7622 - Quyền lực lớn không mặc nhiên có sẵn
Matt Pottinger và Daleep Singh
Bản dịch của Google
Tòa nhà Bộ Tài chính Hoa Kỳ ở Washington, D.C., tháng 1 năm 2023
Kể từ khi thành lập, Hoa Kỳ đã xem việc thanh toán các hóa đơn của mình là vấn đề kinh tế và an ninh quốc gia. Alexander Hamilton, thư ký đầu tiên của Bộ Tài chính Hoa Kỳ, đã thúc đẩy chính phủ liên bang đảm nhận tất cả các khoản nợ mà các tiểu bang phải gánh chịu trong Chiến tranh Cách mạng. Trong một báo cáo mà Hamilton trình bày trước Quốc hội năm 1790, ông đã mô tả “việc thực hiện hợp đồng đúng hạn”—nghĩa là đáp ứng mọi cam kết tài chính đúng hạn—là một vấn đề danh dự quốc gia. Hamilton lập luận rằng điều quan trọng nữa là xây dựng niềm tin vào một hệ thống tài chính và đồng tiền quốc gia có thể hỗ trợ cho sự phát triển công nghiệp của đất nước non trẻ của ông và cung cấp “sự an toàn chống lại sự tấn công từ nước ngoài” của các đế chế cạnh tranh ở châu Âu.
Hơn một thế kỷ sau, trong Chiến tranh thế giới thứ nhất, Quốc hội đã tạo ra trần nợ—một giới hạn pháp lý về số nợ mà Kho bạc có thể đảm nhận. Với những tranh cãi xung quanh trần nợ hiện nay, có thể ngạc nhiên khi biết rằng mục đích ban đầu của nó là giúp Bộ Tài chính quản lý tài chính của đất nước dễ dàng hơn chứ không phải khó khăn hơn trong thời kỳ xung đột toàn cầu. Trước đó, Quốc hội phải phê duyệt từng trường hợp vay của Kho bạc, bởi vì chỉ có cơ quan lập pháp mới có thẩm quyền lập hiến để đánh thuế, chi tiêu và vay mượn. Với trần nợ, bộ có thể vay bao nhiêu tùy ý, cho đến giới hạn do Quốc hội đặt ra. Bỏ qua việc nó bất thường như thế nào—không có quốc gia phát triển nào khác ngoại trừ Đan Mạch có giới hạn nợ—biện pháp này được Quốc hội coi là một nhượng bộ yêu nước để chia sẻ thẩm quyền tài chính của mình với nhánh hành pháp nhằm phục vụ mục đích địa chính trị chung. Do kết quả trực tiếp của hành động này của quốc hội, Bộ Tài chính đã có thể phát hành một lượng lớn trái phiếu chiến tranh, huy động cơ sở công nghiệp của Mỹ và giúp lật ngược tình thế của Thế chiến thứ nhất theo hướng có lợi cho quân Đồng minh. Sau chiến tranh, đồng đô la Mỹ đã vượt qua bảng Anh để trở thành đồng tiền thống trị thế giới.
Một thế kỷ sau, Hoa Kỳ một lần nữa phải đối mặt với sự cạnh tranh địa chính trị ngày càng gay gắt. Cả Trung Quốc và Nga đều thể hiện rõ mong muốn thách thức trật tự quốc tế do Mỹ dẫn đầu. Và cùng nhau, họ có khả năng làm như vậy – Trung Quốc nhờ vào sức mạnh kinh tế, quân sự và công nghệ của mình, và Nga nhờ vào ham muốn vượt trội trong việc chấp nhận rủi ro phá vỡ hiện trạng. Hoa Kỳ và các đồng minh của họ đang mạnh mẽ đẩy lùi cả hai cường quốc theo chủ nghĩa xét lại, nhưng khi cuộc cạnh tranh này diễn ra, nhiều quốc gia đang lựa chọn không đứng về bên nào.
Thay vì bảo vệ tài chính của quốc gia để đáp ứng thời điểm địa chính trị, sự không hành động của Quốc hội giờ đây có nguy cơ gây tổn hại không thể khắc phục được cho vị thế toàn cầu của Hoa Kỳ. Hoa Kỳ đã đạt đến giới hạn nợ vào tháng Giêng. Cùng tháng đó, một nhóm đảng viên Cộng hòa tại Quốc hội cho biết họ sẽ không tăng trần nợ trừ khi các đảng viên Đảng Dân chủ đồng ý cắt giảm chi tiêu liên bang. Đầu tháng này, Chủ tịch Hạ viện Kevin McCarthy của Đảng Cộng hòa đã công bố dự luật nâng trần nợ lên 1,5 nghìn tỷ đô la để đổi lấy 130 tỷ đô la cắt giảm chi tiêu, một kế hoạch mà Nhà Trắng nhanh chóng mô tả là không thông minh. Vào ngày 26 tháng 4, các đảng viên Đảng Cộng hòa tại Hạ viện đã thông qua dự luật một cách suýt soát, với tỷ lệ phiếu bầu từ 217 đến 215. Kể từ khi chạm trần nợ, Bộ Tài chính đã cắt giảm số dư tiền mặt và triển khai một loạt mánh lới kế toán ("các biện pháp đặc biệt" theo cách nói của Bộ Tài chính) để giữ thanh toán các hóa đơn của Hoa Kỳ—các hóa đơn cam kết chi tiêu đã được Quốc hội và tổng thống của cả hai đảng thông qua, chứ không phải các khoản chi tiêu mới.
Thời gian không còn nhiều. Hầu hết các chuyên gia dự báo rằng bộ sẽ cạn kiệt khoảng không còn lại vào khoảng từ tháng 6 đến tháng 8. Nếu Quốc hội không nâng giới hạn nợ bây giờ, điều đó sẽ làm suy giảm sức mạnh của Mỹ vào thời điểm mà Trung Quốc và Nga đang tìm cách khai thác mọi điểm yếu mà họ có thể.
***
Rõ ràng là Washington phải đặt nước Mỹ vào một nền tảng tài chính có trách nhiệm hơn. Cả hai đảng chính trị đã thất bại trong việc kiềm chế thâm hụt chi tiêu do chiến tranh ở Afghanistan và Iraq, cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008, chi tiêu quyền lợi ngày càng tăng và ứng phó với đại dịch COVID-19. Tuy nhiên, đe dọa vỡ nợ của đất nước là cách sai lầm để giải quyết vấn đề này—tương đương với đàm phán trong khi dí súng vào đầu.
Thật vậy, trước ngày vỡ nợ tiềm năng, Quốc hội sẽ biến Hoa Kỳ thành một cảnh tượng toàn cầu, khi quốc gia giàu có và quyền lực nhất thế giới hướng tới những điều không tưởng. Đây sẽ không phải là lần đầu tiên. Kể từ năm 1960, Quốc hội đã nâng giới hạn nợ 78 lần, trong hầu hết các trường hợp dưới thời tổng thống thuộc Đảng Cộng hòa. Đôi khi, chẳng hạn như vào năm 2011, Quốc hội đã hòa hoãn cho đến khi chỉ còn vài ngày nữa là vỡ nợ. Năm đó, cơ quan xếp hạng S&P lần đầu tiên hạ bậc tín nhiệm của Hoa Kỳ từ AAA, nhưng hầu hết tác động tài chính và kinh tế chỉ tồn tại trong thời gian ngắn, biến mất sau khi Quốc hội dỡ bỏ trần nợ vào tháng 8 năm đó. Trên thực tế, hậu quả của việc hạ xếp hạng tín dụng là chi phí đi vay giảm và đồng đô la mạnh lên - kết quả của đặc quyền phát hành trái phiếu chính phủ Hoa Kỳ quá cao, tài sản được lựa chọn cho bất kỳ nhà đầu tư nào tìm kiếm nơi trú ẩn an toàn trước rủi ro, cộng với sự may mắn của trái phiếu đó. không phải là sự thay thế hợp lý cho đô la Mỹ. Vào thời điểm đó, châu Âu đang rơi vào cuộc khủng hoảng nợ của chính mình, Nhật Bản sa lầy trong tình trạng trì trệ, Trung Quốc vẫn chưa thu hút được dòng vốn nước ngoài ồ ạt và tài sản kỹ thuật số chưa trở thành xu hướng chủ đạo.
Lần này, nó có thể tồi tệ hơn. Bối cảnh đã thay đổi đáng kể. Quốc hội bây giờ bị phân cực như nó đã từng. Năm 2011, Đảng Cộng hòa chiếm đa số thoải mái trong Hạ viện, với 24 phiếu bầu nhiều hơn; ngày nay, nó chỉ có chênh lệch năm phiếu bầu. Hơn nữa, số nợ mà Hoa Kỳ phải tái cấp vốn lớn gấp đôi so với năm 2011. Trái phiếu chính phủ Hoa Kỳ do nước ngoài nắm giữ đã tăng 2,5 nghìn tỷ đô la kể từ năm 2011 lên tổng cộng 7 nghìn tỷ đô la; trong số các khoản nắm giữ này, ít nhất 1,5 nghìn tỷ đô la được nắm giữ bởi các chính phủ không phải là thành viên của G-7 và có thể có động cơ địa chính trị để giảm bớt sự tiếp xúc của họ với đô la vào thời điểm căng thẳng. Một sự khác biệt khác so với năm 2011, châu Âu đang hình thành một liên minh kinh tế ngày càng chặt chẽ hơn, khiến đồng euro trở thành một sự thay thế hợp lý hơn cho đồng đô la trên toàn thế giới. Cuối cùng, và quan trọng nhất, Hoa Kỳ hiện đang dẫn đầu chiến dịch trừng phạt kinh tế khắc nghiệt nhất trong lịch sử chống lại Nga, phần lớn nhờ vào khả năng của Hoa Kỳ trong việc loại trừ một tác nhân bất hảo khỏi hệ thống tài chính toàn cầu do đồng đô la thống trị. Washington có thể cần triển khai một chiến dịch trừng phạt thậm chí còn có hậu quả hơn đối với Bắc Kinh trong trường hợp Bắc Kinh tấn công Đài Loan hoặc hỗ trợ sát thương cho Moscow trong cuộc chiến ở Ukraine.
***
Mặc dù các biện pháp trừng phạt chắc chắn là hợp lý và đang gây hại nhiều hơn cho khả năng tiến hành chiến tranh của Nga so với những gì Moscow đang cho phép, nhưng không có nghi ngờ gì về việc các biện pháp trừng phạt là con dao hai lưỡi. Một số quốc gia đang xem xét điều gì sẽ xảy ra nếu vở kịch Nga của Washington được triển khai để chống lại họ, đặt ra câu hỏi liệu việc tiếp tục phụ thuộc vào đô la Mỹ có phải là một sự đánh cược an toàn hay không. Bắc Kinh và Moscow đang khuyến khích các đối tác thương mại của họ xây dựng các cơ chế thanh toán mới bằng đồng tiền của họ hoặc đồng nhân dân tệ của Trung Quốc. Nói cách khác, cả động cơ địa chính trị và năng lực hoạt động để giảm tiếp xúc với đồng đô la đang gia tăng, và một kịch bản trần nợ khác không cần thiết khiến các quốc gia khác có thêm lý do để xem xét các giải pháp thay thế.
Không ai nên đánh giá thấp các cổ phần liên quan: tính ưu việt của đồng đô la Mỹ là một báu vật quốc gia. Sức mạnh của đồng đô la cho phép các hộ gia đình, doanh nghiệp và chính quyền các cấp của Mỹ tự tài trợ cho mình với chi phí thấp hơn nhiều so với trường hợp khác. Các gia đình được hưởng lợi từ tình trạng vô địch của đồng đô la mỗi ngày bằng cách trả lãi suất thấp hơn cho nợ thẻ tín dụng, thế chấp và khoản vay sinh viên. Ít nhất là cho đến nay, nó đã trao cho Hoa Kỳ khả năng duy nhất để hấp thụ một cú sốc, chẳng hạn như việc hạ xếp hạng tín dụng của Hoa Kỳ năm 2011, mà không thấy chi phí đi vay của nước này tăng lên hoặc đồng tiền của Hoa Kỳ giảm giá trị. Tính ưu việt của đồng đô la mang lại cho chính phủ Hoa Kỳ quyền lực duy nhất để gây ra cú sốc kinh tế cho một đối thủ bằng cách loại trừ nước đó khỏi hệ thống tài chính toàn cầu dựa trên đồng đô la thông qua các biện pháp trừng phạt.
Nhưng nếu được coi là điều hiển nhiên, đồng đô la sẽ mất đi tính ưu việt của nó. Bản thân việc thế giới một lần nữa phải đối mặt với câu hỏi liệu Hoa Kỳ có thể vỡ nợ hay không cũng là một vấn đề. Tính ưu việt của đồng đô la không gì khác hơn là một mạng lưới bắt nguồn từ niềm tin, thói quen và giả định là thiếu các lựa chọn thay thế. Tất cả các hệ thống dựa trên niềm tin đều có điểm bùng phát, thường là những điểm tâm lý không thể xác định trước. Tính ưu việt của đồng đô la đã có thể tập hợp lực lượng trong thế kỷ qua trước hết nhờ vào niềm tin vào vai trò quản lý của Hoa Kỳ đối với hệ thống tài chính toàn cầu—cùng với pháp quyền, chất lượng và tính độc lập của các thể chế Hoa Kỳ, độ sâu và tính thanh khoản của thị trường vốn Hoa Kỳ, và một hệ thống mở cho thương mại, vốn và con người. Mặc dù hầu hết các sức mạnh cạnh tranh này vẫn còn rất nguyên vẹn, nhưng nghiên cứu về các mạng lưới—dù là trong hệ sinh thái, công nghệ hay tài chính—cho thấy rằng chúng mất dần giá trị và sau đó đột ngột mất đi niềm tin.
Để tránh kết quả này, một số nhà lập pháp và các chuyên gia bên ngoài đã đề xuất các lựa chọn đơn phương mà Bộ Tài chính có thể dựa vào để bỏ qua giới hạn nợ: Khai thác lỗ hổng pháp lý khó hiểu để đúc đồng xu bạch kim trị giá hàng nghìn tỷ đô la để bù đắp các khoản nợ của Bộ Tài chính. Viện dẫn Tu chính án thứ 18 để thách thức tính hợp hiến của giới hạn nợ. Ưu tiên chi trả các nghĩa vụ nợ và các chương trình chi tiêu có chọn lọc để cân đối ngân sách, tránh phát sinh nợ mới. Những tùy chọn này có điểm gì chung? Chúng không rõ ràng về mặt pháp lý, không thể thực hiện được hoặc gây tổn hại sâu sắc đến uy tín của Hoa Kỳ. Rút từ trong túi những mánh khóe để giả vờ rằng đất nước đang tôn trọng nghĩa vụ của mình không phải là điều mà các cường quốc làm. Đó là một màn trình diễn hề chứ không phải là một sự tự tin thể hiện sự sẵn sàng cho cuộc cạnh tranh toàn cầu.
MATT POTTINGER là Thành viên thỉnh giảng xuất sắc tại Viện Hoover và Chủ tịch chương trình Trung Quốc tại Tổ chức Bảo vệ các nền Dân chủ. Ông từng là Phó Cố vấn An ninh Quốc gia Hoa Kỳ từ năm 2019 đến năm 2021.
DALEEP SINGH là Trưởng phòng Kinh tế Toàn cầu và Trưởng phòng Nghiên cứu Kinh tế Vĩ mô cho Thu nhập Cố định PGIM và từng là Phó Cố vấn An ninh Quốc gia Hoa Kỳ về kinh tế quốc tế từ năm 2021 đến năm 2022.
***
Great Powers Don’t Default
The U.S. Treasury building in Washington, D.C., January 2023
Since its founding, the United States has viewed paying its bills as a matter of economic and national security. Alexander Hamilton, the first secretary of the U.S. Treasury, pushed for the federal government to assume all the debt incurred by the states during the Revolutionary War. In a report Hamilton presented to Congress in 1790, he described the “punctual performance of contracts”—that is, meeting all financial commitments on time—as a matter of national honor. It was also critical, Hamilton argued, to building confidence in a financial system and a national currency that could underwrite his fledgling country’s industrial development and provide “security against foreign attack” by competing empires in Europe.
More than a century later, during World War I, Congress created the debt ceiling—a legislative limit on how much debt the Treasury can take on. Given the controversy surrounding the debt ceiling today, it may be surprising to learn that its original purpose was to make it easier, not harder, for the Treasury to manage the country’s finances during a time of global conflict. Beforehand, Congress had to approve each instance of the Treasury’s borrowing, because only the legislature has the constitutional authority to tax, spend, and borrow. With the debt ceiling, the department could borrow as much as it wanted, up to the limit set by Congress. Leaving aside how unusual it was—no other developed country except Denmark has a debt limit—the measure was seen as a patriotic concession by Congress to share its fiscal authority with the executive branch in service of shared geopolitical purpose. As a direct result of this congressional action, the Treasury was able to issue massive amounts of war bonds, which mobilized the American industrial base and helped turn the tide of World War I in favor of the Allies. After the war, the U.S. dollar overtook the British pound as the world’s dominant currency.
A century later, the United States is again facing intensifying geopolitical competition. Both China and Russia have made clear their desire to challenge the U.S.-led international order. And together, they have the capacity to do so—China thanks to its economic, military, and technological heft, and Russia owing to its outsize appetite for taking risks that disrupt the status quo. The United States and its allies are pushing back forcefully against both revisionist powers, but as this contest plays out, many countries are choosing not to align with either side.
Instead of shoring up the nation’s finances to meet the geopolitical moment, congressional inaction now threatens to irreparably damage the United States’ global standing. The United States reached the debt limit in January. That same month, a group of Republicans in Congress said they would not raise the debt ceiling unless Democrats agreed to federal spending cuts. Earlier this month, Republican House Speaker Kevin McCarthy unveiled a bill for raising the debt ceiling by $1.5 trillion in return for $130 billion in spending cuts, a plan the White House quickly described as a nonstarter. On April 26, House Republicans narrowly passed the bill, in a vote 217 to 215. Since hitting the debt ceiling, the Treasury has spent down its cash balance and deployed a range of accounting gimmicks (“extraordinary measures” in Treasury parlance) to keep paying the United States’ bills—bills for spending commitments already approved by Congress and presidents from both parties, not new outlays.
Time is running out. Most experts forecast that the department will exhaust its remaining headroom sometime between June and August. If Congress fails to raise the debt limit now, it will impair American power at a time when China and Russia are looking to exploit every weakness they can.
2011, BUT WORSE
There is no question that Washington must put the United States on a more responsible fiscal footing. Both political parties have failed to rein in deficit spending fueled by the wars in Afghanistan and Iraq, the 2008 financial crisis, growing entitlement spending, and the response to the COVID-19 pandemic. Threatening to default on the country’s debt, however, is the wrong way to address this problem—the equivalent of negotiating while putting a gun to one’s head.
Indeed, in the run-up to the potential default date, Congress will make the United States a global spectacle, as the world’s wealthiest and most powerful country careens toward the unthinkable. It won’t be the first time. Since 1960, Congress has raised the debt limit 78 times, in most cases under a Republican president. Sometimes, such as in 2011, Congress dithered until there were only days left before default hit. That year, the rating agency S&P downgraded the United States’ creditworthiness from AAA for the first time, but most of the financial and economic impact was short-lived, vanishing after Congress lifted the debt ceiling that August. In fact, the aftermath of the credit rating downgrade saw borrowing costs fall and the dollar strengthen—a result of the exorbitant privilege of issuing U.S. government bonds, the asset of choice for any investor seeking safe haven from risk, plus the good fortune of there being no plausible alternative to U.S. dollars. At the time, Europe was descending into its own debt crisis, Japan was mired in stagnation, China had yet to lure massive flows of foreign capital, and digital assets had not gone mainstream.
This time around, it could be worse. The context has changed dramatically. Congress is as polarized now as it has ever been. In 2011, Republicans had a comfortable majority in the House, with 24 more votes; today, it has only a five-vote margin. What is more, the amount of debt the United States must refinance is about twice as large as in 2011. Foreign holdings of U.S. government bonds are up $2.5 trillion since 2011 to $7 trillion in total; of these holdings, at least $1.5 trillion are held by governments that are not members of the G-7 and may have geopolitical motivation to pare their exposure to dollars at a moment of stress. In another difference from 2011, Europe is forging an ever-closer economic union, making euros a more plausible alternative to dollars worldwide. Finally, and most important, the United States is currently spearheading the most severe economic sanctions campaign in history against Russia, deriving its potency in large part from the United States’ ability to exclude a rogue actor from the dollar-dominated global financial system. Washington may need to employ an even more consequential sanctions campaign against Beijing in the event it attacks Taiwan or gives Moscow lethal support for the war in Ukraine.
RISKING A NATIONAL TREASURE
Although the sanctions are certainly justified and are doing more harm to Russia’s war-making capacity than Moscow is letting on, there is little question that sanctions are a double-edged sword. Some countries are considering what would happen if Washington’s Russia playbook were deployed against them, raising questions about whether continued dependence on U.S. dollars is a safe bet. Beijing and Moscow are encouraging their trading partners to build new payment mechanisms using their own currencies or the Chinese yuan. In other words, both the geopolitical incentive and operational capacity to reduce exposure to dollars is on the rise, and another debt ceiling drama needlessly gives other countries further justification to consider alternatives.
No one should underestimate the stakes involved: U.S. dollar primacy is a national treasure. The strength of the dollar allows American households, businesses, and governments at all levels to fund themselves far more cheaply than would otherwise be the case. Families benefit from the dollar’s unrivaled status each day by paying lower interest rates on credit card debt, mortgages, and student loans. It has, at least so far, conferred on the United States the unique capacity to absorb a shock, such as the 2011 downgrade of the United States’ credit rating, without seeing the country’s borrowing costs rise or U.S. currency fall in value. Dollar primacy gives the U.S. government the singular power to deliver an economic shock to an adversary by excluding it from the dollar-based global financial system through sanctions.
But if taken for granted, the dollar will lose its primacy. The fact that the world must once again confront the question of whether the United States might default on its debt is itself a problem. Dollar primacy is nothing more than a network rooted in trust, habit, and an assumed lack of alternatives. All systems based on trust have tipping points, often psychological ones that are impossible to identify in advance. Dollar primacy was able to gather force over the past century thanks above all to faith in the United States’ stewardship of the global financial system—alongside rule of law, the quality and independence of U.S. institutions, the depth and liquidity of American capital markets, and an open system for trade, capital, and people. Although most of these competitive strengths are still very much intact, the study of networks—whether in ecology, technology, or finance—shows that they lose value slowly and then suddenly once confidence is lost.
To avoid this outcome, some lawmakers and outside experts have proposed unilateral options the Treasury Department could fall back on to bypass the debt limit: Exploit an obscure legal loophole to mint a trillion-dollar platinum coin to offset Treasury’s liabilities. Invoke the 18th Amendment to challenge the constitutionality of the debt limit. Prioritize the payment of debt service and selected spending programs to balance the budget and avoid new debt issuance. What do these options have in common? They are legally dubious, unworkable, or deeply damaging to the credibility of the United States. Pulling from a bag of tricks to pretend the country is honoring its obligations is not what great powers do. It is a clownish display rather than a confident show of readiness for global competition.
- MATT POTTINGER is a Distinguished Visiting Fellow at the Hoover Institution and Chair of the China program at the Foundation for Defense of Democracies. He served as U.S. Deputy National Security Adviser from 2019 to 2021.
- DALEEP SINGH is Chief Global Economist and Head of Macroeconomic Research for PGIM Fixed Income and served as U.S. Deputy National Security Adviser for international economics from 2021 to 2022.
Nhận xét
Đăng nhận xét