6811 - Con đường khó đi đến hòa bình của Ethiopia

Jeffrey Feltman

Bản dịch của Google

Một thành viên dân quân ở Kasagita, Ethiopia, tháng 2 năm 2022 Tiksa Negeri / Reuters

Hiếp dâm, giết người ngoài vòng pháp luật, nạn đói do con người gây ra, từ chối hỗ trợ và dịch vụ y tế cũng như trục xuất mà Ngoại trưởng Hoa Kỳ Antony Blinken mô tả là “thanh lọc sắc tộc” là một trong những nỗi kinh hoàng của cuộc chiến tàn khốc bùng nổ ở vùng cao nguyên phía bắc của Ethiopia vào tháng 11 năm 2020. Ước tính có khoảng 600.000 người, chủ yếu là người dân tộc Tigrayan, đã chết, phần lớn là do đói và bệnh tật. Trong gần hai năm, các cường quốc phương Tây và khu vực đã vung tay nhưng đã làm rất ít để ngăn chặn bạo lực hoặc ngăn chặn quốc gia đông dân thứ hai của châu Phi tan rã.

Sau đó, vào tháng 11 năm 2022, Liên minh châu Phi đã tạo ra một bước đột phá bất ngờ, tạo điều kiện thuận lợi cho một thỏa thuận ngừng bắn giữa chính phủ Ethiopia và Mặt trận Giải phóng Nhân dân Tigrayan nổi dậy. Thỏa thuận và một kế hoạch tiếp theo để thực hiện nó còn lâu mới hoàn hảo và để lại nhiều câu hỏi hóc búa về hòa bình chưa được giải quyết. Rắc rối hơn nữa, tất cả họ đều bỏ qua kẻ phá hoại tiềm năng lớn nhất. Eritrea, quốc gia đã chiến đấu bên cạnh chính phủ Ethiopia ở Tigray, không phải là một bên tham gia thỏa thuận cũng như không được nhắc tên trong văn bản. Mặc dù Asmara đã liên kết với Addis Ababa trong suốt cuộc xung đột, nhưng nó coi TPLF là một mối đe dọa hiện hữu và có thể không hài lòng với một thỏa thuận hòa bình khiến tổ chức không bị ảnh hưởng và các nhà lãnh đạo của nó còn sống.

Tuy nhiên, có những điều mà các đối tác quốc tế của Ethiopia có thể làm để hỗ trợ thỏa thuận hòa bình và mang lại cho nó cơ hội thành công cao nhất. Họ có thể tìm cách tạo ra càng nhiều động lực cho thỏa thuận càng tốt, cùng nhau hợp tác để cung cấp sự hỗ trợ thống nhất cho việc thực hiện thỏa thuận và sử dụng đòn bẩy hạn chế của họ để ngăn cản Eritrea và những kẻ phá hoại tiềm năng khác kéo dài xung đột. Bằng cách đẩy nhanh viện trợ nhân đạo cứu người, thúc đẩy cơ chế giám sát và xác minh đáng tin cậy, đồng thời khuyến khích các bên tham chiến bổ sung cho các cuộc đàm phán về việc thực hiện lệnh ngừng bắn bằng một quy trình chính trị, các cường quốc nước ngoài có thể củng cố những gì cho đến nay là nỗ lực hòa bình đáng khích lệ nhưng mong manh của Ethiopia.

Tuy nhiên, vào cuối ngày, chính phủ Ethiopia sẽ phải giành được sự ủng hộ của các đối tác quốc tế thông qua việc thực hiện thỏa thuận một cách thiện chí. Các tiêu chuẩn mà cộng đồng quốc tế nên theo dõi bao gồm việc rút quân đội Eritrea khỏi Ethiopia và lực lượng Amhara địa phương khỏi Tigray, khởi xướng các cơ chế trách nhiệm và tư pháp chuyển tiếp đáng tin cậy, đồng thời thiết lập một quy trình chính trị dựa trên và bảo vệ thỏa thuận ngừng bắn khỏi kẻ phá hoại và điều đó giải quyết căng thẳng và bạo lực ở các vùng khác của Ethiopia. Chỉ khi các đối tác quốc tế của Ethiopia hài lòng rằng Addis Ababa đang đạt được tiến bộ ổn định trong các lĩnh vực này, họ mới nên khôi phục tất cả các hỗ trợ kinh tế và phát triển mà họ đã đình chỉ trong giai đoạn đầu của cuộc chiến.

***

Cuộc chiến ở Tigray đã gây ra những đau khổ không thể tưởng tượng được. Tất cả các bên đều bị cáo buộc phạm tội ác chiến tranh chống lại dân thường, với người Tigrayan phải gánh chịu gánh nặng bạo lực. Trong suốt cuộc xung đột, chính phủ Ethiopia và chính quyền khu vực ở Afar và Amhara đã sử dụng nhiều biện pháp khác nhau để hạn chế nghiêm trọng việc cung cấp thực phẩm, thuốc men và dịch vụ cho Tigray, về cơ bản là đặt sáu triệu cư dân của khu vực vào vòng vây dường như vi phạm một Liên Hợp Quốc. Hội đồng Bảo an cấm sử dụng thực phẩm làm vũ khí chiến tranh.

Chính phủ Ethiopia cũng gây ra sự tức giận của người dân đối với TPLF, thường sử dụng ngôn ngữ phi nhân cách nghiêm trọng đối với tất cả những người Tigray. (Hàng triệu người Ethiopia vốn đã ghê tởm TPLF vì tổ chức này thống trị chính phủ đàn áp của đất nước từ năm 1991 cho đến năm 2018, khi Thủ tướng Abiy Ahmed lên nắm quyền). Với việc Internet và các dịch vụ điện bị cắt bên trong Tigray, các nhà lãnh đạo Tigrayan ít có khả năng định hình những câu chuyện phổ biến về chiến tranh, nhưng cộng đồng người Tigrayan hải ngoại đã bước vào khoảng trống với lời lẽ kích động chống lại Abiy và chính phủ của ông ta.

Nghiêm trọng nhất đối với an ninh nội bộ của Ethiopia, việc chính phủ quá tập trung vào cuộc chiến ở phía bắc đã khiến chính phủ này bỏ qua những căng thẳng và bạo lực đang gia tăng ở những nơi khác trong nước, một sự pha trộn khó chịu của khoảng 90 nhóm dân tộc. Khi tốc độ tăng trưởng kinh tế ấn tượng trước chiến tranh của Ethiopia chậm lại do gánh nặng của chiến tranh và sự gián đoạn do COVID-19 gây ra, các cuộc xung đột âm ỉ từ lâu ở các khu vực Benishangul-Gumuz, Gambella và Oromia đã bắt đầu bùng phát. Vào tháng 6, hàng trăm thường dân Amhara sống ở Oromia đã bị tàn sát trong một cuộc tấn công mà các quan chức Ethiopia và các chiến binh Oromo đổ lỗi cho nhau.

***

Bất chấp những tuyên bố mạnh mẽ từ một số quốc gia khi bắt đầu chiến tranh, phản ứng quốc tế vẫn còn mờ nhạt. Dẫn đầu là Hoa Kỳ và Liên minh Châu Âu, hầu hết các nhà tài trợ phương Tây đã đình chỉ một số hỗ trợ kinh tế và phát triển cho Ethiopia vào mùa xuân và mùa hè năm 2021. Và vào tháng 6 năm đó, G7 đã kêu gọi một thỏa thuận thương lượng để chấm dứt chiến tranh và duy trì nền kinh tế toàn cầu. sự thống nhất của nhà nước Ethiopia. Nhưng ngay cả trước khi cuộc xâm lược Ukraine của Nga bắt đầu thống trị các chương trình nghị sự của các nhà lãnh đạo ở Bắc Mỹ và Châu Âu, sự tập trung quốc tế vào Ethiopia vẫn chưa đủ—và chưa được phối hợp đầy đủ—để thay đổi quỹ đạo cơ bản của cuộc xung đột.

Các nước láng giềng và đối tác của Ethiopia thường xuyên tham khảo ý kiến của nhau, nhất trí về tính cấp thiết của sự ổn định của Ethiopia. Nhưng họ chuyển hướng về cách tốt nhất để giúp đỡ. Hoa Kỳ và Liên minh châu Âu hy vọng rằng, kết hợp với hỗ trợ nhân đạo khẩn cấp, các biện pháp trừng phạt như đe dọa trừng phạt và giữ lại viện trợ phát triển sẽ ngăn chặn các hành động tàn bạo và chuyển các bên từ chiến trường sang bàn đàm phán. Nhưng Trung Quốc, Thổ Nhĩ Kỳ và Các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất (UAE) đã tăng gấp đôi việc ủng hộ Abiy, cung cấp cho chính phủ của ông sự hỗ trợ quân sự, bao gồm cả máy bay không người lái tinh vi. Ngoại trừ Eritrea dính líu sâu vào cuộc chiến, các nước châu Phi hầu hết đều dõi theo và lo lắng. Ba thành viên luân phiên người châu Phi của Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc—bề ngoài là theo lệnh của Ethiopia—phần lớn đã thành công trong việc ngăn chặn cuộc chiến ở Tigray khỏi các cuộc tranh luận của hội đồng, bất chấp mối đe dọa mà nó gây ra cho hòa bình và an ninh quốc tế. Bản thân Liên minh châu Phi, có trụ sở chính tại Addis Ababa, hầu như vẫn im lặng, có lẽ là để tránh làm phiền nước chủ nhà.

Gần mười tháng sau cuộc xung đột, Liên minh châu Phi cuối cùng đã bổ nhiệm cựu Tổng thống Nigeria Olusegun Obasanjo làm Đại diện cấp cao cho vùng Sừng châu Phi, tạo ra sự đoàn kết khu vực và quốc tế khi các nhà lãnh đạo thế giới nhanh chóng cam kết ủng hộ tiến trình hòa bình do AU lãnh đạo. Nhưng sự chia rẽ về cách thu hút các bên (và đặc biệt là về cách đối phó với Eritrea) vẫn tồn tại, với việc các đối tác của Ethiopia chia rẽ về việc liệu đẩy Abiy hay chiều chuộng anh ta sẽ là cách hiệu quả nhất để giải quyết xung đột.

Cuối cùng, chính các sự kiện trên thực địa đã tạo cơ hội cho các cuộc đàm phán và cơ hội cho hòa bình. Cả hai bên dường như đều có lợi thế ở nhiều điểm khác nhau, nhưng vào đầu năm 2022, một thế bế tắc khó chịu xuất hiện với sự tạo điều kiện của Mỹ đã biến thành một thỏa thuận ngừng bắn mong manh kéo dài 5 tháng. Thỏa thuận ngừng bắn đó đã sụp đổ vào cuối tháng 8, với việc chính phủ đổ lỗi cho TPLF vì đã tấn công các vị trí của chính phủ gần biên giới khu vực giữa Amhara và Tigray và người Tigray cáo buộc chính phủ quay ngược lại các cam kết khôi phục các dịch vụ cơ bản cho Tigray sau 20 tháng mất điện. Vào giữa tháng 10 năm 2022, các lực lượng của Ethiopia và Eritrea, cũng như các dân quân Amhara đồng minh, đã đánh chiếm các tuyến phòng thủ của Tigrayan tại thành phố Shire có tầm quan trọng chiến lược ở trung tâm Tigray, mở đường cho những gì có thể là một cuộc hành quân như thiêu như đốt vào các thành phố của Tigray và các thị trấn, bao gồm cả thủ phủ vùng Mekelle. Abiy hẳn sẽ nhận được sự ủng hộ rộng rãi của quần chúng cho một chiến dịch như vậy. Và mặc dù họ đang thiếu nguồn cung cấp, các chiến binh Tigrayan có thể đã rút lui vào vùng núi để truy đuổi một cuộc nổi dậy du kích. Thay vào đó, cả hai bên chớp mắt, tạm dừng đổ máu và nhận lời mời của Liên minh châu Phi tham dự các cuộc đàm phán hòa bình ở Pretoria, Nam Phi.

***

Bước vào cuộc đàm phán hòa bình ở Pretoria, chính phủ Ethiopia ở vị thế quân sự mạnh hơn nhiều so với TPLF. Không có gì đáng ngạc nhiên, thỏa thuận mà hai bên đạt được ở đó vào ngày 2 tháng 11 nghiêng về phía Addis Ababa, quy định việc khôi phục chính quyền liên bang Ethiopia ở Tigray và giải thể chính quyền TPLF. Thỏa thuận có những sai sót, bao gồm thời gian biểu ban đầu quá tham vọng cho việc giải trừ TPLF, quy trình giám sát và báo cáo không đầy đủ, thiếu sự rõ ràng về trách nhiệm giải trình và nghiêm trọng nhất là sự im lặng đối với Eritrea, ngoại trừ một lệnh cấm mơ hồ về việc “thông đồng với bất kỳ thế lực thù địch bên ngoài nào”. cho một trong hai bên.” Bất chấp những khiếm khuyết này, người Ethiopia xứng đáng được ghi nhận vì đã đồng ý chấm dứt đổ máu.

Hai bên cũng đã thực hiện các bước để giải quyết một số thiếu sót của thỏa thuận. Chưa đầy một tuần sau khi thỏa thuận Pretoria được ký kết, các chỉ huy quân sự cấp cao của Ethiopia và Tigrayan đã gặp nhau tại thủ đô Nairobi của Kenya để vạch ra một kế hoạch thực hiện. Thừa nhận nỗi sợ hãi của Tigrayan về việc không thể tự vệ trước quân đội Eritrea thù địch và các thành viên dân quân Amhara vẫn còn hiện diện ở Tigray, họ đã nêu rõ trong một tuyên bố đưa ra vào ngày 12 tháng 11 rằng lực lượng Tigrayan phải giải giáp vũ khí cùng lúc với các lực lượng liên bang nước ngoài và không phải người Ethiopia rút khỏi khu vực. Các chỉ huy quân sự tiếp tục đàm phán tại Nairobi vào cuối tháng 12, với sự hỗ trợ của AU, Kenya, Hoa Kỳ và khu vực, và có những dấu hiệu cho thấy các cuộc đàm phán đang diễn ra tốt đẹp.

Nhưng vấn đề tiềm ẩn do Eritrea đặt ra vẫn còn. Trong khi gần như tất cả các đối tác của Ethiopia đều ca ngợi các thỏa thuận Pretoria và Nairobi, thì Eritrea vẫn giữ im lặng. Về lý thuyết, việc giải giáp TPLF sẽ khuyến khích Tổng thống Eritrea Isais Afwerki ra lệnh cho quân đội của ông về nước. Nhưng trong thực tế, nó có thể không đủ. Chính phủ của Afwerki đã tiến hành một cuộc chiến đẫm máu chống lại chính phủ Ethiopia do TPLF thống trị từ năm 1998 đến năm 2000, bề ngoài có vẻ là do tranh chấp biên giới nhưng về cơ bản hơn là liệu Afwerki hay TPLF, những đồng minh một thời trở thành kẻ thù không đội trời chung, sẽ thống trị vùng Sừng châu Phi. Afwerki có thể lo lắng rằng ngay cả một TPLF bị tước vũ khí một ngày nào đó cũng có thể trỗi dậy trở lại và đe dọa chế độ của ông ta. Vì lý do đó, anh ta có thể muốn đánh bại tổ chức bằng quân sự nếu không tiêu diệt nó, chứ không chỉ đảm bảo chính thức giải thể chính quyền Mekelle của nó, như thỏa thuận Pretoria nêu rõ.

Abiy đã đảm bảo với tôi và những người khác rằng anh ấy có thể quản lý người Eritrea, đến mức trục xuất họ khỏi Tigray bằng quân sự nếu cần thiết. Nhưng sự tự tin của thủ tướng Ethiopia dường như không thực tế. Ngay cả khi Afwerki rút quân Eritrea khỏi Tigray, anh ta sẽ giữ lại các phương pháp can thiệp khác vào Ethiopia. Trong số các lực lượng ủy nhiệm của người Ethiopia mà Asmara đã nuôi dưỡng có các dân quân Amhara theo đường lối cứng rắn, những người chia sẻ lòng căm thù của người Afwerki đối với người Tigray và những người có thể bị thuyết phục bỏ qua nghĩa vụ của họ theo tuyên bố Nairobi là rút khỏi các phần của Tigray mà họ hiện đang tuyên bố chủ quyền và kiểm soát.

Hơn nữa, Afwerki nhằm mục đích làm nhiều việc hơn là chỉ đơn giản là loại bỏ mối đe dọa TPLF đối với Eritrea. Dựa trên lịch sử cố gắng gây bất ổn cho các nước láng giềng của Afwerki, người ta có thể kết luận rằng ông ta cũng muốn ngăn chặn sự tái xuất hiện của một Ethiopia ổn định, thống trị môi trường chính trị và an ninh của vùng Sừng châu Phi, như đã từng xảy ra dưới thời Thủ tướng Meles Zenawi. Nhà lãnh đạo TPLF được giao quyền cai trị từ năm 1991 cho đến khi ông qua đời vào năm 2012. Bằng cách can thiệp vào Djibouti, Ethiopia, Somalia và Sudan, Afwerki tìm cách trở thành bá chủ khu vực.

Làm cho vấn đề trở nên tồi tệ hơn, Afwerki dường như không thấm vào đâu trước hàng loạt các khuyến khích và không khuyến khích thông thường. Ông bác bỏ sự thù địch của phương Tây đối với sự lên án rộng rãi đối với chế độ áp bức của ông. Các biện pháp trừng phạt do Liên minh Châu Âu và Hoa Kỳ áp đặt—bao gồm cả đối với Tập đoàn Thương mại Biển Đỏ (RSTC), đường dẫn chính của Afwerki về vũ khí và rửa tiền—không có tác động rõ rệt đối với sự can thiệp từ bên ngoài của anh ta. Những lời hứa về tăng cường hỗ trợ nhân đạo và phát triển không khiến anh ta quan tâm vì anh ta coi thường chính công dân của mình. Bờ Biển Đỏ của Eritrea và di sản kiến trúc của Asmara có thể là thỏi nam châm thu hút đầu tư và du lịch. Nhưng giống như nhà lãnh đạo Triều Tiên Kim Jong Un không bị cám dỗ bởi lời đề nghị của Tổng thống Hoa Kỳ Donald Trump vào năm 2018 để hoán đổi tham vọng hạt nhân lấy khách sạn, Afwerki không quan tâm đến sự phát triển của khu vực tư nhân có thể đe dọa đến quyền lực của ông. Tước bỏ chiếc ghế vô lý của Eritrea trong Hội đồng Nhân quyền Liên Hợp Quốc sẽ nâng cao uy tín của hội đồng nhưng không có khả năng thay đổi hành vi của Afwerki.

Nhưng các nước láng giềng của Eritrea có một số đòn bẩy đối với Afwerki, mặc dù họ thường tuyên bố ngược lại. Các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất tổ chức cơ sở ngoài khơi lớn nhất của RSTC, nơi Afwerki dựa vào để nhập khẩu và xuất khẩu, bao gồm cả vũ khí. Chỉ cần đặt câu hỏi về các hoạt động của RSTC, UAE có thể thay đổi phép tính của Afwerki. Ả Rập Xê Út, quốc gia đã tổ chức thỏa thuận hòa bình lịch sử giữa Eritrea và Ethiopia vào năm 2018, cũng có thể liên kết sự ủng hộ của họ đối với Afwerki với hành vi của anh ta đối với Ethiopia. Trong những năm gần đây, Riyadh đã xích lại gần hơn với nhà lãnh đạo Eritrea, một phần là để ngăn ông nối lại tình hữu nghị một thời với Iran. Nhưng để một trong hai quốc gia vùng Vịnh mang lại ảnh hưởng của mình đối với Afwerki có thể sẽ cần đến sự thúc đẩy từ Hoa Kỳ và việc kiềm chế Eritrea có thể không được xếp hạng cao trong chương trình nghị sự song phương giữa Hoa Kỳ và Vùng Vịnh. Hơn nữa, sự thiếu thống nhất giữa các cường quốc khu vực và các đối tác khác của Ethiopia về cách đối phó với Eritrea khiến Afwerki có nhiều cơ hội để điều động.

Tuy nhiên, cộng đồng quốc tế có một nguồn đòn bẩy khác. Sau khi nối lại quan hệ hợp tác năm 2018 giữa Eritrea và Ethiopia, nhờ đó Abiy đã được trao giải Nobel Hòa bình, Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc đã dỡ bỏ lệnh trừng phạt đối với Eritrea, dỡ bỏ lệnh cấm vận vũ khí cũng như lệnh cấm đi lại và đóng băng tài sản nhắm vào các quan chức cấp cao của Eritrea. Không bận tâm về các biện pháp trừng phạt song phương của Hoa Kỳ hoặc EU, Afwerki dường như không muốn mạo hiểm khôi phục các lệnh trừng phạt phổ quát của Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc, vốn đòi hỏi anh ta phải dàn xếp các công việc phức tạp hơn để đáp ứng các nhu cầu cơ bản của Eritrea.

ĐOÀN KẾT CUỐI CÙNG

Do ảnh hưởng hạn chế của họ đối với Afwerki, các quốc gia và tổ chức lo ngại về khả năng Eritrea làm hỏng tiến trình hòa bình ở Tigray có thể xem xét một cách tiếp cận tập trung vào Ethiopia: họ có thể giúp cả chính phủ Ethiopia và người Tigray xây dựng động lực càng nhanh càng tốt cho quá trình Pretoria do AU dẫn đầu, bao gồm thông qua việc tăng tốc cung cấp hỗ trợ nhân đạo cứu sinh và khôi phục các dịch vụ cơ bản.

Afwerki nên thấy rằng cộng đồng quốc tế - vốn bị chia rẽ trong phản ứng của họ đối với chiến tranh - đã thống nhất đằng sau quyết định của người Ethiopia nhằm tạo điều kiện cho việc chấm dứt chiến sự vĩnh viễn. Sự đoàn kết quốc tế - giữa các phe tham chiến ở Ethiopia, các nước châu Phi và vùng Vịnh, các quốc gia phương Tây và các bên quan tâm khác - có thể ngăn cản ông ta tiếp tục can thiệp vào Ethiopia, đặc biệt là kể từ khi coi thường sự đồng thuận gần như phổ quát ủng hộ việc giải trừ quân bị, giải ngũ và tái hòa nhập của Các chiến binh Tigrayan có thể phục hồi danh tiếng của anh ta với tư cách là một kẻ ngang ngược quốc tế và thậm chí mời gọi tái áp đặt các biện pháp trừng phạt của Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc.

Một cách để thúc đẩy sự thống nhất trong vùng Sừng châu Phi là củng cố Cơ quan liên chính phủ về phát triển (IGAD), một nhóm khu vực gồm các quốc gia Đông Phi mà Eritrea từ lâu đã phớt lờ hoặc tìm cách phá hoại. Mặc dù quyền hạn của IGAD bị hạn chế, nhưng việc làm cho nó có khả năng hơn và đáp ứng nhu cầu và nguyện vọng của công dân ở vùng Sừng châu Phi sẽ là một lời khiển trách đối với sự đàn áp trong nước của Afwerki và là một bước tiến tới hợp tác khu vực sâu sắc hơn. Ngoài ra, việc giải quyết những khác biệt giữa Ethiopia, Ai Cập và Sudan đối với Đập Grand Ethiopian Renaissance gây tranh cãi của Ethiopia sẽ mang lại cho Afwerki ít sự phân chia khu vực hơn để khai thác.

Ngay cả khi có sự ủng hộ thống nhất của quốc tế đối với các thỏa thuận của Ethiopia, các vấn đề chắc chắn sẽ nảy sinh trong quá trình giải thích và trình tự. Thời hạn sẽ bị bỏ lỡ. Những kẻ phá hoại ngoài Eritrea, bao gồm cả những người Amhara theo đường lối cứng rắn và thậm chí cả các chiến binh al Shabab, sẽ theo dõi sơ hở. Các đối tác bên ngoài của Ethiopia có thể giúp ngăn chặn tiến trình hòa bình đổ vỡ bằng cách giữ cho người dân Ethiopia tập trung vào các lợi ích chính trị và kinh tế sẽ đi kèm với hòa bình.

Có khả năng việc giải giáp và giải giáp TPLF sẽ nhận được sự giám sát và hỗ trợ rộng rãi từ những người Ethiopia bên ngoài Tigray nhưng quá trình tái hòa nhập các cựu chiến binh ít phổ biến hơn nhiều sẽ bị bỏ qua, khiến người Tigray đau khổ. Addis Ababa sẽ cần phải chống lại việc sử dụng thỏa thuận Pretoria như một cái cớ để áp đặt một cuộc chiếm đóng quân sự thù địch và “hòa bình của kẻ chiến thắng” đối với dân số bị tàn phá của Tigray. Cuối cùng, một quá trình chính trị cũng sẽ phải giải quyết vấn đề bùng nổ, có tổng bằng không về lãnh thổ mà cả Amhara và Tigray đều tuyên bố chủ quyền, vốn chỉ được đề cập một cách hình elip ở Pretoria. Tại những khu vực tranh chấp này, việc rút các chiến binh Amhara và Eritrea cũng như sự trở lại của những người Tigrayan bị trục xuất sẽ gây khó khăn về mặt chính trị cho Abiy. Tuy nhiên, bất chấp những thách thức lờ mờ như vậy, các dấu hiệu cho đến nay rất đáng khích lệ. Công việc khôi phục các tiện ích ở Tigray đã bắt đầu, việc giao hàng nhân đạo đã tăng lên và hai bên đã duy trì liên lạc mang tính xây dựng. Việc chấm dứt chiến sự đang được tổ chức.

Theo những người tham gia cuộc đàm phán ở Nairobi, chính phủ Ethiopia và các nhà đàm phán TPLF hiện đang làm việc về các điều khoản tham chiếu cho một nhóm giám sát và xác minh ngừng bắn đã để ngỏ cánh cửa cho Liên Hợp Quốc và các chuyên gia khác. Nếu đúng, thì sự tiếp thu như vậy là đáng khích lệ—và không phải là đặc trưng của một quốc gia tự hào giữ khoảng cách với người nước ngoài nói chung và Liên Hợp Quốc nói riêng. Nhóm giám sát và xác minh sẽ chỉ có mười thành viên, theo các điều khoản của thỏa thuận Pretoria, nghĩa là nhóm sẽ không thể bao quát đủ cơ sở để mỗi bên hoàn toàn tin tưởng vào sự tuân thủ của bên kia. Nhưng chuyên môn từ Liên Hợp Quốc và các nơi khác có thể giúp nhóm trở thành một cơ chế xây dựng lòng tin đáng tin cậy nhất có thể.

Cả thỏa thuận Pretoria và tuyên bố Nairobi đều im lặng về vai trò của các đối tác bên ngoài, mặc dù chính phủ Ethiopia mong đợi việc nhanh chóng nối lại hỗ trợ phát triển từ Hoa Kỳ, Liên minh châu Âu, Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ Quốc tế, cũng như tài trợ cho tái thiết. Khi họ tăng cường hỗ trợ nhân đạo cho người dân Ethiopia bị ảnh hưởng bởi chiến tranh và hạn hán lịch sử, các nhà tài trợ sẽ phải cân bằng giữa nhu cầu hỗ trợ thực hiện thỏa thuận hòa bình với nhu cầu buộc một số nguồn tài trợ để giải quyết các vấn đề khó khăn như trách nhiệm đối với con người. vi phạm quyền. Việc nối lại đầy đủ hỗ trợ tài chính và phát triển phải phụ thuộc vào tình hình ở Ethiopia nói chung, không chỉ ở Tigray hay mối quan hệ giữa chính phủ Ethiopia và TPLF.

Khi triển khai các thỏa thuận Pretoria và Nairobi, các đối tác của Ethiopia nên khuyến khích chính phủ liên bang phát triển một quy trình quốc gia đáng tin cậy và toàn diện để giải quyết căng thẳng gia tăng ở những nơi khác trong nước, bao gồm cả ở Oromia. Những câu hỏi chính trị cơ bản như làm thế nào để điều chỉnh cán cân quyền lực giữa chính quyền liên bang và khu vực—một trong những nguyên nhân gây ra cuộc chiến ở Tigray—cần được tất cả người dân Ethiopia giải quyết một cách hòa bình và toàn diện. Ethiopia càng trở nên thống nhất, những người bên ngoài càng ít can thiệp hơn sẽ có thể khai thác sự chia rẽ của nó.

Trong suốt chiều dài lịch sử của mình, Ethiopia đã phải hứng chịu vô số cuộc bạo lực sắc tộc khủng khiếp thường kết thúc khi một bên đánh bại bên kia một cách dứt khoát. Bất chấp những hành động tàn bạo trong hai năm qua, Abiy và người Tigray đang cố gắng làm điều gì đó khác biệt: giải trừ quân bị, xuất ngũ và hòa giải được đàm phán để củng cố mong muốn đã nêu của họ về việc chấm dứt chiến sự vĩnh viễn. Tuy nhiên, như tình trạng bạo lực leo thang ở Oromia cho thấy, vẫn có nguy cơ Ethiopia có thể tan rã, một hậu quả sẽ gây ra những hậu quả tàn khốc cho người dân Ethiopia và các nước láng giềng của họ cũng như ảnh hưởng đến các quốc gia trên thế giới.

Người dân Ethiopia có trách nhiệm chính trong việc thực hiện thỏa thuận ngừng bắn và thiết lập một quy trình chính trị có thể chống lại các lực lượng ly tâm đang đe dọa làm tan rã đất nước. Nhưng các nước láng giềng và đối tác của Ethiopia quan tâm đến sự thành công của các quá trình này và sẽ cần phải tiếp tục gắn bó nhiều hơn Addis Ababa có thể muốn, đặc biệt nếu Eritrea can thiệp. Các nhà lãnh đạo châu Phi thường trích dẫn nguyên tắc “Các giải pháp của châu Phi cho các vấn đề của châu Phi”, nhưng sự thật là các vấn đề của châu Phi có thể ảnh hưởng đến lợi ích của các quốc gia bên ngoài lục địa. Trong trường hợp của Ethiopia, có lẽ thông điệp gửi tới Liên minh châu Phi là mặc dù các giải pháp nên dành cho người châu Phi, nhưng sự hỗ trợ dành cho họ không nên dành riêng cho họ.

JEFFREY FELTMAN là Thành viên thỉnh giảng tại Viện Brookings và Thành viên cao cấp tại Quỹ Liên hợp quốc. Trước đây ông từng là Đặc phái viên của Hoa Kỳ tại vùng Sừng châu Phi.

https://www.foreignaffairs.com/ethiopia/ethiopias-hard-road-peace

***

Ethiopia’s Hard Road to Peace

Tiksa Negeri / ReutersA militia member in Kasagita, Ethiopia, February 2022

Rape, extrajudicial killing, manmade famine, denial of medical aid and services, and expulsions described by U.S. Secretary of State Antony Blinken as “ethnic cleansing” are among the horrors of the brutal war that exploded in Ethiopia’s northern highlands in November 2020. Up to 600,000 people, mostly ethnic Tigrayans, are estimated to have died, the majority from starvation and disease. For close to two years, Western and regional powers wrung their hands but did little to halt the violence or prevent Africa’s second most populous state from disintegrating.

Then in November 2022, the African Union made an unexpected breakthrough, facilitating a cease-fire agreement between the Ethiopian government and the rebel Tigrayan People’s Liberation Front. The deal and a subsequent plan for its implementation are far from perfect and leave unresolved many thorny questions of peace. Even more troubling, they all but ignore the largest potential spoiler. Eritrea, which has been fighting alongside the Ethiopian government in Tigray, is neither a party to the agreement nor mentioned by name in the text. Although Asmara has been aligned with Addis Ababa throughout the conflict, it views the TPLF as an existential threat and may not be content with a peace deal that leaves the organization intact and its leaders alive.

Still, there are things that Ethiopia’s international partners can do to support the peace deal and give it the best chance of succeeding. They can seek to create as much momentum for the agreement as possible, coming together to provide unified support for its implementation and using their limited leverage to dissuade Eritrea and other potential spoilers from prolonging the conflict. By accelerating lifesaving humanitarian aid, pushing for a credible monitoring and verification mechanism, and encouraging the warring parties to supplement the cease-fire implementation talks with a political process, foreign powers can reinforce what so far is an encouraging but fragile Ethiopian bid for peace.

At the end of the day, however, the Ethiopian government will have to earn the support of its international partners through good-faith implementation of the agreement. Benchmarks the international community should monitor include the withdrawal of Eritrean troops from Ethiopia and of local Amhara forces from Tigray, the initiation of credible transitional justice and accountability mechanisms, and the establishment of a political process that builds on and protects the cease-fire arrangement from spoilers and that addresses tensions and violence in other parts of Ethiopia. Only once Ethiopia’s international partners are satisfied that Addis Ababa is making steady progress in these areas should they restore all the economic and development assistance they suspended in the early stages of the war.

CASCADING CONFLICTS

The war in Tigray has caused unimaginable suffering. All sides stand accused of committing war crimes against civilians, with the Tigrayans bearing the brunt of the violence. Throughout the conflict, the Ethiopian government and regional administrations in Afar and Amhara used a variety of means to severely restrict the delivery of food, medicine, and services to Tigray, essentially putting the region’s six million residents under a siege that appeared to violate a UN Security Council prohibition of using food as a weapon of war.

The Ethiopian government also stoked popular anger against the TPLF, often using egregiously dehumanizing language about all Tigrayans. (Millions of Ethiopians already loathe the TPLF because it dominated the country’s repressive government from 1991 until 2018, when Prime Minister Abiy Ahmed came to power). With Internet and power services cut inside Tigray, Tigrayan leaders were less able to shape popular narratives of the war, but the Tigrayan diaspora stepped into the vacuum with inflammatory vitriol against Abiy and his government.

Most serious for Ethiopia’s internal security, the government’s overriding focus on the war in the north caused it to neglect rising tensions and violence elsewhere in the country, an uneasy amalgam of some 90 ethnic groups. As Ethiopia’s impressive prewar economic growth slowed under the burden of war and COVID-19 disruptions, long-simmering conflicts in the regions of Benishangul-Gumuz, Gambella, and Oromia have started to boil over. In June, hundreds of Amhara civilians living in Oromia were massacred in an attack for which Ethiopian officials and Oromo fighters each blame the other.

SANCTIONS VS. DRONES

Despite strong statements from some countries at the beginning of the war, the international response has been lackluster. Led by the United States and the European Union, most Western donors suspended some economic and development assistance to Ethiopia in the spring and summer of 2021. And in June of that year, the G7 called for a negotiated settlement to end the war and preserve the unity of the Ethiopian state. But even before Russia’s invasion of Ukraine began to dominate the agendas of leaders in North America and Europe, the international focus on Ethiopia was insufficient—and insufficiently coordinated—to change the basic trajectory of the conflict.

Ethiopia’s neighbors and partners consulted frequently with one another, agreeing on the imperative of Ethiopian stability. But they diverged on how best to help. The United States and the European Union hoped that, combined with emergency humanitarian assistance, punitive measures such as the threat of sanctions and the withholding of development aid would halt the atrocities and move the parties from the battlefield to the negotiating table. But China, Turkey, and the United Arab Emirates (UAE) doubled down on backing Abiy, providing his government with military support, including sophisticated drones. With the exception of Eritrea, which is deeply implicated in the war, African countries mostly watched and worried. The three rotating African members of the UN Security Council—ostensibly at the behest of Ethiopia—largely succeeded in keeping the war in Tigray out of council debates, despite the threat it posed to international peace and security. The African Union itself, headquartered in Addis Ababa, remained mostly mum, presumably to avoid annoying its host.

Nearly ten months into the conflict, the African Union finally appointed former Nigerian President Olusegun Obasanjo as High Representative for the Horn of Africa, creating the appearance of regional and international solidarity as world leaders hastened to pledge support for an AU-led peace process. But divides over how to engage the parties (and especially over how to deal with Eritrea) endured, with Ethiopia’s partners split over whether pushing Abiy or pandering to him would be the most effective way to resolve the conflict.

In the end, it was events on the ground that created an opening for talks and an opportunity for peace. Both sides have seemed to have the advantage at various points, but in early 2022, an uneasy stalemate emerged that with American facilitation evolved into a fragile five-month truce. That truce collapsed in late August, with the government blaming the TPLF for attacking government positions near the regional border between Amhara and Tigray and the Tigrayans accusing the government of backtracking on commitments to restore basic services to Tigray after a 20-month blackout. By mid-October 2022, Ethiopian and Eritrean forces, as well as allied Amhara militias, had overrun Tigrayan defensive lines in the strategically important city of Shire in central Tigray, opening the way for what could have been a scorched-earth march on Tigray’s cities and towns, including the regional capital of Mekelle. Abiy would have enjoyed widespread popular support for such a campaign. And although they were running short on supplies, Tigrayan fighters could have retreated into the mountains to pursue a guerrilla insurgency. Instead, both sides blinked, halting the bloodshed and accepting an invitation from the African Union to attend peace talks in Pretoria, South Africa.

SPOILER ALERT

Going into the peace talks in Pretoria, the Ethiopian government was in a much stronger military position than the TPLF. Not surprisingly, the agreement the two sides reached there on November 2 tilts in Addis Ababa’s favor, providing for the restoration of Ethiopian federal authority in Tigray and the dissolution of the TPLF administration. The agreement has flaws, including an overly ambitious initial timetable for TPLF disarmament, inadequate monitoring and reporting processes, a lack of clarity on accountability, and, most seriously, silence on Eritrea, except for a vague prohibition on “collusion with any external force hostile to either party.” Regardless of these imperfections, the Ethiopians deserve credit for agreeing to end the bloodshed.

The two sides have also taken steps to address some of the deal’s deficiencies. Less than a week after the Pretoria agreement was signed, senior Ethiopian and Tigrayan military commanders met in the Kenyan capital of Nairobi to hash out an implementation plan. Acknowledging Tigrayan fears of being left defenseless against hostile Eritrean troops and Amhara militia members still present in Tigray, they specified in a declaration issued on November 12 that Tigrayan forces are to disarm at the same time as foreign and non-Ethiopian federal forces withdraw from the region. The military commanders continued their talks in Nairobi in late December, with AU, Kenyan, U.S., and regional facilitation, and there are indications that the negotiations are going well.

But the potential problem posed by Eritrea remains. Whereas nearly all of Ethiopia’s partners have praised the Pretoria and Nairobi agreements, Eritrea has remained silent. In theory, TPLF disarmament should incentivize Eritrean President Isais Afwerki to order his troops home. But in practice, it may not be enough. Afwerki’s government fought a bloody war against the TPLF-dominated Ethiopian government from 1998 to 2000, ostensibly over a border dispute but more fundamentally over whether Afwerki or the TPLF, one-time allies turned bitter foes, would dominate the Horn of Africa. Afwerki may worry that even a disarmed TPLF could one day rise again and threaten his regime. For that reason, he may wish to defeat the organization militarily if not exterminate it, not just ensure the formal dissolution of its Mekelle administration, as the Pretoria agreement states.

Abiy has assured me and others that he can manage the Eritreans, to the point of expelling them militarily from Tigray if necessary. But the Ethiopian prime minister’s confidence seems unmoored from reality. Even if Afwerki withdraws Eritrean troops from Tigray, he would retain other methods of interfering in Ethiopia. Among the Ethiopian proxies Asmara has cultivated are hard-line Amhara militias who share Afwerki’s hatred of the Tigrayans and who might be persuaded to flout their obligation under the Nairobi declaration to withdraw from parts of Tigray that they currently claim and control.

Moreover, Afwerki aims to do more than simply eliminate the TPLF threat to Eritrea. Based on Afwerki’s history of attempting to destabilize his neighbors, one can conclude that he also wants to prevent the reemergence of a stable Ethiopia that dominates the political and security environment of the Horn of Africa, as it did under Prime Minister Meles Zenawi, the heavy-handed TPLF leader who ruled from 1991 until his death in 2012. By interfering in Djibouti, Ethiopia, Somalia, and Sudan, Afwerki seeks to become the regional hegemon.

Making matters worse, Afwerki appears impervious to the usual array of incentives and disincentives. He dismisses as Western hostility the widespread condemnation of his oppressive regime. Sanctions imposed by the European Union and the United States—including on the Red Sea Trading Corporation (RSTC), Afwerki’s main conduit for arms and money laundering—have had no perceptible impact on his external meddling. Promises of increased humanitarian and development assistance do not interest him because he is contemptuous of his own citizens. Eritrea’s Red Sea coast and Asmara’s architectural heritage could be magnets for investment and tourism. But just as North Korean leader Kim Jong Un was not tempted by U.S. President Donald Trump’s offer in 2018 to swap nuclear ambitions for hotels, Afwerki is uninterested in private-sector development that could threaten his grip on power. Stripping Eritrea of its preposterous seat on the UN Human Rights Council would enhance the council’s credibility but is unlikely to change Afwerki’s behavior.

But Eritrea’s neighbors do have some leverage over Afwerki, although they often claim otherwise. The United Arab Emirates hosts the RSTC’s largest offshore facility, which Afwerki relies on for imports and exports, including of arms. Simply by asking questions about the RSTC’s activities, the UAE could change Afwerki’s calculus. Saudi Arabia, which hosted the historic peace agreement between Eritrea and Ethiopia in 2018, could also link its support of Afwerki to his behavior toward Ethiopia. In recent years, Riyadh has drawn closer to the Eritrean leader, in part to prevent him from resuming his one-time friendship with Iran. But getting either Gulf country to bring its influence to bear on Afwerki would likely take a push from the United States, and reining in Eritrea might not rank highly on the already packed U.S.-Gulf bilateral agenda. Moreover, the lack of agreement among regional powers and other partners of Ethiopia on how to deal with Eritrea gives Afwerki much room to maneuver.

The international community does have one other source of leverage, however. After the 2018 rapprochement between Eritrea and Ethiopia, for which Abiy was awarded the Nobel Peace Prize, the UN Security Council lifted its sanctions on Eritrea, removing an arms embargo as well as travel bans and asset freezes targeting senior Eritrean officials. As unbothered as he is about bilateral U.S. or EU sanctions, Afwerki is unlikely to want to risk the restoration of universal UN Security Council sanctions, which require him to orchestrate more complicated work-arounds to meet Eritrea’s basic needs.

UNITY AT LAST

Given their limited influence over Afwerki, countries and institutions that are concerned about Eritrea’s potential to spoil the peace process in Tigray might consider an Ethiopia-focused approach: they could help both the Ethiopian government and the Tigrayans build as much momentum as quickly as possible for the AU-led Pretoria process, including through the accelerated delivery of lifesaving humanitarian assistance and the restoration of basic services.

Afwerki should see that the international community—so divided in its reaction to the war—is united behind the Ethiopians’ decision to create the conditions for a permanent cessation of hostilities. International solidarity—among Ethiopia’s warring factions, African and Gulf countries, Western states, and other interested parties—might dissuade him from continuing to meddle in Ethiopia, especially since flouting a near-universal consensus in favor of the disarmament, demobilization, and reintegration of Tigrayan fighters could revive his reputation as an international pariah and even invite the reimposition of UN Security Council sanctions.

One way to foster unity within the Horn of Africa would be to strengthen the Intergovernmental Authority on Development (IGAD), a regional grouping of East African states that Eritrea has long ignored or sought to undermine. Although IGAD’s powers are limited, making it more capable and responsive to the needs and aspirations of citizens in the Horn of Africa would be a rebuke to Afwerki’s domestic repression and a step toward deeper regional cooperation. In addition, resolving differences among Ethiopia, Egypt, and Sudan over Ethiopia’s controversial Grand Ethiopian Renaissance Dam would give Afwerki fewer regional divisions to exploit.

Even with unified international backing for the Ethiopian agreements, problems will inevitably arise over interpretation and sequencing. Deadlines will be missed. Would-be spoilers in addition to Eritrea, including hard-line Amharas and even al Shabab militants, will watch for openings. Ethiopia’s external partners can help prevent the peace process from falling apart by keeping the Ethiopians focused on the political and economic benefits that will come with peace.

It is likely that TPLF demobilization and disarmament will receive widespread scrutiny and support from Ethiopians outside Tigray but that the much less popular process of reintegrating former fighters will be neglected, distressing Tigrayans. Addis Ababa will need to resist using the Pretoria agreement as an excuse to impose a hostile military occupation and “victor’s peace” on the battered population of Tigray. Ultimately, a political process will also have to address the explosive, zero-sum issue of territory claimed by both Amhara and Tigray, referred to only elliptically in Pretoria. In these disputed areas, the withdrawal of Amhara and Eritrean fighters and the return of expelled Tigrayans will be politically fraught for Abiy. Yet despite such looming challenges, the signs so far are encouraging. Work has begun to restore utilities in Tigray, humanitarian deliveries have increased, and the two sides have maintained constructive contact. The cessation of hostilities is holding.

According to participants in the Nairobi talks, the Ethiopian government and TPLF negotiators who are now working on terms of reference for a cease-fire monitoring and verification team have left the door open to UN and other expertise. If true, such receptiveness is encouraging—and uncharacteristic of a country that is proud of keeping foreigners in general and the UN in particular at arm’s length. The monitoring and verification team will have just ten members, per the terms of the Pretoria agreement, meaning that it won’t be able to cover enough ground to give each side total confidence in the other’s compliance. But expertise from the UN and elsewhere can help make the team as credible a confidence-building mechanism as possible.

Both the Pretoria agreement and the Nairobi declaration are silent on the role of external partners, although the Ethiopian government expects the rapid resumption of development assistance from the United States, the European Union, the World Bank, and the International Monetary Fund, as well as financing for reconstruction. As they ramp up humanitarian assistance for Ethiopians affected by the war and by a historic drought, donors will have to balance the need to support the implementation of the peace deal with the need to tie some funding to progress on tough issues such as accountability for human rights violations. The full resumption of financial and development assistance should be contingent on the situation in Ethiopia as a whole, not just in Tigray or on relations between the Ethiopian government and the TPLF.

As implementation of the Pretoria and Nairobi agreements proceeds, Ethiopia’s partners should encourage the federal government to develop a credible and inclusive national process to resolve the tensions rising elsewhere in the country, including in Oromia. Basic political questions such as how to calibrate the balance of power between federal and regional authorities—one of the triggers of the war in Tigray—need to be addressed peacefully and inclusively by all the Ethiopians. The more unified Ethiopia becomes, the less meddlesome outsiders will be able to exploit its divisions.

Throughout its long history, Ethiopia has endured numerous bouts of horrific ethnic violence that have typically ended when one side decisively defeated the other. Despite the atrocities of the last two years, Abiy and the Tigrayans are attempting something different: a negotiated disarmament, demobilization, and reconciliation to solidify their stated desire of a permanent cessation of hostilities. Yet as the escalating violence in Oromia demonstrates, there is still a risk that Ethiopia could disintegrate, an outcome that would have devastating consequences for Ethiopians and their neighbors and affect countries around the world.

Ethiopians have the primary responsibility for implementing the cease-fire agreement and establishing a political process that can counteract the centrifugal forces threatening to unravel the country. But Ethiopia’s neighbors and partners have an interest in the success of these processes and will need to remain more engaged than Addis Ababa may want, especially if Eritrea interferes. African leaders often cite the principle of “African solutions for African problems,” but the truth is that African problems can affect the interests of countries beyond the continent. In the case of Ethiopia, perhaps the message to the African Union should be that while the solutions should be African, support for them should not be exclusively so.

• JEFFREY FELTMAN is a Visiting Fellow at the Brookings Institution and a Senior Fellow at the United Nations Foundation. He previously served as U.S. Special Envoy for the Horn of Africa.