Michael E. O’Hanlon
Cho phép các cuộc không kích giới hạn nhưng loại trừ việc triển khai lực lượng bộ binh
Tòa nhà Quốc hội Hoa Kỳ tại Washington, D.C., tháng 3 năm 2026. Ảnh: Nathan Howard / Reuters
Đầu tháng này, các nghị sĩ Đảng Dân chủ tại Hạ viện và Thượng viện đã đề xuất những nghị quyết nhằm tái khẳng định vai trò của Quốc hội trong tiến trình ra quyết định chiến tranh, đồng thời hạn chế quyền năng của Tổng thống Donald Trump trong việc tiếp tục chiến dịch không kích chống lại Iran. Các nghị sĩ Dân chủ đã hoàn toàn đúng khi kiên quyết khẳng định rằng, trong một nền dân chủ lập hiến, bất kỳ quyết định mới và trọng đại nào liên quan đến một chiến dịch quân sự quy mô lớn đều cần phải được tranh luận và thông qua trước tiên bởi nhánh quyền lực đại diện cho nhân dân trong bộ máy chính quyền. Việc làm này sẽ không hề cản trở khả năng tạo ra yếu tố bất ngờ về mặt chiến thuật hay việc áp dụng các khái niệm tác chiến đầy sáng tạo; thay vào đó, nó đơn thuần chỉ là việc chính thức cấp phép cho Hoa Kỳ sử dụng một số loại hình lực lượng nhất định trong cuộc đối đầu với Cộng hòa Hồi giáo Iran.
Tuy nhiên, các nghị quyết do phe Dân chủ đề xuất vẫn còn nhiều khiếm khuyết. Về bản chất, chúng chỉ mang tính chất trì hoãn—một lời kêu gọi Tổng thống Trump tạm ngưng chiến dịch cho đến khi Quốc hội có đủ thời gian để tiến hành một cuộc tranh luận thấu đáo hơn và bỏ phiếu thông qua một nghị quyết thực sự phù hợp. Những nghị quyết này hoàn toàn không hề hé lộ bất kỳ manh mối nào về những mục tiêu mà nghị quyết trong tương lai đó sẽ hướng tới. Vấn đề hạt nhân Iran đã tồn tại dai dẳng suốt hơn hai thập kỷ qua, và bản thân Cộng hòa Hồi giáo Iran cũng đã trở thành một thách thức đa chiều trong suốt 47 năm nay. Việc phe Dân chủ yêu cầu tạm dừng các đợt ném bom xuống Iran để Quốc hội có thể tiến hành một cuộc tranh luận chính sách vốn đã bị chậm trễ không phải là cách sử dụng tối ưu quyền lực của cơ quan lập pháp; thay vào đó, hành động này thực chất chỉ mang ý nghĩa như một cuộc trưng cầu dân ý về cá nhân Tổng thống Trump. Quan trọng hơn cả là ở thời điểm hiện tại, những nghị quyết này khiến Hoa Kỳ rơi vào tình trạng mất phương hướng, vẫn hoàn toàn phụ thuộc vào duy nhất một mình Tổng thống Trump trong việc đưa ra mọi quyết định then chốt về đường hướng tương lai của cuộc chiến. Nghị quyết mới đây do Thượng nghị sĩ Đảng Cộng hòa Lisa Murkowski đề xuất có phần khả dĩ hơn, nhưng nó cũng chỉ dừng lại ở việc kêu gọi tham vấn và báo cáo lên Quốc hội—chứ không hề tìm cách thiết lập những khuôn khổ giới hạn (vốn đang rất cần thiết) đối với các hoạt động can thiệp quân sự của Hoa Kỳ vào Iran trong tương lai.
Một cách tiếp cận tối ưu hơn sẽ là phê chuẩn (với hiệu lực hồi tố) chiến dịch không kích mà Tổng thống Trump đã triển khai cho đến nay—bao gồm cả các cuộc tấn công nhằm vào cơ sở hạ tầng hạt nhân của Iran—nhưng đồng thời nghiêm cấm mọi hành động leo thang xung đột trên quy mô lớn (vốn có thể dẫn đến việc phải triển khai các lực lượng tác chiến bộ binh), cũng như kiên quyết phản đối việc duy trì một chiến dịch không kích kéo dài vô thời hạn với mục tiêu thiếu thực tế là kích động một cuộc thay đổi chế độ ngay từ trên không. Chắc chắn rằng, bất kỳ nghị quyết đề xuất nào như vậy cũng sẽ chỉ là điểm khởi đầu cho cuộc tranh luận tại Quốc hội—một cuộc tranh luận diễn ra dưới sự chứng kiến trọn vẹn của công chúng Mỹ—như lẽ phải vốn có khi một nền dân chủ cân nhắc những vấn đề quốc gia hệ trọng nhất liên quan đến chiến tranh và hòa bình. Tuy nhiên, đó sẽ là một điểm khởi đầu có mục đích rõ ràng, được xây dựng dựa trên sự phân tích chính sách thấu đáo, chứ không đơn thuần chỉ là một sự bày tỏ mơ hồ về nỗi bất mãn đối với diễn biến hiện tại của sự việc.
Thiết lập các tham số giới hạn
Nhiều người Mỹ có lẽ đã mong muốn rằng cuộc chiến này đừng bao giờ nổ ra. Nhưng giờ đây khi nó đã bắt đầu, không còn cách nào để đảo ngược tình thế. Hơn nữa, mọi đời Tổng thống Hoa Kỳ kể từ thời George W. Bush đều tự cho mình quyền quyết định liệu có tấn công Iran hay không, và tấn công vào thời điểm nào, nhằm ngăn chặn nước này sở hữu vũ khí hạt nhân; đồng thời họ cũng không đưa ra bất kỳ sự bảo đảm nào cho thấy Quốc hội sẽ có tiếng nói trong quyết định đó. Quyết định phát động chiến tranh với Iran của ông Trump có thể là tối ưu hoặc không, nhưng việc ông gạt Quốc hội sang một bên trong tiến trình này lại chẳng phải là điều gì quá cấp tiến, cũng chẳng hoàn toàn nằm ngoài dự đoán. Nghị quyết được đề xuất cần phải chấp nhận thực tế cơ bản này.
Tuy nhiên, như điều đã trở nên rõ ràng một cách đầy cay đắng trong những ngày gần đây, thời điểm kết thúc cuộc chiến này rất có thể vẫn còn rất xa vời. Ông Trump luôn dao động giữa hai khuynh hướng: một mặt muốn sớm chấm dứt các hành động thù địch, mặt khác lại muốn thay đổi chế độ tại Iran bằng cách kích động một cuộc nổi dậy trong quần chúng nhân dân; phía Israel thậm chí còn nghiêng hẳn về mục tiêu thứ hai này hơn, bất chấp việc nó có vẻ chẳng mấy hứa hẹn. Một số mục tiêu của cuộc chiến—chẳng hạn như giáng những đòn nghiêm trọng nhằm kìm hãm các chương trình hạt nhân và tên lửa của Iran, hay gây thiệt hại nặng nề cho lực lượng hải quân nước này—dường như đang trên đà hoàn tất. Thế nhưng, những mục tiêu tham vọng hơn—như giải quyết dứt điểm vấn đề hạt nhân, khôi phục hoạt động tại Eo biển Hormuz, hay làm sụp đổ chính quyền Iran—vẫn còn nằm ngoài tầm với.
Để hiện thực hóa những mục tiêu đó, ông Trump có thể sẽ bị thôi thúc phát động một cuộc tấn công trên bộ; mục tiêu công khai của ông là thay đổi chế độ khiến cho kịch bản này trở nên khá xác thực, tương tự như việc hàng ngàn binh sĩ Mỹ tăng cường đã được điều động tới khu vực này. Hoa Kỳ chỉ có thể đạt được mục tiêu thay đổi chế độ thông qua một trong các phương thức sau: đưa quân bộ binh trực tiếp tham chiến trên thực địa (như tại Panama năm 1989 và Iraq năm 2003); phối hợp hành động cùng một lực lượng đồng minh vũ trang bản địa hùng mạnh (như Liên minh phương Bắc tại Afghanistan năm 2001); hoặc hủy diệt xã hội của kẻ thù trong suốt nhiều năm trời bằng sức mạnh tổng hợp của không quân và hải quân (như cuộc chiến chống lại Nhật Bản trong Thế chiến II). Không có điều kiện nào trong số này tồn tại ở Iran ngày nay.
Việc loại trừ khả năng tiến hành một cuộc xâm lược trên bộ thông qua nghị quyết của Quốc hội sẽ không tước đi của Tổng thống Trump một số lựa chọn cho các chiến dịch trên bộ quy mô hạn chế—những lựa chọn vốn đã được đưa ra thảo luận trong những ngày và tuần gần đây. Cụ thể, lệnh cấm đối với việc triển khai một lực lượng xâm lược sẽ không ngăn cản khả năng thực hiện một cuộc đột kích quy mô lớn vào các cơ sở hạt nhân của Iran bởi Lực lượng Đặc nhiệm Hoa Kỳ. Lệnh cấm này cũng sẽ không loại bỏ khả năng chiếm giữ Đảo Kharg—trung tâm xuất khẩu dầu mỏ của Iran—hay khả năng thiết lập sự hiện diện trên bộ dọc theo đường bờ biển Iran, gần Eo biển Hormuz. Hiện chưa rõ liệu bất kỳ lựa chọn nào trong số này có thực sự sáng suốt vào thời điểm hiện tại hay không; tuy nhiên, nhiệm vụ của Quốc hội không phải là xây dựng một chiến lược chi tiết, cũng không phải là đóng vai trò thay thế Tổng thống với tư cách là Tổng tư lệnh các lực lượng vũ trang. Thay vào đó, nhiệm vụ của Quốc hội là thiết lập những khuôn khổ và giới hạn tổng quát cho cuộc xung đột.
Hướng tới một hồi kết
Vì một cuộc xung đột trên bộ quy mô lớn chống lại Iran gần như chắc chắn sẽ cấu thành một "cuộc chiến tranh" theo quy định tại Điều 1 của Hiến pháp Hoa Kỳ, nên Quốc hội hoàn toàn có quyền tài phán và đưa ra phán quyết về vấn đề này. Quả thực, ngay cả chiến dịch quân sự hiện tại cũng nên được nhìn nhận như một cuộc chiến tranh—xét đến tính chất đầy tham vọng trong các mục tiêu của nó—và do đó đòi hỏi phải có sự ủy quyền chính thức từ Quốc hội. Bất kể chính quyền có gọi chiến dịch này là một cuộc chiến tranh hay không, Tổng thống Trump cũng chỉ có thể phớt lờ vai trò của Quốc hội trong một khoảng thời gian nhất định khi sử dụng lực lượng quân sự ở nước ngoài. Nghị quyết về Quyền Chiến tranh năm 1973 trao cho Tổng thống Hoa Kỳ một khoảng thời gian từ 60 đến 90 ngày để tiến hành các chiến dịch quân sự quy mô lớn mà không cần sự phê chuẩn của Quốc hội. Chiến dịch hiện tại đã đi được gần một nửa chặng đường trong khung thời gian đó.
Một nghị quyết của Quốc hội—theo mô hình được đề xuất tại đây—sẽ mang lại một số lợi ích thực chất. Nghị quyết này sẽ giúp ngăn chặn nguy cơ leo thang xung đột quy mô lớn mà không làm ảnh hưởng đến việc theo đuổi các mục tiêu khả thi và đáng mong đợi; đồng thời buộc Tổng thống Trump phải tuân thủ những cam kết mà ông đã đưa ra trước đó về việc tránh sa lầy vào các "vũng lầy quân sự". (Iran là một quốc gia có dân số gần 100 triệu người—gấp ba lần dân số của Iraq hoặc Afghanistan). Nghị quyết này cũng sẽ giúp giảm thiểu rủi ro làm suy giảm mức độ sẵn sàng chiến đấu của quân đội Hoa Kỳ đối với các cuộc xung đột tiềm tàng khác, cũng như nguy cơ làm suy yếu năng lực răn đe tại khu vực Châu Âu và Châu Á-Thái Bình Dương.
Xa hơn nữa, nghị quyết này có thể giúp gia tăng cơ hội chấm dứt cuộc chiến chỉ trong vòng vài tuần, qua đó ngăn chặn nguy cơ bùng phát một cuộc khủng hoảng năng lượng toàn cầu kéo dài. Một hướng hành động như vậy chắc chắn sẽ nhận được sự ủng hộ rộng rãi từ công chúng Mỹ, đồng thời nhiều khả năng sẽ nhận được sự ủng hộ đáng kể từ phía các nghị sĩ thuộc Đảng Cộng hòa tại Quốc hội. Cuối cùng, biện pháp này sẽ giúp Quốc hội giành lại vai trò tham gia vào các quyết định liên quan đến những vấn đề quốc gia trọng đại về chiến tranh và hòa bình; đồng thời vẫn cho phép ông Trump tuyên bố thắng lợi trong chiến dịch quân sự này khi đối chiếu với một số mục tiêu đã đề ra—đặc biệt là việc làm suy yếu nghiêm trọng lực lượng hạt nhân và tên lửa của Iran.
Nếu muốn, Quốc hội có thể lồng ghép nghị quyết này vào dự thảo nghị quyết ngân sách bổ sung mà Lầu Năm Góc nhiều khả năng sẽ trình lên Đồi Capitol trong vài ngày tới. Theo các nguồn tin báo chí, yêu cầu ngân sách đó có thể lên tới 200 tỷ USD—dành cho một cuộc chiến mà chi phí thực tế có lẽ đã ngốn khoảng 30 tỷ USD. Thay vì phê duyệt trọn vẹn khoản 200 tỷ USD (vốn đồng nghĩa với việc ngầm chấp thuận cho cuộc xung đột kéo dài hoặc leo thang), Quốc hội có thể chỉ phê duyệt từ 60 tỷ đến 75 tỷ USD. Khoản ngân sách này sẽ đủ để duy trì các chiến dịch quân sự ở quy mô tương đương hiện tại, kéo dài từ nay cho đến hết tháng Tư và sang cả tháng Năm. Khi đó, nếu cuộc chiến vẫn tiếp diễn sau mốc thời gian này, ông Trump sẽ buộc phải quay lại trình một yêu cầu mới—kèm theo lời giải trình hợp lý—để đề nghị thông qua một nghị quyết khác cũng như cấp thêm ngân sách bổ sung (nếu cần thiết).
Thật đáng tiếc khi ông Trump đã đơn phương phát động một chiến dịch quân sự quy mô lớn mà không hề tham vấn ý kiến của Quốc hội trước đó. Tuy nhiên, ông không phải là người duy nhất hành xử như vậy trong lịch sử; hơn nữa, thời gian đã qua thì không thể nào quay ngược lại được nữa. Thay vì cứ mãi tranh luận lại những quyết định đã rồi, các nghị sĩ thuộc Đảng Dân chủ cùng những người chỉ trích ông Trump nên tập trung xây dựng một phương án chính sách mang tính kiến tạo và hướng tới tương lai.
MICHAEL E. O’HANLON hiện giữ chức Chủ nhiệm Ghế Philip H. Knight về Quốc phòng và Chiến lược, đồng thời là Giám đốc Nghiên cứu thuộc Chương trình Chính sách Đối ngoại tại Viện Brookings.
***
How Congress Can Prevent a Quagmire in Iran
Authorize Limited Airstrikes but Rule Out Ground Forces
The U.S. Capitol in Washington, D.C., March 2026 Nathan Howard / Reuters
Earlier this month, Democrats in the House and Senate proposed resolutions that sought to reassert Congress into the warmaking process and limit President Donald Trump’s ability to continue the air campaign against Iran. Democrats were right to insist that, in a constitutional democracy, any big new decision on a major military operation should be debated and approved first by the people’s branch of government. Doing so would not have foreclosed the possibility of tactical surprise or innovative warfighting concepts; it would simply have authorized the use of certain types of force by the United States in its confrontation with the Islamic Republic.
But the Democrats’ resolutions were inadequate. They were effectively a punt—a call for Trump to pause the campaign until Congress has time for a fuller debate and a vote on a proper resolution. They did not hint at what that future resolution might seek to achieve. The Iran nuclear issue has been around for more than two decades, and the Islamic Republic has posed a broader challenge for 47 years. Democratic demands for a break in the bombing of Iran so that Congress can have a belated policy debate are not an optimal use of the power of the legislature; instead, they effectively amount to holding a referendum on Trump. More important, at this juncture, the resolutions leave the United States directionless, still fully reliant on Trump alone to make all the key decisions on the future course of the war. Republican Senator Lisa Murkowski’s recent proposed resolution is somewhat better but only calls for consultation and reporting to Congress—it does not seek to impose sorely needed parameters around future U.S. military intervention against Iran.
A better approach would be to approve, retroactively, Trump’s air campaign to date, including its attacks on Iran’s nuclear infrastructure, but prohibit a large-scale escalation that might involve ground combat forces and oppose an air campaign of indefinite duration with the implausible goal of sparking regime change from the air. To be sure, any such proposed resolution would only be a starting point for congressional debate, to be held in full view of the American public, as is appropriate when a democracy considers the most profound national questions of war and peace. But it would be a starting point with purpose, grounded in sound policy analysis, rather than just a vague expression of unhappiness with the current course of events.
Setting the parametters
Many Americans might have preferred that this war never start at all. But now that it has, there is no undoing it. Moreover, every U.S. president since George W. Bush has arrogated to himself the right to determine if and when to strike Iran to prevent it from getting a nuclear weapon, offering no assurances that Congress would have a say in the decision. Trump’s choice to go to war with Iran may or may not be optimal, but his sidelining of Congress in the process is neither radical nor entirely unexpected. The resolution should accept this basic reality.
Yet as has become painfully clear in recent days, the war’s end is quite possibly a long way off. Trump oscillates between a preference to stop hostilities soon and a preference to change the Iranian regime by inducing a popular uprising; Israel leans even more strongly toward the latter objective, however unpromising it may be. Some of the war’s goals, such as seriously setting back Iran’s nuclear and missile programs and seriously damaging its navy, seem well on the way to completion. But more ambitious aims—a definitive resolution of the nuclear question, a reopening of the Strait of Hormuz, and the collapse of the Iranian government—remain elusive.
To realize those objectives, Trump may be tempted to launch a ground invasion—and his stated aim of regime change makes the scenario quite plausible, as does the movement into the region of many thousands of additional U.S. soldiers. The United States has only achieved regime change by putting troops on the ground (such as in Panama in 1989 and Iraq in 2003), by working with a strong indigenous armed ally (such as the Northern Alliance in Afghanistan in 2001), or by decimating an enemy society for years through comprehensive airpower and maritime power (such as against Japan in World War II). None of these conditions exist in Iran today.
Ruling out a ground invasion by congressional resolution would not deprive Trump of several options for limited ground operations that have been floated in recent days and weeks. Specifically, a prohibition on an invasion force would not preclude a large raid on Iran’s nuclear facilities by U.S. Special Forces. Nor would it eliminate the possibility of seizing Kharg Island, the hub of Iran’s oil export business, or of establishing a ground presence along the coastline of Iran near the Strait of Hormuz. It is not clear that any of these options are advisable at present, but it is not Congress’s job to develop a detailed strategy or to mimic the president’s role as commander in chief. Its job, rather, is to set broad parameters for the conflict.
Toward an endgame
Since a major ground conflict against Iran would almost certainly constitute a war under Article 1 of the U.S. Constitution, Congress would be within its rights to adjudicate on the matter. Indeed, even the current operation should be viewed as a war, given the ambitious nature of its aims, necessitating congressional authorization. Whether or not the administration calls the campaign a war, Trump can disregard Congress for only so long when using military force abroad. The 1973 War Powers Resolution gives the U.S. president a 60-to-90-day window to conduct major military operations without congressional approval. The current operation is already nearly halfway to that point.
A congressional resolution of the type proposed here would have several substantive advantages. It would prevent a possible major escalation without compromising the pursuit of attainable and desirable goals, while holding Trump to his earlier promises to avoid military quagmires. (Iran is a country of nearly 100 million people, three times the population of Iraq or Afghanistan.) It would also reduce the risk of eroding the United States’ military readiness for other potential conflicts and weakening deterrence in Europe and the Asia-Pacific.
Beyond that, the resolution could improve the odds of winding down the war within weeks, preventing a prolonged global energy crisis. Such a course of action would have the broad backing of the American public and likely elicit considerable Republican support in Congress. Finally, it would reassert Congress back into the business of participating in decisions on grave national matters of war and peace while still permitting Trump to claim success in this military operation as measured against certain stated goals, notably the serious weakening of Iran’s nuclear and missile forces.
If Congress so desired, it could attach this resolution to the supplemental budget resolution that the Pentagon will likely send to Capitol Hill within days. According to press accounts, that request might total $200 billion, for a war that has probably cost around $30 billion already. Rather than approve the full $200 billion (which would implicitly bless a prolongation or escalation of the conflict), Congress could approve $60 billion to $75 billion. That would be enough to continue operations at roughly the current scale through April and into May. Trump would then have to come back with a request—and a justification—for another resolution and additional funding, if necessary, should the war continue past that point.
It is regrettable that Trump undertook a major military operation without first consulting Congress. But he has plenty of company in this regard and, moreover, there is no turning back the clock. Democrats and other critics of Trump should develop a forward-looking policy alternative rather than simply relitigating decisions that have already been made.
MICHAEL E. O’HANLON is Philip H. Knight Chair in Defense and Strategy and Director of Research in the Foreign Policy Program at the Brookings Institution. He is the author of the new book To Dare Mighty Things: U.S. Defense Strategy Since the Revolution.
Nhận xét
Đăng nhận xét