ràng và được đàm phán. Những lợi thế khác phát triển một cách tự nhiên từ các cấu trúc và quy trình của liên minh, và một số khác nữa phát sinh từ quyết tâm của từng đồng minh trong việc ủng hộ Washington một cách riêng lẻ. (Mỗi quốc gia đều đạt được những lợi ích riêng từ mối quan hệ song phương của mình với siêu cường.) Tất cả những lợi thế này đều có lợi cho người Mỹ.
Các quan chức Hoa Kỳ phải nhận ra mặt trái của thành công của họ.
Hãy xem xét lợi ích cụ thể nhất: hơn 30 căn cứ quân sự mà Hoa Kỳ đã thiết lập trên khắp châu Âu. Tình trạng pháp lý của các căn cứ này được thiết lập trong các thỏa thuận song phương quy định cách thức, thời điểm và liệu quân đội Hoa Kỳ có thể hoạt động từ cả các căn cứ và không phận và đường thủy cho phép tiếp cận chúng hay không. Đây được gọi là các thỏa thuận "tiếp cận, căn cứ và bay qua" hay ABO. Thông thường, các điều khoản khá hào phóng, cho phép Hoa Kỳ sử dụng các căn cứ không chỉ để bảo vệ Châu Âu mà còn hỗ trợ các lợi ích của Hoa Kỳ trên toàn cầu.
Washington đã nhiều lần tận dụng khả năng này. Ví dụ, vào năm 1973, Bồ Đào Nha đã cho Hoa Kỳ sử dụng một căn cứ không quân ở Azores để tiếp tế cho Israel trong Chiến tranh Yom Kippur bất chấp nguy cơ bị các quốc gia Ả Rập trả thù về mặt kinh tế. Vào năm 2001, nhiều đồng minh châu Âu đã cấp phép cho Washington sử dụng các căn cứ của mình để tiến hành các hoạt động ở Afghanistan, cũng như quyền bay máy bay quân sự qua không phận châu Âu. Một số đồng minh NATO phản đối cuộc chiến tranh Iraq năm 2003 của Hoa Kỳ vẫn cho phép Washington sử dụng các căn cứ ở Châu Âu để tiến hành cuộc xâm lược—hoặc ít nhất là cho phép máy bay quân sự của Hoa Kỳ quá cảnh lãnh thổ của họ. Khi Pháp không làm như vậy, một số thành viên đã chỉ trích nước này vì gây mất đoàn kết trong NATO. Đây chính là bản chất của lợi thế bá quyền của Hoa Kỳ, được xây dựng trong suốt 75 năm lãnh đạo: các đồng minh NATO thường ủng hộ các ưu tiên của Hoa Kỳ, ngay cả khi họ không đồng tình với chúng, để bảo vệ quyền lãnh đạo của Hoa Kỳ.
Những lợi ích từ quyền bá chủ của Hoa Kỳ trong NATO vẫn tiếp tục cho đến ngày nay. Việc Washington bảo vệ Israel khỏi các cuộc tấn công trên không của Iran vào năm 2024 phụ thuộc vào máy bay và tàu quân sự của Hoa Kỳ có trụ sở tại Hy Lạp, Ý, Tây Ban Nha và Vương quốc Anh. Căn cứ và chuyến bay qua châu Âu cho phép Hoa Kỳ phá hủy các cơ sở tấn công và chỉ huy do phiến quân Houthi điều hành ở Yemen. Và các căn cứ của châu Âu hỗ trợ các hoạt động chống khủng bố của Hoa Kỳ ở vùng Sừng châu Phi.
Những căn cứ này thậm chí còn giúp Hoa Kỳ tự bảo vệ mình. Ví dụ, để đến được Bắc Đại Tây Dương, tàu ngầm Nga trước tiên phải di chuyển từ một căn cứ hải quân và không quân trên Bắc Băng Dương qua một điểm nghẽn được gọi là GIUK Gap (dành cho Greenland, Iceland và Vương quốc Anh). Nếu chúng thành công trong việc trốn tránh bị phát hiện ở đó, chúng có thể di chuyển dọc theo bờ biển Hoa Kỳ mà không bị phát hiện, sẵn sàng phóng vũ khí hạt nhân vào hàng trăm mục tiêu của Hoa Kỳ mà không cần cảnh báo. Một cuộc tấn công như vậy sẽ cực kỳ khó để chống lại. Lầu Năm Góc thường có thể theo dõi những tàu ngầm này qua khoảng trống này, nhưng chỉ vì có nhiều tài sản hải quân và không quân của Hoa Kỳ mà họ đã đồn trú ở Châu Âu. Washington được hỗ trợ trong nhiệm vụ này nhờ các cuộc tuần tra từ Đan Mạch, Iceland, Na Uy và Vương quốc Anh.
CỬA HÀNG MỘT CỬA
Hoa Kỳ được hưởng lợi từ sự lãnh đạo của NATO theo những cách vượt ra ngoài việc căn cứ. Để liên minh hoạt động bình thường, các thành viên của liên minh cần có khả năng cùng nhau lập kế hoạch, tuần tra và thực hiện các hoạt động. Điều đó có nghĩa là họ phải sử dụng các bộ vũ khí tương tự nhau. Và mặc dù các quốc gia NATO được tự do mua bất kỳ hệ thống nào đáp ứng các yêu cầu về khả năng tương tác và năng lực của liên minh, nhưng trên thực tế, họ thường mua hệ thống do Hoa Kỳ sản xuất.
Lợi thế của việc mua hệ thống của Hoa Kỳ rất đơn giản: Các lực lượng châu Âu hoạt động hiệu quả hơn cùng với các lực lượng Hoa Kỳ khi họ sử dụng các hệ thống của Hoa Kỳ. Ví dụ, các cuộc tuần tra NATO của Na Uy và Hoa Kỳ tại GIUK Gap được huấn luyện trên cùng một hệ thống, đặc biệt là máy bay Boeing P-8 Poseidon, để họ có thể phối hợp liền mạch các hoạt động quân sự chung phức tạp. Ba Lan và các quốc gia Baltic đã ưu tiên mua Hệ thống tên lửa pháo binh cơ động cao, được gọi là HIMARS, vì khi các đơn vị của họ và các đơn vị Hoa Kỳ cần chuyển giao nhiệm vụ tuần tra cho nhau để đảm bảo phạm vi bảo vệ 24/7 cho tiền tuyến phía đông của NATO, việc vận hành bằng cùng một thiết bị khiến quá trình này tương đối dễ dàng. Chính phủ Ba Lan có nhiều khả năng đưa lính Mỹ tuần tra và huấn luyện cùng với lính Ba Lan hàng ngày nếu tất cả họ đều làm việc từ cùng một hệ thống vũ khí. Sau cùng, các nhà lãnh đạo Hoa Kỳ sẽ tin tưởng hơn rằng binh lính của họ sẽ hiệu quả và an toàn nếu những người lính chiến đấu cùng họ sử dụng cùng một công nghệ. Bằng cách trang bị vũ khí Mỹ cho lực lượng châu Âu, các đồng minh phía đông có thể khuyến khích Washington duy trì quân đội của mình trong khu vực.
Độ tin cậy của cơ sở công nghiệp quốc phòng Hoa Kỳ và quy mô hợp đồng dài hạn của Lầu Năm Góc tạo thêm động lực để sử dụng vũ khí Mỹ. Hệ thống Bán vũ khí cho nước ngoài của Hoa Kỳ nổi tiếng là kém hiệu quả, với các quy trình kéo dài nhiều năm để hoàn thiện hợp đồng và giá tăng vào phút chót. Nhưng các nước châu Âu vẫn chọn thiết bị quân sự của Hoa Kỳ thay vì của riêng họ một phần vì các nhà thầu quốc phòng Hoa Kỳ, vốn quen phục vụ cho lực lượng vũ trang khổng lồ của Hoa Kỳ, thường có khả năng cung cấp dịch vụ bảo dưỡng, phụ tùng và nâng cấp trong nhiều thập kỷ. Độ tin cậy này là một lý do tại sao các nước châu Âu đã ký hợp đồng mua máy bay F-35 thế hệ thứ năm mặc dù giá cao và thời hạn khó khăn.
Các giao dịch mua của châu Âu giúp Hoa Kỳ duy trì cơ sở công nghiệp quốc phòng vững mạnh. Theo Viện Nghiên cứu Chiến lược Quốc tế, từ năm 2022 đến năm 2024, các nước châu Âu đã mua các hệ thống quốc phòng trị giá 61 tỷ đô la của Hoa Kỳ, chiếm 34 phần trăm tổng giá trị mua sắm theo hợp đồng quốc phòng của họ. Riêng F-35 đã có giá trị hàng tỷ đô la đối với các công ty quốc phòng Hoa Kỳ. Và những thỏa thuận này đang ngày càng lớn mạnh về quy mô và quy mô: kể từ năm 2020, các đồng minh NATO châu Âu đã tăng gấp đôi số lượng vũ khí họ nhập khẩu và tăng tỷ lệ họ mua từ Hoa Kỳ từ 54 phần trăm lên 64 phần trăm. Các nhà thầu quân sự Hoa Kỳ không chỉ xuất khẩu nhiều hơn cho các đồng minh châu Âu mà còn nhận được một phần lớn hơn trong chiếc bánh chi tiêu quốc phòng của lục địa này. Đúng vậy, Washington trả nhiều tiền hơn cho quốc phòng so với châu Âu. Nhưng Hoa Kỳ từ lâu đã được hưởng lợi ích riêng từ sự thống trị này.
LƯU Ý KHOẢNG TRỐNG
Tuy nhiên, khi chi tiêu quốc phòng của châu Âu tăng lên, hai bên đang trở nên bình đẳng hơn. Năm 2014, các thành viên NATO châu Âu đã chi trung bình 1,5 phần trăm GDP của họ cho quốc phòng, bao gồm cả mua sắm, so với 3,7 phần trăm của Hoa Kỳ. Tuy nhiên, vào năm 2024, các thành viên châu Âu đã chi trung bình 2,2 phần trăm GDP cho quốc phòng, trong khi Hoa Kỳ chỉ chi dưới 3,4 phần trăm. Hai nước EU, Estonia và Ba Lan, đã chi một tỷ lệ phần trăm lớn hơn Washington: lần lượt là 3,43 phần trăm và 4,12 phần trăm. Nếu tỷ trọng GDP toàn cầu của Hoa Kỳ lớn hơn đáng kể so với châu Âu, thì Washington vẫn có thể chi nhiều hơn nhiều cho NATO so với các đối tác xuyên Đại Tây Dương của mình, ngay cả khi châu Âu bắt đầu chi một tỷ lệ GDP tương tự cho quốc phòng. Nhưng đến năm 2025, Hoa Kỳ chiếm 14,8 phần trăm GDP toàn cầu, trong khi các nước châu Âu (EU, cùng với Na Uy và Vương quốc Anh) chiếm 17,5 phần trăm. Các đồng minh NATO châu Âu đã phân bổ phần lớn chi tiêu quốc phòng của họ cho lục địa này. Ngược lại, Hoa Kỳ có lực lượng quân sự trải dài trên toàn cầu.
Động thái hướng tới sự cân bằng trong chi tiêu tương đối đã diễn ra trong nhiều năm. Việc châu Âu tăng chi tiêu quốc phòng bắt đầu sau cuộc xâm lược Ukraine đầu tiên của Nga vào năm 2014. Lo lắng trước cuộc tấn công của Moscow và dưới áp lực ngày càng tăng của Hoa Kỳ, hầu như tất cả các nước NATO bắt đầu phân bổ phần chi tiêu lớn hơn cho quốc phòng, ngay cả khi chi tiêu của Hoa Kỳ giảm. Châu Âu cũng bắt đầu chi nhiều hơn cho việc mua và bảo trì thiết bị quân sự. Ví dụ, chỉ tính riêng năm 2024, các thành viên NATO không phải là Hoa Kỳ đã tăng chi tiêu cho thiết bị lên 37 phần trăm, trong khi chi tiêu của Hoa Kỳ cho thiết bị tăng 15 phần trăm.
Châu Âu dường như sẵn sàng tiến xa hơn nữa trong những năm tới. Ví dụ, EU đang thực hiện những thay đổi trong hoạt động mua sắm và chi tiêu quân sự nói chung để mở rộng sản xuất công nghiệp quốc phòng. Liên minh gần đây đã thay đổi các hạn chế chi tiêu thâm hụt nghiêm ngặt của mình để các thành viên có thể lập ngân sách lên tới 1,5 phần trăm GDP cá nhân cho quốc phòng. Nếu các nước EU tận dụng điều khoản này, họ có thể chi thêm hơn 700 tỷ đô la cho quốc phòng đến năm 2030 so với mức hiện tại. EU cũng đề xuất dành riêng một quỹ tiền trị giá 163,5 tỷ đô la cho các khoản vay dài hạn với lãi suất thấp để mua sắm hàng hóa quân sự.
Các chính phủ thành viên EU dường như cũng cam kết tăng chi tiêu. Bỉ, Ý và Tây Ban Nha đều đã tuyên bố rằng họ sẽ đạt được mục tiêu hai phần trăm của NATO vào năm 2025. Các nước châu Âu khác cũng đã tuyên bố tăng ngân sách quốc phòng. Đáng chú ý nhất là Đức - nước từ lâu đã rất phản đối cả chi tiêu quốc phòng và thâm hụt - đã thay đổi hiến pháp để có thể vay tiền cho mục đích quân sự. Chính phủ mới của nước này, do Thủ tướng Friedrich Merz đứng đầu, đã ra tín hiệu về kế hoạch mở rộng mua sắm quốc phòng ít nhất đến năm 2030. Nếu tất cả những xu hướng này tiếp tục, châu Âu sẽ không chỉ ngang bằng với chi tiêu quốc phòng của khu vực Hoa Kỳ mà còn vượt xa.
Châu lục này cũng đã thực hiện các bước để đảm bảo số tiền mới này không bị lãng phí. Hiện tại, châu Âu đang phải chịu sự dư thừa và khả năng tương tác kém, phần lớn là do mỗi quốc gia phải tự chịu trách nhiệm mua sắm. Nhưng EU đang áp dụng các quy tắc mới để chuẩn hóa kế hoạch và mua sắm, bao gồm một điều khoản năm 2023 khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi cho việc mua sắm và sản xuất quốc phòng chung. Sự thay đổi này đã dẫn đến việc Đức, Hà Lan, Romania, Tây Ban Nha và Thụy Điển ký hợp đồng trị giá 5,6 tỷ đô la vào năm ngoái để mua tên lửa Patriot.
Các quốc gia châu Âu không chỉ tăng cường về mặt tiền bạc. Họ còn tăng cường về mặt lãnh đạo. Ví dụ, kể từ năm 2017, NATO đã thành lập chín nhóm tác chiến, mỗi nhóm cho một trong chín quốc gia tiền tuyến của mình. Thay vì mong đợi Washington gánh vác gánh nặng, liên minh đã áp dụng cách tiếp cận lãnh đạo phân tán cho các nhóm này; chỉ ở Ba Lan, Hoa Kỳ mới dẫn đầu. Ở Phần Lan, Thụy Điển là người dẫn đầu. Ở Estonia, Vương quốc Anh là người dẫn đầu. Đức dẫn đầu ở Litva, Tây Ban Nha ở Slovakia, Pháp ở Romania và Ý ở Bulgaria. Hungary đã nắm quyền lãnh đạo nhóm tác chiến của riêng mình. Canada đang dẫn đầu ở Latvia.
Tất nhiên, Washington vẫn có vai trò quan trọng trong việc bảo vệ tất cả các quốc gia này. Không ai mong đợi rằng các lực lượng châu Âu có thể sánh ngang với quy mô và phạm vi toàn cầu của quân đội Hoa Kỳ. Nhưng hiện tại, họ gần hơn nhiều về sức mạnh so với Hoa Kỳ trong liên minh NATO, ngay cả khi so sánh với năm năm trước. Với Phần Lan và Thụy Điển là thành viên NATO, lục địa này có các lực lượng có thể quản lý tốt hơn các thách thức từ Trung Quốc và Nga ở Bắc Cực. Để chống lại việc Nga sử dụng Biển Đen làm bàn đạp tấn công Ukraine, các thành viên châu Âu của NATO đang phát triển các lực lượng phòng thủ bờ biển mới và các phương tiện tự hành có thể tăng cường các hoạt động của Hoa Kỳ ở Địa Trung Hải. Các công ty quốc phòng châu Âu đang đi đầu trong việc phát triển các phương tiện không người lái và lục địa này không còn phụ thuộc vào máy bay giám sát của Hoa Kỳ nữa. Gánh nặng mà Washington phải gánh chịu cho phòng thủ tập thể đang được giảm bớt nhờ phản ứng của châu Âu đối với Nga.
SỰ ĂN NĂN CỦA NGƯỜI MUA
Đối với Hoa Kỳ, lợi thế từ sự trỗi dậy của châu Âu rất dễ nắm bắt. Bắc Kinh là thách thức chính đối với an ninh của Hoa Kỳ, vì vậy các quan chức Hoa Kỳ muốn ưu tiên Bắc Kinh hơn Moscow. Bây giờ, họ có thể làm được điều đó.
Nhưng người Mỹ có thể thấy rằng họ đã điều chỉnh quá mức trong nỗ lực khiến châu Âu làm nhiều hơn. Ví dụ, hãy xem xét những tác động đến sản xuất. Với việc Washington cắt giảm khỏi lục địa này, châu Âu dường như đã quyết định mua ít hàng hóa hơn từ các nhà sản xuất quốc phòng của Mỹ. Các quốc gia rút tiền từ quỹ cho vay mua sắm quốc phòng mới trị giá 163,5 tỷ đô la của EU phải chi tiền chỉ để mua hàng từ các công ty quốc phòng châu Âu. Một quan chức cấp cao của EU nói với tôi rằng các giao dịch mua từ các công ty quốc phòng Hoa Kỳ có thể đủ điều kiện nếu sản phẩm của họ được sản xuất tại châu Âu. Tuy nhiên, các hợp đồng sẽ yêu cầu sử dụng lao động châu Âu và nộp thuế cho châu Âu. Các thỏa thuận như vậy có thể giúp sản xuất của Hoa Kỳ bằng cách tạo ra chuỗi cung ứng có khả năng phục hồi tốt hơn, nhưng không phải nếu thuế quan và rào cản thương mại tạo ra trở ngại cho các công ty Hoa Kỳ tại châu Âu. Ví dụ, các công ty Hoa Kỳ đã lùng sục khắp thế giới để tìm nguồn cung cấp ngòi nổ đạn dược và thuốc nổ, nhiều trong số đó các công ty châu Âu có thể cung cấp. Nhưng trớ trêu thay, lợi ích tiềm năng đó có thể bị suy yếu nếu các quy tắc thuế quan mới dán nhãn các sản phẩm này là hàng nhập khẩu của châu Âu, ngay cả khi chúng cuối cùng được các công ty Hoa Kỳ sản xuất tại lục địa này.
Quyền tự chủ mới tìm thấy của châu Âu cũng đang gây ra những khó khăn về mặt chiến lược. Ví dụ, Hoa Kỳ muốn nhanh chóng chấm dứt chiến tranh ở Ukraine, và do đó đã lập luận về việc dỡ bỏ lệnh trừng phạt đối với Nga trong các cuộc đàm phán hòa bình từng bước. Tuy nhiên, châu Âu không muốn gây áp lực buộc Kyiv phải đưa ra một giải pháp không mong muốn. Trước đây, châu Âu có thể đã đồng tình với các kế hoạch của Washington, vì sợ khối này mất đi sự ủng hộ của Mỹ. Nhưng lần này, châu lục này đã tuyên bố rằng họ sẽ không dỡ bỏ lệnh trừng phạt cho đến khi Ukraine sẵn sàng giải quyết.
Điều này đã hạn chế nghiêm trọng số tiền cứu trợ mà các quan chức Mỹ có thể cung cấp cho Nga. Châu Âu nắm giữ hai phần ba trong số 330 tỷ đô la tài sản của Nga mà các đồng minh của Hoa Kỳ đã đồng ý đóng băng vào năm 2022 để từ chối cho Moscow tiếp cận nguồn tài chính cho cuộc chiến của nước này ở Ukraine. Điều này có nghĩa là Nhà Trắng không thể đưa ra món hời này trước Putin mà không có sự cho phép của châu Âu. Châu Âu cũng là nơi đặt trụ sở của SWIFT, cơ chế thanh toán đang ngăn cản các ngân hàng Nga tiếp cận hệ thống tài chính toàn cầu. Hoa Kỳ có thể nới lỏng lệnh trừng phạt đối với ngành năng lượng của Nga, nhưng vì châu Âu là bên mua khí đốt tự nhiên của Nga thông qua đường ống Nord Stream hiện đã đóng cửa, nên chỉ riêng việc thay đổi chính sách năng lượng của Hoa Kỳ cũng không tác động nhiều đến hầu bao của Điện Kremlin. Và châu Âu có lệnh trừng phạt đáng kể đối với hoạt động vận chuyển của Nga và việc Nga tiếp cận các mặt hàng công nghệ sử dụng kép, mà Hoa Kỳ không thể làm gì được.
Washington sẽ phải giành được sự hợp tác của châu Âu.
Các bộ phận khác trong chính sách của Hoa Kỳ đối với Nga cũng phụ thuộc vào sự chấp thuận của châu Âu. Ví dụ, Washington muốn các nước châu Âu cam kết đưa quân vào Ukraine để thực thi một giải pháp hòa bình cuối cùng. Nhưng người châu Âu tỏ ra không mấy quan tâm đến việc này miễn là Washington chấp nhận các yêu cầu của Nga. Không giống như Hoa Kỳ, phần lớn các nước châu Âu sẽ không thừa nhận rằng Nga có thể quyết định liệu Ukraine có thể trở thành thành viên của NATO hay không - một phần là vì Putin đã tuyên bố rằng một giải pháp hòa bình với Kyiv cũng nên xem xét lại các vòng mở rộng NATO trước đây.
Nếu ý thức về mục đích chung xuyên Đại Tây Dương tiếp tục bị lung lay, châu Âu có thể sẽ làm suy yếu các mục tiêu của Washington ở những nơi khác trên thế giới. Ví dụ, nếu Hoa Kỳ quyết định tiến hành một chiến dịch quân sự lớn chống lại các cơ sở hạt nhân của Iran, họ sẽ muốn sử dụng các căn cứ quân sự của mình ở châu Âu. Điều này đòi hỏi phải xin phép các nước châu Âu. Các chính phủ đó sẽ biết rằng việc họ chấp thuận yêu cầu của Washington sẽ đảm bảo các cuộc biểu tình lớn trên khắp lục địa. Nhưng trái ngược với hành động của họ trước cuộc xâm lược Iraq của Hoa Kỳ năm 2003, nhiều nước châu Âu có thể từ chối. Khi đó, Washington sẽ phải bắt đầu cuộc tấn công từ các căn cứ xa xôi ở Hoa Kỳ hoặc từ các căn cứ đối tác ở Trung Đông, nơi dễ bị Iran tấn công hơn so với các căn cứ ở châu Âu.
Miễn là NATO vẫn mạnh, Hoa Kỳ có thể sẽ tiếp tục sử dụng các căn cứ của mình ở châu Âu để tự vệ. Bảo vệ Bắc Mỹ được ghi vào hiến chương của liên minh. Nhưng các nước châu Âu có thể không còn tin tưởng rằng Washington sẽ bảo vệ họ khi cần thiết. Do đó, các nhà lãnh đạo châu Âu đang nghiêm túc thảo luận về việc liệu lục địa này có nên sở hữu lực lượng răn đe hạt nhân đáng tin cậy của riêng mình hay không. Pháp và Vương quốc Anh đều có vũ khí hạt nhân, nhưng hiện tại không bên nào có số lượng đầu đạn và sự đa dạng về phương tiện vận chuyển như kho vũ khí của Hoa Kỳ, hoặc có chiều sâu chiến lược. (Ví dụ, Washington bị ngăn cách với các đối thủ cạnh tranh bởi các đại dương rộng lớn.) Hoa Kỳ tuyên bố rằng họ không có ý định rút ô hạt nhân khỏi châu Âu hoặc phớt lờ Điều 5 của hiệp ước NATO, trong đó nêu rõ rằng một cuộc tấn công vào một thành viên của liên minh là một cuộc tấn công vào tất cả. Nhưng chính sách NATO của Washington dường như thay đổi hàng ngày và châu Âu không có thời gian để chờ đợi và xem liệu người Mỹ có thực sự giữ vững các cam kết của mình hay không.
SỰ TÁI LẬP CỦA NGA
Tất nhiên, có một thế lực khác chia rẽ Washington và châu Âu: Trump. Vào năm 2017, châu Âu có thể tự an ủi mình bằng suy nghĩ rằng cử tri Mỹ không thực sự biết họ sẽ nhận được gì khi bầu ông. Nhưng vào năm 2024, người Mỹ đã chứng kiến Trump bắt nạt các đồng minh của Hoa Kỳ, đùa giỡn với việc rời khỏi NATO và thân thiện với Nga. Dù sao thì họ cũng đã bỏ phiếu cho ông ấy. Như một nhà ngoại giao châu Âu đã nói với tôi vào tháng 1, lục địa này phải xem xét ý tưởng rằng nhiệm kỳ tổng thống của Joe Biden, chứ không phải của Trump, là sự cố.
Thật không may, trong những tháng kể từ khi nhà ngoại giao đó và tôi nói chuyện, mối quan hệ đã xấu đi hơn nữa. Trong nhiệm kỳ đầu tiên của mình, Trump có các cố vấn và thành viên nội các ủng hộ mối quan hệ xuyên Đại Tây Dương và kiềm chế một số xung lực tồi tệ nhất của ông. Lần này, những người trong chính quyền của ông đồng điệu hơn nhiều với sự đối đầu sâu sắc của Trump đối với châu Âu. Vào tháng 2, Bộ trưởng Quốc phòng Pete Hegseth đã nói với các quan chức châu Âu tại Brussels rằng "Hoa Kỳ sẽ không còn dung thứ cho một mối quan hệ mất cân bằng khuyến khích sự phụ thuộc". Trong một bài phát biểu tại Munich cùng tháng, Phó Tổng thống JD Vance cho biết khi ông nhìn vào "châu Âu ngày nay, đôi khi không rõ điều gì đã xảy ra với một số người chiến thắng trong Chiến tranh Lạnh". Trong khi đó, Ngoại trưởng Marco Rubio nói với các phóng viên rằng Washington có "cơ hội đáng kinh ngạc" để hợp tác với Nga.
Người châu Âu đã lắng nghe. Trong một cuộc thăm dò ý kiến 18.000 người châu Âu do Hội đồng Đối ngoại châu Âu tiến hành ngay sau chiến thắng của Trump vào tháng 11, hơn một nửa số người được hỏi coi Hoa Kỳ chỉ là "đối tác cần thiết" chứ không phải là "đồng minh", một thuật ngữ mà chỉ 22 phần trăm sẵn sàng áp dụng. Chỉ 18 tháng trước, hơn một nửa số người châu Âu được ECFR thăm dò coi Hoa Kỳ là đồng minh.
Về phần mình, các quan chức châu Âu hiện nói về mối quan hệ với Hoa Kỳ bằng một thuật ngữ mà họ từng dành riêng cho Trung Quốc: "giảm rủi ro". Trong thập kỷ qua, các nước châu Âu đã dựng lên các rào cản đối với đầu tư của Trung Quốc vào cơ sở hạ tầng quốc gia quan trọng với giả định, do Washington thúc đẩy, rằng việc làm như vậy là cần thiết để giảm rủi ro rằng Bắc Kinh có thể có được đòn bẩy đối với hệ thống chính trị và nền kinh tế của họ. Bây giờ, kịch bản đã đảo ngược: các nước châu Âu đang cân nhắc tăng cường thương mại với Trung Quốc để giảm thiểu tình trạng dễ bị tổn thương của họ trước Hoa Kỳ. Họ đặc biệt quan tâm đến việc này sau khi Trump áp thuế quan đột ngột và lớn đối với hầu hết hàng xuất khẩu của châu lục này.
Vào năm 2028, người Mỹ có thể làm chậm quá trình châu Âu rời xa Washington bằng cách thay thế Trump bằng một nhà lãnh đạo truyền thống hơn. Nhưng sẽ cần nhiều hơn một cuộc bầu cử để thuyết phục người châu Âu rằng Hoa Kỳ có thể được tin tưởng một lần nữa. Ngay cả khi Trump được một loạt các tổng thống xuyên Đại Tây Dương cam kết tiếp quản, thì mối quan hệ Hoa Kỳ-châu Âu có lẽ sẽ không bao giờ trở lại như trước. Châu Âu đang rời xa Washington không chỉ vì Trump mà còn vì các ưu tiên của họ khác với Hoa Kỳ, năng lực của họ đã được cải thiện và người châu Âu không còn chắc chắn rằng Hoa Kỳ là một đồng minh không thể lay chuyển.
Nhưng điều đó không có nghĩa là Hoa Kỳ và châu Âu đang hướng đến ly hôn. Hai bên có thể coi trọng mối quan tâm của mình khác nhau, nhưng những mối quan tâm đó vẫn là của nhau. Trung Quốc vẫn là mối đe dọa đối với châu Âu. Nga vẫn là mối đe dọa đối với Hoa Kỳ. Thế giới đang thay đổi, và không phải theo hướng tốt hơn, và hai bên cần nhau để đối phó với một Bắc Kinh đầy thách thức, một Moscow phá hoại, một Tehran nguy hiểm và một Bình Nhưỡng khó lường.
Chính sách của Hoa Kỳ đối với Nga phụ thuộc vào sự chấp thuận của châu Âu.
Tuy nhiên, để hàn gắn quan hệ, Washington sẽ phải hiệu chỉnh lại cách tiếp cận của mình đối với châu Âu. Điều này có nghĩa là trước hết phải chấp nhận rằng thế giới hiện có nhiều cực và châu lục này là một trong số đó. Chìa khóa sẽ là quay trở lại với những nguyên tắc cơ bản của ngoại giao quốc phòng: dung hòa quyền lực, công nhận lợi ích và cho phép trao đổi để mở ra các thỏa thuận cùng có lợi. Trong hơn tám thập kỷ lãnh đạo xuất phát từ lòng biết ơn từ một châu Âu bị phá hủy, nhiều thế hệ quan chức Mỹ đã quen với việc châu Âu nhượng bộ các ưu tiên của Hoa Kỳ. Bây giờ, họ sẽ phải giỏi hơn trong việc đàm phán và thỏa hiệp. Khi Washington cân nhắc việc giảm vị thế quân sự của mình ở châu Âu, họ sẽ cần phải chi nhiều hơn để cạnh tranh giành các hợp đồng quốc phòng của châu lục này. Hoa Kỳ có thể sẽ phải lắng nghe các lập luận của châu Âu về việc cân bằng sự cảnh giác của châu lục này đối với ảnh hưởng của Trung Quốc với nhu cầu thương mại, đầu tư và công nghệ của Trung Quốc - giống như Hoa Kỳ chú ý đến nhu cầu của các đối tác ở Trung Đông, những người đang phát triển mối quan hệ chặt chẽ với Trung Quốc vì nhu cầu kinh tế. Hoa Kỳ cũng sẽ phải chấp nhận rằng các đồng minh NATO đang tiếp nhận các căn cứ quân sự của Hoa Kỳ có thể có quan điểm mạnh mẽ về cách Washington có thể ngăn chặn sự phổ biến vũ khí hạt nhân của Iran. Chắc chắn Hoa Kỳ sẽ phải thừa nhận rằng Liên minh châu Âu là một thế lực kinh tế hùng mạnh, thiết yếu cho thành công của NATO.
Nếu Hoa Kỳ có thể duy trì quan hệ đối tác với châu Âu, họ sẽ có một lợi thế mà Trung Quốc hay Nga không có trong một thế giới đa cực. Cả Bắc Kinh và Mátxcơva đều không có liên minh có sức mạnh kinh tế, sức mạnh ngoại giao và phạm vi toàn cầu như vậy. Họ không thể tập hợp được loại sức mạnh mà NATO nắm giữ. Châu Âu có thể khiến người Mỹ đau đầu, nhưng châu Âu luôn như vậy; có một lý do khiến Washington từ lâu muốn lục địa này trao cho Hoa Kỳ quyền tự do tập trung vào các vấn đề khác.
Nhưng sau khi đạt được những gì họ muốn, các quan chức Hoa Kỳ hiện phải đưa ra lựa chọn. Họ có thể khinh thường châu Âu và đơn độc đối mặt với một thế giới nguy hiểm hơn và kiệt quệ hơn. Hoặc họ có thể xây dựng một mối quan hệ xuyên Đại Tây Dương mới, dễ chịu hơn. Họ sẽ gặp phải những trở ngại khi cố gắng thực hiện điều sau, xét đến mọi thứ đã thay đổi. Nhưng hai bên đã có gần một thế kỷ kinh nghiệm chung. Tình bạn của họ có thể chiến thắng.
CELESTE A. WALLANDER là Giám đốc điều hành của Penn Washington và là Nghiên cứu viên cao cấp tại Trung tâm An ninh Hoa Kỳ mới. Bà là Trợ lý Bộ trưởng Quốc phòng phụ trách các vấn đề an ninh quốc tế và giám sát viện trợ quân sự của Hoa Kỳ cho Ukraine dưới thời chính quyền Biden.
https://www.foreignaffairs.com/europe/beware-europe-you-wish-wallander
***
Beware the Europe You Wish For
The Downsides and Dangers of Allied Independence
📷Emmanuel Polanco
For decades, the United States had asked its NATO allies in Europe to do more for their own defense. And by the alliance’s 2024 summit in Washington, they had gotten the message. Twenty-three of NATO’s 32 members were spending two percent of their GDP on defense, the alliance target—up from six members in 2021.
In explaining this increase, many commentators cited a single factor: Donald Trump. It is true that the U.S. president’s rhetoric, broadly critical of European defense spending during his first presidential term and now his second, has played a role in the uptick. But the increase was underway before Trump entered politics. For over a decade, NATO allies have been focused on the elevated threat that Russia poses to European security, with Russian President Vladimir Putin’s naked aggression against Ukraine as a harbinger. They have also warily watched as Washington paid less attention to their region and more to Asia. Together, these factors prompted the steady increase in defense spending, procurement, and production that helped Europe build more capable militaries before Trump’s return to the presidency in 2025—and that will continue after he leaves office. Trump’s reelection has only helped underscore the continent’s burgeoning independence: Europeans now see a fundamentally changed United States, and they are no longer confident that investing in U.S. leadership will secure their interests.
The fact that Europe is spending more on its own defense is in many ways good news for Americans. Thanks to the continent’s increased strength, Washington can now focus on China first and Russia second. There is a reason why generations of U.S. presidents from both parties have pushed for Europe to spend more on defense.
But before American officials pat themselves on the back or take a victory lap, they must understand the downsides of their success. Growing European power means the era of comfortable U.S. leadership is over. Now that it provides more for itself, Europe will feel less pressure to defer to Washington’s interests. It is less likely to buy American-made weapons. It might deny the United States the right to use American military bases in Europe for operations in Africa, Asia, and the Middle East. And the continent is already holding up Washington’s efforts to end the war in Ukraine, restraining American officials in ways it previously wouldn’t.
None of this means the transatlantic alliance is doomed, let alone already finished. Washington and Europe still have many shared interests, which will encourage them to keep working together. But the changing balance of power means that the United States now has to earn Europe’s partnership—just when that partnership is becoming more significant. The United States is facing challenges on multiple fronts across the globe in ways it hasn’t since the end of the Cold War. It will need its European friends, with their newfound strength, to help it handle aggressors in multiple regions. Washington, then, has to make a decision. It can forge a new transatlantic relationship that respects Europe’s interests. Or it can lose the world order to a triumvirate of autocracies: Beijing, Moscow, and Tehran.
NOT-SO-FREE RIDERS
Ever since its 1949 founding, NATO has relied heavily on the United States. During the Cold War, in the 1970s, Europe’s NATO members spent an average of two to three percent of their GDP on defense. The United States, meanwhile, averaged seven percent. As a result, the most capable military force defending Europe was made up of American troops. With some exceptions, European NATO militaries were underfunded. Credible defense and deterrence against any Soviet attack depended on Washington.
This might seem odd, given that Europe—not North America—would suffer most immediately from Soviet conquest. But preventing Moscow from controlling western Europe when it already occupied eastern Europe was the necessary condition for American global security and prosperity. The Soviet Union’s ultimate goal was to defeat the United States, and control of western European economic and industrial power would fuel Moscow’s ability to strike against its real enemy: an America built on democracy, a market economy, and global trade. Washington, locked in competition with the only other power that came close to matching it, could thus not risk a third world war on the continent. European and American security were, in other words, indivisible. They constituted a collective good.
Because a collective good benefits all members of a group regardless of who steps up to provide it, there is little incentive for most members to pay. But for the most powerful player, one with a huge stake in ensuring that the collective good is secure, contributing the lion’s share is perfectly rational. After the disasters of two world wars and a global depression, the United States was the only country with the resources to really ensure that Europe was defended from Soviet occupation, and so it did. The imbalance of defense spending was still a source of friction in the alliance, but U.S. leadership was ultimately in Washington’s own interest.
The United States got more than just a stable world order in exchange for being Europe’s protector. It received a stockpile of military, political, economic, and diplomatic advantages. Some of these were explicit and negotiated. Others developed naturally from the structures and processes of the alliance, and still others arose from the determination of individual allies to support Washington one on one. (Each state gained unique benefits from its bilateral relationship with the superpower.) All of these advantages helped Americans.
U.S. officials must realize the downside of their success.
Consider the most concrete benefit: the more than 30 military bases the United States has set up across Europe. The legal status of these bases is established in bilateral agreements that dictate how, when, and whether the U.S. military can operate from both the bases themselves and the airspace and waterways that allow access to them. These are called “access, basing, and overflight,” or ABO, agreements. Typically, the terms are quite generous, allowing the United States to use the bases not only to defend Europe but also to support American interests across the globe.
Washington has repeatedly availed itself of this ability. In 1973, for example, Portugal let the United States use an air base in the Azores to supply Israel during the Yom Kippur War despite the risk of economic retribution by Arab states. In 2001, multiple European allies granted Washington permission to use its bases for operations in Afghanistan, as well as the right to fly military planes through European airspace. Several NATO allies that opposed the 2003 U.S. war against Iraq nonetheless allowed Washington to use bases in Europe for the invasion—or at least permitted U.S. military aircraft to transit their territory. When France did not, it was criticized by some members for causing NATO disunity. This is the essence of the United States’ hegemonic advantage, built over the course of 75 years of leadership: NATO allies often support American priorities, even when they disagree with them, to preserve U.S. leadership.
The benefits of the United States’ NATO hegemony continue to this day. Washington’s 2024 defense of Israel against Iranian air attacks depended on American military aircraft and ships based in Greece, Italy, Spain, and the United Kingdom. European basing and overflight enabled the United States to destroy strike and command facilities operated by the Houthi rebels in Yemen. And European bases support U.S. counterterrorism operations in the Horn of Africa.
These bases even help the United States protect itself. To reach the northern Atlantic Ocean, for example, Russian submarines must first travel from a naval and air base on the Arctic Ocean through a chokepoint known as the GIUK Gap (for Greenland, Iceland, and the United Kingdom). If they succeed in evading detection there, they can move along the U.S. coastline unnoticed, ready to launch nuclear weapons against hundreds of American targets without warning. Such an attack would be extremely difficult to defend against. The Pentagon is typically able to track these submarines through the gap, but only because of the many U.S. naval and air assets it has stationed in Europe. Washington is helped in this task by patrols from Denmark, Iceland, Norway, and the United Kingdom.
ONE-STOP SHOP
The United States benefits from NATO leadership in ways that go beyond basing. For the alliance to function properly, its members need to be able to jointly plan, patrol, and carry out operations. That means they must use similar sets of weapons. And although NATO states are free to purchase any systems that meet alliance interoperability and capability requirements, in practice, they very often buy U.S.-made ones.
The advantage of buying American is simple: European forces are more effective at operating alongside U.S. forces when they use American systems. Norwegian and U.S. NATO patrols in the GIUK Gap, for instance, train on the same systems, especially the Boeing P-8 Poseidon aircraft, so that they can seamlessly coordinate complex joint military operations. Poland and the Baltic states have prioritized the purchase of High Mobility Artillery Rocket Systems, known as HIMARS, because when their units and U.S. units need to hand off patrol duties to each other to ensure round-the-clock coverage of NATO’s eastern frontline, operating with the same equipment makes the process relatively frictionless. The Polish government is more likely to get American soldiers patrolling and training with Polish soldiers every day if they are all working from the same weapons systems. American leaders, after all, will then have greater confidence that their soldiers will be effective and safe if the troops fighting alongside them are using the same technology. By equipping European forces with American weapons, eastern allies can encourage Washington to keep its military in the region.
The reliability of the U.S. defense industrial base and the scale of the Pentagon’s long-term contracts offer additional incentives to use American weapons. The American Foreign Military Sales system is notoriously inefficient, with years-long processes to finalize contracts and last-minute price increases. But European countries still choose U.S. military equipment over their own partly because American defense contractors, accustomed to servicing the enormous U.S. armed forces, are typically capable of providing decades’ worth of maintenance, parts, and upgrades. This reliability is one reason why European countries have inked contracts for fifth-generation F-35 aircraft despite the high prices and torturous timelines.
Europe’s purchases help the United States maintain a strong defense industrial base. From 2022 to 2024, European countries purchased $61 billion worth of U.S. defense systems, accounting for 34 percent of all their defense contract procurement, according to the International Institute for Strategic Studies. The F-35 alone is worth billions of dollars to U.S. defense companies. And these deals are growing in size and scale: since 2020, European NATO allies have more than doubled the number of weapons they import and increased the proportion they buy from the United States from 54 percent to 64 percent. U.S. military contractors are not just exporting more to European allies but also getting a larger share of the continent’s defense spending pie. Yes, Washington pays more for defense than Europe does. But the United States has long enjoyed its own benefits from this predominance.
MIND THE GAP
As European defense spending grows, however, the two sides are becoming more equal. In 2014, European NATO members spent an average of 1.5 percent of their GDP on defense, procurement included, compared with 3.7 for the United States. In 2024, however, European members spent an average of 2.2 percent of GDP on defense, whereas the United States spent just under 3.4 percent. Two EU countries, Estonia and Poland, spent a greater percentage than Washington: 3.43 percent and 4.12 percent, respectively. If the United States’ share of global GDP were significantly larger than Europe’s, Washington might still be spending far more on NATO than its transatlantic counterparts do, even as Europe begins to spend a similar share of GDP on defense. But by 2025, the United States made up 14.8 percent of global GDP, whereas European countries (the EU, along with Norway and the United Kingdom) made up 17.5 percent. European NATO allies allocated the vast majority of their defense spending to the continent. The United States, by contrast, has military forces spanning the globe.
The move toward parity in relative expenditures has been years in the making. Europe’s increase in defense spending began after Russia’s first invasion of Ukraine in 2014. Rattled by Moscow’s assault and under mounting American pressure, nearly all NATO countries began to allocate larger shares of their spending to defense, even as U.S. outlays slipped. Europe also began spending more on buying and maintaining military equipment. In 2024 alone, for instance, NATO’s non-U.S. members increased their expenditures on equipment by 37 percent, while U.S. spending for equipment grew 15 percent.
Europe seems poised to go even further in the years ahead. The EU, for example, is making changes in procurement and in overall military spending to expand defense industrial production. The union recently changed its stringent deficit spending restrictions so that members can budget up to 1.5 percent more of individual GDP on defense. If EU countries take advantage of this provision, they could spend more than $700 billion more on defense through 2030 than is currently earmarked. The EU has also proposed setting aside a $163.5 billion pool of money for long-term low-interest loans for procuring military goods.
EU member governments seem similarly committed to increasing spending. Belgium, Italy, and Spain have all announced that they will reach NATO’s two percent goal in 2025. Other European countries have announced defense budget increases, as well. Most strikingly, Germany—long highly averse to both defense and deficit spending—changed its constitution so it could borrow money for military purposes. The country’s new government, led by Chancellor Friedrich Merz, has signaled plans to expand defense procurement through at least 2030. Should all these trends continue, Europe will not only match U.S. regional defense spending but also exceed it.
The continent has also taken steps to make sure this new money is not wasted. Right now, Europe is plagued by redundancy and poor interoperability, largely because each state is responsible for its own procurement. But the EU is adopting new rules to standardize planning and purchasing, including a 2023 provision that incentivizes and facilitates joint defense procurement and production. This change resulted in the signing last year of a $5.6 billion contract by Germany, the Netherlands, Romania, Spain, and Sweden to procure Patriot missiles.
European states are not just stepping up monetarily. They are also stepping up in terms of leadership. Since 2017, for example, NATO has established nine battle groups, one for each of its nine frontline countries. Rather than expecting Washington to carry the burden, the alliance has adopted a distributed leadership approach for these groups; only in Poland does the United States lead. In Finland, Sweden is the leader. In Estonia, it is the United Kingdom. Germany leads in Lithuania, Spain in Slovakia, France in Romania, and Italy in Bulgaria. Hungary has taken leadership of its own battle group. Canada is leading in Latvia.
Washington, of course, still has a vital role to play in the defense of all these countries. No one expects that European forces can match the scale and global reach of the U.S. military. But they are now much closer in strength to the United States within the NATO alliance, even in comparison with five years ago. With Finland and Sweden as NATO members, the continent has forces that can better manage challenges from China and Russia in the Arctic. To counter Russia’s use of the Black Sea as a platform for striking Ukraine, NATO’s European members are developing new coastal defense forces and autonomous vehicles that can enhance U.S. operations in the Mediterranean. European defense companies are at the forefront of developing uncrewed vehicles, and the continent is no longer dependent on the United States’ surveillance aircraft. The heavy burden that Washington bore for collective defense is being lightened by Europe’s response to Russia.
BUYER’S REMORSE
For the United States, the upside of Europe’s rise is easy to grasp. Beijing is the primary challenge to American security, so U.S. officials want to prioritize it over Moscow. Now, they can.
But Americans may find that they overcorrected in their quest to get Europe to do more. Consider, for example, the manufacturing implications. With Washington retrenching from the continent, Europe has seemingly decided to buy fewer goods from American defense manufacturers. Countries drawing from the EU’s new $163.5 billion defense procurement loan pool must spend the funds only for purchases from European defense companies. A senior EU official told me that purchases from U.S. defense companies might qualify if their products are manufactured in Europe. Yet the contracts will require employing European workers and paying European taxes. Such agreements could help American production by creating more resilient supply chains, but not if tariffs and trade barriers create obstacles for U.S. companies in Europe. For example, American companies have been scouring the globe for sources of ammunition fuses and explosives, many of which European companies have been able to source. But ironically, that potential benefit could be undermined if new tariff rules label these products as European imports, even if they are ultimately produced by American companies on the continent.
Europe’s newfound autonomy is also causing strategic difficulties. For instance, the United States wants to put a quick stop to the war in Ukraine, and it has therefore argued for lifting sanctions on Russia in step-by-step peace negotiations. Europe, however, does not want to pressure Kyiv into an unwanted settlement. In the past, Europe might have gone along with Washington’s plans anyway, lest the bloc lose American support. But this time around, the continent has declared that it will not lift sanctions until Ukraine is ready to settle.
This has severely restricted the amount of relief American officials can provide to Russia. Europe holds two-thirds of the $330 billion of the Russian assets that U.S. allies agreed to freeze in 2022 to deny Moscow access to financing for its war in Ukraine. This means that the White House cannot dangle this carrot before Putin without European permission. Europe is also home to SWIFT, the payments mechanism that is keeping Russian banks from gaining access to the global financial system. The United States could loosen sanctions on the Russian energy sector, but since it is Europe that buys Russian natural gas through the now shuttered Nord Stream pipelines, a change in U.S. energy policy alone has little impact on the Kremlin’s purse strings. And Europe has significant sanctions on Russian shipping and Russian access to dual-use technology goods, which the United States can do nothing about.
Washington will have to earn Europe’s partnership.
Other parts of the United States’ Russia policy also depend on European acquiescence. Washington, for example, wants European countries to pledge to put troops on the ground in Ukraine to enforce an eventual peace settlement. But Europeans have demonstrated little interest in doing so as long as Washington entertains Russia’s demands. Unlike the United States, for example, the vast majority of European countries will not concede that Russia should be able to dictate whether Ukraine can be a member of NATO—not least because Putin has stated that a peace settlement with Kyiv should also revisit previous rounds of NATO’s enlargement.
If a sense of a common transatlantic purpose continues to fray, Europe might wind up undermining Washington’s objectives elsewhere in the world. Should the United States decide to conduct a major military campaign against Iran’s nuclear facilities, for example, it will want to use its military bases in Europe. This would require seeking permission from European countries. Those governments will know that their granting Washington’s request will guarantee massive protests all over the continent. But in contrast to their actions in the run-up to the U.S. invasion of Iraq in 2003, many European countries might refuse. Washington would then either have to start its offensive from far-off bases in the United States—or from partner bases in the Middle East, which are easier for Iran to hit than bases in Europe.
As long as NATO remains strong, the United States will probably be able to keep using its bases in Europe for self-defense. Protecting North America is written into the alliance’s charter. But European countries may no longer trust that Washington will defend them should the need arise. As a result, European leaders are seriously discussing whether the continent should acquire its own credible nuclear deterrent. France and the United Kingdom both have nuclear weapons, but neither currently has the number of warheads and the variety in delivery vehicles that the U.S. arsenal does, or the strategic depth. (Washington, for example, is separated from its competitors by vast oceans.) The United States claims it has no intention of pulling its nuclear umbrella from Europe or ignoring Article 5 of the NATO treaty, which states that an attack on one member of the alliance is an attack on all. But Washington’s NATO policy seems to change every day, and Europe does not have the time to wait and see if the Americans will actually uphold their commitments.
RUSSIAN RESET
There is, of course, another force splitting Washington and Europe: Trump. In 2017, Europe could comfort itself with the thought that American voters didn’t really know what they were getting when they elected him. But in 2024, Americans had already watched Trump bully U.S. allies, toy with leaving NATO, and cozy up to Russia. They voted for him anyway. As one European diplomat told me in January, the continent must consider the idea that Joe Biden’s presidency, not Trump’s, was the blip.
Unfortunately, in the months since that diplomat and I spoke, relations have deteriorated further. During his first term, Trump had advisers and cabinet members who supported the transatlantic relationship and restrained some of his worst impulses. This time around, those in his administration are far more in sync with Trump’s deep-seated antagonism toward Europe. In February, Secretary of Defense Pete Hegseth told European officials in Brussels that “the United States will no longer tolerate an imbalanced relationship which encourages dependency.” In a speech in Munich the same month, Vice President JD Vance said that when he looked “at Europe today, it’s sometimes not so clear what happened to some of the Cold War’s winners.” Secretary of State Marco Rubio, meanwhile, told reporters that Washington had “incredible opportunities” to partner with Russia.
Europeans have listened. In a poll of 18,000 Europeans conducted by the European Council on Foreign Relations just after Trump’s victory in November, more than half of respondents considered the United States merely a “necessary partner” rather than an “ally,” a term that just 22 percent were willing to apply. Just 18 months earlier, more than half of Europeans polled by ECFR considered the United States an ally.
At a NATO military exercise in Babaj i Bokes, Kosovo, June 2025At a NATO military exercise in Babaj i Bokes, Kosovo, June 2025Valdrin Xhemaj / Reuters
European officials, for their part, now speak of relations with the United States using a term that they once reserved for China: “de-risking.” Over the past decade, European countries have erected barriers to Chinese investment in critical national infrastructure on the assumption, pushed by Washington, that doing so was necessary to reduce the risk that Beijing could acquire leverage over their political systems and economies. Now, the script has flipped: European countries are considering enhanced trade with China to mitigate their vulnerability to the United States. They became particularly interested in doing so after Trump slapped sudden, massive tariffs on almost all the continent’s exports.
In 2028, Americans might be able to slow Europe’s flight from Washington by replacing Trump with a more traditional leader. But it will take more than one election to persuade Europeans that the United States can be trusted again. Even if Trump is followed by a string of committed transatlanticist presidents, U.S.-European relations will probably never return to what they were. Europe is moving away from Washington not just because of Trump but also because its priorities are different from the United States’, its capabilities have improved, and Europeans are no longer certain that America is an unshakable ally.
But that doesn’t mean the United States and Europe are headed for divorce. The two parties may give different weight to their respective concerns, but those concerns are still mutual. China remains a threat to Europe. Russia is still a threat to the United States. The world is changing, and not for the better, and the two sides need each other to cope with a challenging Beijing, a destructive Moscow, a dangerous Tehran, and a wildcard Pyongyang.
The United States’ Russia policy depends on European acquiescence.
To repair relations, however, Washington will have to recalibrate its approach to Europe. This means accepting, first and foremost, that the world now has multiple poles and that the continent is one of them. The key will be returning to the fundamentals of defense diplomacy: accommodating power, recognizing interests, and allowing for a give and take that unlocks mutually beneficial agreements. Over eight decades of leadership born of gratitude from a destroyed Europe, generations of American officials have gotten used to European concessions to U.S. priorities. Now, they will have to get better at dealmaking and compromise. As Washington considers reducing its military posture in Europe, it will need to spend more to compete for the continent’s defense contracts. The United States will likely have to listen to European arguments about balancing the continent’s wariness of Chinese influence with the need for Chinese trade, investment, and technology—just as the United States heeds the needs of its partners in the Middle East, who are developing strong ties with China out of economic necessity. The United States will also have to accept that NATO allies hosting U.S. military bases might have strong views on how Washington can prevent Iranian nuclear proliferation. It certainly will have to acknowledge that the European Union is a powerful economic force essential to NATO’s success.
If the United States can maintain its partnership with Europe, it will have an advantage not available to China or Russia in a multipolar world. Neither Beijing nor Moscow has an alliance of such economic heft, diplomatic might, and global reach. They cannot muster the kind of power wielded by NATO. Europe may give Americans headaches, but it always has; there is a reason why Washington has long wanted the continent to give the United States freedom to focus on other issues.
But having achieved what they wanted, U.S. officials now have to make a choice. They can spurn Europe and face a more dangerous world alone and depleted. Or they can forge a new, more accommodating transatlantic relationship. They will face obstacles in attempting the latter, given all that has changed. But the two parties have nearly a century of shared experience. Their friendship can prevail.
CELESTE A. WALLANDER is Executive Director of Penn Washington and an Adjunct Senior Fellow at the Center for a New American Security. She was Assistant Secretary of Defense for International Security Affairs and oversaw U.S. military assistance to Ukraine during the Biden administration.
Nhận xét
Đăng nhận xét