3230 - Trò chơi Bắc Cực Vĩ đại

Heather A. Conley

Một trạm phóng tên lửa Patriot tại Căn cứ Không quân Eielson, Alaska, tháng 3 năm 2022Joseph P. LeVeille / Reuters

“Chiến đấu vì Bắc Cực, với nguồn tài nguyên khổng lồ của Bắc Cực, sẽ là trò chơi vĩ đại mới của thế kỷ 21,” Steve Bannon, người từng là chiến lược gia trưởng vào đầu nhiệm kỳ đầu tiên của Tổng thống Donald Trump, tuyên bố trong một cuộc phỏng vấn vào tháng 2. Cuộc đấu tranh giành quyền lực diễn ra ở cực bắc thực sự có nhiều điểm chung với Trò chơi Vĩ đại ban đầu, cuộc cạnh tranh vào thế kỷ 19 giữa hai cường quốc thời đó, Đế quốc Anh và Đế quốc Nga, để giành quyền tiếp cận lãnh thổ có giá trị về mặt chiến lược và kinh tế ở Trung Á.

Trong cuộc cạnh tranh ngày nay, Trung Quốc, Nga và Hoa Kỳ cũng đang theo đuổi việc mở rộng lãnh thổ và ảnh hưởng. Các cường quốc hiện đại một lần nữa lại háo hức tiếp cận các nguồn tài nguyên kinh tế và xây dựng các vùng đệm bảo vệ. Và nếu cuộc cạnh tranh trở nên gay gắt hơn, các cuộc phiêu lưu quân sự của những người chơi thậm chí có thể kết thúc theo cùng một cách mà những người tiền nhiệm của họ đã làm: bị cản trở bởi thời tiết lạnh giá.

Với sự trỗi dậy của động lực quyền lực thế kỷ 19, cuốn sách gần đây của cựu nhà ngoại giao Hoa Kỳ Mary Thompson-Jones, America in the Arctic, đã đưa ra một câu chuyện kịp thời và nhiều thông tin về cách Hoa Kỳ có được và duy trì vị thế là một cường quốc Bắc Cực. Thompson-Jones cảnh báo rằng sau một lịch sử thành công trong việc xây dựng sự hiện diện của Hoa Kỳ tại Bắc Cực, Washington hiện đang không chú ý đủ đến một khu vực đã trở thành trọng tâm của các cường quốc trên thế giới.

Ngay cả trong thời gian ngắn kể từ khi America in the Arctic được viết, những diễn biến mới đã làm tăng thêm rủi ro. Sau khi nhậm chức, Trump đã tập trung vào các vụ mua lại tiềm năng ở Bắc Cực, thường xuyên đưa ra những ám chỉ gây tranh cãi về Canada là "tiểu bang thứ 51" và tuyên bố rằng Hoa Kỳ sẽ "có được" Greenland, một lãnh thổ tự trị của Đan Mạch, "bằng cách này hay cách khác". Trong khi đó, hợp tác giữa Nga và Trung Quốc đã phát triển kể từ khi họ công bố "quan hệ đối tác không giới hạn" vào năm 2022, được chuyển thành các hoạt động khoa học, không gian và quân sự chung ở Bắc Cực, bao gồm cả tuần tra bờ biển và hải quân. Và động thái tiếp cận gần đây của Washington với Moscow đã đưa ra một lá bài tẩy: nếu các cuộc đàm phán mang lại một số loại mặc cả lớn, thì sự sắp xếp lại địa chính trị có thể thay đổi hoàn toàn trò chơi.

Dù có chuyện gì xảy ra, một cuộc cạnh tranh về khoáng sản quan trọng, tuyến đường hàng hải, nghề cá, tài nguyên thiên nhiên, khai thác đáy biển và thông tin vệ tinh đang đến gần, và Hoa Kỳ chưa sẵn sàng cho điều đó. Trong nhiều năm, Nga và Trung Quốc đã chuẩn bị tận dụng các tuyến đường vận chuyển mới ở Bắc Cực, cải thiện năng lực khoa học và quân sự dưới nước của họ và mài giũa các chiến thuật chiến tranh hỗn hợp của họ trong khi sự chú ý của Hoa Kỳ đang ở nơi khác. Để cạnh tranh, Hoa Kỳ sẽ cần phải tăng đáng kể sự hiện diện về quân sự, kinh tế, khoa học và ngoại giao của mình ở Bắc Cực, hợp tác chặt chẽ với các đồng minh của Hoa Kỳ. Nếu Washington không sớm giải quyết được những thiếu sót và mâu thuẫn trong chiến lược Bắc Cực của mình, họ có thể thấy rằng mình đã thua trong trò chơi lớn mới.

GẶP GỠ CÁC THÍ SINH

Thompson-Jones cung cấp một lịch sử phong phú về kinh nghiệm của Hoa Kỳ tại Bắc Cực, bao gồm vai trò tích cực của nước này trong việc định hình các chính sách về Bắc Cực của Canada, Đan Mạch (qua Greenland), Phần Lan, Iceland, Na Uy, Nga và Thụy Điển, kết hợp những câu chuyện đáng nhớ từ mỗi quốc gia Bắc Cực. Là một cựu nhà ngoại giao Hoa Kỳ từng phục vụ tại Canada, Thompson-Jones truyền tải sự ngưỡng mộ sâu sắc của bà đối với những người dân sống ở Bắc Cực và sự đánh giá cao của bà đối với những tác động không ngừng của biến đổi khí hậu, mong muốn về an ninh và giá trị của bạn bè và đồng minh "khi băng tan", như câu tục ngữ của người Inuit. Cuốn sách khép lại bằng lời than thở rõ ràng và chính xác về sự thiếu tham vọng rõ rệt của Washington trong các chính sách gần đây về Bắc Cực. Thompson-Jones, viết trước cuộc bầu cử tổng thống Hoa Kỳ năm ngoái, khuyến nghị rằng các nhà lãnh đạo tương lai nên tăng cường tập trung vào biến đổi khí hậu và ngoại giao đa phương trong một chiến lược mở rộng về Bắc Cực. Thật không may, lời khuyên đó đã nhanh chóng trở nên lỗi thời khi Trump trở lại.

Có nhiều khả năng đi theo sự nhạy cảm của tổng thống Hoa Kỳ là gợi ý của Thompson-Jones rằng Hoa Kỳ có cái mà bà gọi là "khoảnh khắc Longyear" - ám chỉ đến một nhà công nghiệp Trung Tây tên là John Longyear, người đã đi thuyền đến quần đảo Svalbard ở vùng biển phía bắc đất liền Na Uy vào năm 1901 và "nhìn thấy quặng sắt và những khả năng lớn". Năm 1906, Longyear thành lập Công ty Than Bắc Cực và tìm cách xây dựng và duy trì sự hiện diện công nghiệp ở Bắc Cực, với sự hỗ trợ cuối cùng của chính phủ Hoa Kỳ. Thompson-Jones viết rằng dự án này đại diện cho một "sự thay đổi khái niệm sâu sắc" trong cách tiếp cận của Hoa Kỳ đối với Bắc Cực, mở ra một kỷ nguyên tham vọng cao hơn.

Hơn một thế kỷ sau, Hoa Kỳ cần theo đuổi "những khả năng lớn" ở Bắc Cực một lần nữa nếu muốn cạnh tranh với các đối thủ của mình là Nga và Trung Quốc. Cả ba bên đều đầu tư vào khu vực này, nhưng theo những cách khác nhau. Đối với Nga, quốc gia nắm giữ những vùng lãnh thổ rộng lớn ở Bắc Cực, khu vực này rất quan trọng đối với sự tồn tại về mặt quân sự và kinh tế của nước này. Đối với Trung Quốc, Bắc Cực đại diện cho cơ hội đa dạng hóa các lợi ích kinh tế toàn cầu của mình. Và đối với Hoa Kỳ, quốc gia đã đảm bảo sự hiện diện của mình ở Bắc Cực bằng việc mua lãnh thổ Alaska từ Nga vào năm 1867 - một vụ mua bán mà Dmitry Rogozin, cựu phó thủ tướng Nga, mô tả là "sự phản bội vị thế quyền lực của Nga" - khu vực này là tiền tuyến phòng thủ phía bắc.

Bắc Cực thúc đẩy chiến lược địa chính trị của Tổng thống Nga Vladimir Putin. Ông tìm cách phát triển một tuyến đường biển, Tuyến đường biển phía Bắc, đi qua vùng biển ven biển phía bắc của Nga và rải rác các cơ sở hạ tầng cảng mới được kết nối bằng đường sắt với các khu vực cận Bắc Cực của nước này. Một đội tàu phá băng mới của Nga sẽ hộ tống các tàu đã đăng ký dọc theo tuyến đường, tạo điều kiện thuận lợi cho việc xuất khẩu tài nguyên thiên nhiên của Nga và quá cảnh hàng hóa Trung Quốc theo hướng đông-tây. Trong loại dự án quy mô lớn đó, Thompson-Jones đã lần theo dấu vết của một di sản tàn bạo: sự tàn bạo của chiến dịch cơ sở hạ tầng Bắc Cực của nhà lãnh đạo Liên Xô Joseph Stalin, trong đó các tuyến đường bộ, đường sắt và mỏ được xây dựng bởi các tù nhân và lao động cưỡng bức, nhiều người trong số họ đã chết trong quá trình xây dựng. Một con đường được gọi là "Con đường xương" vì có rất nhiều công nhân bị chôn vùi trong nền móng của nó đến mức "cứ một mét đường thì có một xác chết".

Việc xây dựng kinh tế và quân sự của Putin trong khu vực này ít tàn nhẫn hơn của Stalin nhưng cũng đầy tham vọng, được thúc đẩy bởi cảm giác bất an kinh niên của Nga và nỗi sợ mất quyền kiểm soát lãnh thổ của mình. Sau khi Liên Xô sụp đổ, các căn cứ quân sự ở Bắc Cực đã bị đóng cửa, cơ sở hạ tầng bị hư hỏng không được sửa chữa và nhiều người dân Bắc Cực, bị cắt trợ cấp của nhà nước, đã chuyển đi nơi khác. Ngày nay, chính quyền Nga đang cố gắng ngăn chặn sự suy thoái hơn nữa của dân số Bắc Cực bằng cách trì hoãn yêu cầu rời đi của cư dân. Các trại lao động khổ sai vùng cực cũng là nơi được ưa chuộng để giam giữ các tù nhân chính trị đe dọa chính phủ, chẳng hạn như nhà lãnh đạo phe đối lập Alexei Navalny, người đã chết trong hoàn cảnh đáng ngờ tại một nhà tù như vậy vào năm 2024. Nga đang xây dựng và cải tạo các căn cứ quân sự ở Bắc Cực, một phần là để cải thiện khả năng giám sát khi hoạt động thương mại gia tăng dọc theo Tuyến đường biển phía Bắc. Sự xuất hiện đột ngột của cờ Nga, thánh giá và các linh mục Chính thống giáo không chỉ trên khắp Bắc Cực của Nga mà còn đáng lo ngại là cả Bắc Cực Na Uy là những tuyên bố về quyền sở hữu trong quá khứ, hiện tại và tương lai của Nga.

Trung Quốc mới tham gia trò chơi Bắc Cực gần đây hơn. Mặc dù không có lãnh thổ Bắc Cực của riêng mình, Trung Quốc đã tuyên bố mình là một quốc gia "gần Bắc Cực" dựa trên các bản đồ thế kỷ XV và mối quan tâm của nước này đối với việc quản lý Bắc Cực. Bắt đầu từ năm 2004, khi thành lập trạm nghiên cứu đầu tiên tại Svalbard, nước này đã sử dụng hợp tác khoa học để tăng cường sự hiện diện và kiến ​​thức của mình tại Bắc Cực. Sau đó, Trung Quốc theo đuổi các liên doanh kinh doanh với Canada và các quốc gia Bắc Âu, nhưng các quốc gia này cảnh giác với các điều khoản đầu tư của mình - và chịu áp lực từ Washington - và dần hạn chế quyền tiếp cận của Bắc Kinh. Một cơ hội khác đến với cuộc xâm lược Ukraine của Nga vào tháng 2 năm 2022. Khi Moscow phải đối mặt với việc mất thị trường châu Âu, chấm dứt quan hệ đối tác với các công ty năng lượng phương Tây và hạn chế ngân sách thời chiến, họ đã hoan nghênh đầu tư của Trung Quốc như một cách để lấp đầy khoảng trống. Trung Quốc đã tăng tài trợ cho các dự án khí đốt tự nhiên hóa lỏng của Nga ở Bắc Cực và phát triển cơ sở hạ tầng liên quan dọc theo Tuyến đường biển phía Bắc, mở rộng sự hiện diện thương mại của mình trong khu vực.

Về phần mình, Hoa Kỳ đã trở thành một cường quốc kinh tế ở Bắc Cực kể từ khi mua lại Alaska để đảm bảo quyền tiếp cận các nguồn tài nguyên thiên nhiên của lãnh thổ này. Lần đầu tiên Hoa Kỳ cố gắng mua Greenland vào năm 1868 vì lý do tương tự. (Những nỗ lực tiếp theo để mua lại hòn đảo này - vào năm 1910, 1946 và 2019 - có sự kết hợp giữa động cơ kinh tế và an ninh.) Sau Thế chiến II, Hoa Kỳ đã mở rộng sự hiện diện của mình ở Bắc Cực thông qua mạng lưới các liên minh khu vực và các dự án cơ sở hạ tầng. Vào những năm 1950, Hoa Kỳ đã xây dựng Đường cảnh báo sớm từ xa, một chuỗi các trạm radar băng qua Alaska, Canada, Greenland, Iceland và Quần đảo Faroe và vẫn hoạt động cho đến năm 1993 để phòng thủ trước một cuộc tấn công tên lửa tiềm tàng của Liên Xô. Hợp tác với Canada, Hoa Kỳ đã xây dựng Đường cao tốc Alaska và tạo ra một hệ thống phòng không tích hợp được gọi là NORAD. Cùng với các đồng minh NATO, lực lượng Hoa Kỳ đã tuần tra vùng biển và không phận của Bắc Đại Tây Dương, đặc biệt là xung quanh Greenland, Iceland và Vương quốc Anh, để phát hiện tàu ngầm hạt nhân và máy bay ném bom của Liên Xô và sau đó là Nga.

Bắc Cực vẫn đóng vai trò quan trọng đối với lợi ích kinh tế và an ninh của Hoa Kỳ. Anchorage, Alaska, là nơi có sân bay vận chuyển hàng hóa bận rộn thứ tư trên thế giới. Hầu như tất cả các hệ thống radar và tên lửa đánh chặn trên mặt đất của Hoa Kỳ đều nằm ở tiểu bang này, nơi có vĩ độ cao giúp phát hiện sớm hơn các mối đe dọa sắp xảy ra. Các thỏa thuận phòng thủ song phương gần đây với tất cả năm quốc gia Bắc Âu và việc Phần Lan và Thụy Điển gia nhập NATO lần lượt vào năm 2023 và 2024 đã tăng cường khả năng phòng thủ tập thể ở Bắc Cực. Nhưng Washington đã bỏ bê năng lực của chính mình trong khu vực. Các quan chức quân sự Hoa Kỳ thường chỉ trích việc thiếu cơ sở hạ tầng cảng và hàng không, tàu phá băng, vệ tinh, cảm biến, thiết bị và đào tạo chống chịu thời tiết lạnh cần thiết để bảo vệ lãnh thổ Bắc Cực.

***

Giải thưởng mà Nga, Trung Quốc và Hoa Kỳ đều theo đuổi đều bị kiểm soát. Như phi công người Mỹ Billy Mitchell đã nói đùa vào năm 1935, "Bất kỳ ai nắm giữ Alaska sẽ nắm giữ thế giới." Việc kiểm soát vùng đất Bắc Cực mang lại một số lợi thế. Việc vượt qua các vùng cực sẽ rút ngắn khoảng cách mà tàu chở hàng, máy bay, cáp ngầm hoặc tên lửa đạn đạo xuyên lục địa phải di chuyển để đến đích. Khu vực này có các trạm mặt đất vệ tinh và các địa điểm phóng quỹ đạo quan trọng đối với cả hoạt động dân sự và quân sự. Cơ sở hạ tầng truyền thông vĩ độ cao, mặc dù hạn chế, nhưng rất quan trọng để theo dõi tàu thuyền, giám sát thời tiết và tích hợp các hệ thống giám sát. Đất đai và đáy biển Bắc Cực cũng chứa một lượng lớn khoáng sản và tài nguyên năng lượng quan trọng, và vùng biển Bắc Cực đang trở thành nguồn thực phẩm ngày càng quan trọng khi nhiệt độ đại dương ấm lên buộc cá phải bơi về phía bắc để tìm kiếm vùng nước mát hơn.

Do đó, các tuyến chiến đấu chính sẽ được vạch ra dọc theo đáy biển Bắc Cực, ở vùng biển quốc tế và trên đường đến không gian vũ trụ. Tàu ngầm hạt nhân của Hoa Kỳ và Nga đã tuần tra các khu vực nơi cáp ngầm kết nối Châu Âu và Hoa Kỳ, và an ninh có thể sẽ trở nên chặt chẽ hơn khi các tàu của Nga và Trung Quốc nhắm mục tiêu vào các tuyến cáp mới. Các quốc gia cũng sẽ tìm cách khóa chặt quyền tiếp cận các khoáng sản quan trọng. Năm 2023, một ủy ban của Liên hợp quốc liên kết với Công ước Liên hợp quốc về Luật biển (UNCLOS) đã ban hành các khuyến nghị ủng hộ hầu hết các yêu sách của Nga về việc mở rộng thềm lục địa bên ngoài sâu vào trung tâm Bắc Cực. (Cuối cùng, Nga phải đàm phán với Canada và Đan Mạch để giải quyết các yêu sách chồng chéo.) Khai thác đáy biển ở khu vực này có thể làm tăng sự hiện diện thương mại và quân sự của Nga tại vùng biển quốc tế.

Tranh chấp về tình trạng của hai tuyến đường biển Bắc Cực, Tuyến đường biển phía Bắc của Nga và tuyến tương đương của Canada, Hành lang Tây Bắc, có khả năng sẽ tiếp tục. Cả Nga và Canada đều tuyên bố các tuyến đường này là vùng biển nội địa, nhưng Hoa Kỳ và các quốc gia khác coi chúng là vùng biển quốc tế và do đó không phải chịu luật pháp hoặc hạn chế quốc gia. Khi băng cực tan chảy, một tuyến đường xuyên cực thứ ba nằm gần như hoàn toàn trong vùng biển quốc tế không tranh chấp có thể mở ra và Hoa Kỳ sẽ cần thêm cơ sở hạ tầng hàng hải và giám sát để chuẩn bị cho việc sử dụng ngày càng nhiều. Trung Quốc đã bắt đầu thử nghiệm tính khả thi của tuyến đường này, bằng cách đưa một tàu phá băng qua tuyến đường này vào năm 2012. Cuối cùng, việc định vị các trạm mặt đất vệ tinh và các trạm phóng quỹ đạo cực ở Bắc Cực sẽ là mặt trận chính của cuộc đua không gian. Như Nga đã chứng minh trong cuộc chiến ở Ukraine, quốc gia kiểm soát các hệ thống định vị toàn cầu và có thể giải giáp vệ tinh của đối thủ sẽ có lợi thế quân sự to lớn.

CHƠI ĐỂ CHIẾN THẮNG

Hoa Kỳ hoàn toàn không chuẩn bị cho cuộc cạnh tranh mới nổi này. Bất chấp những nỗ lực của Quốc hội, đặc biệt là các phái đoàn từ Alaska, Maine và Washington, nhằm thúc đẩy các chính quyền liên tiếp dành các nguồn lực cần thiết cho khu vực này, cộng đồng quốc phòng Hoa Kỳ vẫn coi đây là ưu tiên thấp. Việc thiếu kinh phí và sự chú ý không đủ tạo ra một vòng luẩn quẩn, tạo ra các chiến lược Bắc Cực thiếu cảm hứng, thiếu ngân sách đầy đủ và cơ cấu chỉ huy rõ ràng. Để quay trở lại cuộc chơi, Hoa Kỳ cần tăng cường sự hiện diện về quân sự và kinh tế của mình ở Bắc Cực, hợp tác chặt chẽ với các đồng minh ở Bắc Cực để củng cố mạng lưới khoa học và giám sát của mình nhằm xác định và phòng thủ tốt hơn trước các mối đe dọa.

Dấu hiệu dễ thấy nhất về sự chuẩn bị không đầy đủ của Hoa Kỳ là đội tàu phá băng đang già cỗi. Hải quân Hoa Kỳ không có tàu mặt nước được gia cố bằng băng, một loại tàu có thể di chuyển chủ yếu trên vùng biển không có băng. Lực lượng bảo vệ bờ biển Hoa Kỳ chỉ có ba tàu phá băng - một loại tàu mạnh hơn được thiết kế để dọn đường qua băng rắn - nhưng hiện chỉ có hai tàu đang hoạt động và chúng phải phục vụ cả Bắc Cực và Nam Cực. Chỉ có một tàu, một con tàu 50 năm tuổi, có thể phá vỡ 20 feet băng. Năm 2024, Washington đã mua chiếc thứ ba, một tàu phá băng thương mại được chế tạo vào năm 2012, nhưng phải hoàn thiện trước khi đưa vào hoạt động, dự kiến ​​là vào năm tới. Con tàu này, có thể phá vỡ gần năm feet băng, được thiết kế để làm phương tiện dự phòng cho các tàu phá băng cũ hơn của Hoa Kỳ cho đến khi một tàu phá băng mới, mạnh hơn được chính quyền Trump đầu tiên đưa vào sử dụng vào năm 2019 được chế tạo. Ngày mục tiêu cho dự án đó, hiện là năm 2030, đã bị trì hoãn do nhiều lần thay đổi thiết kế và sự xói mòn chuyên môn tại các xưởng đóng tàu của Hoa Kỳ, nơi đã không đóng một tàu phá băng hạng nặng nào - một tàu có thể cắt xuyên qua lớp băng dày 21 feet - kể từ những năm 1970.

Vấn đề không chỉ dừng lại ở tàu phá băng. Hoa Kỳ không có đủ sự hiện diện quân sự hoặc cơ sở hạ tầng hàng hải, chẳng hạn như cảng biển sâu, để bảo vệ những vùng lãnh thổ rộng lớn ở Bắc Cực. Ví dụ, lực lượng Hoa Kỳ có thể vận hành Căn cứ Không gian Pituffik ở bờ biển phía bắc của Greenland, nhưng họ không thể bảo vệ toàn bộ hòn đảo. Chính quyền Trump cũng đang gây nguy hiểm cho các liên minh quan trọng ở Bắc Cực. Sự xâm lược của họ đối với Canada và Đan Mạch đã thúc đẩy cả hai nước tăng cường năng lực của mình - Canada đã công bố kế hoạch đóng hai tàu phá băng mới và ba căn cứ quân sự mới ở Bắc Cực vào đầu năm nay, và Đan Mạch đã công bố khoản nâng cấp an ninh trị giá 2 tỷ đô la vào tháng 1 và 600 triệu đô la khác cho các tàu giám sát vào tháng 4 - nhưng đe dọa làm tổn hại đến mối quan hệ của họ với Hoa Kỳ trong dài hạn. Nếu Washington muốn cạnh tranh với Trung Quốc và Nga, họ cần những người bạn Bắc Cực hoàn toàn đứng về phía mình.

Washington cũng phải bắt đầu đầu tư tiền thật vào việc phát triển năng lực của Hoa Kỳ tại Bắc Cực. Trump đã nhiều lần nói về lợi ích của Hoa Kỳ tại Bắc Cực và kể từ năm 2021, Quốc hội đã thúc đẩy việc tài trợ nhiều năm cho sáng kiến ​​an ninh Bắc Cực được đưa vào ngân sách của Lầu Năm Góc. Đã đến lúc biến kế hoạch đó thành hiện thực. Hải quân Hoa Kỳ cần những con tàu được gia cố chống băng. Trump đã nhiều lần kêu gọi đóng 40 tàu phá băng, nhưng số lượng này là không cần thiết và không thực tế. Cảnh sát biển cho biết họ cần tám hoặc chín tàu, và ngay cả khi đạt được con số này trong một khung thời gian hợp lý thì hầu hết việc đóng tàu đều phải do các xưởng đóng tàu nước ngoài thực hiện. Đường băng, hệ thống radar và các cơ sở quân sự khác bị hư hại do băng vĩnh cửu tan chảy phải được sửa chữa và ổn định. Việc triển khai thêm nhân sự và máy bay ném bom tầm xa, nhiều cơ sở cảng và cảm biến tốt hơn dọc theo bờ biển Greenland, cũng như nâng cấp thông tin liên lạc vệ tinh, máy bay không người lái dưới nước và lập bản đồ đáy biển là cần thiết để giám sát vùng rộng lớn của Bắc Cực và đặc biệt là phát hiện hoạt động quân sự của Nga hoặc Trung Quốc. Như Tướng Gregory Guillot, người đứng đầu Bộ Tư lệnh phía Bắc Hoa Kỳ, đã nói trong lời khai trước quốc hội vào tháng 2, "Bạn không thể đánh bại những gì bạn không thể nhìn thấy".

Quân đội Hoa Kỳ cũng phải hợp lý hóa trách nhiệm đối với các hoạt động ở Bắc Cực theo một bộ tư lệnh khu vực duy nhất. Trong cấu trúc hiện tại, được xây dựng vào năm 2011, trách nhiệm hoạt động được phân chia giữa Bộ Tư lệnh Châu Âu của Hoa Kỳ, chịu trách nhiệm về Bắc Cực Châu Âu, và Bộ Tư lệnh phía Bắc Hoa Kỳ và tổ chức Hoa Kỳ-Canada NORAD, cùng nhau chịu trách nhiệm về Bắc Mỹ. Trong khi đó, Bộ Tư lệnh Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương của Hoa Kỳ quản lý phần lớn các khả năng không quân và thời tiết lạnh của Quân đội Hoa Kỳ có trụ sở tại Alaska. Với mỗi bộ tư lệnh tập trung vào khu vực riêng của mình, không một thực thể nào có thể giám sát toàn bộ Bắc Cực. Ngay cả bờ biển phía đông và phía tây của Greenland cũng nằm dưới quyền tài phán quân sự riêng biệt. Một Bộ Tư lệnh Bắc Cực Hoa Kỳ hợp nhất sẽ có thể phát hiện và ứng phó với các hoạt động của đối thủ trên khắp Bắc Cực và hỗ trợ các bộ tư lệnh khu vực.

Hoa Kỳ cũng có thể thực hiện các bước rõ ràng để tiếp cận các khoáng sản quan trọng của Bắc Cực. Một là Bộ Năng lượng và Bộ Ngoại giao tạo ra một sáng kiến ​​Bắc Cực chuyên dụng, dựa trên Đối tác An ninh Khoáng sản (một nhóm gồm 14 quốc gia, cộng với Liên minh Châu Âu, được thành lập vào năm 2022), để thúc đẩy đầu tư công tư vào khai thác bền vững và cơ sở hạ tầng liên quan ở Alaska, Greenland và các địa điểm khác ở Bắc Cực. Một bước khác là mở rộng lãnh thổ Bắc Cực của Hoa Kỳ - không phải bằng cách cố gắng mua Greenland hoặc sáp nhập Canada, mà bằng cách mở rộng thềm lục địa ngoài của Hoa Kỳ ở Biển Bering và Bắc Băng Dương. Chính quyền Biden đã bắt đầu quá trình này vào năm 2023 bằng cách lập bản đồ 151.700 hải lý vuông là phần mở rộng của khối đất liền Alaska, theo định nghĩa của UNCLOS. Mặc dù không phải là bên ký kết hiệp ước, Washington vẫn có thể đệ trình yêu sách đối với các vùng biển này lên ủy ban Liên hợp quốc liên quan. Hơn nữa, Hoa Kỳ cần phải phê chuẩn hiệp ước này, mà cả Trung Quốc và Nga đều đã ký, để định hình quản lý khai thác đáy biển trong tương lai và sử dụng các điều khoản của hiệp ước để buộc Bắc Kinh và Mátxcơva phải chịu trách nhiệm về các hành vi vi phạm luật hàng hải.

Trong hai thập kỷ qua, Washington đã viết hàng chục chiến lược Bắc Cực trong khi để năng lực Bắc Cực của mình suy yếu và gần đây hơn là xa lánh các đồng minh Bắc Cực. Nhưng đây là thời điểm để hành động đồng bộ. Nga và Trung Quốc đã có những động thái mở đầu. Hoa Kỳ, theo một câu trong cuốn sách Kim năm 1901 của Rudyard Kipling, lấy bối cảnh là Trung Á thế kỷ 19, giờ đây phải "tiến xa hơn nữa về phía Bắc, chơi Trò chơi vĩ đại".

HEATHER A. CONLEY là Nghiên cứu viên cao cấp không thường trú tại Viện Doanh nghiệp Hoa Kỳ và là cựu Chủ tịch Quỹ Marshall của Đức. Từ năm 2001 đến năm 2005, bà là Phó Trợ lý Ngoại trưởng Hoa Kỳ phụ trách Châu Âu và Các vấn đề Châu Âu.

https://www.foreignaffairs.com/reviews/arctic-great-game-conley

***

The Arctic Great Game

And Why America Risks Losing It

A Patriot missile launcher station at Eielson Air Force Base, Alaska, March 2022Joseph P. LeVeille / Reuters

“Fighting it out over the Arctic, with the vast resources of the Arctic, is going to be the new great game of the twenty-first century,” Steve Bannon, who served as chief strategist early in President Donald Trump’s first term, declared in an interview in February. The power struggle unfolding in the far north does indeed have much in common with the original Great Game, the nineteenth-century competition between the era’s two great powers, the British and Russian Empires, over access to strategically and economically valuable territory in Central Asia. In today’s contest, China, Russia, and the United States are similarly pursuing territorial expansion and influence. The modern powers are again eager to access economic riches and build protective buffer zones. And should the competition intensify, the players’ military adventures could even end the same way their predecessors did: thwarted by cold weather.

With nineteenth-century power dynamics resurgent, the former U.S. diplomat Mary Thompson-Jones’s recent book, America in the Arctic, offers a timely and informative narrative of how the United States acquired and maintained its status as an Arctic power. After a largely successful history of building a U.S. presence in the Arctic, Thompson-Jones warns, Washington is now paying insufficient attention to a region that has become a focus of the world’s great powers.

Even in the short time since America in the Arctic was written, new developments have raised the stakes. After taking office, Trump trained his sights on potential Arctic acquisitions, making frequent, controversial references to Canada as “the 51st state” and vowing that the United States would “get” Greenland, an autonomous territory of Denmark, “one way or another.” Cooperation between Russia and China, meanwhile, has been growing since their 2022 announcement of an “unlimited partnership,” which in the Arctic has translated to joint scientific, space, and military operations, including coast guard and naval patrols. And Washington’s recent outreach to Moscow has introduced a wildcard: should talks yield some kind of grand bargain, the resulting geopolitical realignment could change the game entirely.

Whatever happens, a contest over critical minerals, maritime routes, fisheries, natural resources, seabed mining, and satellite communications is coming, and the United States is not ready for it. For years, Russia and China have been preparing to take advantage of new Arctic shipping routes, improving their undersea military and scientific capabilities, and honing their hybrid warfare tactics while U.S. attention has been elsewhere. To compete, the United States will need to dramatically increase its military, economic, scientific, and diplomatic presence in the Arctic, in close cooperation with U.S. allies. If Washington does not resolve the deficiencies and contradictions of its Arctic strategy soon, it may find that it has already lost the new great game.

MEET THE CONTESTANTS

Thompson-Jones provides a rich history of the United States’ experience in the Arctic, including its active role in shaping the Arctic policies of Canada, Denmark (via Greenland), Finland, Iceland, Norway, Russia, and Sweden, incorporating memorable vignettes from each Arctic country. A former U.S. diplomat who served in Canada, Thompson-Jones conveys her deep admiration for the people who live in the Arctic and her appreciation of the unrelenting effects of climate change, the desire for security, and the value of friends and allies “when the ice breaks,” as the Inuit proverb goes. The book closes with a stark—and accurate—lament of Washington’s distinct lack of ambition in its recent Arctic policies. Thompson-Jones, writing before the U.S. presidential election last year, recommends that future leaders increase their focus on climate change and multilateral diplomacy in an expansive Arctic strategy. That advice, unfortunately, quickly became outdated with the return of Trump.

More likely to suit the sensibilities of the U.S. president is Thompson-­Jones’s suggestion that the United States have what she calls a “Longyear moment”—a reference to a Midwestern industrialist named John Longyear, who in 1901 sailed to the Svalbard archipelago in the sea north of mainland Norway and “saw iron ore and big possibilities.” In 1906, Longyear founded the Arctic Coal Company and sought to build and sustain an industrial presence in the Arctic, with the eventual support of the U.S. government. Thompson-Jones writes that this venture represented a “profound conceptual shift” in U.S. approaches to the Arctic, ushering in an era of heightened ambition.

Over a century later, the United States needs to pursue “big possibilities” in the Arctic once again if it is to compete with its rivals, Russia and China. All three players are invested in the region, but in different ways. For Russia, which holds vast swaths of Arctic territory, the region is vital to its military and economic survival. For China, the Arctic represents an opportunity to diversify its global economic interests. And for the United States, which secured its Arctic presence with the 1867 purchase of the territory of Alaska from Russia—a sale that Dmitry Rogozin, Russia’s former deputy prime minister, has described as a “betrayal of Russian power status”—the region is a northern frontline of defense.

The Arctic animates Russian President Vladimir Putin’s geopolitical strategy. He seeks to develop a maritime passageway, the Northern Sea Route, that traverses Russia’s northern coastal waters and is dotted with new port infrastructure linked by rail to the country’s sub-Arctic regions. A new fleet of Russian icebreakers would escort registered vessels along the route, which would facilitate the export of Russian natural resources and the east-west transit of Chinese goods. In that kind of large-scale project, Thompson-Jones traces echoes of a brutal legacy: the savagery of the Soviet leader Joseph Stalin’s Arctic infrastructure campaign, in which roads, railways, and mines were built by prisoners and forced laborers, many of whom died during the construction. One road was known as “the Bone Road” because so many workers were buried in its foundation that “there is one body for every meter of road.”

Putin’s economic and military buildup in the region is less ruthless than Stalin’s but similarly ambitious, driven by Russia’s chronic sense of insecurity and fear of losing control over its territory. After the collapse of the Soviet Union, Arctic military bases were closed, damaged infrastructure was left unrepaired, and many Arctic populations, cut off from state subsidies, moved elsewhere. Today, Russian authorities are trying to prevent a further deterioration of the Arctic population by delaying residents’ requests to leave. Polar gulags are also the preferred place to send political prisoners who threaten the government, such as the opposition leader Alexei Navalny, who died under suspicious circumstances in one such prison in 2024. Russia is constructing and refurbishing Arctic military bases, in part to improve its monitoring capabilities as commercial activity increases along the Northern Sea Route. The sudden appearance of Russian flags, crosses, and Orthodox priests across not just the Russian Arctic but also, worryingly, the Norwegian High North are declarations of Russia’s past, present, and future ownership.

China joined the Arctic game more recently. Despite lacking Arctic territory of its own, China has declared itself a “near Arctic” state on the basis of fifteenth-century maps and its interest in Arctic governance. Beginning in 2004, when it established its first research station on Svalbard, it has used scientific cooperation to boost its Arctic presence and knowledge. Later, China pursued business ventures with Canada and the Nordic states, but these countries were wary of its investment terms—and under pressure from Washington—and slowly restricted Beijing’s access. Another opening came with Russia’s invasion of Ukraine in February 2022. As Moscow faced the loss of its European markets, the end of its partnerships with Western energy companies, and wartime budgetary limitations, it welcomed Chinese investment as a way to fill the gap. China increased funding for Russia’s liquefied natural gas projects in the Arctic and related infrastructure development along the Northern Sea Route, expanding its commercial presence in the region.

For its part, the United States has been an Arctic economic power since it acquired Alaska to secure access to the territory’s natural resources. It first attempted to purchase Greenland in 1868 for the same reason. (Further attempts to acquire the island—in 1910, 1946, and 2019—had a mix of economic and security motives.) After World War II, the United States expanded its Arctic presence through a network of regional alliances and infrastructure projects. In the 1950s, it built the Distant Early Warning Line, a string of radar stations that traversed Alaska, Canada, Greenland, Iceland, and the Faroe Islands and remained operational until 1993 to defend against a potential Soviet missile attack. In cooperation with Canada, the United States constructed the Alaska Highway and created an integrated air defense system known as NORAD. Together with NATO allies, U.S. forces patrolled the waters and airspace of the North Atlantic, particularly around Greenland, Iceland, and the United Kingdom, to detect Soviet, and later, Russian nuclear submarines and bombers.

The Arctic remains vital to U.S. economic and security interests. Anchorage, Alaska, is home to the fourth-busiest cargo airport in the world. Nearly all of the United States’ radar systems and ground-based missile interceptors are located in the state, whose high latitude enables earlier detection of incoming threats. Recent bilateral defense agreements with all five Nordic countries and the accession of Finland and Sweden to NATO, in 2023 and 2024, respectively, have strengthened collective defense in the Arctic. But Washington has neglected its own capabilities in the region. U.S. military officials often decry the lack of port and aviation infrastructure, icebreakers, satellites, sensors, and cold-weather equipment and training that are necessary to defend Arctic territory.

THE GAME BOARD

The prize that Russia, China, and the United States are all after is control. As the American aviator Billy Mitchell quipped in 1935, “Whoever holds Alaska will hold the world.” Control of Arctic land offers several advantages. Crossing over polar regions shortens the distances that cargo vessels, airplanes, undersea cables, or intercontinental ballistic missiles must travel to reach their destinations. The region hosts satellite ground stations and orbital launch sites that are important to both civilian and military operations. High-latitude communications infrastructure, although limited, is vital for tracking vessels, monitoring weather, and integrating surveillance systems. Arctic lands and seabeds also hold vast quantities of critical minerals and energy resources, and Arctic waters are becoming an increasingly important source of food as warming ocean temperatures compel fish to swim north seeking cooler waters.

The main battle lines will thus be drawn along the Arctic seabed, in international waters, and en route to outer space. U.S. and Russian nuclear submarines already patrol zones where undersea cables connect Europe and the United States, and security is likely to get tighter as Russian and Chinese vessels target new cables. Countries will also be looking to lock in access to critical minerals. In 2023, a United Nations commission associated with the UN Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) issued recommendations that supported most of Russia’s claims to extend its outer continental shelf deep into the central Arctic. (Russia must eventually negotiate with Canada and Denmark to resolve overlapping claims.) Seabed mining in this area could increase Russia’s commercial and military presence in international waters.

Disputes over the status of two Arctic maritime routes, the Russian Northern Sea Route and the Canadian equivalent, the Northwest Passage, are likely to continue. Both Russia and Canada claim these passages as internal waters, but the United States and other countries consider them to be international waters and therefore not subject to national laws or restrictions. As polar ice melts, a third transpolar route that lies almost entirely in undisputed international waters could open up, and the United States will need additional maritime and monitoring infrastructure to prepare for its increased use. China has already begun testing the viability of the route, sending an icebreaker through it in 2012. Finally, the positioning of satellite ground stations and polar orbit launching stations in the Arctic will be a key front of the space race. As Russia has demonstrated in its war in Ukraine, the country that controls global navigation systems and can disarm the satellites of its adversaries will have enormous military advantages.

PLAYING TO WIN

The United States is woefully unprepared for the emerging competition. Despite efforts from Congress, especially the delegations from Alaska, Maine, and Washington, to push successive administrations to devote the necessary resources to the region, the U.S. defense community has treated it as a low priority. Insufficient funding and insufficient attention create a vicious circle, producing uninspired Arctic strategies that lack adequate budgets and clear command structures. To get back in the game, the United States needs to ramp up its military and economic presence in the Arctic, working closely with its Arctic allies to strengthen its scientific and surveillance networks to better identify and defend against threats.

The most visible sign of the United States’ inadequate preparation is its aging icebreaker fleet. The U.S. Navy has no ice-strengthened surface ships, a class of ship that can navigate mostly ice-free waters. The U.S. Coast Guard has only three icebreakers—a stronger ship designed to clear passages through solid ice—but just two are operational today, and they must serve both the Arctic and the Antarctic. Just one, a 50-year-old ship, can break through 20 feet of ice. In 2024, Washington purchased the third, a commercial icebreaker built in 2012, but work must be done on it before it becomes operational, expected next year. This ship, which can break nearly five feet of ice, is meant to serve as a backup to the United States’ older icebreakers until a new, more powerful icebreaker that the first Trump administration commissioned in 2019 is constructed. The target date for that project, currently 2030, has been delayed by repeated design changes and the erosion of expertise at U.S. shipyards, which have not built a heavy icebreaker—one that can cut through ice 21 feet thick—since the 1970s.

The problem goes well beyond icebreakers. The United States does not have sufficient military presence or maritime infrastructure, such as deep-sea ports, to defend large swaths of Arctic territory. U.S. forces are able to operate Pituffik Space Base on the north coast of Greenland, for example, but they cannot secure the entire island. The Trump administration has also been jeopardizing critical Arctic alliances. Its aggression toward Canada and Denmark has pushed both countries to enhance their capabilities—Canada announced plans to construct two new icebreakers and three new Arctic military bases earlier this year, and Denmark announced a $2 billion security upgrade in January and another $600 million for surveillance vessels in April—but threaten to damage their relationships with the United States in the long term. If Washington is to compete with China and Russia, it needs its Arctic friends fully on its side.

Washington must also start putting real money behind the development of U.S. Arctic capabilities. Trump has spoken repeatedly about U.S. interests in the Arctic, and since 2021 Congress has pushed for multiyear funding for an Arctic security initiative to be included in the Pentagon’s budget. It is time to make that plan a reality. The U.S. Navy needs ice-strengthened ships. Trump has repeatedly called for the construction of 40 icebreakers, but this quantity is unnecessary and unrealistic. The Coast Guard has said it needs eight or nine, and even reaching this number within a reasonable time frame would require most of the building to be done by foreign shipyards. Runways, radar systems, and other military installations damaged by thawing permafrost must be repaired and stabilized. Increased deployments of personnel and long-range bombers, more and better port facilities and sensors along the coasts of Greenland, and upgraded satellite communications, underwater drones, and sea-floor mapping are necessary to monitor the vast expanse of the Arctic and particularly to detect Russian or Chinese military activity. As U.S. General Gregory Guillot, the head of the U.S. Northern Command, put it in his congressional testimony in February, “You cannot defeat what you cannot see.”

The U.S. military must also streamline responsibility for operations in the Arctic under a single regional command. In the existing structure, developed in 2011, operational responsibilities are divided between the U.S. European Command, which covers the European Arctic, and the U.S. Northern Command and the U.S.-Canadian organization NORAD, which together cover North America. U.S. Indo-Pacific Command, meanwhile, manages the bulk of the U.S. Army’s cold-weather and airborne capabilities based in Alaska. With each command focused on its own area, no single entity has eyes on the Arctic as a whole. Even the east and west coasts of Greenland fall under separate military jurisdictions. A unified subregional U.S. Arctic Command would be able to detect and respond to adversaries’ activities across the Arctic and support regional commands.

There are clear steps the United States can take to access the Arctic’s critical minerals, too. One is for the Energy and State Departments to create a dedicated Arctic initiative, building on the Minerals Security Partnership (a grouping of 14 countries, plus the European Union, formed in 2022), to boost public-­private investment in sustainable mining and related infrastructure in Alaska, Greenland, and other Arctic locations. Another step is to enlarge U.S. Arctic territory—not by trying to buy Greenland or incorporate Canada, but by extending the U.S. outer continental shelf in the Bering Sea and the Arctic Ocean. The Biden administration began this process in 2023 by mapping 151,700 square nautical miles as an extension of the land mass of Alaska, as defined under UNCLOS. Although not a signatory to the treaty, Washington can still submit a claim to these waters to the associated UN commission. The United States, moreover, ought to ratify this treaty, which both China and Russia have signed, in order to shape future governance of seabed mining and to use its provisions to hold Beijing and Moscow accountable for violations of maritime law.

For the past two decades, Washington has written dozens of Arctic strategies while letting its Arctic capabilities atrophy and, more recently, alienating its Arctic allies. But this is the time for concerted action. Russia and China have already made their opening moves. The United States, following a line from Rudyard Kipling’s 1901 book, Kim, set against the backdrop of nineteenth-­century Central Asia, must now “go far and far into the North, playing the Great Game.”

HEATHER A. CONLEY is a Nonresident Senior Fellow at the American Enterprise Institute and former President of the German Marshall Fund. From 2001 to 2005, she was U.S. Deputy Assistant Secretary of State for Europe and European Affairs.