2351 - Làm thế nào để sống sót sau cuộc khủng hoảng eo biển Đài Loan tiếp theo

David Sacks

Washington phải sẵn sàng cho một cuộc thách thức có hoặc không có chuyến đi của Pelosi

Hình minh họa cờ Trung Quốc và Hoa Kỳ, tháng 1 năm 2022 Dado Ruvic / Reuters

“Quân đội cho rằng đó không phải là một ý kiến ​​hay ngay bây giờ.” Đó là nhận định của Tổng thống Hoa Kỳ Joe Biden vào cuối tháng 7 về chuyến đi ​​của Chủ tịch Hạ viện Nancy Pelosi tới Đài Loan, dự kiến ​​được lên lịch vào tháng tới.. Bản thân Pelosi cũng thừa nhận như vậy. Khi được hỏi về nhận xét của tổng thống, bà ấy nói, "có thể quân đội sợ máy bay của chúng tôi bị bắn rơi hoặc thứ gì đó tương tự bởi người Trung Quốc." Những tuyên bố đó tiết lộ rằng Hoa Kỳ có thể có thông tin tình báo hoặc một cảnh báo riêng từ Trung Quốc rằng họ đang lên kế hoạch cho một phản ứng leo thang cao chưa từng có nếu Pelosi thực sự đến thăm Đài Bắc.

Cuộc điện đàm kéo dài hai giờ giữa Tổng thống Biden và nhà lãnh đạo Trung Quốc Tập Cận Bình vào ngày 28 tháng 7 dường như đã không làm dịu được tình hình. Bản tóm tắt chính thức của Trung Quốc về cuộc trò chuyện đã trích dẫn lời ông Tập cảnh báo Tổng thống Biden rằng “kẻ nào đùa với lửa sẽ bị phỏng tay”.

Chuyến thăm có thể có của Pelosi khiến các nhà hoạch định chính sách Hoa Kỳ không có nhiều lựa chọn tốt. Nếu bà ấy hủy bỏ chuyến đi, điều đó có thể sẽ thúc đẩy Trung Quốc tăng cường cưỡng bức Đài Loan và giáng một đòn mạnh vào niềm tin của công chúng Đài Loan vào tương lai của họ. Mặt khác, một chuyến thăm có thể sẽ gây ra một cuộc khủng hoảng, vì Trung Quốc sẽ cảm thấy buộc phải đáp trả những lời đe dọa của họ để khỏi bị coi là rỗng tuếch. Tuy nhiên, sẽ là sai lầm khi nghĩ rằng kế hoạch du lịch của Pelosi sẽ quyết định liệu một cuộc đọ sức có thành hiện thực ở eo biển Đài Loan hay không. Trên thực tế, Hoa Kỳ và Trung Quốc đang phải đối mặt với một cuộc khủng hoảng như vậy - và nó sẽ rủi ro hơn nhiều so với những bế tắc trước đó. Trung Quốc, sở hữu khả năng quân sự đáng kể và ít quan tâm hơn đến việc duy trì quan hệ với Hoa Kỳ, hiện sẵn sàng đáp trả một hành động khiêu khích leo thang hơn nhiều so với các cuộc khủng hoảng trước đây.

Với khả năng xảy ra khủng hoảng hoặc thậm chí là xung đột quân sự, Hoa Kỳ nên ưu tiên bảo đảm rằng họ có khả năng bảo vệ Đài Loan và giúp Đài Loan sẵn sàng cho một cuộc xâm lược tiềm tàng. Chương trình nghị sự này, không chỉ là những cử chỉ mang tính biểu tượng, mà nên hướng dẫn cách tiếp cận của Hoa Kỳ trong những năm quan trọng sắp tới. Không phải là lần đầu tiên

Đối với tất cả sự chú ý rằng chuyến đi của Pelosi là hấp dẫn, nó không phải là chưa từng có. Trước đây đã có những chuyến thăm tương tự, hoàn toàn phù hợp với chính sách “một Trung Quốc” của Hoa Kỳ. Theo đó Hoa Kỳ công nhận Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa là chính phủ hợp pháp duy nhất của Trung Quốc, thừa nhận (nhưng không tán thành) quan điểm của Trung Quốc rằng chỉ có một Trung Quốc và Đài Loan là một phần của Trung Quốc, và duy trì quan hệ không chính thức với Đài Loan. Pelosi không phải là Chủ tịch Hạ viện đầu tiên đến thăm: Newt Gingrich đã gặp Tổng thống Đài Loan Lý Đăng Huy (Lee Teng-hui) tại Đài Bắc vào năm 1997. Chắc chắn, Gingrich là một Chủ tịch Hạ viện Cộng hòa trong chính quyền Dân chủ; ngược lại, Pelosi và Biden thuộc cùng một đảng. Vì lý do đó, các viên chức Trung Quốc tin rằng bà đang hành động phối hợp với Nhà Trắng.

Tuy nhiên, các phái đoàn quốc hội vẫn thường xuyên đến thăm Đài Loan. Các chính quyền trong quá khứ đã cử các viên chức cấp chính phủ đến đảo. Vào năm 2020, Bộ trưởng Y tế và Dịch vụ Nhân sinh Alex Azar đã đến thăm Đài Bắc. Pelosi sẽ đi trên máy bay quân sự của Hoa Kỳ, nhưng điều đó cũng không có gì mới. Vào tháng 6 năm 2021 chẳng hạn, ba thượng nghị sĩ Hoa Kỳ đã đến Đài Loan trên một chiếc máy bay của Không quân Hoa Kỳ.

Điều khiến chuyến thăm của Pelosi trở nên khác biệt là nó sẽ diễn ra vào thời điểm mà Bắc Kinh tin rằng Hoa Kỳ đang rời bỏ chính sách một Trung Quốc của mình. Và cũng đã có những thay đổi đáng chú ý trong chính sách ngoại giao của Hoa Kỳ đối với Đài Loan trong những năm gần đây. Ngoại trưởng Mike Pompeo đã gởi lời chúc mừng tới Tổng thống Đài Loan Thái Anh Văn (Tsai Ing-wen) trong lễ nhậm chức của bà vào năm 2020. Chính quyền Trump đã tiếp đón các nhà ngoại giao của Đài Loan tại Bộ Ngoại giao và tại các tòa nhà chính phủ liên bang khác, điều này vẫn được duy trì trong thời chính quyền Biden. Ngoại trưởng Antony Blinken đã công khai gọi Đài Loan là một “quốc gia”. Chính quyền Biden đã mở rộng lời mời đại diện của Đài Loan tại Hoa Kỳ đến dự lễ nhậm chức của Biden và mời Đài Loan tham gia Hội nghị thượng đỉnh vì Dân chủ. Các viên chức chính quyền cũng tiết lộ với giới truyền thông rằng quân nhân Hoa Kỳ đang ở Đài Loan để huấn luyện lực lượng của họ. Không có hành động nào trong số này tương đương với sự công nhận ngoại giao, nhưng Bắc Kinh có thể coi chuyến đi của Pelosi như một cơ hội để gởi thông điệp rằng Hoa Kỳ phải ngăn chặn những gì Trung Quốc coi là một hình mẫu có chủ đích.

Bên cạnh việc cố gắng ngăn chặn việc tăng cường quan hệ Hoa Kỳ-Đài Loan, phản ứng của Trung Quốc đối với chuyến thăm có thể có của Pelosi một phần là kết quả của thời điểm không may. Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình sẽ tìm kiếm nhiệm kỳ thứ ba chưa từng có trên cương vị người đứng đầu Đảng Cộng sản Trung Quốc vào mùa thu năm nay. Ông ta có thể lo ngại rằng sự ủng hộ công khai ở cấp cao của Hoa Kỳ đối với Đài Loan sẽ khiến ông ta trông yếu đi về mặt chính trị, không kiểm soát được các mối quan hệ quan trọng và làm suy yếu vị thế của ông ta.

Quan trọng hơn, phản ứng của Bắc Kinh cho thấy sự thoải mái ngày càng tăng của họ trước viễn cảnh về một cuộc khủng hoảng đối với Đài Loan. Khi ông Tập phải đối mặt với những khó khăn kinh tế trong nước và sự bất bình ngày càng tăng đối với chính sách zero COVID nghiêm ngặt của mình, ông có thể đã kết luận rằng một cuộc khủng hoảng Đài Loan có thể thu hút công chúng và nâng cao sự nổi tiếng của ông. Ông Tập cũng có thể đã cho rằng sự ủng hộ của quốc tế đối với Đài Loan đang tăng quá mạnh, đặc biệt là sau khi Nga xâm lược Ukraine.

Cả Đài Loan và Ukraine đều là những nền dân chủ tương đối non trẻ, tồn tại bên cạnh những nước láng giềng độc tài lớn hơn nhiều với những thiết kế lâu đời trên lãnh thổ của họ. Ông Tập có thể cảm thấy cần phải ngăn cản các nước hợp tác với Đài Bắc để tăng cường khả năng phòng thủ và khả năng phục hồi của Đài Bắc. Ông cũng có thể thấy chuyến thăm của Pelosi là một cái cớ thuận lợi cho các cuộc tập trận quân sự quy mô lớn, có thể kiểm tra khả năng chuẩn bị của Quân đội Trung Quốc cho các hoạt động phức tạp. Điều đó có thể cung cấp cho ông những manh mối về việc liệu quân đội của Trung Quốc sẽ hoạt động tốt hơn so với Nga đã làm ở Ukraine hay không và đánh giá xem Hoa Kỳ và Đài Loan sẽ phản ứng như thế nào.

***

Cuộc khủng hoảng eo biển Đài Loan cuối cùng xảy ra cách đây hơn một phần tư thế kỷ. Sự kiện ấy là do bài diễn văn năm 1995 mà Tổng thống Lý Đăng Huy đã đưa ra tại trường cũ của mình, Đại học Cornell, về cái mà ông gọi là “kinh nghiệm dân chủ hóa của Đài Loan”. Việc Tổng thống Đài Loan được cấp thị thực thăm Mỹ sau khi Ngoại trưởng Warren Christopher trấn an người đồng cấp Trung Quốc rằng ông Lý sẽ không được phép nhập cảnh vào nước này khiến Bắc Kinh phẫn nộ. Để trả đũa, quân đội Trung Quốc đã tiến hành các cuộc thử nghiệm hỏa tiễn và tập trận ở eo biển Đài Loan. Điều này khiến Bộ trưởng Quốc phòng William Perry thông báo rằng Hoa Kỳ sẽ cử hai nhóm tác chiến hàng không mẫu hạm tới khu vực này, chứng tỏ rằng Hoa Kỳ đã sẵn sàng can thiệp để đẩy lùi một cuộc xâm lược của Trung Quốc.

Kể từ đó, Trung Quốc đã phát triển những phương tiện mạnh mẽ hơn để trừng phạt Đài Loan. Trong khi ngân sách quân sự của Đài Loan vượt quá Trung Quốc vào năm 1994, thì Trung Quốc hiện nay đã vượt Đài Loan tới 20 lần hơn. Trong những năm gần đây, Trung Quốc đã trở nên táo bạo hơn trong các cuộc diễn tập quân sự mang tính cưỡng chế: không cần nhìn xa hơn những cuộc xâm nhập gần như hàng ngày của họ vào vùng nhận dạng phòng không của Đài Loan. Để gởi một thông điệp, Trung Quốc bây giờ sẽ phải làm điều gì đó vượt lên đáng kể so với kiểu mồi chài đó, có nghĩa là các lựa chọn của họ ngày càng leo thang.

Ngoài lợi thế quân sự, Trung Quốc có nhiều đòn bẩy hơn đối với nền kinh tế Đài Loan. Vào thời điểm cuộc khủng hoảng 1995–96, xuất khẩu của Đài Loan sang đại lục chiếm 1/3 của 1% tổng số xuất cảng của nó; ngày nay, con số đó là 30%. Trung Quốc có thể chọn cắt đứt thị trường của mình đối với nhiều hàng hóa của Đài Loan, một hành động mà Đài Loan, hoặc Hoa Kỳ sẽ khó đối phó.

Trong các cuộc khủng hoảng trước đây, Trung Quốc có lợi ích lớn hơn trong việc duy trì mối quan hệ mang tính xây dựng với Hoa Kỳ. Điều này đúng trong cuộc khủng hoảng 1995–96, bế tắc bắt nguồn từ vụ Mỹ vô tình đánh bom đại sứ quán Trung Quốc ở Belgrade vào năm 1999 và một sự cố vào năm 2001, khi một máy bay chiến đấu Trung Quốc va chạm với một máy bay do thám của Mỹ. Trong tất cả những trường hợp này, các nhà lãnh đạo Trung Quốc cuối cùng đã tìm cách làm giảm căng thẳng. Tuy nhiên, giờ đây, với quan hệ Mỹ-Trung đang rơi tự do, ông Tập có thể tin rằng chỉ còn rất ít điều để bảo tồn. ***

Một kỷ nguyên nguy hiểm hơn nhiều cho các mối quan hệ xuyên eo biển đang bắt đầu. Ông Tập đã đặt ra mục tiêu đạt được “sự trẻ hóa tuyệt vời” của Trung Quốc vào năm 2049; thống nhất với Đài Loan là điều kiện tiên quyết cho mục tiêu đó. Và ông ấy có thể muốn đi nhanh hơn dòng thời gian đó cho thấy: ông Tập khó có thể sống đến năm 2049 (ông ấy sẽ gần 100 tuổi) và đã nói rằng vấn đề này không thể được truyền từ thế hệ này sang thế hệ khác. Điều đó ngụ ý rằng ông ấy muốn ít nhất đạt được tiến bộ đáng kể đối với câu hỏi về tình trạng của Đài Loan hoặc giải quyết nó hoàn toàn dựa trên sự theo dõi của mình. Như Giám đốc CIA William J. Burns gần đây đã nói: “Tôi sẽ không đánh giá thấp quyết tâm của Chủ tịch Tập trong việc khẳng định quyền kiểm soát của Trung Quốc đối với Đài Loan. . . . Tôi nghĩ rằng rủi ro của điều đó càng trở nên cao hơn, dường như đối với chúng tôi nhiều hơn trong thập kỷ này". Sau khi củng cố quyền cai trị của mình tại Đại hội Đảng sắp tới và loại bỏ các đối thủ và đặt những người trung thành vào các vị trí quan trọng, ông Tập sẽ có một bàn tay tự do hơn để theo đuổi các mục tiêu của mình.

Để đối phó với những kết quả tồi tệ nhất có thể xảy ra trong giai đoạn mới nguy hiểm này, chính quyền Biden nên bắt đầu xem xét toàn diện chính sách của Hoa Kỳ đối với Đài Loan. Điều này đã quá hạn, do lần xem xét cuối cùng diễn ra vào năm 1994, và đã có những thay đổi đáng kể về động lực xuyên eo biển trong những năm can thiệp. Một nguyên tắc chỉ đạo trong chính sách của Hoa Kỳ là ngăn chặn một cuộc tấn công của Trung Quốc vào Đài Loan. Để đạt được mục tiêu đó, Hoa Kỳ nên nói rõ rằng họ sẽ sử dụng vũ lực để bảo vệ Đài Loan.

Ngoài những đảm bảo như vậy, chính phủ Hoa Kỳ nên cải thiện khả năng chiến đấu của Đài Loan. Hoa Kỳ nên hỗ trợ Đài Loan cải tổ lực lượng dự bị và phát triển lực lượng phòng thủ lãnh thổ trong khi thúc đẩy Đài Bắc tăng chi tiêu quốc phòng và đầu tư vào các khả năng phi đối xứng như hỏa tiễn, thủy lôi và phòng không di động. Các nhà hoạch định chính sách của Hoa Kỳ cũng phải làm việc với Đài Loan để chuẩn bị cho dân thường của họ đối phó với một cuộc tấn công tiềm tàng của Trung Quốc. Điều này đòi hỏi phải lập kế hoạch làm thế nào để duy trì nguồn cung cấp thực phẩm, nhiên liệu và y tế đầy đủ trong khi xảy ra xung đột.

Trong khi đó, để giảm nguy cơ xảy ra xung đột, Hoa Kỳ nên xem xét lại các hành động sẽ làm bùng phát căng thẳng, nhưng không có ý nghĩa làm tăng khả năng răn đe hoặc khả năng phục hồi của Đài Loan. Hợp tác an ninh song phương giữa Hoa Kỳ và Đài Loan sẽ cần phát triển trong những năm tới, nhưng không nên công khai các hoạt động như vậy. Các viên chức cấp cao của Hoa Kỳ nên đến thăm khi có lý do chính đáng, chẳng hạn như thảo luận về quan hệ thương mại Hoa Kỳ-Đài Loan hoặc hợp tác về các vấn đề sức khỏe toàn cầu. Nếu Hoa Kỳ tin rằng một cuộc khủng hoảng đang bùng phát, thì một chuyến đi mang tính biểu tượng cấp cao có thể hữu ích để gởi một tín hiệu đến Trung Quốc, nhưng cho đến ngày hôm đó, các viên chức cấp cao không nên xuống Đài Bắc chỉ vì lợi ích của việc đó.

Theo tiêu chuẩn đó, chuyến viếng thăm Đài Loan theo kế hoạch của Pelosi là không được thông báo. Mặc dù Đài Loan không có khả năng đảm bảo bất kỳ lợi ích cụ thể nào, nhưng họ sẽ phải chịu gánh nặng từ bất kỳ phản ứng nào của Trung Quốc. Nhưng dường như Pelosi sẽ hủy chuyến đi của mình; bà có thể cảm thấy rằng đây là cơ hội cuối cùng để thể hiện sự ủng hộ của mình đối với Đài Loan, vì bà có thể không còn tiếp tục là chủ tịch Hạ Viện sau cuộc bầu cử giữa kỳ. Thêm vào đó, nền tảng của sự nghiệp chính trị của bà là có lập trường cứng rắn đối với Trung Quốc. Giờ đây, chuyến thăm đã trở nên công khai và có sự ủng hộ đáng kể của lưỡng đảng trong Quốc hội cho chuyến đi của bà, cũng sẽ có những thất bại chính trị nếu kế hoạch của bà kết thúc bằng việc hủy bỏ. Khi đó, kết quả tốt nhất là Pelosi sẽ trì hoãn chuyến đi của mình cho đến sau giữa nhiệm kỳ nhưng trước kỳ họp tiếp theo của Quốc hội, điều này sẽ trùng với kết quả của đại hội đảng của Trung Quốc. Ông Tập có khả năng sẽ coi bất kỳ sự trì hoãnnào như một chiến thắng của Trung Quốc, cũng giống như Chủ tịch Trung Quốc Giang Trạch Dân đã đưa cuộc khủng hoảng 1995–96 vào điều tương tự, và Pelosi vẫn có thể coi một chuyến đi như một phần di sản của mình. Trong thời gian chờ đợi, Pelosi có thể đưa ra dự luật giúp tăng cường khả năng quốc phòng của Đài Loan, có khả năng bao gồm các điều khoản như ưu tiên giao vũ khí cho hòn đảo hoặc bắt đầu chương trình tài trợ quân sự nước ngoài với Đài Bắc. Một dự luật cũng có thể trao cho chính quyền Biden quyền đàm phán một thỏa thuận thương mại toàn diện với Đài Loan.

Để chuẩn bị cho một cuộc khủng hoảng trong tương lai đối với Đài Loan, các biện pháp thực tế như vậy sẽ có ý nghĩa hơn nhiều so với bất kỳ cử chỉ biểu tượng nào.

(Phạm Nhật Bình lược dịch) DAVID SACKS là Thành viên Nghiên cứu tại Hội đồng Quan hệ Đối ngoại.

DAVID SACKS là Thành viên Nghiên cứu tại Hội đồng Quan hệ Đối ngoại.

https://www.foreignaffairs.com/united-states/how-survive-next-taiwan-strait-crisis

***

How to Survive the Next Taiwan Strait Crisis
Washington Must Be Ready For a Showdown With or Without a Pelosi Trip

An illustration of Chinese and U.S. flags, January 2022
Dado Ruvic / Reuters

“The military thinks it’s not a good idea right now.” That was U.S. President Joe Biden’s observation in late July about House Speaker Nancy Pelosi’s planned trip to Taiwan, which is reportedly scheduled for next month. Such trepidation seems to be well warranted. Pelosi herself acknowledged as much; when asked about the president’s remarks, she said, “maybe the military was afraid our plane would get shot down or something like that by the Chinese.” Those statements reveal that the United States likely has intelligence or a private warning from China that it is planning an unprecedented, highly escalatory response if Pelosi does indeed visit Taipei.

A two-hour phone call between President Biden and Chinese leader Xi Jinping on July 28th appears to have done little to defuse the situation. China’s official summary of the conversation quoted Xi warning President Biden that “those who play with fire will perish by it.”

Pelosi’s potential visit leaves U.S. policymakers with few good options. If she cancels the trip, it would likely embolden China to increase its coercion of Taiwan and deal a blow to the Taiwanese public’s confidence in their future. On the other hand, a visit would probably provoke a crisis, as China would feel compelled to respond lest its threats be seen as hollow. It would be wrong to think, however, that Pelosi’s travel plans will determine whether a showdown materializes in the Taiwan Strait. In reality, the United States and China are barreling toward such a crisis—and it will be far riskier than previous standoffs. China, possessing significant military capabilities and less concerned about preserving its relations with the United States, is now far more willing to respond to a perceived provocation with escalation than it was during previous crises.

Given the probability of a crisis or even a conflict, the United States should prioritize ensuring that it has the capability to come to Taiwan’s defense and helping Taiwan ready itself for a potential invasion. This agenda, more than symbolic gestures, should guide the U.S. approach in the critical years ahead.

NOT THE FIRST TIME

For all the attention that Pelosi’s trip is attracting, it is not unprecedented. There have been similar visits in the past, which are fully consistent with the U.S. one-China policy, under which the United States recognizes the People’s Republic of China as the sole legal government of China, acknowledges (but does not endorse) China’s position that there is but one China and that Taiwan is part of China, and maintains unofficial relations with Taiwan. Pelosi is not the first Speaker of the House to visit: Newt Gingrich met with Taiwanese President Lee Teng-hui in Taipei in 1997. To be sure, Gingrich was a Republican Speaker during a Democratic administration; Pelosi and Biden, in contrast, belong to the same party. For that reason, Chinese officials believe she is acting in coordination with the White House.

Still, congressional delegations routinely visit Taiwan. Past administrations have sent cabinet-level officials to the island; in 2020, Health and Human Services Secretary Alex Azar visited Taipei. Pelosi would travel on U.S. military aircraft, but that is also nothing new; in June 2021, for instance, three U.S. senators arrived in Taiwan aboard a U.S. Air Force plane.

What sets Pelosi’s visit apart is that it would occur at a time when Beijing believes that the United States is moving away from its one-China policy. And there have been noticeable changes in U.S. diplomacy toward Taiwan in recent years. Secretary of State Mike Pompeo sent his congratulations to Taiwanese President Tsai Ing-wen on her inauguration in 2020. The Trump administration hosted Taiwan’s diplomats at the State Department and in other federal government buildings, which has remained the practice during the Biden administration. Secretary of State Antony Blinken publicly referred to Taiwan as a “country.” The Biden administration extended an invitation to Taiwan’s representative in the United States to attend Biden’s inauguration and invited Taiwan to participate in its Summit for Democracy. Administration officials also leaked to the media that U.S. military personnel are in Taiwan training its forces. None of these moves are tantamount to diplomatic recognition, but Beijing may view Pelosi’s trip as an opportunity to send a message that the United States must stop what China sees as an intentional pattern.

Aside from attempting to halt the strengthening of U.S.-Taiwanese ties, China’s reaction to Pelosi’s potential visit is in part the product of unfortunate timing. Chinese President Xi Jinping will be seeking an unprecedented third term as head of the Chinese Communist Party this fall. He likely fears that high-level, public U.S. support for Taiwan would make him look weak and not in control of critical relationships and undermine his standing.

More important, Beijing’s reaction reveals its growing comfort with the prospect of a crisis over Taiwan. As Xi faces economic headwinds at home and growing resentment over his strict zero-COVID policy, he may have concluded that a Taiwan crisis could rally the public and shore up his popularity. Xi may also have decided that international support for Taiwan is growing too strong, especially in the wake of Russia’s invasion of Ukraine. Both Taiwan and Ukraine are relatively young democracies that exist next to much larger authoritarian neighbors with long-standing designs on their territory; leaders around the world have taken note of the parallels. Xi may feel he needs to deter countries from working with Taipei to increase its defenses and resilience. He could also find Pelosi’s visit to be an advantageous pretext for large-scale military exercises, which could test the People’s Liberation Army’s preparedness for complex operations. That could provide him clues as to whether China’s military would fare better than Russia’s did in Ukraine and gauge how the United States and Taiwan would react.

CHINA ARMS UP

The last Taiwan Strait crisis occurred more than a quarter century ago. The instigating event was the 1995 address Lee gave at his alma mater, Cornell University, on what he dubbed “Taiwan’s democratization experience.” The fact that the Taiwanese president was granted a visa to visit the United States after Secretary of State Warren Christopher assured his Chinese counterpart that Lee would not be allowed to enter the country enraged Beijing. In retaliation, the Chinese military conducted missile tests and exercises in the Taiwan Strait. This prompted Secretary of Defense William Perry to announce that the United States would dispatch two aircraft carrier strike groups to the area, demonstrating that the United States was prepared to intervene to repel a Chinese invasion.

Since then, China has developed a more robust toolkit to punish Taiwan. Whereas Taiwan’s military budget exceeded China’s in 1994, China now outspends Taiwan by a factor of 20. In recent years, China has become bolder in its coercive military maneuvers: look no further than its near-daily incursions into Taiwan’s air defense identification zone. To send a message, China will now have to do something that rises significantly above that kind of baiting, which means its options are increasingly escalatory.

In addition to its military advantage, China has significantly more leverage over Taiwan’s economy. At the time of the 1995­–96 crisis, Taiwan’s exports to the mainland accounted for one-third of one percent of its total exports; today, that figure is 30 percent. China could choose to cut off its market to many Taiwanese goods, a move that would be difficult for Taiwan—or the United States—to counter.

It is not just relations between China and Taiwan that have evolved. During previous crises, China had an overriding interest in preserving a constructive relationship with the United States. This was true during the 1995–96 crisis, the standoff sparked by the accidental U.S. bombing of the Chinese embassy in Belgrade in 1999, and an incident in 2001, when a Chinese fighter jet collided with a U.S. reconnaissance aircraft. In all these cases, Chinese leaders ultimately sought a way to de-escalate tensions. Now, however, with U.S.-Chinese relations in a free fall, Xi may believe there is little left to preserve.

TROUBLE AHEAD

A far more dangerous era for cross-strait relations is in the offing. Xi has set an objective of achieving China’s “great rejuvenation” by 2049; unification with Taiwan is a precondition for that goal. And he may want to move more rapidly than that timeline suggests: Xi is unlikely to live to see 2049 (he would be approaching 100 years old) and has said that this issue cannot be passed from generation to generation. That implies he would like to at least make significant progress on the question of Taiwan’s status or resolve it altogether on his watch. As CIA Director William J. Burns recently said, “I wouldn’t underestimate President Xi’s determination to assert China’s control—the People’s Republic of China’s control—over Taiwan. . . . I think the risks of that become higher, it seems to us, the further into this decade that you get.” After cementing his rule at the upcoming Party Congress and having sidelined rivals and placed loyalists in critical positions, Xi will have a freer hand for pursuing his objectives.

To head off the worst possible outcomes of this dangerous new phase, the Biden administration should initiate a comprehensive review of U.S. policy toward Taiwan. This is overdue, given that the last such review took place in 1994, and there have been significant changes in cross-strait dynamics in the intervening years. A guiding principle of U.S. policy should be deterring a Chinese attack on Taiwan. To that end, the United States should make clear that it would use force in coming to Taiwan’s defense.

In addition to such assurances, the U.S. government should improve Taiwan’s combat capabilities. The United States should assist Taiwan in reforming its reserve forces and developing territorial defense forces while pushing Taipei to increase its defense spending and invest in asymmetric capabilities such as missiles, sea mines, and portable air defenses. U.S. policymakers must also work with Taiwan to prepare its civilian population for a potential Chinese attack. This would entail planning for how to maintain adequate food, fuel, and medical supplies during a conflict.

Meanwhile, to lower the chances of a conflagration, the United States should reconsider gestures that will inflame tensions but do not meaningfully increase deterrence or Taiwan’s resilience. Bilateral security cooperation between the United States and Taiwan will need to grow in the coming years, but such activities should not be made public. High-level U.S. officials should visit when there is a substantive reason for doing so, such as discussing U.S.-Taiwanese trade relations or cooperation on global health issues. If the United States believes that a crisis is brewing, a high-level symbolic trip could be useful to send a signal to China, but until that day arrives senior officials should not touch down in Taipei just for the sake of doing so.

By that standard, Pelosi’s planned visit is ill advised. Although Taiwan is unlikely to secure any tangible gains, it will bear the brunt of any Chinese response. But Pelosi seems unlikely to cancel her trip; she may feel that this is her last opportunity to show her support for Taiwan, given that she is unlikely to remain Speaker following the midterm elections. Plus, a bedrock of her political career has been taking a tough stance on China. Now that the visit has become public and there is significant bipartisan support in Congress for her trip, there will also be political fallout if her plans end in a cancellation.

The best outcome, then, would be for Pelosi to delay her trip until after the midterms but before the next session of Congress, which would coincide with the aftermath of China’s Party Congress. Xi will likely sell any delay as a Chinese victory, much as Chinese President Jiang Zemin cast the 1995–96 crisis in the same light, and Pelosi would still be able to count a trip as part of her legacy. In the meantime, Pelosi could introduce legislation that would increase Taiwan’s defense capabilities, potentially including provisions such as prioritizing arms deliveries to the island or starting a foreign military financing program with Taipei. A bill could also grant the Biden administration authority to negotiate a comprehensive trade deal with Taiwan. In preparing for a future crisis over Taiwan, such substantive measures would be far more meaningful than any symbolic gesture.

DAVID SACKS is a Research Fellow at the Council on Foreign Relations.