Nate Swanson and Ingrid Small
WASHINGTON—Hôm thứ Năm, Tổng thống Mỹ Donald Trump tuyên bố ông phải “tham gia” vào việc lựa chọn lãnh đạo tối cao tiếp theo của Iran. Tuyên bố này được đưa ra khi các dấu hiệu ở Iran chỉ ra rằng Mojtaba Khamenei, con trai của cố Ayatollah Ali Khamenei, là ứng cử viên hàng đầu để kế nhiệm cha mình.
Tuy nhiên, rất khó có khả năng Trump hoặc bất kỳ người nào không phải người Iran sẽ chỉ đạo quá trình kế vị, trừ khi có sự đầu hàng khó xảy ra từ tàn dư của chế độ Iran hoặc một sự leo thang xung đột lớn từ phía Hoa Kỳ bao gồm việc duy trì sự hiện diện của quân đội.
Ở thời điểm này, không ai, cả trong lẫn ngoài Iran, có thể chắc chắn ai sẽ là lãnh đạo tiếp theo—hoặc liệu sẽ có nhiều lãnh đạo trước khi chiến tranh Iran kết thúc hay không. Cũng không ai nên cho rằng Iran sẽ nổi lên từ cuộc xung đột với một lãnh đạo tối cao khác. Hoàn toàn có thể xảy ra trường hợp đất nước từ bỏ Velayat-e Faqih (triết lý nền tảng cho vai trò của lãnh đạo tối cao với tư cách là người đứng đầu nhà nước) và tiến tới một cuộc đảo chính quân sự hoặc một cuộc trưng cầu dân ý về hiến pháp.
Nhưng bất cứ ai lên nắm quyền cũng sẽ phải đối mặt với một quyết định quan trọng. Trong kịch bản hậu xung đột, một nhà lãnh đạo Iran tương lai phải lựa chọn giữa việc ưu tiên sự ổn định và hạnh phúc của người dân Iran – bằng cách hợp tác một cách lý trí với cộng đồng quốc tế – và tiếp tục bị thúc đẩy bởi những tham vọng cách mạng và ý thức hệ đã định hình triều đại của Khamenei. Năm 2006, cựu Ngoại trưởng Mỹ Henry Kissinger đã tóm tắt sự lựa chọn này là quyết định giữa “một quốc gia và một lý tưởng”. Chọn cái trước có thể giúp dập tắt hàng thập kỷ thù địch giữa phương Tây và Iran, trong khi chọn cái sau có thể kéo dài cuộc đối đầu đến tương lai xa.
Trong những tuần trước khi xung đột nổ ra, và trước khi Khamenei qua đời, chúng tôi đã tham vấn với một nhóm chuyên gia về Iran để tìm hiểu các cách thức mà Hoa Kỳ và các quốc gia đồng minh có thể phối hợp nỗ lực và thúc đẩy sự thay đổi có thể dẫn đến một Tehran thân phương Tây hơn. Các đòn bẩy mà Washington có sẵn là hạn chế, nhưng có ba lĩnh vực mà Hoa Kỳ và các đồng minh có thể gây ảnh hưởng.
1. Kinh tế Iran và hội nhập quốc tế
Trong một Iran hậu xung đột, một trong những yếu tố quan trọng nhất định hình chính phủ hậu Khamenei sẽ là cách họ nhìn nhận nền kinh tế Iran. Các chỉ số kinh tế quan trọng cần theo dõi bao gồm lạm phát, tỷ lệ thất nghiệp, việc trả lương cho khu vực công và khả năng của chế độ trong việc thực hiện các cải cách trợ cấp cần thiết và đa dạng hóa nguồn thu ngoài việc bán dầu.
Để xây dựng lại và chuyển đổi nền kinh tế, Iran sẽ cần đầu tư quốc tế; để có được điều đó, Iran sẽ cần được giảm nhẹ các lệnh trừng phạt; và để có được điều đó, Iran sẽ cần một cuộc cải tổ toàn diện chính sách đối ngoại của mình. Vì Hoa Kỳ đã áp đặt nhiều lệnh trừng phạt khắc nghiệt nhất đối với Iran, nên Washington có thể thực hiện một số bước để khuyến khích giới lãnh đạo mới của Iran nhận ra thực tế này.
Tuy nhiên, điều này có thể đòi hỏi giới tinh hoa trong chế độ phải đối mặt với những đợt bất ổn dân chúng mới do nền kinh tế suy yếu và cảm nhận áp lực kinh tế trong cuộc sống của chính họ. Một trong những mặt trái của lệnh trừng phạt của Mỹ là chúng đã tạo ra một thị trường chợ đen mạnh mẽ, cho phép Lực lượng Vệ binh Cách mạng Hồi giáo Iran và các tầng lớp tinh hoa khác lách luật và hưởng lợi từ chế độ trừng phạt hiện hành. Có rất nhiều ví dụ về việc các tầng lớp tinh hoa đã ăn sâu vào hệ thống hiện tại được hưởng lợi. Nếu xu hướng này tiếp tục trong giai đoạn chuyển tiếp, nó sẽ khiến việc chuyển hướng sang một quốc gia thân phương Tây hơn trở nên khó khăn hơn.
Áp lực của phương Tây đối với giới tinh hoa trong chế độ cần phải đi kèm với những phần thưởng rõ ràng để khuyến khích sự thay đổi. Một trong những thất bại trong việc xích lại gần phương Tây của cựu Tổng thống Iran Hassan Rouhani là ông không thể chứng minh được những nhượng bộ về hạt nhân của Iran – và cách tiếp cận thực dụng hơn của ông – đã dẫn đến kết quả kinh tế tốt hơn cho người dân Iran. Một nhà lãnh đạo Iran tương lai sẽ cần phải được thuyết phục rằng lập trường thân phương Tây sẽ mang lại lợi ích kinh tế cho cả đất nước và lợi ích của nhà lãnh đạo.
Kể từ thời chính quyền Carter, các chính quyền Mỹ kế nhiệm đã ban hành các chính sách trừng phạt các quốc gia giao dịch với chế độ hiện tại. Khác với cách tiếp cận này, Hoa Kỳ và các đồng minh có thể thiết lập các tiêu chí mà nếu đạt được, sẽ tạo ra con đường cho chính quyền Iran mới từ bỏ giao thương với các đối thủ và đối thủ cạnh tranh của Mỹ. Những cam kết gần đây về đầu tư vào Syria thời hậu Bashar al-Assad cho thấy một hướng đi khả thi, chẳng hạn như cam kết của Riyadh về việc đầu tư 6,4 tỷ đô la vào tháng 7 vừa qua. Việc tìm cách để lãnh đạo Iran mới tiếp tục và phát triển các mối quan hệ ngoại giao đang hình thành, như việc nối lại quan hệ Iran-Ả Rập Xê Út - đặc biệt là do Trung Quốc làm trung gian ba năm trước - có thể tạo nên những bước khởi đầu cho cách tiếp cận này.
2. Chính phủ Iran
Trong suốt thời gian cầm quyền, Khamenei đã làm rất tốt việc duy trì sự thống nhất của chế độ và tránh được những vụ đào tẩu cấp cao. Bất kỳ sự bất đồng nội bộ nào cũng bị gạt sang một bên mà không gây ra hậu quả đáng kể nào đối với triều đại của ông. Ngay cả trong vụ thảm sát người biểu tình Iran gần đây và cuộc chiến tranh sau đó, cũng không có vụ đào tẩu đáng kể nào trong giới tinh hoa của chế độ.
Sự gắn kết của giới tinh hoa này tạo ra một tình thế khó xử cho quá trình chuyển đổi tiềm năng sang một nhà nước hướng Tây. Phe đối lập chống chế độ và những người ủng hộ nhân quyền đương nhiên muốn buộc chế độ phải chịu trách nhiệm về tội ác của mình, nhưng lại sử dụng ngôn từ đánh đồng tất cả các thành viên của giới cầm quyền Iran. Điều này loại bỏ một lối thoát cho những người trong chế độ hiện tại, những người có thể bí mật muốn tự giải phóng mình nhưng không thấy lối thoát nào.
Quyết định năm 2003 của Mỹ cấm người Iraq thuộc tầng lớp cao nhất của đảng Baath tham gia chính phủ và giải tán quân đội Iraq đã góp phần tạo nên những thách thức trong việc quản lý dân số đa sắc tộc và tôn giáo của Iraq ngay sau khi Saddam Hussein sụp đổ. Để giảm thiểu nguy cơ xảy ra những hậu quả tương tự, việc thiết lập một quy trình tách biệt các quan chức cấp cao khỏi các nhà kỹ trị có tư tưởng mơ hồ có thể thúc đẩy những người lưỡng lự trong chế độ xem xét cuộc sống ngoài cấu trúc chính trị và an ninh hiện tại. Tóm lại, để tăng khả năng hình thành một nhà nước thân phương Tây, ít nhất cần phải có chỗ cho một nhân vật như Reza Pahlavi – con trai của vị vua bị phế truất – hoặc lãnh đạo đảng Cộng hòa Ireland Gerry Adams nổi lên ở Iran.
Hoa Kỳ và các đồng minh có thể giúp đặt nền móng cho một quy trình đáp ứng nhu cầu của người dân Iran về trách nhiệm giải trình và công lý. Khi xem xét việc tái thiết bộ máy hành chính nhà nước, việc xác định các cách thức để kết hợp một cơ chế hòa giải và tìm kiếm sự thật dành riêng cho Iran có thể đạt được điều này. Nhưng điều quan trọng là, nó cũng cần được thiết kế để báo hiệu rằng các nhà kỹ trị trong chế độ sẽ không phải đối mặt với sự trừng phạt vì những đóng góp của họ vào việc điều hành nhà nước. Theo hướng này, các cơ chế được áp dụng ở Nam Phi và Bắc Ireland thời hậu phân biệt chủng tộc khác nhau tùy thuộc vào bản chất của các cuộc xung đột và tội ác đã gây ra. Ví dụ, mỗi bên đều vật lộn với khái niệm ân xá đổi lấy lời thú tội. Việc rút kinh nghiệm từ các cuộc điều tra gần đây, chẳng hạn như Phái đoàn Điều tra Quốc tế Độc lập của Liên Hợp Quốc về Cộng hòa Hồi giáo Iran, có thể định hướng quá trình và hướng đi của nỗ lực này.
3. Cấu trúc an ninh của Iran
Trước khi chiến tranh nổ ra, học thuyết an ninh của Iran dựa trên ba trụ cột: khả năng vũ khí hạt nhân tiềm tàng, chương trình tên lửa mạnh mẽ và hiệu quả, và mạng lưới các lực lượng ủy nhiệm khu vực phi nhà nước của Iran, được gọi là “Trục Kháng chiến”. Cam kết của Cộng hòa Hồi giáo đối với mô hình này trước các lệnh trừng phạt khắc nghiệt, các mối đe dọa quân sự và bất ổn trong nước phản ánh vai trò tối quan trọng của nhận thức về mối đe dọa trong việc định hướng chính sách của Iran.
Điều này sẽ khó thay đổi với một ban lãnh đạo mới của Iran, những người muốn tránh số phận tương tự như các nhà lãnh đạo khác. Ví dụ, năm 2003, Muammar al-Qaddafi của Libya đã tự nguyện giải tán chương trình hạt nhân của nước mình; năm 2011, ông bị lật đổ và bị giết. Những người theo đường lối cứng rắn ở Iran đã cảnh báo chống lại việc hạn chế năng lực quân sự, đổ lỗi cho cuộc nội chiến ở Libya và sự sụp đổ cuối cùng của Gaddafi là do từ bỏ chương trình vũ khí của mình. Bản thân Khamenei đã chỉ trích Gaddafi vì từ bỏ tham vọng hạt nhân và khiển trách cựu lãnh đạo Libya vì đã tin tưởng Hoa Kỳ. Những người Iran khác lại chỉ ra Ukraine như một bài học cảnh báo khác, trong đó Kyiv đã từ bỏ vũ khí hạt nhân sau khi giành độc lập khỏi Liên Xô năm 1991 chỉ để rồi bị Nga xâm lược sau đó.
Tuy nhiên, động lực chính định hình quá trình chuyển đổi và tương lai của Iran là thiết lập một cơ sở hạ tầng an ninh được Iran chấp nhận và được Israel, Các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất và Ả Rập Xê Út dung thứ. Thoạt nhìn, điều này có vẻ không khả thi. Nhưng sự thù địch hiện tại giữa Iran và Israel không phải lúc nào cũng tồn tại. Họ không có chung biên giới, và người Ba Tư và người Do Thái đã cùng chung sống hòa bình hơn một thiên niên kỷ.
Để một nhà nước thân phương Tây nổi lên ở Iran, chắc chắn ban lãnh đạo mới của Iran sẽ phải thay đổi nhận thức của Israel về ý định của Iran. Hoa Kỳ và các đồng minh cần làm rõ rằng chỉ số quan trọng nhất rất có thể là sự hỗ trợ liên tục (và cụ thể là viện trợ sát thương) của Iran dành cho Hamas, Hezbollah và Houthi. Trớ trêu thay, sự suy yếu của các nhóm này kể từ các cuộc tấn công của Hamas vào ngày 7 tháng 10 năm 2023 lại khiến chúng trở thành gánh nặng hơn là tài sản đối với Iran. Nhưng ngay cả như vậy, việc chấm dứt sự hậu thuẫn của Iran đối với các lực lượng ủy nhiệm này sẽ là một sự thay đổi tư tưởng lớn đối với một chế độ đã xây dựng phần lớn tính hợp pháp nội bộ của mình dựa trên sự phản đối Israel.
Xét trên nhiều khía cạnh, thái độ thù địch của Iran đối với Israel, Hoa Kỳ và các nước vùng Vịnh quan trọng hơn nhiều so với các thông số kỹ thuật cụ thể của chương trình tên lửa và hạt nhân của Iran. Nếu thái độ thù địch đó giảm bớt, việc Israel và Hoa Kỳ giảm thiểu nhận thức về mối đe dọa có thể mở đường cho việc hạn chế cả hai chương trình theo những cách có thể được tất cả các bên chấp nhận.
Cuối cùng, sự lựa chọn nằm trong tay nhà lãnh đạo tiếp theo của Iran. Nhưng Hoa Kỳ cùng các đồng minh và đối tác của mình có thể và nên giúp làm rõ những gì đang bị đe dọa—và ba lĩnh vực này là những điểm khởi đầu khả quan.
https://www.atlanticcouncil.org/dispatches/washingtons-limited-levers-to-shape-a-post-khamenei-iran/
***
Washington’s limited levers to shape a post-Khamenei Iran
WASHINGTON—On Thursday, US President Donald Trump said that he must be “involved in” selecting Iran’s next supreme leader. This pronouncement came as signs in Iran pointed to Mojtaba Khamenei, the late Ayatollah Ali Khamenei’s son, as the leading candidate to replace his father.
However, it’s highly unlikely that Trump or any non-Iranian will direct the succession process, absent either an unlikely capitulation by the remnants of the Iranian regime or a massive escalation of the conflict from the United States that includes a sustained troop presence.
At this point, no one either inside or outside of Iran can say for certain who the next leader will be—or whether there will be multiple leaders before the Iran war ends. Nor should anyone assume that Iran will emerge from the conflict with another supreme leader. It is entirely possible that the country departs from Velayat-e Faqih (the philosophy underpinning the role of the supreme leader as head of state) and moves toward a military takeover or constitutional referendum instead.
But whoever emerges in charge will face an important decision. In a post-conflict scenario, a future Iranian leader must choose between prioritizing stability and the well-being of the Iranian people—by engaging rationally with the international community—and continuing to be driven by the revolutionary and ideological ambitions that defined Khamenei’s reign. In 2006, former US Secretary of State Henry Kissinger summed up this choice as deciding between “a nation and a cause.” Choosing the former could help quell decades of hostility between the West and Iran, while choosing the latter could perpetuate the confrontation well into the future.
In the weeks leading up to the conflict, and prior to the death of Khamenei, we consulted with a group of Iran experts to explore ways the United States and allied nations could coordinate efforts and coax change that might result in a more Western-leaning Tehran. The levers available to Washington are limited, but there are three areas where the United States and its allies can exert influence.
1. Iran’s economy and international integration
In a post-conflict Iran, one of the most important factors shaping a post-Khamenei government will be how it views Iran’s economy. Key economic indicators to watch include inflation, unemployment, the payment of public sector salaries, and the regime’s ability to make necessary subsidy reforms and diversify its revenue beyond oil sales.
To rebuild and transform its economy, Iran will need international investment; for that, Iran will need sanctions relief; and for that, it will need a complete overhaul of its foreign policy. Since the United States put in place many of the toughest sanctions on Iran, there are steps Washington can take to encourage the new Iranian leadership to recognize this reality.
However, this likely requires that regime elites face new eruptions of popular unrest over the failing economy and feel economic pressure in their own lives. One of the downsides of US sanctions is that they have created a robust black market that has allowed Iran’s Islamic Revolutionary Guard Corps and other elites to bypass and benefit from the current sanctions regime. There are numerous examples of the entrenched elites benefiting from the current system. If this trend continues during a transition, it makes a pivot toward a more Western-leaning state more difficult.
Western pressure on regime elites would need to be paired with clear carrots to encourage change. One of the failures of former Iranian President Hassan Rouhani’s rapprochement with the West was that he could not show how Iran’s nuclear concessions—and his more pragmatic approach—led to a better economic outcome for everyday Iranians. A future Iranian leader will need to be convinced that a pro-Western posture will be economically profitable for both the country and the leader’s interests.
Since the Carter White House, successive US administrations have enacted policies that punish countries that trade with the current regime. In a break with this approach, the United States and its allies could establish benchmarks that, if met, would create a path for a new Iranian administration to move away from trade with US adversaries and competitors. Recent commitments to investing in post–Bashar al-Assad Syria suggest a way forward, such as Riyadh’s pledge to commit $6.4 billion in investments this past July. Seeking ways for a new Iranian leadership to continue and grow emerging diplomatic ties, like the renewal of Iran-Saudi relations—notably brokered by China three years ago—could present initial building blocks for such an approach.
2. Iran’s government
Over the course of his tenure, Khamenei did a masterful job maintaining regime unity and avoiding high-profile defections. Any internal dissent has been sidelined without meaningful repercussions on his reign. Even during the recent massacre of Iranian protesters and the subsequent war, there were no significant defections among regime elites.
This elite cohesion presents a predicament for a potential transition to a Western-oriented state. Anti-regime opposition and human rights advocates understandably seek to hold the regime accountable for its crimes but use rhetoric that paints all members of the Iranian establishment with the same broad brush. This eliminates an outlet for those within the existing regime who may secretly want to free themselves but see no way out.
The 2003 US decision to bar Iraqis from the top tiers of the Baathist party from serving in government and disband the Iraqi military contributed to the challenges in governing Iraq’s multi-ethnic and religious population in the immediate aftermath of Saddam Hussein’s fall. To mitigate the risk of similar fallout, providing a process that isolates apparatchiks from ideologically ambivalent technocrats could spur fence-sitters in the regime to consider life beyond the current political and security construct. In short, to increase the odds of a pro-Western state emerging, there at least needs to be room for a figure like either Reza Pahlavi—the son of the deposed shah—or the Irish Republican leader Gerry Adams to emerge in Iran.
There is room for the United States and its allies to help lay the groundwork for a process that addresses the needs of the Iranian people for accountability and justice. In considering a rebuilding of the state administration, identifying ways to incorporate an Iran-specific truth and reconciliation mechanism could accomplish this. But critically, it would also need to be designed to signal that regime technocrats will not face retribution for their contribution to the running of the state. In this vein, the mechanisms applied in post-apartheid South Africa and Northern Ireland differed based on the nature of the conflicts and crimes committed. Each wrestled, for example, with the concept of amnesty in exchange for confession. Drawing from lessons of recent investigations, such as the United Nations’ Independent International Fact-Finding Mission on the Islamic Republic of Iran, could inform the process and direction of such an effort.
3. Iran’s security structure
In the run-up to the war, the Iranian security doctrine was a three-legged stool—a latent nuclear weapons capability, a robust and capable missile program, and Iran’s network of nonstate regional proxies known as the “Axis of Resistance.” The Islamic Republic’s commitment to this paradigm in the face of crippling sanctions, military threats, and domestic unrest reflect the paramount role that threat perception plays in driving Iranian policymaking.
This will be difficult to change with a new Iranian leadership keen to avoid the same fate of other leaders. In 2003, for example, Libya’s Muammar al-Qaddafi voluntarily dismantled his country’s nuclear program; in 2011, he was driven from power and killed. Hardliners in Iran have warned against limiting military capabilities, blaming Libya’s civil war and Qaddafi’s ultimate demise on forfeiting his weapons program. Khamenei himself criticized Qaddafi for abandoning his nuclear ambitions and chided the former leader of Libya for trusting the United States. Other Iranians point to Ukraine as another cautionary tale, in which Kyiv gave up its nuclear weapons following its independence from the Soviet Union in 1991 only to be invaded by Russia later.
However, the key driver shaping Iran’s transition and its future is establishing a security infrastructure acceptable to Iran and tolerated by Israel, the United Arab Emirates, and Saudi Arabia. On its face, this may not seem possible. But the current Iran-Israel hostility has not always existed. They share no borders, and Persians and Jews share more than a millennium of relatively peaceful co-existence.
For a Western-leaning state to emerge in Iran, it will almost certainly be incumbent upon new Iranian leadership to change Israeli perceptions about Iran’s intentions. The United States and its allies should make clear that the key indicator might very well be Iran’s continued support (and specifically lethal assistance) to Hamas, Hezbollah, and the Houthis. The irony is that these groups’ degradation since Hamas’s October 7, 2023, attacks makes them more of a liability to Iran than an asset. But even still, an end to Iranian backing for these proxies would be a massive ideological shift for a regime that built a large part of its internal legitimacy on opposition to Israel.
In many ways, Iran’s hostility to Israel, the United States, and the Gulf is more important than the exact specifications of Iran’s missile and nuclear program. If that hostility is reduced, diminished Israeli and US perceptions of threat could pave the way for limiting both programs in ways that are potentially acceptable to all parties.
Ultimately, the choice is in the hands of Iran’s next leader. But the United States and its allies and partners can and should help clarify what is at stake—and these three areas are strong places to start.
Nhận xét
Đăng nhận xét