3212 - Ba sự thật về sự kết thúc của Hiệp ước New START và ý nghĩa của nó đối với cạnh tranh chiến lược
Ảnh: YURI KADOBNOV/AFP/Getty Images
Hiệp ước Giảm thiểu Vũ khí Chiến lược Mới năm 2010 (New START), thỏa thuận kiểm soát vũ khí hạt nhân song phương cuối cùng còn lại giữa Hoa Kỳ và Nga, hết hạn vào ngày 5 tháng 2. Tổng thống Nga Vladimir Putin đã nhắc lại đề nghị tiếp tục tuân thủ các giới hạn của hiệp ước một cách không chính thức trong một năm nữa. Nếu không có sự gia hạn vào phút chót từ Tổng thống Donald Trump, sự kết thúc của New START sẽ là sự kết thúc của một kỷ nguyên kiểm soát vũ khí hạt nhân.
Đây là những gì sự kết thúc của New START có và không có ý nghĩa đối với cạnh tranh chiến lược: Sự kết thúc của New START không báo hiệu sự bắt đầu của một cuộc chạy đua vũ trang. Sự kết thúc của New START không có nghĩa là Hoa Kỳ sẽ tự động và ồ ạt tăng cường kho vũ khí hạt nhân của mình. Và sự kết thúc của New START không đồng nghĩa với sự kết thúc của kiểm soát vũ khí; đúng hơn, đây có thể là sự khởi đầu của một kỷ nguyên kiểm soát vũ khí mới. Kiểm soát vũ khí phải thích ứng với thời điểm hiện tại. Và thời điểm này đòi hỏi phải đa dạng hóa và mở rộng kho vũ khí hạt nhân của Hoa Kỳ, kết hợp với một cách tiếp cận mới đối với kiểm soát vũ khí.
Đây không phải là một cuộc chạy đua vũ trang - và nếu có, Mỹ đang thua cuộc
Sự kết thúc của New START đã làm dấy lên những lo ngại về một cuộc chạy đua vũ trang mới. Thượng nghị sĩ Ed Markey cảnh báo, “Nếu Hoa Kỳ vượt quá giới hạn của New START bằng cách tăng số lượng đầu đạn, Nga sẽ làm điều tương tự, và Trung Quốc sẽ sử dụng điều đó như một cái cớ khác để tăng cường kho vũ khí hạt nhân của họ.” Hoa Kỳ đã thể hiện sự kiềm chế đặc biệt trong thập kỷ qua khi không mở rộng kho vũ khí của mình và vẫn cam kết với chương trình hiện đại hóa kể từ năm 2012. Trong một cuộc phỏng vấn năm 2024, người đứng đầu phái đoàn New START, Rose Gottemoeller, giải thích về chương trình hiện đại hóa hạt nhân đang diễn ra của Hoa Kỳ rằng, “đó không phải là việc tăng cường hay một cuộc chạy đua vũ trang hạt nhân - chương trình hiện đại hóa mà chúng ta đang thực hiện. Mà đó là việc thay thế các hệ thống lỗi thời không còn an toàn để vận hành.” Nhưng nếu không có những ràng buộc của New START, những lo ngại về một cuộc chạy đua vũ trang này sẽ trở nên nghiêm trọng hơn nếu Hoa Kỳ quyết định tăng cường, và Nga hoặc Trung Quốc phản ứng.
Chạy đua vũ trang là một chu kỳ hành động-phản ứng, thường được định nghĩa bởi tính tự động, trong đó một bên tăng cường lực lượng để đáp trả trực tiếp hành động của đối thủ. Trong Chiến tranh Lạnh, Hedley Bull mô tả các cuộc chạy đua vũ trang là duy trì hoặc làm trầm trọng thêm các xung đột, cũng như thể hiện chúng; tuy nhiên, “quan niệm rằng các cuộc chạy đua vũ trang tuân theo logic riêng của chúng và chỉ có thể dẫn đến chiến tranh là sai lầm; và có lẽ cũng nguy hiểm.” Một số lo ngại lịch sử về chạy đua vũ trang là nó có thể làm tăng nguy cơ hiểu lầm và tai nạn, cùng với chi phí tài chính. Ví dụ, vào giữa những năm 1980, Liên Xô đã chi 15-17% GDP cho quốc phòng. Việc chúng ta có đang trong một cuộc chạy đua vũ trang hay không và liệu các cuộc chạy đua vũ trang là “tốt” hay “xấu” vẫn là những chủ đề được tranh luận sôi nổi. Một số chuyên gia lập luận rằng cuộc chạy đua vũ trang đã diễn ra và chỉ ra sự tăng cường vũ khí hạt nhân của Nga và Trung Quốc.
Dữ liệu mới từ cả Hội đồng về Rủi ro Chiến lược và Liên đoàn các nhà khoa học Mỹ cung cấp những hiểu biết sâu sắc về sự mở rộng về số lượng và chất lượng kho vũ khí của Nga và Trung Quốc và có thể cung cấp một số hiểu biết về việc liệu đây có phải là thời điểm của một cuộc chạy đua vũ trang hay không. Kể từ khi Hiệp ước START mới được ký kết vào năm 2010, Nga đã mở rộng số lượng hệ thống có khả năng mang vũ khí hạt nhân trung bình 22%, bao gồm tăng 20% số lượng tàu ngầm mang vũ khí hạt nhân và tên lửa đạn đạo phóng từ tàu ngầm (SLBM). Trung Quốc đã tham gia vào một cuộc tăng cường vũ khí nhanh hơn nữa, chẳng hạn như tăng số lượng tên lửa đạn đạo tầm trung lên 635% và bổ sung các loại phương tiện vận chuyển chiến lược và phi chiến lược mới.
Ngược lại, như được thể hiện trong Hình 1, Hoa Kỳ đã không mở rộng quy mô tương tự như Nga và Trung Quốc kể từ khi Hiệp ước START mới được ký kết vào năm 2010. Thay vào đó, khả năng hạt nhân của Hoa Kỳ hoặc giữ nguyên hoặc giảm xuống.
Sự bất đối xứng này có thể được thấy rõ trên tất cả các nền tảng vũ khí hạt nhân. Đã có sự giảm 33% số lượng nền tảng vũ khí hạt nhân phi chiến lược.
Nga đã tăng số lượng tên lửa đạn đạo phóng từ tàu ngầm (SLBM) lên hơn 20%, trong khi Hoa Kỳ giảm 17% số lượng SLBM kể từ khi Hiệp ước New START được ký kết.
Một trong những thay đổi đáng chú ý nhất là sự gia tăng 88% lực lượng tên lửa đạn đạo liên lục địa (ICBM) của Trung Quốc, trong khi lực lượng ICBM của Hoa Kỳ thực tế đã giảm 11% theo Hiệp ước New START.
Những con số này cho thấy Nga và Trung Quốc đã và đang mở rộng đáng kể kho vũ khí chiến lược của mình bất chấp sự kiềm chế từ phía Hoa Kỳ. Nếu đây là một cuộc chạy đua vũ trang hạt nhân, Hoa Kỳ đang thua; và nếu đây chưa phải là một cuộc chạy đua vũ trang nhưng sau đó trở thành một cuộc chạy đua, Hoa Kỳ đang bắt đầu từ thế bất lợi.
Hoa Kỳ không cần phải tăng cường vũ khí một cách ồ ạt—mà cần phải đa dạng hóa và mở rộng.
Kiểm soát vũ khí là sản phẩm của thời đại. Hiệp ước New START được ký kết năm 2010, sau “sự khởi động lại” quan hệ Mỹ-Nga năm 2009, bài phát biểu của Tổng thống Obama tại Prague năm 2009 kêu gọi “hòa bình và an ninh của một thế giới không có vũ khí hạt nhân”, và một kế hoạch hành động đầy tham vọng cho 190 quốc gia tham gia Hiệp ước Không phổ biến vũ khí hạt nhân (NPT), bao gồm các biện pháp kiểm soát vũ khí và giảm thiểu rủi ro bổ sung. Vào thời điểm đó, một thỏa thuận kiểm soát vũ khí song phương, có thể kiểm chứng được là vì lợi ích của cả Hoa Kỳ và Nga. New START giới hạn Hoa Kỳ và Nga ở mức 1.550 đầu đạn hạt nhân được triển khai trên 700 tên lửa đạn đạo liên lục địa (ICBM), tên lửa đạn đạo phóng từ tàu ngầm (SLBM) và máy bay ném bom hạng nặng. Các biện pháp kiểm chứng của hiệp ước bao gồm thanh tra tại chỗ, trao đổi dữ liệu và thông tin viễn trắc, và một Ủy ban Tham vấn Song phương hai lần một năm.
Trong lịch sử, kiểm soát vũ khí là một công cụ để quản lý cạnh tranh chiến lược, và về cơ bản đó là một thỏa thuận giữa các bên liên quan rằng, mặc dù họ có thể tiếp tục cạnh tranh và tìm kiếm lợi thế chiến lược, nhưng họ sẽ tự giới hạn mình trong lĩnh vực cụ thể, riêng biệt này. Kiểm soát vũ khí chiến lược song phương không phải là yêu cầu chính trị hay pháp lý đối với Hoa Kỳ. Như cựu quan chức Bộ Ngoại giao Tom Countryman đã mô tả: “Các thỏa thuận kiểm soát vũ khí không phải là sự nhượng bộ của Hoa Kỳ, cũng không phải là ân huệ dành cho một quốc gia khác; chúng là một thành phần thiết yếu và đóng góp vào an ninh quốc gia của chúng ta.” Kiểm soát vũ khí mang lại lợi ích chiến lược về tính minh bạch và khả năng dự đoán kho vũ khí của đối phương, đặc biệt là thông qua các cuộc thanh tra tại chỗ, và cũng góp phần thực hiện các nghĩa vụ theo Hiệp ước Không phổ biến vũ khí hạt nhân năm 1968 (NPT).
Kể từ năm 2010, Nga đã vi phạm, đình chỉ hoặc rút khỏi nhiều thỏa thuận kiểm soát vũ khí quan trọng. Một báo cáo tuân thủ năm 2014 của Bộ Ngoại giao đã nêu lên những lo ngại về việc Nga tuân thủ Hiệp ước Lực lượng Hạt nhân Tầm trung (INF) năm 1987. Năm 2022, Nga đã đình chỉ các hoạt động thanh tra theo Hiệp ước New START, và năm 2023, nước này đã đình chỉ tham gia New START và rút lại việc phê chuẩn Hiệp ước Cấm thử hạt nhân toàn diện. Đề nghị của Putin về việc tiếp tục tuân thủ các giới hạn của New START không bao gồm đề nghị quay trở lại các cuộc thanh tra hoặc các biện pháp minh bạch khác liên quan đến hiệp ước. Bất chấp thành tích tồi tệ trong kiểm soát vũ khí và sự gia tăng gần đây về vũ khí hạt nhân phi chiến lược, Nga phải đối mặt với những thách thức thực tế khiến nước này khó có thể mở rộng mạnh mẽ các phương tiện vận chuyển chiến lược của mình.
Những xu hướng này đều chỉ ra sự phụ thuộc ngày càng tăng của các đối thủ của Hoa Kỳ vào vũ khí hạt nhân, đặc biệt là cho các tham vọng khu vực nhằm đe dọa các đồng minh và đối tác của Hoa Kỳ và cố gắng chia rẽ họ với Washington. Trong lời khai trước Quốc hội vào tháng 3 năm 2022, Tư lệnh Bộ Tư lệnh Chiến lược Hoa Kỳ lúc bấy giờ, Charles Richard, đã chỉ ra mối lo ngại cụ thể này: “Không phải tất cả đều là chiến lược. Có một loại mối đe dọa tầm xa đáng kể mà chúng ta sẽ phải suy nghĩ lại, có thể là về cách chúng ta răn đe chúng.” Người kế nhiệm của Richard, Tướng Anthony Cotton, nhấn mạnh rằng trong trường hợp của Nga, vũ khí phi chiến lược không nằm trong giới hạn của Hiệp ước New START. Đối mặt với sự cạnh tranh ngày càng tăng từ các đối thủ có vũ khí hạt nhân, Chiến lược Quốc phòng Quốc gia năm 2026 khẳng định lại rằng Hoa Kỳ sẽ “hiện đại hóa và điều chỉnh lực lượng hạt nhân của chúng ta cho phù hợp với sự tập trung vào răn đe và quản lý leo thang trong bối cảnh hạt nhân toàn cầu đang thay đổi.”
Cho đến nay, Hiệp ước New START đã hạn chế khả năng thích ứng lực lượng chiến lược của Hoa Kỳ, nhưng ngay cả khi hiệp ước kết thúc, Hoa Kỳ cũng không cần một sự tăng cường hạt nhân quy mô lớn. Trong lời khai của mình, Richard nói, “Chúng ta không nhất thiết phải đối đầu từng vũ khí một… Nhưng rõ ràng những gì chúng ta có ngày nay là mức tối thiểu tuyệt đối, và chúng ta sẽ phải tự hỏi mình cần thêm khả năng, năng lực và tư thế nào, dựa trên hướng đi của mối đe dọa.” Điều mà Hoa Kỳ cần hiện nay là một tư thế lực lượng hạt nhân đa dạng và linh hoạt hơn để răn đe một loạt các mối đe dọa ngày càng tăng trên nhiều chiến trường, điều này có thể đòi hỏi việc mở rộng kho vũ khí hạt nhân của Hoa Kỳ, mặc dù “không phải một cách triệt để, không phải là một bước tiến khổng lồ.”
Với việc Hiệp ước New START kết thúc, Hoa Kỳ có thể xem xét ít nhất bốn lựa chọn về cách thức thay đổi cấu trúc lực lượng hạt nhân của mình để phù hợp với các khuyến nghị của Richard và phát triển một lực lượng hạt nhân linh hoạt hơn. Lựa chọn đầu tiên là tăng số lượng đầu đạn trên các nền tảng ICBM và SLBM hiện có, điều này có thể “tăng gấp đôi” số lượng đầu đạn được triển khai so với số lượng theo Hiệp ước New START, theo cựu Thứ trưởng Quốc phòng Kingston Reif. Trong nghiên cứu Project Atom 2025, Matthew Costlow đưa ra lập luận cho lựa chọn thứ hai: Hoa Kỳ nên mở rộng việc mua sắm các hệ thống “có khả năng chống chịu, sống sót và được triển khai (hoặc có thể triển khai) ở tiền tuyến”, chẳng hạn như vũ khí tấn công tầm xa mới hoặc hệ thống tầm trung có khả năng kép. Lựa chọn thứ ba là mở rộng các kế hoạch hiện có về hiện đại hóa hạt nhân, chẳng hạn như bổ sung thêm máy bay B-21 hoặc tàu ngầm lớp Columbia. Lựa chọn cuối cùng, tất nhiên, là không thay đổi kế hoạch về cấu trúc lực lượng hạt nhân của Hoa Kỳ và thay vào đó đầu tư vào khả năng thông thường, mặc dù điều này sẽ đi kèm với rủi ro đáng kể là làm suy yếu sự đảm bảo và thúc đẩy phổ biến vũ khí hạt nhân của các đồng minh.
Hoa Kỳ có thể dẫn đầu một kỷ nguyên kiểm soát vũ khí mới như thế nào?
Đây không phải là dấu chấm hết cho kiểm soát vũ khí. Trong một cuộc phỏng vấn cho dự án lịch sử truyền miệng về kiểm soát vũ khí của CSIS Project on Nuclear Issues, Gottemoeller chỉ ra đây là thời điểm cơ hội cho kiểm soát vũ khí: “Điều rất quan trọng là hiệp ước tiếp theo phải là một hiệp ước của Donald J. Trump và Vladimir V. Putin. Nó phải bước vào kỷ nguyên mới mà chúng ta đang trải qua hiện nay với Trump dẫn đầu.” Bull mô tả kiểm soát vũ khí là “không ổn định”. Nó diễn ra theo từng đợt, như đã được chứng minh trong suốt lịch sử Chiến tranh Lạnh. Mặc dù thời điểm này có thể báo hiệu sự suy giảm trong kiểm soát vũ khí như chúng ta đã biết, Tổng thống Trump đã nhiều lần bày tỏ sự quan tâm đến một thỏa thuận “phi hạt nhân hóa” với Nga và Trung Quốc, điều này cho thấy một cơ hội cho các cách tiếp cận mới đối với kiểm soát vũ khí.
Cần phải làm gì trong kỷ nguyên kiểm soát vũ khí mới này? Khi xem xét cách ứng phó với áp lực của môi trường an ninh và việc Nga và Trung Quốc tăng cường vũ khí hạt nhân, chính quyền Trump có thể theo đuổi ba ưu tiên kiểm soát vũ khí đồng thời, một số trong đó khá tham vọng. Thứ nhất, bản thân Trump nên đóng vai trò dẫn đầu trong các sáng kiến kiểm soát vũ khí trong tương lai. Điều này có thể bao gồm một cuộc họp ba bên cấp nguyên thủ quốc gia với Tổng thống Vladimir Putin và Chủ tịch Tập Cận Bình, cam kết thực hiện một loạt các biện pháp giảm thiểu rủi ro sử dụng vũ khí hạt nhân, chẳng hạn như đường dây nóng, duy trì sự tham gia của con người trong quá trình ra quyết định hạt nhân và tái khẳng định cam kết đối với Hiệp ước Không phổ biến vũ khí hạt nhân (NPT). Trung Quốc từ trước đến nay vẫn tránh bất kỳ cuộc đối thoại nào ám chỉ đến "kiểm soát vũ khí", nhưng một cuộc đối thoại cấp nguyên thủ quốc gia có thể sẽ thu hút sự quan tâm của ông Tập. Sự quan tâm của ông Trump đối với các thể chế đa phương mới, chẳng hạn như Hội đồng Hòa bình, có thể rất phù hợp với ngoại giao hạt nhân, chẳng hạn như việc thành lập Hội nghị thượng đỉnh giảm thiểu rủi ro hạt nhân.
Thứ hai, trong khi vẫn để ngỏ cánh cửa đối thoại với Moscow và Bắc Kinh, chính quyền Trump cũng nên hợp tác với cộng đồng quốc tế để buộc Nga và Trung Quốc phải chịu trách nhiệm về các hoạt động hạt nhân nguy hiểm của họ. Nga và Trung Quốc đã mở rộng kho vũ khí hạt nhân của mình mà không bị trừng phạt. Cả hai đều bị nghi ngờ tiến hành các vụ thử hạt nhân năng suất thấp vi phạm lệnh cấm thử nghiệm. Và Nga đã liên tục dựa vào các mối đe dọa hạt nhân trong suốt cuộc chiến ở Ukraine, mà không phải chịu trách nhiệm nào trên trường quốc tế. Các bên chủ chốt tuyên bố ủng hộ giải trừ vũ khí hạt nhân đã từ chối lên án hành vi của Nga tại Liên Hợp Quốc. Ví dụ, Nam Phi đã bỏ phiếu trắng đối với bốn nghị quyết quan trọng về Ukraine, bao gồm cả nghị quyết về an toàn của Nhà máy điện hạt nhân Zaporizhzhia.
Giảm thiểu rủi ro sử dụng vũ khí hạt nhân không chỉ là trách nhiệm của Hoa Kỳ, mà còn là trách nhiệm của tất cả các quốc gia sở hữu vũ khí hạt nhân, và là trách nhiệm của cộng đồng quốc tế rộng lớn hơn trong việc buộc các bên vi phạm phải chịu trách nhiệm. Cho đến nay, Nga và Trung Quốc đã được bỏ qua. Hoa Kỳ có thể đóng góp vào nỗ lực buộc trách nhiệm này bằng cách chia sẻ nhiều dữ liệu hơn về việc Nga và Trung Quốc tăng cường vũ khí hạt nhân và hành vi của họ, chống lại thông tin sai lệch về lập trường hạt nhân của Hoa Kỳ, và tích cực tham gia vào các diễn đàn quốc tế như NPT.
Và cuối cùng, tương lai của kiểm soát vũ khí đòi hỏi con người và kiến thức để nắm bắt các cơ hội khi chúng xuất hiện. Kỷ nguyên kiểm soát vũ khí mới này đòi hỏi tư duy mới, ý tưởng mới và sự sáng tạo mà thế hệ lãnh đạo kiểm soát vũ khí tiếp theo có thể mang lại. Đồng thời, những bài học kinh nghiệm từ các hiệp ước như New START, đặc biệt là kiến thức ngầm, không nên bị lãng quên. Chắc chắn, sự kết thúc của New START là thời điểm để suy ngẫm về tất cả những gì hiệp ước đã đạt được và cách thức bối cảnh chiến lược đã thay đổi kể từ năm 2010; Nhưng điều này cũng nên là tín hiệu để chúng ta suy nghĩ lại về kiểm soát vũ khí và cách thức nó có thể hoạt động song song với răn đe trong kỷ nguyên cạnh tranh chiến lược này.
Heather Williams là giám đốc Dự án về các vấn đề hạt nhân và là nghiên cứu viên cao cấp tại Khoa Quốc phòng và An ninh thuộc Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Quốc tế ở Washington, D.C.
***
Three Truths About the End of New START and What It Means for Strategic Competition
Photo: YURI KADOBNOV/AFP/Getty Images
The 2010 New Strategic Arms Reduction Treaty (New START), the last remaining bilateral nuclear arms control agreement between the United States and Russia, expires February 5. Russian President Vladimir Putin has repeated an offer to informally continue to observe the treaty limits for an additional year. Barring a last-minute reprieve from President Donald Trump, the end of New START will be the end of an era for nuclear arms control.
Here’s what the end of New START does and does not mean for strategic competition: The end of New START does not augur the start of an arms race. The end of New START does not mean the United States will automatically and massively build up its nuclear arsenal. And the end of New START does not equal the end of arms control; rather, this may be the beginning of a new era of arms control. Arms control must adapt to the moment. And this moment calls for diversifying and expanding the U.S. nuclear arsenal, paired with a new approach to arms control.
This Is Not an Arms Race—And If It Is, America Is Losing
The end of New START has prompted fears of a new arms race. Senator Ed Markey warned, “If the U.S. exceeds New START limits by uploading warheads, Russia will do the same, and China will use it as another excuse to build up their nuclear arsenal.” The United States has shown exceptional restraint over the past decade in not expanding its arsenal and remaining committed to a modernization program since 2012. In a 2024 interview, the head of the New START delegation, Rose Gottemoeller, explained ongoing U.S. nuclear modernization as, “it’s not about a buildup or a nuclear arms race—the modernization that we are undertaking. But it is about a replacement of obsolescent systems that are no longer safe to operate.” But without the constraints of New START, these fears of an arms race have become more acute if the United States decides to build up, and Russia or China responds.
Arms racing is an action-reaction cycle, typically defined by an automaticity whereby one party builds up in direct response to an adversary’s actions. During the Cold War, Hedley Bull described arms races as sustaining or exacerbating conflicts, as well as expressing them; however, “the idea that arms races obey a logic of their own and can only result in war, is false; and perhaps also dangerous.” Some of the historic concerns about arms racing are that it can increase risks of misperception and accident, along with the financial costs. In the mid-1980s, for example, the Soviet Union was spending 15–17 percent of its GDP on defense. Whether or not we are in an arms race and whether or not arms races are “good” or “bad” remain hotly debated topics. Some experts argue that the arms race is already underway and point to Russian and Chinese nuclear buildups.
New data from both the Council on Strategic Risks and Federation of American Scientists provide insights about the quantitative and qualitative expansion of Russian and Chinese arsenals and can provide some insights into whether or not this is an arms race moment. Since New START was concluded in 2010, Russia has expanded its number of nuclear-capable systems by 22 percent on average, to include a 20 percent increase in the number of nuclear-armed submarines and submarine-launched ballistic missiles (SLBMs). China has engaged in an even more rapid buildup, such as by increasing the number of intermediate-range ballistic missiles by 635 percent and adding new types of strategic and nonstrategic delivery vehicles.
Conversely, as shown in Figure 1, the United States has not expanded anywhere near the scale of Russia and China since New START was concluded in 2010. Instead, U.S. nuclear capabilities have either stayed constant or gone down.
This asymmetry can be seen across the board in nuclear platforms. There has been a 33 percent decrease in nonstrategic nuclear weapons platforms.
Russia has increased its SLBMs by over 20 percent, while the United States decreased by 17 percent decrease in SLBMs since New START was finalized.
One of the most striking changes has been the 88 percent increase in China’s intercontinental ballistic missile (ICBM) force, while the United States ICBM force actually decreased by 11 percent under New START.
What these figures show is that Russia and China have been significantly expanding their strategic arsenals despite restraint on the part of the United States. If this is a nuclear arms race, the United States is losing; and if it is not yet an arms race but turns into one, the United States is starting from behind.
The United States Does Not Need to Massively Build Up—It Needs to Diversify and Expand
Arms control is a product of its time. The New START agreement was concluded in 2010, following the 2009 U.S.-Russia “reset,” President Obama’s 2009 Prague speech calling for the “peace and security of a world without nuclear weapons,” and an ambitious action plan for the 190 states in the Nuclear Non-Proliferation Treaty (NPT), to include additional arms control and risk reduction measures. At the time, a bilateral, verifiable arms control agreement was in the interests of both the United States and Russia. New START limits the United States and Russia to 1,550 deployed warheads on 700 deployed ICBMs, SLBMs, and heavy bombers. The treaty’s verification measures include on-site inspections, data and telemetric information exchanges, and a semiannual Bilateral Consultative Commission.
Historically, arms control has been a tool for managing strategic competition, and it is essentially a bargain between the parties involved that, though they may continue to compete and seek strategic advantage, they will limit themselves in this specific, discrete domain. Bilateral strategic arms control is neither a political nor a legal requirement for the United States. As described by former Department of State official Tom Countryman, “Arms control agreements are not a concession made by the United States, nor a favor done for another nation; they are an essential component of, and contributor to, our national security.” Arms control comes with strategic benefits of transparency and predictability into adversary arsenals, especially through on-site inspections, and also contributes to obligations under the 1968 NPT.
Since 2010, Russia has violated, suspended, or withdrawn from numerous important arms control agreements. A 2014 Department of State compliance report raised concerns about Russia’s compliance with the 1987 Intermediate-Range Nuclear Forces (INF) Treaty. In 2022, Russia suspended inspection activities under New START, and in 2023, it suspended participation in New START and withdrew ratification of the Comprehensive Test Ban Treaty. Putin’s offer to continue to observe New START limits did not include an offer to return to inspections or other transparency measures associated with the treaty. Despite its abysmal record with arms control and recent buildup in nonstrategic nuclear weapons, Russia faces practical challenges that mean it is unlikely to massively expand its strategic delivery vehicles.
What these trends all point toward is an increasing reliance on nuclear weapons by the United States’ adversaries, particularly for regional ambitions to intimidate U.S. allies and partners and try to drive a wedge between them and Washington. In congressional testimony in March 2022, then-Commander of U.S. Strategic Command Charles Richard pointed to this specific concern: “It is not all strategic. There is a significant class of theater threats that we are going to have to rethink, potentially, how we deter that.” Richard’s successor, General Anthony Cotton emphasized that in Russia’s case, nonstrategic weapons are not included under New START limits. Facing growing competition from nuclear-armed adversaries, the 2026 National Defense Strategy reasserts that the United States will “modernize and adapt our nuclear forces accordingly with focused attention on deterrence and escalation management amid the changing global nuclear landscape.”
Until today, New START has restrained the United States’ ability to adapt its strategic forces, but even with the treaty’s end, the United States does not need a massive nuclear buildup. In his testimony, Richard said, “We do not necessarily have to match weapon for weapon.... But it is clear what we have today is the absolute minimum, and we are going to have to ask ourselves what additional capability, capacity, and posture we need to do, based on where the threat is going.” What the United States needs now is a nuclear force posture that is more diverse and flexible to deter an increasing range of threats across multiple theaters, which may require expanding the U.S. nuclear arsenal, albeit “not radically, not monumentally.”
With the end of New START, the United States can consider at least four options for how it might change its nuclear force posture to align with Richard’s recommendations and develop a nuclear force that is more flexible. The first option would be to upload warheads to existing ICBM and SLBM platforms, which could “roughly double” the number of deployed warheads from New START numbers, according to former Deputy Assistant Secretary of Defense Kingston Reif. In the Project Atom 2025 study, Matthew Costlow makes the case for the second option: the United States should expand its procurement of systems that are “resilient, survivable, and forward-deployed (or deployable) in theater,” such as a new stand-off weapon or dual-capable intermediate-range systems. A third option would be expanding existing plans for nuclear modernization, such as additional B-21s or Columbia-class submarines. A final option, of course, is to make no changes to plans for U.S. nuclear force posture and instead invest in conventional capabilities, although this would come with a significant risk of undermining assurance and allied proliferation.
How the United States Can Lead a New Era of Arms Control
This is not the end of arms control. In an interview for the CSIS Project on Nuclear Issues arms control oral history project, Gottemoeller pointed to this as a moment of opportunity for arms control: “It’s very important the next treaty must be very much a Donald J. Trump treaty and Vladimir V. Putin treaty. It has to step into this new era that we are experiencing now with Trump in the lead.” Bull described arms control as “spasmodic.” It happens in waves, as evidenced throughout the history of the Cold War. Although this moment might signal a downturn in arms control as we know it, President Trump has repeatedly expressed an interest in a “denuclearization” agreement with Russia and China, which suggests a window of opportunity for new approaches to arms control.
What is to be done in this new era of arms control? As it considers how to respond to the pressures of the security environment and Russian and Chinese nuclear buildups, the Trump administration can pursue three simultaneous arms control priorities, some of them ambitious. First, Trump himself should play a role in leading future arms control initiatives. This could include a head-of-state-level trilateral meeting with Presidents Vladimir Putin and Xi Jinping, committing to a series of measures reducing the risks of nuclear use, such as hotlines, keeping a human in the loop in nuclear decisionmaking, and recommitting to the NPT. China has historically avoided any dialogue that hints at “arms control,” but a head-of-state-level dialogue may tempt Xi. Trump’s interest in new multilateral institutions, such as the Board of Peace, could be well-suited to nuclear diplomacy, such as establishing a Nuclear Risk Reduction Summit.
Second, while leaving the door open for dialogue with Moscow and Beijing, the Trump administration should also work with the international community to hold Russia and China accountable for their risky nuclear activities. Russia and China have expanded their nuclear arsenals with impunity. Both are suspected of conducting low-yield nuclear tests in violation of a testing moratorium. And Russia has consistently relied on nuclear threats throughout the war in Ukraine, with no accountability on the international stage. Key actors that claim to champion nuclear disarmament have refused to call out Russian behavior in the United Nations. South Africa, for example, abstained from four key resolutions on Ukraine, including one on the safety of the Zaporizhzhia Nuclear Power Plant.
Reducing the risks of nuclear weapons use is not only the responsibility of the United States, but of all nuclear possessors, and it is the responsibility of the wider international community to hold bad actors responsible. Until now, Russia and China have gotten a free pass. The United States can contribute to this accountability effort by sharing more data about Russian and Chinese nuclear buildups and behavior, combating disinformation about the U.S. nuclear posture, and actively participating in international forums such as the NPT.
And finally, the future of arms control requires the people and knowledge to seize opportunities when they arise. This new era of arms control requires new thinking, new ideas, and the creativity that the next generation of arms control leaders can bring. At the same time, the lessons learned from treaties like New START, particularly tacit knowledge, should not be lost. To be sure, the end of New START is a moment for reflection on all the treaty achieved and how the strategic landscape has changed since 2010; but it should also be a cue for new thinking on arms control and how it can work in tandem with deterrence in this era of strategic competition.
Heather Williams is the director of the Project on Nuclear Issues and a senior fellow in the Defense and Security Department at the Center for Strategic and International Studies in Washington, D.C.
Nhận xét
Đăng nhận xét