3285 - Ảo tưởng toàn cầu hóa

Nadia Schadlow

Tại sao nước Mỹ phải xây dựng một hệ điều hành mới

Ảnh Rob Dobi

Sự dịch chuyển quyền lực không bao giờ dễ dàng. Một sự dịch chuyển lớn đang diễn ra, không phải giữa các quốc gia đối địch, mà giữa các cách tiếp cận cạnh tranh đối với trật tự quốc tế. Có thể gọi đó là cuộc đụng độ của hai hệ điều hành. Một quan điểm cho rằng những vấn đề cấp bách nhất hiện nay chỉ có thể được giải quyết thông qua khuôn khổ các thể chế toàn cầu và siêu quốc gia cùng các quy tắc đa phương. Quan điểm khác khẳng định rằng quốc gia-nhà nước vẫn là nền tảng của quyền lực hợp pháp và hành động hiệu quả, và kết quả cuối cùng phụ thuộc vào các quyết định, năng lực và trách nhiệm giải trình của từng quốc gia.

Trong phần lớn thời kỳ hậu Chiến tranh Lạnh, cái mà người ta có thể gọi là cách tiếp cận “toàn cầu hóa là trên hết” đã chi phối tư duy quốc tế. Các chính phủ, tổ chức quốc tế và các tác nhân phi chính phủ đều chia sẻ giả định rằng những thách thức liên quan đến an ninh, gián đoạn kinh tế, di cư, đại dịch và biến đổi khí hậu đòi hỏi các giải pháp toàn cầu. Sự sụp đổ của Liên Xô và việc Trung Quốc gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới đã thúc đẩy toàn cầu hóa kinh tế, củng cố niềm tin của các nhà lãnh đạo ở Hoa Kỳ và các nơi khác rằng các thể chế toàn cầu là phù hợp nhất để quản lý sự phức tạp và duy trì hòa bình. Trong nhiều thập kỷ, các thể chế này (và các chính phủ cùng vô số các tổ chức phi chính phủ ủng hộ chúng) đã đề cao một tín điều chung: chỉ có các tổ chức toàn cầu mới có thể giải quyết được những vấn đề then chốt của thời đại. Tuy nhiên, kết quả của mô hình "toàn cầu hóa là ưu tiên hàng đầu" này lại không đồng đều. Bất chấp hàng thập kỷ đàm phán, lượng khí thải nhà kính toàn cầu vẫn tiếp tục tăng, và không có nền kinh tế lớn nào đang đi đúng hướng để đạt được các mục tiêu do Hiệp định Paris năm 2015 về biến đổi khí hậu đặt ra. Số người phải di dời đạt mức kỷ lục, di cư đã gây bất ổn chính trị trong nước ở nhiều quốc gia, và các cuộc xung đột vũ trang ngày càng nhiều và kéo dài hơn bất kỳ thời điểm nào kể từ khi kết thúc Chiến tranh Lạnh. Đại dịch COVID-19 đã phơi bày những thất bại trong quản trị y tế toàn cầu, trong khi tiến độ hướng tới các Mục tiêu Phát triển Bền vững của Liên Hợp Quốc đã tụt hậu đáng kể so với tham vọng. Đồng thời, Trung Quốc đã trỗi dậy nhanh chóng trong trật tự toàn cầu này, tích lũy sức mạnh kinh tế, công nghệ và quân sự trong khi lựa chọn khai thác các quy tắc và thỏa thuận quốc tế. Ngày nay, Trung Quốc đang đặt ra thách thức chiến lược nghiêm trọng nhất mà Hoa Kỳ phải đối mặt kể từ khi Chiến tranh Lạnh kết thúc, làm mất uy tín quan điểm cho rằng hội nhập sâu rộng hơn và sự tham gia đa phương sẽ tạo ra một hệ thống quốc tế hợp tác và ổn định hơn. Thay vì đánh giá lý do tại sao hàng thập kỷ nỗ lực toàn cầu đã thất bại, nhiều nhà lãnh đạo lại cố chấp giữ vững lập trường của mình. Tổng thư ký Liên hợp quốc hiện tại, António Guterres, thường xuyên than thở rằng chủ nghĩa đa phương đang “bị tấn công”, cảnh báo rằng không có con đường nào phía trước ngoại trừ thông qua “hành động tập thể, hợp lý vì lợi ích chung”. Quan điểm này phần lớn không xem xét khả năng lỗi nằm ở những hạn chế của chính cách tiếp cận “toàn cầu hóa trước tiên”. Trong những năm 2010, những nghi ngờ âm ỉ từ lâu về trật tự toàn cầu thời hậu Chiến tranh Lạnh đã nổi lên. Quyết định rời khỏi Liên minh châu Âu của Vương quốc Anh năm 2016, cũng như sự thiếu kiên nhẫn ngày càng tăng ở châu Âu và các nơi khác đối với các thể chế siêu quốc gia, đã bắt đầu làm xói mòn nhiều giả định định hình chính sách của các chính phủ phương Tây sau năm 1991. Tổng thống Mỹ Donald Trump đã đẩy nhanh sự thay đổi này khi nhậm chức năm 2017, nhưng ông không phải là người khởi xướng.

Trong nhiệm kỳ thứ hai, Trump lập luận trong bài phát biểu trước Liên Hợp Quốc vào tháng 9 năm 2025 rằng mặc dù tổ chức này có “tiềm năng to lớn”, nhưng nó vẫn chưa “phát huy hết tiềm năng đó”. Chiến lược An ninh Quốc gia Mỹ năm 2025 nêu rõ rằng “đơn vị chính trị cơ bản của thế giới là và sẽ vẫn là quốc gia-nhà nước”. Việc Trump rút khỏi hàng chục tổ chức quốc tế, lời kêu gọi hồi tháng Giêng về một “Hội đồng Hòa bình” bỏ qua Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc, việc cắt giảm viện trợ quốc tế và những thách thức đối với các chính sách thương mại và nhập cư truyền thống đã bị lên án rộng rãi, nhưng hành động của tổng thống phản ánh sự bác bỏ rộng rãi hơn đối với những quan điểm ưu tiên toàn cầu. Ưu tiên rõ ràng của ông, ở những nơi như Iran và Venezuela, là hành động dựa trên lợi ích quốc gia và phòng thủ tập thể mà không cần phải nhường bước trước các tổ chức quốc tế.

Tuy nhiên, đằng sau những màn kịch của Trump là một luận điểm mạch lạc: chỉ có các quốc gia mới tạo ra vấn đề (các ngành công nghiệp của họ gây ô nhiễm), trải nghiệm những vấn đề đó (công dân của họ phải chịu đựng), và nắm giữ các phương tiện để giải quyết vấn đề (thông qua doanh thu, cơ sở hạ tầng và dịch vụ). Chỉ có các quốc gia hành động để thúc đẩy lợi ích của chính mình—bất kể hệ quả đối với cái gọi là trật tự và chuẩn mực quốc tế—mới có thể giải quyết các vấn đề mà các thể chế và quy trình toàn cầu cho đến nay vẫn chưa thể giải quyết được. Khung toàn cầu hoạt động giống như thể bị động trong tiếng Anh: nó tiện lợi tách rời tác nhân khỏi vấn đề và che khuất nguyên nhân thực sự. Nó cũng tạo ra các quy trình tổ chức phức tạp cản trở tiến bộ thực sự. Ngay cả những người ủng hộ cách tiếp cận toàn cầu cũng thừa nhận rằng các cuộc đàm phán quốc tế thường khiến các quan chức vướng vào mạng lưới dày đặc các cuộc họp, thủ tục và quy tắc. Những lớp phức tạp này làm chậm hành động hoặc ngăn chặn hoàn toàn hành động. Những bất đồng về các cách tiếp cận hoạt động cạnh tranh này rất quan trọng. Chúng đang gây căng thẳng cho các liên minh, làm phức tạp các mối quan hệ đối tác và làm dấy lên những cáo buộc về chủ nghĩa biệt lập, trong khi không giúp ích gì cho nhiều nhóm dân cư dễ bị tổn thương nhất trên thế giới. Bằng cách thách thức các khuôn khổ toàn cầu đang thất bại, một cách tiếp cận lấy quốc gia làm trung tâm có thể tạo ra những thay đổi tích cực thực sự—và đưa các quốc gia trở lại vị trí trung tâm của hành động thực tiễn. Sự phát triển của trật tự toàn cầu...

Hoa Kỳ vừa định hình vừa bị định hình bởi sự trỗi dậy của trật tự toàn cầu trong thế kỷ XX. Nỗi kinh hoàng của Thế chiến I, trong đó chiến tranh công nghiệp hóa đã giết chết khoảng 20 triệu người, đã làm suy yếu nghiêm trọng niềm tin vào quốc gia-nhà nước như là nền tảng của trật tự quốc tế. Hội Quốc Liên nổi lên ngay sau đó như là cuộc thử nghiệm siêu quốc gia lớn đầu tiên về an ninh tập thể. Tổng thống Hoa Kỳ Woodrow Wilson mô tả hội quốc gia này là một “cộng đồng quyền lực”, lập luận rằng các quốc gia phải nhường quyền tự do hành động cho một hội đồng chung để duy trì hòa bình. Nhà văn H. G. Wells còn đi xa hơn, lập luận rằng “không thể có sự giảm nhẹ đáng kể nào đối với những điều ác đang làm đen tối và đe dọa hủy hoại hoàn toàn cuộc sống con người, trừ khi tất cả các dân tộc văn minh và tìm kiếm hòa bình trên thế giới cam kết và gắn kết với nhau theo một luật chung và một chính sách thế giới chung.” Nhưng liên minh các quốc gia đã thất bại trong việc ngăn chặn sự hỗn loạn của Thế chiến II, và thậm chí nếu Hoa Kỳ tham gia thì cũng khó mà thành công. Sau chiến tranh, các quốc gia lại tìm cách xây dựng một nền hòa bình bền vững hơn. Hoa Kỳ nổi lên như là kiến ​​trúc sư chính của hệ thống quốc tế sau năm 1945, sử dụng sức mạnh kinh tế và quân sự vô song của mình để tạo ra các thể chế toàn cầu mới. Hoa Kỳ đã dẫn đầu việc thành lập Liên Hợp Quốc, Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Hiệp định chung về Thuế quan và Thương mại (GATT), điều chỉnh thương mại toàn cầu trong gần năm thập kỷ trước khi Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) được thành lập. Theo thời gian, các quốc gia thành viên đã nhượng lại một số yếu tố chủ quyền của mình—ủy quyền cho Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc định nghĩa các mối đe dọa đối với hòa bình, trao quyền cho WTO giải quyết các tranh chấp thương mại và cho phép áp thuế trả đũa, và cho phép IMF cho các quốc gia gặp vấn đề về cán cân thanh toán vay những khoản tiền lớn—để đổi lấy lời hứa về một thế giới ổn định hơn. Quyền lực quốc gia sẽ bị hạn chế không chỉ bởi hiến pháp trong nước mà còn bởi luật pháp quốc tế và các quy tắc của các thể chế quốc tế. Tại châu Âu, nơi chủ nghĩa dân tộc đã châm ngòi cho một số cuộc xung đột tàn khốc nhất thế kỷ XX, áp lực ngày càng gia tăng để tìm ra những giải pháp thay thế cho quyền lực của quốc gia. Cộng đồng Kinh tế châu Âu (EEC), được thành lập năm 1957 và sau đó mở rộng thành Liên minh châu Âu (EU), dựa trên niềm tin rằng sự phụ thuộc kinh tế lẫn nhau có thể kiềm chế xung đột. Bằng cách tăng cường hội nhập và hạn chế chủ quyền quốc gia, các nhà lãnh đạo châu Âu lập luận rằng chiến tranh không chỉ trở nên không mong muốn mà còn khó xảy ra.

Sự tận tâm với quy trình toàn cầu đã thay thế sự chú trọng vào kết quả.

Theo thời gian, các nỗ lực xuyên quốc gia và siêu quốc gia nhằm vượt ra ngoài phạm vi quốc gia đã ngày càng phát triển, và các thể chế quốc tế cũng dần mở rộng quyền lực của mình. Liên Hợp Quốc hiện nay bao gồm hàng chục quỹ, chương trình và cơ quan chuyên môn. Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) đã phát triển từ trọng tâm hẹp vào hỗ trợ cán cân thanh toán thành một vai trò rộng lớn hơn nhiều trong giám sát kinh tế vĩ mô, cho vay trong khủng hoảng và cải cách cấu trúc, trong khi Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) phát triển thành một thể chế rộng lớn quản lý các dịch vụ, sở hữu trí tuệ và giải quyết tranh chấp. Đồng thời, nhiều cơ quan này trở nên ít chịu trách nhiệm trước các quốc gia hơn. Các quốc gia tài trợ thường thất vọng vì các cơ quan phát triển của Liên Hợp Quốc tự coi mình là tự chủ so với các chính phủ tài trợ cho họ, ngay cả khi các chính phủ đó yêu cầu kiểm toán về cách thức chi tiêu tiền của họ. Các quốc gia thành viên thực hiện quyền kiểm soát lỏng lẻo đối với Ngân hàng Thế giới. Khi nhân viên, ngân sách và nhiệm vụ mở rộng, các thể chế này ngày càng phát triển từ công cụ của các quốc gia thành các cơ quan có chương trình nghị sự riêng. Sự sụp đổ của Liên Xô và sự kết thúc của Chiến tranh Lạnh đã góp phần tạo nên niềm tin rộng rãi rằng một cộng đồng quốc tế mới đang nổi lên và sự trỗi dậy của Hoa Kỳ với tư cách là siêu cường duy nhất sẽ mở ra một hệ thống an ninh tập thể và một khu vực hòa bình dân chủ ngày càng mở rộng. Sau sự sụp đổ của Bức tường Berlin, Tổng thống Hoa Kỳ George H. W. Bush đã ca ngợi sự ra đời của một kỷ nguyên mới. Sau đó, sau khi Liên Hợp Quốc lên án cuộc xâm lược Kuwait của nhà lãnh đạo Iraq Saddam Hussein năm 1990, ông nhận thấy rằng các quốc gia giờ đây có thể “nắm bắt cơ hội để thực hiện lời hứa lâu nay về một trật tự thế giới mới, nơi sự tàn bạo sẽ không được đền đáp và sự xâm lược sẽ gặp phải sự kháng cự tập thể”. Việc Trung Quốc gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới năm 2001 dựa trên một loạt các giả định tương tự. Các nhà hoạch định chính sách của Hoa Kỳ và châu Âu tin rằng việc hội nhập Trung Quốc vào thị trường và các thể chế toàn cầu sẽ khuyến khích quá trình tự do hóa kinh tế của nước này, giúp Bắc Kinh tiếp xúc với các quy tắc và chuẩn mực quốc tế, và dần dần kiềm chế tham vọng chiến lược của nước này. Khi Trung Quốc ngày càng giàu có và hội nhập sâu rộng hơn vào nền kinh tế toàn cầu, nhiều người kỳ vọng nước này sẽ trở thành một bên tham gia có trách nhiệm trong trật tự quốc tế tự do. Điều đó đã không xảy ra; thay vào đó, Trung Quốc đã sử dụng vị thế của mình trong nền kinh tế thế giới để làm giàu và đe dọa trật tự đó. Tư duy toàn cầu này cũng được củng cố bởi sự trỗi dậy của các tập đoàn đa quốc gia, ngày càng được coi là những tác nhân toàn cầu. Mặc dù về mặt hình thức phải tuân thủ luật pháp quốc gia, quy mô và tầm ảnh hưởng của chúng thường cho phép chúng định hình hành vi của các quốc gia. Các công ty công nghệ ảnh hưởng đến kết quả điều chỉnh về thuế, quyền riêng tư và tiếp cận thị trường; các công ty năng lượng đàm phán trực tiếp với chính phủ về đầu tư, trừng phạt và chính sách khí hậu; và các công ty tài chính, với tài sản thường vượt quá GDP của nhiều quốc gia, gây ảnh hưởng thông qua phân bổ vốn và tương tác với các cơ quan quản lý và ngân hàng trung ương. Trong khi đó, tư duy tập thể toàn cầu ngày càng sâu sắc. Cựu Tổng thư ký Liên hợp quốc Kofi Annan đã phổ biến ý tưởng về “các vấn đề không cần hộ chiếu”, lập luận rằng nhiều thách thức quá phân tán để các quốc gia riêng lẻ có thể giải quyết một mình. Tuyên bố Thiên niên kỷ năm 2000 của Liên Hợp Quốc đã coi nạn đói, nghèo đói, xung đột và bất công xã hội, chẳng hạn, là những vấn đề toàn cầu, một tầm nhìn được thể hiện trong các Mục tiêu Phát triển Bền vững năm 2015. Mặc dù Liên Hợp Quốc hiện thừa nhận rằng nhiều mục tiêu sẽ không đạt được, nhưng phần lớn tổ chức này tránh đặt câu hỏi liệu tham vọng ban đầu của mình có thực tế hay không. Gần đây nhất, tổ chức này đã thúc đẩy các cách tiếp cận toàn cầu để quản lý rủi ro của trí tuệ nhân tạo. Tư duy toàn cầu đã chiếm lĩnh phần lớn xã hội dân sự và giới bình luận. Đến những năm 1970, một phong trào quản trị toàn cầu không chính thức đã nổi lên cùng với các thể chế chính thức, lập luận rằng sự phụ thuộc lẫn nhau đòi hỏi sự hợp tác đa phương mạnh mẽ hơn hoặc "quản lý chung", cụm từ được Ủy ban Ba ​​bên, một trong những cơ quan xuyên quốc gia được thành lập trong thời kỳ đó, sử dụng. Đến những năm 1990, những ý tưởng như vậy đã trở thành giáo điều. Các nhà bình luận có ảnh hưởng như Thomas Friedman đã ca ngợi toàn cầu hóa là lực lượng thống trị định hình chính trị trong nước và quan hệ đối ngoại, và hàng ngàn tổ chức phi chính phủ đã chính thức liên kết với Liên Hợp Quốc, đưa các chủ thể phi nhà nước vào các thể chế toàn cầu.

Khung toàn cầu đã len lỏi vào nhiều sáng kiến ​​của Hoa Kỳ và châu Âu. Sáng kiến ​​“Xây dựng lại một thế giới tốt đẹp hơn” của chính quyền Biden bắt nguồn từ “tầm nhìn thống nhất về phát triển cơ sở hạ tầng toàn cầu”. Dự án Cổng Toàn cầu của Liên minh châu Âu nhằm giải quyết “những thách thức toàn cầu cấp bách nhất”, bao gồm biến đổi khí hậu, đại dịch và an ninh chuỗi cung ứng toàn cầu. Một cấu trúc toàn cầu hùng mạnh đã định hình trật tự thời hậu Chiến tranh Lạnh. Tuy nhiên, trật tự này hóa ra lại mong manh như chính tham vọng của nó. Giới hạn của toàn cầu

Hơn 75 năm kể từ khi thúc đẩy các phương pháp tiếp cận toàn cầu sau Thế chiến II, sự lạc quan từng thúc đẩy sự ủng hộ đối với các thể chế này đã nhường chỗ cho một thực tế đáng buồn hơn. Cấu trúc quản trị toàn cầu đã mở rộng, nhưng quản trị đó lại không trở nên hiệu quả hơn. Trật tự toàn cầu được cho là sẽ tạo ra sức mạnh tập thể: các quốc gia, khi hợp tác với nhau, có thể làm được nhiều hơn và sử dụng nguồn lực hiệu quả hơn. Tuy nhiên, trên thực tế, nó đã tạo ra nhiều tầng lớp quan liêu làm hao phí nguồn lực khỏi việc giải quyết các vấn đề trước mắt. Sự tận tâm với quy trình đã thay thế sự chú trọng vào kết quả. Trong hơn ba thập kỷ qua, việc giải quyết biến đổi khí hậu chủ yếu được thực hiện thông qua các khuôn khổ đa phương toàn cầu dưới sự bảo trợ của Liên Hợp Quốc. Bất chấp những cảnh báo liên tục về mối đe dọa hiện hữu của biến đổi khí hậu, lượng khí thải carbon dioxide toàn cầu đã đạt mức cao nhất trong lịch sử vào năm 2025. Tất cả các nước G-20 đều không đạt được mục tiêu của Hiệp định Paris năm 2015 về việc hạn chế sự nóng lên toàn cầu dưới 2 độ C vào cuối thế kỷ này. Rõ ràng, cách tiếp cận toàn cầu để giảm phát thải carbon không hiệu quả. Trong lĩnh vực nhân quyền, các phản ứng đa phương thường tỏ ra không hiệu quả hoặc phản tác dụng. Việc các thể chế quốc tế, đặc biệt là Liên Hợp Quốc, sẵn sàng coi các chế độ độc tài là những bên tham gia hợp pháp đã giúp các quốc gia này tránh khỏi sự khiển trách và chỉ trích. Thất bại này thể hiện rõ nhất tại Hội đồng Nhân quyền Liên Hợp Quốc, nơi thường xuyên bị một số quốc gia vi phạm nhân quyền tồi tệ nhất thế giới lợi dụng. Trong khi hội đồng ban hành các nghị quyết và tổ chức các cuộc đối thoại, Iran lại giết hại và bỏ tù dân thường mà không bị trừng phạt, và Trung Quốc áp đặt một chế độ giam giữ và giám sát tùy tiện hà khắc đối với người Hồi giáo Duy Ngô Nhĩ. Các cơ chế nhân quyền đa phương thường che chở cho những kẻ phạm tội thay vì kiềm chế chúng. Trong lĩnh vực phát triển, các chương trình nghị sự ngày càng tham vọng nhưng trừu tượng do các tổ chức quốc tế đề ra thường bỏ qua các điều kiện kinh tế xã hội quyết định liệu viện trợ có thực sự hiệu quả hay không. Mặc dù năng lực của các quốc gia và hoàn cảnh địa phương rất khác nhau, các sáng kiến ​​như Mục tiêu Phát triển Bền vững của Liên Hợp Quốc dựa trên tiền đề rằng “tất cả các quốc gia và tất cả các bên liên quan” có thể đạt được nhiều kết quả khác nhau, từ việc chấm dứt đại dịch AIDS đến xóa bỏ nghèo cùng cực vào năm 2030. Tuy nhiên, hàng trăm triệu người vẫn thiếu điện lưới ổn định, tình trạng mất an ninh lương thực ngày càng trầm trọng và tình trạng thiếu nước ngày càng gia tăng ở nhiều khu vực. Trong khi Liên Hợp Quốc nhấn mạnh sự suy giảm nghèo đói toàn cầu từ năm 1990 đến năm 2015, tổ chức này cũng thừa nhận rằng một phần đáng kể dân số thế giới sẽ vẫn nghèo đói sau năm 2030. Tương tự, Ngân hàng Thế giới thừa nhận rằng tiến trình giảm nghèo đã bị đình trệ và với tốc độ hiện tại, việc nâng mức sống của mọi người lên trên mức khiêm tốn khoảng sáu đô la mỗi ngày sẽ mất hơn một thế kỷ. Không rõ việc tái cam kết với những quy trình toàn cầu đó, chẳng hạn như các hội nghị thượng đỉnh bổ sung và sự phối hợp quốc tế mạnh mẽ hơn, sẽ mang lại kết quả tốt hơn như thế nào. Giải pháp cho những thiếu sót của các thể chế toàn cầu chính là quốc gia. Sau Chiến tranh Lạnh, người ta cho rằng thương mại tự do sẽ làm giảm nghèo đói toàn cầu. Thương mại tự do sẽ nâng cao đời sống của tất cả mọi người, và một tổ chức thiết lập luật lệ siêu quốc gia, WTO, sẽ đảm bảo sự tăng trưởng không ngừng. Tuy nhiên, trên thực tế, WTO đã gặp khó khăn trong việc tạo ra thương mại thực sự tự do. Những sự bóp méo dai dẳng, chẳng hạn như trợ cấp và các hành vi thương mại không công bằng của Trung Quốc và Chính sách Nông nghiệp Chung của EU (bảo vệ các nhà sản xuất châu Âu thông qua trợ cấp và hỗ trợ giá), cho thấy sự bất lực của WTO trong việc kiềm chế chủ nghĩa bảo hộ đã ăn sâu. Những điểm yếu này càng trầm trọng hơn do WTO không phân biệt rõ ràng giữa các doanh nghiệp nhà nước và tư nhân, một thiếu sót rõ ràng nhất trong các trường hợp liên quan đến Trung Quốc, trong đó ranh giới giữa nhà nước và thị trường bị mờ nhạt.

Di cư đã trở thành điểm nóng trọng tâm trong cuộc xung đột giữa các cách tiếp cận toàn cầu và quốc gia. Người di cư ngày càng tìm cách nhập cảnh vào các quốc gia với tư cách là người xin tị nạn ngay cả khi động cơ chính của họ là kinh tế. Tình trạng này đã gây áp lực lên hệ thống tị nạn và làm xáo trộn chính trị của nhiều quốc gia tiếp nhận. Tuy nhiên, thay vì đối mặt với câu hỏi liệu hệ thống có hoạt động như dự định hay không, những người bảo vệ hệ thống lại kêu gọi tăng cường tài trợ cho Văn phòng Cao ủy Liên hợp quốc về người tị nạn, củng cố một mô hình mở rộng quản lý nhân đạo mà không giải quyết được các nguyên nhân gốc rễ của tình trạng di cư. Trong lĩnh vực không phổ biến vũ khí hạt nhân và các mối đe dọa trực tiếp đối với Hoa Kỳ và các đồng minh, các cách tiếp cận toàn cầu đã nhiều lần thất bại. Trong nhiều thập kỷ, Liên hợp quốc, các cơ quan đa phương khác và các liên minh đặc biệt đã dựa vào ngoại giao, thanh tra và áp lực kinh tế để kiềm chế tham vọng hạt nhân của các quốc gia như Iran và Triều Tiên. Trong cả hai trường hợp, các thỏa thuận và nghị quyết của Liên hợp quốc đôi khi đã làm chậm một số khía cạnh của các chương trình này nhưng không thể ngăn chặn được đà phát triển tiềm ẩn của chúng. Tại Iran, Kế hoạch Hành động Toàn diện chung (JCPOA) đã tạm thời kiềm chế một số yếu tố trong chương trình hạt nhân của nước này mà không giải thể khả năng làm giàu uranium hoặc cơ sở hạ tầng cần thiết để tiếp tục tiến trình. Tại Triều Tiên, các thỏa thuận, đàm phán và lệnh trừng phạt liên tiếp đã thất bại trong việc ngăn chặn Bình Nhưỡng đẩy mạnh chương trình hạt nhân và tên lửa đạn đạo, cho phép nước này vượt qua ngưỡng hạt nhân. Trong cả hai trường hợp, các chế độ đều sử dụng đàm phán để câu giờ, tìm kiếm sự giảm nhẹ áp lực hoặc hợp pháp hóa trong khi vẫn tiếp tục mở rộng khả năng của mình. Sự gián đoạn đáng kể đối với chương trình hạt nhân của Iran chỉ xảy ra thông qua hành động quân sự trực tiếp của Mỹ và Israel – những biện pháp luôn vấp phải sự lên án của quốc tế – trong khi việc thiếu sự thực thi tương tự đối với Triều Tiên đã cho phép Bình Nhưỡng nổi lên như một quốc gia sở hữu vũ khí hạt nhân trên thực tế. Cùng nhau, những trường hợp này cho thấy rằng việc nhấn mạnh vào sự đồng thuận đa phương và sự chấp thuận toàn cầu đã không ngăn chặn được sự phổ biến vũ khí hạt nhân và thường tạo điều kiện cho nó bằng cách ưu tiên quy trình hơn kết quả. Trên khắp các lĩnh vực này và các lĩnh vực khác, nhiều nhà lãnh đạo đối mặt với các cuộc khủng hoảng chồng chất hiện nay đều đi đến cùng một chẩn đoán: quá ít sự hợp tác toàn cầu. Thay vì xem xét các cách tiếp cận thay thế, những người ủng hộ khuôn khổ toàn cầu khẳng định rằng giải pháp rõ ràng là củng cố các thể chế hiện có bằng cách trao cho chúng nhiều quyền hạn, kinh phí và nỗ lực hơn. Trong chính sách kinh tế, một báo cáo năm 2023 của IMF cảnh báo rằng sự phân mảnh địa kinh tế làm suy yếu các mục tiêu chung và lập luận rằng việc khôi phục lòng tin đòi hỏi một “mạng lưới an toàn tài chính toàn cầu vững mạnh với một IMF được trang bị đầy đủ nguồn lực ở vị trí trung tâm”. Tuy nhiên, logic này lại đánh đồng sự phối hợp với sự tập trung hóa thể chế, bỏ qua những hạn chế của quyền lực tập trung. Phản xạ tương tự cũng xuất hiện trong lĩnh vực an ninh, thường gây bất lợi cho lợi ích của Mỹ. Khi các cuộc xung đột gia tăng, lời kêu gọi hồi sinh an ninh tập thể đã tập trung vào việc tăng cường Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc, bất chấp hàng thập kỷ tê liệt do việc lạm dụng quyền phủ quyết mang tính chính trị và sự cạnh tranh giữa các cường quốc. Từ Syria đến Ukraine đến Gaza, sự bế tắc của Liên hợp quốc không ngăn chặn được sự xâm lược cũng không bảo vệ được các đồng minh của Mỹ, buộc Washington phải dựa vào các liên minh tạm thời và hành động đơn phương. Các cơ chế an ninh toàn cầu thường không bảo vệ được lợi ích của Mỹ, nhưng nhiều nhà hoạch định chính sách lập luận rằng chúng chỉ cần được trao quyền nhiều hơn nữa. Một mô hình tương tự cũng đặc trưng cho chính sách khí hậu. Việc không đạt được các mục tiêu đã dẫn đến những yêu cầu về các cam kết và tài trợ tham vọng hơn thay vì đánh giá lại nghiêm túc liệu các khuôn khổ dựa trên sự đồng thuận có thể mang lại kết quả trong bối cảnh các ưu tiên quốc gia khác nhau hay không. Tình trạng này lặp lại trong lĩnh vực y tế toàn cầu, nơi những thất bại do đại dịch COVID-19 phơi bày đã dẫn đến yêu cầu tăng cường vai trò của Tổ chức Y tế Thế giới (WHO), trong khi việc xem xét kỹ lưỡng hiệu quả hoạt động của các quy trình toàn cầu tập trung trong các cuộc khủng hoảng lớn lại càng cần thiết hơn. Những trường hợp này chỉ ra một xu hướng rộng hơn: khi các khuôn khổ toàn cầu hoạt động kém hiệu quả, những người ủng hộ chúng từ chối thay đổi hướng đi. Tuy nhiên, sự hợp tác thường đạt hiệu quả cao hơn thông qua các thỏa thuận khu vực, các hiệp định song phương và các chính sách phù hợp với năng lực của từng quốc gia. Câu hỏi đặt ra không phải là liệu sự hợp tác có cần thiết hay không – tất nhiên là có – mà là liệu việc lặp đi lặp lại các phương pháp toàn cầu cũ có bảo vệ được các lợi ích thiết yếu hay chỉ đơn thuần là nhầm lẫn giữa quy trình và tiến bộ.

Trạng thái rắn

Một hệ điều hành mới đáng để thử. Biện pháp khắc phục những thiếu sót của các thể chế toàn cầu không phải là tôn trọng chúng hơn mà là quay trở lại điểm xuất phát: quốc gia-nhà nước. Một cách tiếp cận dựa trên nhà nước thừa nhận rằng chính các quốc gia, chứ không phải các thể chế toàn cầu, mới là bên chịu trách nhiệm trực tiếp trước công dân. Trong các nền dân chủ, chính phủ phải đối mặt với hậu quả chính trị khi thất bại, một chuỗi trách nhiệm bị suy yếu khi quyền lực được ủy thác cho các tổ chức quốc tế. Các quốc gia cũng sở hữu khả năng giải quyết vấn đề. Mặc dù các cơ quan toàn cầu có thể triệu tập các cuộc tranh luận và ban hành nghị quyết, nhưng quyền lực tài trợ, điều tiết và đấu tranh nằm ở các chính phủ có chủ quyền. Do đó, một cách tiếp cận ưu tiên nhà nước sẽ củng cố cả trách nhiệm giải trình và hiệu quả. Hợp tác hiệu quả nhất được theo đuổi thông qua các liên minh của những người sẵn sàng, chứ không phải thông qua các khuôn khổ phân tán quyền lực trên các diễn đàn đa phương với các lợi ích khác nhau. Hành động tập thể có hiệu quả khi các quốc gia tham gia đồng ý về phương tiện và mục tiêu. Việc khăng khăng rằng quá trình ra quyết định phải bao gồm các bên có mục tiêu xung đột thường dẫn đến tê liệt chứ không phải tiến bộ. Một cách tiếp cận dựa trên nhà nước chấp nhận rằng không thể giả định sự hợp tác, đặc biệt là với các đối thủ hoặc kẻ thù, và rằng các thỏa thuận rộng rãi, dựa trên sự đồng thuận khó có thể mang lại kết quả có ý nghĩa. Thay vào đó, phương pháp này ưu tiên sự hợp tác thực tiễn giữa các đồng minh và đối tác thông qua việc chia sẻ thông tin tình báo, chính sách phối hợp và năng lực chung, dựa trên sức mạnh thực sự, hệ thống chính trị tương thích và lợi ích quốc gia phù hợp. Cách tiếp cận dựa vào quốc gia cũng thừa nhận rằng thời gian là yếu tố quyết định thành công trong bất kỳ lĩnh vực chính sách nào. Khi các quốc gia bị sa lầy vào các cuộc đàm phán đa phương kéo dài, thời gian trở thành gánh nặng, làm trì hoãn hành động trong khi các vấn đề ngày càng trầm trọng. Các quy trình toàn cầu diễn ra chậm chạp, nếu có. Các quốc gia mang lại cơ hội tốt hơn để hành động nhanh chóng và linh hoạt, cũng như mang lại kết quả. Quy hoạch toàn cầu tạo ra các mục tiêu lớn mà không có cơ chế thực hiện. Hành động của các quốc gia có thể hiệu quả hơn hành động của các tổ chức toàn cầu trong nhiều lĩnh vực. Hãy xem xét chính sách khí hậu. Cách tiếp cận dựa vào quốc gia có thể giúp các mục tiêu khí hậu phù hợp hơn với thực tế nhu cầu về an ninh năng lượng, tăng trưởng và phát triển công nghệ của các quốc gia. Các lựa chọn năng lượng mới nổi như năng lượng địa nhiệt và năng lượng hạt nhân phân hạch và tổng hợp sẽ chỉ trưởng thành khi chính phủ các quốc gia cung cấp khung pháp lý, tài chính, cơ sở hạ tầng và cam kết chính sách để hỗ trợ sự phát triển của chúng. Nhà sử học kinh tế Daniel Yergin đã viết trên những trang báo này rằng quá trình chuyển đổi năng lượng sẽ diễn ra khác nhau ở các khu vực khác nhau trên thế giới, với tốc độ khác nhau, sử dụng nhiều loại nhiên liệu và công nghệ khác nhau, được định hình bởi các chính phủ thiết lập con đường riêng của họ. Trên thực tế, một cách tiếp cận dựa trên vai trò của nhà nước đối với biến đổi khí hậu sẽ nhận ra trách nhiệm, quyền hạn và năng lực thực sự nằm ở đâu. Tương tự, các quốc gia nên xây dựng một chế độ thương mại quốc tế thông qua hành động của mình, chứ không phải bằng cách phục tùng các tổ chức đa phương. Trong một thế giới với các hệ thống kinh tế khác nhau, các thỏa thuận thương mại song phương và khu vực mang lại một cách tiếp cận thực tiễn hơn đối với quản trị thương mại và lợi ích chiến lược so với các thể chế như WTO. Không giống như các khuôn khổ đa phương đòi hỏi sự đồng thuận giữa hàng chục quốc gia, thường có các mô hình kinh tế không tương thích, các thỏa thuận này cho phép các quốc gia tương đồng đàm phán các quy tắc có nhiều khả năng được thực hiện và thi hành hơn. Các thỏa thuận thương mại giữa các đối tác tương thích về mặt thể chế sẽ hoạt động tốt hơn so với các chế độ phổ quát cố gắng áp đặt các quy tắc chung trên các hệ thống khác nhau về cơ bản. Trong một nền kinh tế toàn cầu ngày càng phân mảnh, mô hình này mang lại một con đường thực tế hơn: hội nhập thương mại giữa các đối tác sẵn sàng, có năng lực và đáng tin cậy thay vì các quy tắc mẫu số chung thấp nhất không thể kiểm soát được các hành vi bóp méo nhất. Trong lĩnh vực y tế toàn cầu, một trong những sáng kiến ​​thành công nhất của Washington là Kế hoạch Khẩn cấp của Tổng thống về Cứu trợ AIDS, được khởi động năm 2003. Được thiết kế và điều hành bởi Hoa Kỳ, chương trình tập trung vào các quốc gia này đã thực hiện hàng trăm khoản đầu tư dẫn đến giảm đáng kể tỷ lệ tử vong và nhiễm bệnh liên quan đến HIV/AIDS, đặc biệt là ở châu Phi. Thành công của nó đã chứng minh hiệu quả của việc hỗ trợ có mục tiêu, dựa trên dữ liệu và được neo giữ bởi sự lãnh đạo và trách nhiệm giải trình của quốc gia. Nhiều năm sau, chính quyền Obama đã ngầm thừa nhận thực tế này với Chương trình An ninh Y tế Toàn cầu, nhấn mạnh các cam kết cụ thể của các quốc gia nhằm tăng cường năng lực y tế công cộng quốc gia, chứ không phải các quy tắc toàn cầu mới. Tiền đề của nó là chỉ có các thể chế nhà nước mạnh mẽ và có năng lực mới có thể xử lý các đại dịch. Sáng kiến ​​đó hoạt động như một sự điều chỉnh đối với các khuôn khổ do WHO dẫn đầu, vốn đã đặt ra các nghĩa vụ mà không tạo ra những cải thiện bền vững ở cấp quốc gia.

Trong lĩnh vực quốc phòng, NATO là một ví dụ điển hình về cách tiếp cận dựa trên quốc gia. Mặc dù Điều 5 trong Hiến chương NATO cam kết các đồng minh cùng phòng thủ, nhưng nó vẫn cố ý bảo toàn chủ quyền quốc gia: mỗi quốc gia vẫn giữ quyền kiểm soát lực lượng của mình và quyền quyết định cách thức và thời điểm sử dụng chúng. Liên minh không thay thế quân đội quốc gia; nó phụ thuộc vào quân đội quốc gia. Khả năng răn đe bắt nguồn từ năng lực quốc gia: chất lượng, sự sẵn sàng và uy tín của lực lượng quốc gia, kết hợp với ý chí chính trị đằng sau đó. Một tổ chức quốc phòng chung hoạt động hiệu quả vì nó điều chỉnh năng lực của các quốc gia hướng tới một mục đích chung. Ngoài các liên minh chính thức, các liên minh nhỏ hơn, được xây dựng có mục đích cụ thể, thường tỏ ra hiệu quả hơn các khuôn khổ toàn cầu trong việc giải quyết các mối đe dọa cụ thể. Chúng bao gồm thỏa thuận AUKUS giữa Hoa Kỳ, Vương quốc Anh và Úc nhằm răn đe Trung Quốc ở khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương, cũng như sự hợp tác song phương giữa Nhật Bản và Hoa Kỳ. Những thỏa thuận này hoạt động hiệu quả vì chúng có sự hậu thuẫn và chỉ đạo của Hoa Kỳ. Ví dụ, hãy xem xét thực tế rằng sự hỗ trợ của Mỹ đóng vai trò quan trọng trong việc cứu Ukraine khỏi sự xâm lược hoàn toàn của Nga. Nga không bị các thể chế toàn cầu hay các chuẩn mực quốc tế ngăn cản khỏi cuộc xâm lược Ukraine, mà bị kiềm chế bởi việc NATO chuyển giao vũ khí và hỗ trợ quân sự liên tục cho Kyiv. Các diễn đàn quốc tế đã lên án cuộc xâm lược, nhưng chính sức mạnh vật chất, sự phối hợp và uy tín của NATO đã hạn chế sự lan rộng về mặt địa lý của cuộc chiến và làm tăng chi phí leo thang hơn nữa. Tương tự, việc đánh bại Nhà nước Hồi giáo (còn gọi là ISIS) ở Syria và Iraq năm 2019 không đạt được thông qua các quy trình của Liên Hợp Quốc, mà thông qua các liên minh do Mỹ dẫn đầu gồm các quốc gia sẵn sàng hợp tác, kết hợp chia sẻ thông tin tình báo, sử dụng lực lượng quân sự có mục tiêu và xây dựng năng lực đối tác. Trong các trường hợp này, kết quả an ninh ít phụ thuộc vào các thể chế toàn cầu hơn là vào các liên minh của các quốc gia có năng lực hành động quyết đoán khi lợi ích phù hợp. Một logic tương tự cũng áp dụng trong chống phổ biến vũ khí hạt nhân. Sáng kiến ​​An ninh Chống Phổ biến Vũ khí (Proliferation Security Initiative), một khuôn khổ chống phổ biến vũ khí hạt nhân tự nguyện được chính quyền George W. Bush khởi xướng năm 2003, không phải là một hiệp ước hay cơ quan siêu quốc gia mà là một cơ chế thực tiễn được thiết kế để tăng cường năng lực của các cơ quan quốc gia, chia sẻ thông tin tình báo và ngăn chặn các lô hàng vũ khí bất hợp pháp—như vật liệu hạt nhân và các bộ phận tên lửa. Nó dựa vào hành động phối hợp quốc gia, chứ không phải các thể chế siêu quốc gia chính thức, để hoàn thành sứ mệnh của mình. Sự linh hoạt này cho phép khuôn khổ thích ứng thông qua các sáng kiến ​​khu vực, từ Địa Trung Hải đến Thái Bình Dương, và duy trì hiệu quả khi các con đường phổ biến vũ khí hạt nhân phát triển. Trong lĩnh vực phát triển, ngày càng nhiều nghiên cứu cho thấy rằng các nỗ lực quốc tế nhằm hỗ trợ các nền kinh tế nghèo hơn không thể vượt qua những hạn chế về năng lực nhà nước và các lựa chọn chính sách trong nước thiếu khôn ngoan. Các nhà kinh tế như William Easterly và David Dollar từ lâu đã lập luận rằng sự khác biệt trong chính sách kinh tế giữa các nước đang phát triển ở cấp quốc gia giải thích phần lớn sự khác biệt về hiệu quả tăng trưởng, đặc biệt là giữa các nước châu Phi, và rằng không có khoản viện trợ nước ngoài nào có thể thay thế cho cải cách trong nước. Quy hoạch toàn cầu từ trên xuống tạo ra các mục tiêu lớn mà không có cơ chế thực hiện. Trong bối cảnh này, châu Phi có thể đang nổi lên như một nơi thử nghiệm cho một mô hình khác, coi các chính phủ quốc gia là động lực chính của cải cách, chứ không chỉ là những người thực hiện các chương trình nghị sự toàn cầu. Mặc dù đã có hàng thập kỷ chi tiêu quốc tế, gần một nửa dân số khu vực cận Sahara vẫn thiếu điện. Vào tháng 1 năm 2025, 12 quốc gia châu Phi đã khởi động các Hiệp ước Năng lượng Quốc gia với các mục tiêu cụ thể cho từng quốc gia, trong đó nêu rõ trách nhiệm thuộc về chính sách và thể chế quốc gia. Với những thành tựu không đồng đều của các khuôn khổ toàn cầu, cách tiếp cận dựa vào quốc gia này mang đến một thử nghiệm thực tiễn về việc liệu quyền tự chủ quốc gia có thể mang lại kết quả hay không. Điều chỉnh hướng đi

Những thành tựu trong vài thập kỷ qua cần sự khiêm nhường nhưng không phải là sự cam chịu. Trên nhiều lĩnh vực, kết quả đạt được từ các giải pháp toàn cầu được gọi là "giải pháp toàn cầu" chỉ ở mức trung bình, cho thấy mô hình hoạt động mặc định dựa vào các khuôn khổ phổ quát cần được xem xét lại. Điều này không có nghĩa là từ bỏ hợp tác quốc tế. Việc định hướng lại theo các cách tiếp cận dựa vào quốc gia và nhấn mạnh vào kết quả phản ánh niềm tin rằng hợp tác quá quan trọng để chấp nhận những thỏa thuận không mang lại hiệu quả. Đây là một sự điều chỉnh cần thiết để đảm bảo rằng hợp tác thực sự hiệu quả.

Sự chuyển dịch theo hướng lấy nhà nước làm trung tâm không có nghĩa là bác bỏ các thể chế đa phương. Nó kêu gọi một sự đánh giá thực tế hơn về những hạn chế của chúng và tập trung rõ ràng hơn vào những gì chúng làm tốt nhất: triệu tập, chia sẻ thông tin và tạo điều kiện phối hợp khi lợi ích trùng khớp. Quá thường xuyên, các tổ chức toàn cầu được yêu cầu thực hiện các nhiệm vụ vận hành mà chúng thiếu thẩm quyền và năng lực. Chỉ có các quốc gia mới sở hữu thẩm quyền chính trị, trách nhiệm giải trình trước công dân và năng lực thực thi để mang lại kết quả bền vững mà các khuôn khổ toàn cầu quy mô lớn đã nhiều lần thất bại trong việc đạt được. Cuộc tranh luận này không còn là trừu tượng nữa. Sự chia rẽ giữa các nhà hoạch định chính sách có tư duy toàn cầu và các nhà hoạch định chính sách lấy nhà nước làm trung tâm đã trở thành một ranh giới nổi bật trong địa chính trị đương đại, đặc biệt định hình các cuộc tranh luận xuyên Đại Tây Dương. Tại Washington, các nhà lãnh đạo nghi ngờ rằng các thể chế toàn cầu hiện có đang mang lại kết quả cụ thể, trong khi các đối tác châu Âu của họ tiếp tục nhấn mạnh tầm quan trọng của các thể chế này trong việc duy trì trật tự hậu chiến. Về bản chất, cuộc tranh luận này phản ánh một mối quan ngại chung: rằng quản trị dân chủ phải thích ứng nếu muốn duy trì hiệu quả, uy tín và khả năng tạo ra kết quả trong một thế giới cạnh tranh hơn. Các hệ thống chậm chạp, ràng buộc bởi sự đồng thuận đã khiến các quốc gia dân chủ ít có khả năng ứng phó với các thách thức mới nổi, đặc biệt là từ Trung Quốc. Ví dụ, Bắc Kinh đã lợi dụng mô hình quản trị nặng nề về thủ tục bằng cách coi thường các quy tắc quốc tế trong việc trợ cấp cho ngành công nghiệp thép và năng lượng mặt trời của mình, biết rằng đến khi các vụ việc được giải quyết tại WTO, các đối thủ cạnh tranh thường đã bị xóa sổ. Mô hình hoạt động lấy nhà nước làm trung tâm bắt đầu từ một tiền đề đơn giản nhưng đầy hy vọng rằng các quốc gia dân chủ, hợp tác với các đối tác, vẫn có khả năng định hình kết quả. Các khuôn khổ toàn cầu đã tỏ ra không đủ để giải quyết nhiều thách thức quan trọng của thế kỷ XXI. Tiến bộ có nhiều khả năng đến từ sự thuyết phục, các liên minh tự nguyện và sự hợp tác trực tiếp giữa các chính phủ. Hành động cụ thể này không chỉ tạo ra kết quả hữu hình và tích cực; nó còn duy trì các giá trị dân chủ—và theo cách thuyết phục hơn nhiều so với kiến ​​trúc quan liêu cao siêu của các thể chế toàn cầu. Hoa Kỳ và các quốc gia dân chủ khác phải ngừng nhượng bộ trước trật tự toàn cầu cứng nhắc và tìm ra giải pháp riêng cho các vấn đề lớn của thời đại.

https://www.foreignaffairs.com/united-states/globalist-delusion-nadia-schadlow

***

The Globalist Delusion

Why America Must Build a New Operating System

Power shifts are never easy. A major one is now underway, not between rival states, but between competing approaches to international order. Call it a clash of two operating systems. One view holds that the most pressing issues of the day can be addressed only through a framework of global and supranational institutions and multilateral rules. The other insists that the nation-state remains the foundation of legitimate authority and effective action, and that outcomes ultimately depend on the decisions, capacities, and accountability of individual states.

For much of the post–Cold War era, what one can call a “global first” approach dominated international thinking. Governments, international organizations, and nongovernmental actors shared the assumption that challenges to do with security, economic disruption, migration, pandemics, and climate change required global solutions. The collapse of the Soviet Union and China’s accession to the World Trade Organization accelerated economic globalization, reinforcing the belief among leaders in the United States and elsewhere that global institutions were best suited to manage complexity and preserve peace. For decades, these institutions (and the governments and the phalanx of nongovernmental organizations that supported them) advanced a common creed: that only global bodies could tackle the defining problems of the age.

Yet the results of this global-first model have been uneven at best. Despite decades of negotiations, global greenhouse gas emissions continue to rise, and no major economy is on track to meet the targets set by the 2015 Paris agreement on climate change. Record numbers of people have been displaced, migration has destabilized domestic politics in many countries, and armed conflicts are more numerous and protracted than at any point since the end of the Cold War. The COVID-19 pandemic exposed failures in global health governance, while progress toward the United Nations’ Sustainable Development Goals has fallen dramatically short of ambitions.

At the same time, China rose rapidly within this global order, accumulating economic, technological, and military power while selectively exploiting international rules and arrangements. Today, China is mounting the most serious strategic challenge the United States has faced since the end of the Cold War, discrediting the notion that deeper integration and multilateral engagement would produce a more cooperative and stable international system.

Instead of assessing why decades of global efforts have failed, many leaders dig in their heels. The current UN secretary-general, António Guterres, frequently laments that multilateralism is “under fire,” warning that there is no path forward except through “collective, common-sense action for the common good.” What this view leaves largely unexamined is the possibility that the fault lies in the limitations of the global-first approach itself.

In the 2010s, long-simmering doubts about the post–Cold War global order rose to the surface. The United Kingdom’s decision to leave the European Union in 2016, as well as mounting impatience in Europe and elsewhere with supranational institutions, had already begun to erode many of the assumptions that shaped the policies of Western governments after 1991. U.S. President Donald Trump accelerated this shift when he assumed office in 2017, but he did not start it.

In his second term, Trump argued in his September 2025 address to the United Nations that despite the organization’s “tremendous, tremendous potential,” it was not “coming close to living up to that potential.” The 2025 U.S. National Security Strategy states that “the world’s fundamental political unit is and will remain the nation-state.” Trump’s withdrawal from dozens of international organizations, his call in January for a “Board of Peace” that would bypass the UN Security Council, his cuts to international aid, and his challenges to trade and immigration orthodoxies have been widely denounced, but the president’s actions reflect a broader rejection of global-first pieties. His clear priority, in places such as Iran and Venezuela, is to act on the basis of national interest and collective defense without first deferring to global bodies.

Beneath Trump’s theatrics, however, lies a coherent claim: only states generate problems (their industries pollute), experience those problems (their citizens suffer), and hold the means to address problems (through revenues, infrastructure, and services). Only states acting to advance their own interests—whatever the implications for so-called international order and norms—can solve problems that global institutions and processes have so far failed to fix.

The global frame functions much like the passive voice in English: it conveniently detaches agency from problems and obscures true causes. It also produces elaborate organizational processes that impede real progress. Even advocates of global approaches acknowledge that international negotiations often entangle officials in dense webs of meetings, procedures, and rules. These layers of complexity slow action or prevent it altogether.

Disagreements over these competing operational approaches matter. They are straining alliances, complicating partnerships, and fueling accusations of isolationism, while leaving many of the world’s most vulnerable populations no better off. By challenging failing global frameworks, a state-centric approach could produce truly positive change—and place states back at the center of practical action.

The growth of the global

The United States both shaped and was shaped by the rise of the global order in the twentieth century. The horrors of World War I, in which industrialized warfare killed an estimated 20 million people, severely undermined faith in the nation-state as the foundation of international order. The League of Nations emerged just afterward as the first major supranational experiment in collective security. U.S. President Woodrow Wilson described the league as a “community of power,” arguing that states must yield freedom of action to a common council to preserve peace. The novelist H. G. Wells went further, arguing that “there can be no great alleviation of the evils that now blacken and threaten to ruin human life altogether, unless all the civilized and peace-seeking peoples of the world are pledged and locked together under a common law and a common world policy.”

But the league failed to prevent the chaos of World War II, and it is doubtful that it would have succeeded even had the United States joined. After that war, countries again sought to build a more durable peace. The United States emerged as the principal architect of the post-1945 international system, using its unmatched economic and military power to forge new global institutions. It led the creation of the United Nations, the International Monetary Fund, and the General Agreement on Tariffs and Trade, which governed global trade for nearly five decades before the creation of the World Trade Organization.

Over time, member states ceded elements of their sovereignty—authorizing the UN Security Council to define threats to peace, empowering the WTO to adjudicate trade disputes and authorize retaliatory tariffs, and allowing the IMF to lend large sums to states with balance-of-payment problems—in exchange for the promise of a more stable world. State power would be constrained not only by domestic constitutions but also by international law and the rules of international institutions.

In Europe, where nationalism had fueled some of the twentieth century’s most devastating conflicts, pressure grew to find alternatives to the power of the nation-state. The European Economic Community, founded in 1957 and later broadened into the European Union, rested on the belief that economic interdependence could tame conflict. By deepening integration and limiting national sovereignty, European leaders argued, war could be made not only undesirable but implausible.

Devotion to global process replaced attention to outcomes.

Over time, transnational and supranational efforts to move beyond the nation-state gained ground, and international institutions steadily widened their authority. The UN now encompasses dozens of funds, programs, and specialized agencies. The IMF evolved from a narrow focus on balance-of-payments support into a far broader role in macroeconomic surveillance, crisis lending, and structural reform, while the WTO grew into an expansive regime governing services, intellectual property, and dispute settlement. At the same time, many of these bodies became less accountable to states. Donor states are often frustrated that UN development agencies consider themselves to be autonomous from the governments that fund them, even when those governments ask for audits of how their money is spent. Member states exercise tenuous control over the World Bank. As staff, budgets, and mandates expanded, these institutions increasingly evolved from instruments of states into bodies with their own agendas.

The collapse of the Soviet Union and the end of the Cold War contributed to the widespread belief that a new international community was emerging and that the ascendancy of the United States as the sole superpower would usher in a system of collective security and an ever-growing democratic zone of peace. After the collapse of the Berlin Wall, U.S. President George H. W. Bush hailed the arrival of a new era. Later, after the United Nations condemned Iraqi leader Saddam Hussein’s invasion of Kuwait in 1990, he observed that countries could now “seize the opportunity to fulfill the long-held promise of a new world order, where brutality will go unrewarded and aggression will meet collective resistance.”

China’s accession to the World Trade Organization in 2001 rested on a similar set of assumptions. U.S. and European policymakers believed that integrating China into global markets and institutions would encourage the country’s economic liberalization, expose Beijing to international rules and norms, and gradually temper its strategic ambitions. As China grew wealthier and more embedded in the global economy, many expected it to become a responsible stakeholder in the liberal international order. That did not happen; China instead used its access to the world economy to grow rich and threaten that order.

This global mindset was also reinforced by the rise of multinational corporations, increasingly treated as global actors. Although formally subject to national laws, their scale and reach often allow them to shape state behavior. Technology firms influence regulatory outcomes on taxation, privacy, and market access; energy companies negotiate directly with governments over investment, sanctions, and climate policy; and financial firms, whose assets often exceed the GDP of many countries, exert influence through capital allocation and engagement with regulators and central banks.

Bahrainian Prime Minister Salman bin Hamad Al Khalifa with Trump in Davos, Switzerland, January 2026Jonathan Ernst / Reuters

All the while, global groupthink deepened. Former UN Secretary-General Kofi Annan popularized the idea of “problems without passports,” arguing that many challenges were too diffuse for individual states to address alone. The UN’s 2000 Millennium Declaration framed hunger, poverty, conflict, and social injustice, for example, as global problems, a vision embodied in its 2015 Sustainable Development Goals. Although the UN now concedes that many targets will not be met, it largely avoids questioning whether its original ambitions were realistic. Most recently, the organization has promoted global approaches to managing the risks of artificial intelligence.

A global mindset seized much of civil society and the commentariat. By the 1970s, an informal global governance movement had emerged alongside formal institutions, arguing that interdependence required stronger multilateral cooperation or “common management,” the phrase employed by the Trilateral Commission, one of the transnational bodies established in that era. By the 1990s, such ideas had hardened into dogma. Influential commentators such as Thomas Friedman hailed globalization as the dominant force shaping domestic politics and foreign relations, and thousands of nongovernmental organizations became formally linked to the UN, embedding nonstate actors into global institutions.

The global frame has found its way into many U.S. and European initiatives. The Biden administration’s Build Back Better World initiative was rooted in “a unified vision for global infrastructure development.” The European Union’s Global Gateway project aims to tackle the “most pressing global challenges,” including climate change, pandemics, and the security of global supply chains. A powerful global architecture came to define the post–Cold War order. Yet this order turned out to be as fragile as it was ambitious.

The limits of the global

More than 75 years since the post–World War II push toward global approaches, the optimism that animated support for these institutions has given way to a more sobering reality. The architecture of global governance expanded, but that governance did not become more effective. The global order was supposed to generate collective strength: countries, working together, could do more and make resources go further. In practice, however, it created layers of bureaucracy that siphoned resources away from addressing the problems at hand. Devotion to process replaced attention to outcomes.

Tackling climate change has been approached primarily through global, multilateral frameworks for more than three decades under the auspices of the UN. Despite the constant warnings about the existential threat of climate change, global emissions of carbon dioxide had reached their highest level on record in 2025. All G-20 countries are off track to meet the 2015 Paris accords’ goal of limiting global warming to below two degrees Celsius by the end of the century. The global approach to reducing carbon emissions is clearly not working.

In the realm of human rights, multilateral responses have too often proved ineffective or counterproductive. The willingness of international institutions, particularly the UN, to treat authoritarian regimes as legitimate participants has insulated these countries from reproach and censure. Nowhere is this failure more evident than in the UN Human Rights Council, which has been regularly co-opted by some of the world’s worst human rights violators. While the council issues resolutions and hosts dialogues, Iran kills and imprisons civilians with impunity and China subjects Uyghur Muslims to a harsh regime of arbitrary detention and surveillance. Multilateral human rights mechanisms have often shielded perpetrators rather than constrained them.

In development, increasingly ambitious yet abstract agendas advanced by international institutions often overlook the socioeconomic conditions that determine whether aid truly works. Despite wide variation in state capacity and local circumstances, initiatives such as the UN’s Sustainable Development Goals rest on the premise that “all countries and all stakeholders” can deliver any number of outcomes, from ending the AIDS epidemic to eradicating extreme poverty by 2030. Yet hundreds of millions of people still lack reliable access to electricity, food insecurity has worsened, and water stress continues to intensify across many regions. While the United Nations highlights the global decline in poverty between 1990 and 2015, it also concedes that a substantial share of the world’s population will remain poor well beyond 2030. Similarly, the World Bank acknowledges that progress on poverty reduction has stalled and that, at current rates, lifting everybody above even a modest threshold of roughly six dollars per day would take more than a century. It is unclear how recommitting to those same global processes, such as additional summits and greater international coordination, would produce better outcomes.

The remedy for the shortcomings of global institutions is the nation-state.

After the Cold War, it was widely assumed that free trade would alleviate global poverty. Liberal commerce would lift all boats, and a supranational rule setter, the WTO, would ensure an ever-rising tide. In practice, however, the WTO struggled to make trade genuinely free. Persistent distortions, such as China’s subsidies and unfair trade practices and the EU’s Common Agricultural Policy (which shields European producers through subsidies and price supports), highlight the WTO’s inability to curb entrenched protectionism. These weaknesses are compounded by the WTO’s failure to clearly distinguish between state-owned and private firms, a flaw most evident in cases involving China, in which the line between state and market is blurred.

Migration has become a central flash point in the clash between global and national approaches. Migrants increasingly try to enter countries as asylum seekers even when their motivations are largely economic. This dynamic has strained asylum systems and roiled the politics of many receiving countries. Yet rather than confronting whether the system is working as intended, its defenders call for increased funding for the Office of the UN High Commissioner for Refugees, reinforcing a model that expands humanitarian administration without resolving the underlying drivers of displacement.

In the realm of nonproliferation and direct threats to the United States and its allies, global approaches have repeatedly fallen short. For decades, the UN, other multilateral bodies, and ad hoc coalitions relied on diplomacy, inspections, and economic pressure to constrain the nuclear ambitions of states such as Iran and North Korea. In both cases, agreements and UN resolutions slowed aspects of these programs at times but failed to halt their underlying momentum.

In Iran, the Joint Comprehensive Plan of Action temporarily constrained elements of the country’s nuclear program without dismantling its enrichment capabilities or the infrastructure needed to resume progress. In North Korea, successive agreements, talks, and sanctions failed to prevent Pyongyang from advancing its nuclear and ballistic missile programs, allowing it to cross the nuclear threshold. In both cases, regimes used negotiations to buy time, relief, or legitimacy while continuing to expand their capabilities. Meaningful disruption of Iran’s nuclear trajectory occurred only through direct U.S. and Israeli military action—measures that invariably drew international condemnation—while the absence of comparable enforcement against North Korea allowed Pyongyang to emerge as a de facto nuclear-armed state. Together, these cases suggest that insisting on multilateral consensus and global approval has not prevented proliferation and has often enabled it by prioritizing process over outcomes.

Across these and other areas, many leaders confronted with today’s cascading crises come to the same diagnosis: too little global cooperation. Instead of considering alternative approaches, supporters of the global frame insist that the clear remedy is to reinforce existing institutions by affording them more authority, funding, and effort.

In economic policy, a 2023 IMF report warned that geoeconomic fragmentation undermines shared goals and argued that restoring trust requires a “robust global financial safety net with a well-resourced IMF at its center.” This logic, however, conflates coordination with institutional centralization, overlooking the limits of centralized authority. The same reflex appears in security, often at the expense of U.S. interests. As conflicts have multiplied, calls to revitalize collective security have focused on strengthening the UN Security Council, despite decades of paralysis caused by the politicized use of the veto and great-power rivalry. From Syria to Ukraine to Gaza, UN deadlock has neither deterred aggression nor protected U.S. allies, forcing Washington to rely on ad hoc coalitions and unilateral action. Global security mechanisms frequently fail to safeguard American interests, but many policymakers argue that they simply need to be empowered further.

A similar pattern characterizes climate policy. Missed targets have prompted demands for more ambitious pledges and financing instead of serious reassessment of whether consensus-driven frameworks can deliver results amid divergent national priorities. The pattern repeats in global health, where failures exposed by the COVID-19 pandemic led to demands for a stronger World Health Organization when scrutiny of the performance of centralized global processes in major crises was more warranted.

These cases point to a broader tendency: when global frameworks underperform, their advocates refuse to change course. Yet cooperation has often advanced more effectively through regional arrangements, bilateral agreements, and policies aligned with the capacities of particular states. The question is not whether cooperation is necessary—of course, it is—but whether reinforcing the same global approaches again and again protects vital interests or merely mistakes process for progress.

Solid state

A new operating system is worth a try. The remedy for the shortcomings of global institutions is not greater deference to them but a return to square one: the nation-state. A state-anchored approach recognizes that it is states, not global institutions, that are directly accountable to citizens. In democracies, governments face political consequences when they fail, a chain of accountability weakened when authority is delegated to international organizations. States also possess the capabilities to solve problems. Although global bodies can convene debates and issue resolutions, the power to fund, regulate, and fight resides with sovereign governments. A state-first approach thus strengthens both accountability and effectiveness.

Effective cooperation is best pursued through coalitions of the willing, not through frameworks that diffuse authority across multilateral forums with divergent interests. Collective action works when participating states agree on means and ends. Insisting that decision-making include actors with conflicting objectives often produces paralysis, not progress. A state-based approach accepts that cooperation cannot be presumed, especially with rivals or adversaries, and that broad, consensus-driven arrangements are unlikely to deliver meaningful outcomes. Instead, it prioritizes practical collaboration among allies and partners through intelligence sharing, coordinated policy, and shared capacity, grounded in real power, compatible political systems, and aligned national interests.

A state-anchored approach also acknowledges that time is a decisive dimension of success in any policy domain. When countries become trapped in prolonged multilateral negotiations, time becomes a liability, delaying action while problems compound. Global processes move slowly, if at all. States offer a better chance of acting with speed and flexibility and of delivering results.

Global planning produces grand targets without mechanisms for delivery.

The actions of states could be more effective than those of global bodies in various areas. Consider climate policy. A state-anchored approach could better align climate objectives with the realities of countries’ needs for energy security, growth, and technological development. Emerging energy options such as geothermal and nuclear fission and fusion will mature only when national governments provide the regulatory frameworks, financing, infrastructure, and policy commitments to support their advancement. The economic historian Daniel Yergin has written in these pages that the energy transition will unfold differently in different parts of the world, at different rates, with varied mixes of fuels and technologies, shaped by governments establishing their own paths. In practice, a state-anchored approach to climate change recognizes where responsibility, authority, and capacity truly reside.

In a similar vein, states should forge an international trading regime through their actions, not their submission to multilateral bodies. In a world of divergent economic systems, bilateral and regional trade agreements offer a more practical approach to trade governance and strategic interests than do institutions such as the WTO. Unlike multilateral frameworks that require consensus among dozens of countries, often with incompatible economic models, these agreements allow similar states to negotiate rules that are more likely to be implemented and enforced. Trade agreements among institutionally compatible partners will work better than universal regimes that attempt to impose common rules across fundamentally different systems. In an increasingly fragmented global economy, this model offers a realistic path forward: trade integration among willing, capable, and trustworthy partners instead of lowest-common-denominator rules that fail to discipline the most distortive practices.

In global health, one of Washington’s most successful initiatives was the President’s Emergency Plan for AIDS Relief, launched in 2003. Designed and driven by the United States, the state-centric program made hundreds of investments that resulted in major reductions in mortality and infection rates related to HIV/AIDS, especially in Africa. Its success demonstrated the effectiveness of targeted, data-driven assistance anchored in national leadership and accountability. Years later, the Obama administration implicitly recognized this reality with its Global Health Security Agenda, which emphasized concrete state commitments to strengthen national public health capacities, not new global rules. Its premise was that only strong and capable state institutions could handle pandemics. That initiative functioned as a corrective to WHO-led frameworks that had set obligations without producing sustained national improvements.

In defense, NATO offers a good example of the state-based approach. Although Article 5 in NATO’s charter commits allies to common defense, it deliberately preserves national sovereignty: each state retains control over its forces and the authority to decide how and when they are employed. The alliance does not replace national militaries; it depends on them. Deterrence flows from state capacity: the quality, readiness, and credibility of national forces, combined with the political will behind them. A common defense organization works because it aligns state capabilities toward a common purpose.

Beyond formal alliances, smaller, purpose-built coalitions have often proved more effective than universal frameworks in addressing concrete threats. These include the AUKUS agreement among the United States, the United Kingdom, and Australia to deter China in the Indo-Pacific, as well as bilateral cooperation between Japan and the United States. These agreements work because they have the backing and direction of the United States. Consider, for example, the fact that American assistance was vital in saving Ukraine from complete Russian conquest. Russia was not deterred from invading Ukraine by global institutions or universal norms, but it has been constrained by NATO’s arms transfers and sustained military support for Kyiv. Global forums condemned the invasion, but it was NATO’s material power, coordination, and credibility that limited the war’s geographic spread and raised the costs of further escalation. Likewise, the territorial defeat of the Islamic State (also known as ISIS) in Syria and Iraq in 2019 was achieved not through UN processes, but through U.S.-led coalitions of willing states combining intelligence sharing, targeted military force, and partner capacity building. Across these cases, security outcomes have depended less on global institutions than on coalitions of capable states acting decisively when interests align.

A similar logic applies in counterproliferation. The Proliferation Security Initiative, a voluntary counterproliferation framework launched by the George W. Bush administration in 2003, was not a treaty or supranational body but a practical mechanism designed to strengthen national authorities, share intelligence, and interdict shipments of illicit weapons—such as nuclear materials and missile components. It relied on coordinated national action, not formal supranational institutions, to fulfill its mission. This flexibility allowed the framework to adapt through regional initiatives, from the Mediterranean to the Pacific, and to remain effective as proliferation pathways evolved.

In development, a growing body of scholarship suggests that international efforts to support poorer economies cannot overcome the limitations of state capacity and ill-conceived domestic policy choices. Economists such as William Easterly and David Dollar have long argued that differences in economic policy among developing countries at the national level explain much of the variation in growth performance, especially among African countries, and that no amount of foreign aid can substitute for domestic reform. Top-down global planning produces grand targets without mechanisms for delivery.

Against this backdrop, Africa may be emerging as a testing ground for a different model that treats national governments as the primary drivers of reform, not mere implementers of global agendas. Despite decades of international spending, nearly half of sub-Saharan Africa’s population lacks access to electricity. In January 2025, 12 African countries launched National Energy Compacts with country-specific targets, explicitly anchoring responsibility in national policy and institutions. Given the mixed record of global frameworks, this state-anchored approach offers a pragmatic test of whether national ownership can deliver results.

Course correction

The record of the past several decades should invite humility but not resignation. Across many arenas, the results delivered by so-called global solutions have been mixed at best, suggesting that an operating model defaulting to universal frameworks deserves reexamination. This does not mean abandoning international cooperation. Reorienting toward state-anchored approaches and an emphasis on outcomes reflects a belief that cooperation matters too much to accept arrangements that fail to deliver. It is a necessary correction to ensure that cooperation actually works.

A state-centric shift does not reject multilateral institutions. It calls for a more realistic appraisal of their limits and a clearer focus on what they do best: convening, sharing information, and enabling coordination when interests align. Too often, global bodies are asked to perform operational tasks for which they lack authority and capacity. Only states possess the political authority, citizen accountability, and implementation capacity to deliver durable results that large global frameworks have repeatedly failed to achieve.

This debate is no longer abstract. The divide between globally minded and state-centered policymakers has become a prominent fault line in contemporary geopolitics, shaping transatlantic debates in particular. In Washington, leaders are doubtful that existing global institutions are delivering concrete outcomes, while their European counterparts continue to stress the importance of these institutions in sustaining the postwar order. At its core, this debate reflects a shared concern: that democratic governance must adapt if it is to remain effective, credible, and capable of producing results in a more competitive world. Slow, consensus-bound systems have left democratic states less able to respond to emerging challenges, especially from China. Beijing, for instance, has exploited process-heavy governance by flouting international rules in subsidizing its steel and solar industries, knowing that by the time cases wind through the WTO, competitors have often already been wiped out.

A state-centric operating model starts from a simple but hopeful premise that democratic states, working with partners, remain capable of shaping outcomes. Global frameworks have proved insufficient for many of the defining challenges of the twenty-first century. Progress is more likely to come from persuasion, coalitions of the willing, and direct cooperation among governments. This concrete action will not just produce tangible and positive results; it will also uphold democratic values—and in a more convincing way than the lofty bureaucratic architecture of global institutions ever could. The United States and other democratic states must stop deferring to the sclerotic global order and find their own solutions to the major problems of the age.