250 - Quốc hội sẽ giữ Ukraine trong cuộc chiến?

STEVEN PIFER

Chủ tịch Hạ viện Mike Johnson (R-LA) phát biểu với các phóng viên trong buổi họp báo, tại Tòa nhà Quốc hội Hoa Kỳ, ở Washington, DC, vào Thứ Tư, ngày 7 tháng 2 năm 2024. Graeme Sloan / Sipa USA.

Tháng 10 năm ngoái, chính quyền Biden đã yêu cầu Quốc hội cấp 60 tỷ USD để hỗ trợ Ukraine trong cuộc chiến chống Nga. Khoản viện trợ đó đã được liên kết với và sau đó bị hủy kết nối với các yêu cầu của Đảng Cộng hòa về các biện pháp tăng cường an ninh ở biên giới Mỹ-Mexico. Rạng sáng ngày 13/2, Thượng viện đã bỏ phiếu với tỷ lệ 70-29 phê chuẩn viện trợ cho Ukraine (cùng với viện trợ cho Israel và Đài Loan). Chủ tịch Hạ viện Mike Johnson đã lãng phí rất ít thời gian để từ chối dự luật. Việc này diễn ra như thế nào sẽ ảnh hưởng lớn tới khả năng chống cự của Ukraine; việc chấm dứt viện trợ của Mỹ sẽ làm tăng triển vọng chiến thắng của Nga.

UKRAINE TRONG CHIẾN TRANH

Vào ngày 24 tháng 2 năm 2022, Tổng thống Nga Vladimir Putin đã ra lệnh tiến hành một cuộc xâm lược lớn vào Ukraine, biến cuộc xung đột Nga-Ukraine, bắt đầu từ việc Nga chiếm Crimea vào năm 2014, thành cuộc chiến lớn nhất ở châu Âu kể từ khi Thế chiến thứ hai kết thúc vào năm 1945. Hầu như tất cả mọi người dự kiến quân đội Ukraine sẽ thất bại trong vài tuần, nếu không muốn nói là vài ngày, nhưng nó đã bất chấp mọi kỳ vọng. Người Ukraine đã cầm cự được gần hai năm. Ngày nay, quân đội Nga chiếm ít lãnh thổ Ukraine hơn so với thời điểm đầu năm 2023 và ít hơn đáng kể so với thời điểm đầu năm 2022.

Những người lính Ukraine đã thể hiện lòng dũng cảm, sự quyết tâm và khéo léo trong việc bảo vệ quê hương. Chìa khóa thành công của họ là dòng vũ khí và đạn dược từ Hoa Kỳ và các thành viên NATO. Yêu cầu của chính quyền Biden nhằm mục đích duy trì sự hỗ trợ của Hoa Kỳ cho đến năm 2025. Vì gói cuối cùng của Hoa Kỳ vào tháng 12 đã cạn kiệt nguồn hỗ trợ hiện có nên nhu cầu trở nên cấp thiết. Ví dụ, quân đội Nga hiện bắn số lượng đạn pháo mỗi ngày nhiều gấp 5 lần quân đội Ukraine.

HỖ TRỢ CÓ HOẶC KHÔNG CÓ AN NINH BIÊN GIỚI?

Ukraine từ lâu đã nhận được sự ủng hộ rộng rãi của lưỡng đảng trong Quốc hội, nhưng điều đó đã thay đổi vào năm 2023. Yêu cầu hỗ trợ của chính quyền Biden đã được đáp ứng bởi các yêu cầu của Đảng Cộng hòa, đầu tiên là tại Hạ viện, sau đó là Thượng viện, về hành động nhằm bảo đảm biên giới phía nam Hoa Kỳ. Vào tháng 10, các cuộc đàm phán đã bắt đầu tại Thượng viện về một dự luật kết hợp hỗ trợ cho Ukraine (và Israel và Đài Loan) với các biện pháp an ninh biên giới. Chính quyền Biden lẽ ra phải thúc đẩy yêu cầu cấp bách hơn, nhưng cuối cùng, một nhóm thượng nghị sĩ lưỡng đảng đã công bố một dự luật vào ngày 5 tháng 2.

Mặc dù không đáp ứng được những hy vọng nhiệt thành nhất của Đảng Cộng hòa, nhưng dự thảo luật lại bao gồm những thay đổi đáng kể đối với chính sách biên giới. Nó trao cho Bộ An ninh Nội địa quyền đóng cửa biên giới nếu số lượng người di cư gặp trung bình là 4.000 người trở lên mỗi ngày và yêu cầu Bộ phải làm như vậy nếu tỷ lệ này đạt mức trung bình 5.000 người mỗi ngày. Dự luật đã nâng cao tiêu chuẩn đối với những người di cư xin tị nạn và các thủ tục được hệ thống hóa để trục xuất nhanh chóng những người không đáp ứng tiêu chuẩn.

Dự luật nhận được sự chào đón không nhiệt tình từ các đảng viên Cộng hòa. Johnson tuyên bố nó “đã chết khi đến” Hạ viện… ngay cả trước khi dự luật được công bố. Donald Trump, ứng cử viên được cho là của Đảng Cộng hòa tranh cử tổng thống, đã tuyên bố phản đối, làm dấy lên suy đoán rằng ông không muốn tình hình biên giới cải thiện để có thể vận động tranh cử về vấn đề này. Dự luật đã thất bại trong cuộc bỏ phiếu theo thủ tục tại Thượng viện, 49-50, chỉ có ba thượng nghị sĩ Đảng Cộng hòa tham gia cùng Thượng nghị sĩ Oklahoma James Lankford, người đã đàm phán về nó. (William Galston đưa ra lời giải thích sâu sắc hơn về lý do tại sao dự luật thất bại vì lý do nhập cư.) Không có con đường rõ ràng nào để thúc đẩy dự luật, Lãnh đạo Đa số Thượng viện Chuck Schumer tuyên bố rằng Thượng viện sẽ thông qua một dự luật hỗ trợ độc lập, thu hút 22 người ủng hộ. Đảng Cộng hòa bỏ phiếu và thông qua 70-29.

LÝ LUẬN CỦA ĐỐI THỦ

Những người phản đối việc hỗ trợ thêm cho Ukraine đã đưa ra một số lập luận. Lý do đầu tiên cho rằng Ukraine không phải là lợi ích sống còn của Mỹ. Có lẽ không phải bản thân Ukraine mà các tổng thống Mỹ trong khoảng bảy thập kỷ qua đã xác định một châu Âu ổn định và an toàn là lợi ích quốc gia sống còn. Nếu Nga thắng, châu Âu sẽ kém ổn định và an ninh hơn – đồng thời đòi hỏi sự chú ý của Mỹ nhiều hơn. Hơn nữa, một Putin táo bạo với việc xây dựng lại quân đội Nga có thể thử điều gì tiếp theo? Moldova? Một trong những nước vùng Baltic? Hầu hết các nhà phân tích bác bỏ cuộc tấn công của Nga vào một quốc gia vùng Baltic vì họ là thành viên của NATO và Liên minh châu Âu. Tuy nhiên, gần như tất cả các nhà phân tích cách đây 5 năm sẽ loại trừ cuộc xâm lược mà Nga phát động vào năm 2022. Nếu Putin xâm chiếm một quốc gia vùng Baltic, binh lính Mỹ sẽ tham gia cuộc chiến ngay từ đầu.

Lập luận thứ hai cáo buộc rằng Hoa Kỳ đã hỗ trợ Ukraine nhiều hơn châu Âu. Điều đó không đúng. Liên minh châu Âu và từng quốc gia châu Âu trong khoảng thời gian từ tháng 1 năm 2022 đến tháng 7 năm 2023 đã cam kết viện trợ cho Ukraine nhiều hơn gấp đôi so với Hoa Kỳ, từ 155 tỷ USD đến 73 tỷ USD. Dựa trên tỷ lệ phần trăm của tổng sản phẩm quốc nội, Hoa Kỳ đứng thứ 15 trong số 20 nhà tài trợ hàng đầu cho Ukraine. Sự hỗ trợ của Hoa Kỳ lên tới khoảng 0,32% GDP, trái ngược với sự hỗ trợ của năm quốc gia châu Âu—Na Uy, Litva, Estonia, Latvia và Đan Mạch—mỗi quốc gia đã cam kết hơn 1% GDP để giúp Ukraine.

Lập luận thứ ba cho rằng Mỹ không nên gửi tiền tới Ukraine vì lo ngại tham nhũng. Trên thực tế, một lượng tương đối nhỏ viện trợ của Mỹ là tiền được dùng để tài trợ cho chính phủ Ukraine. Yêu cầu trị giá 60 tỷ USD hiện tại bao gồm:

14 tỷ USD để Ukraine mua vũ khí và đạn dược (chủ yếu từ các nhà sản xuất Mỹ).

15 tỷ USD cho các hoạt động hỗ trợ, nhiều hoạt động do quân đội Hoa Kỳ cung cấp, bao gồm hỗ trợ đào tạo và tình báo.

20 tỷ USD để thay thế vũ khí lấy từ kho dự trữ của Mỹ dành cho Ukraine (quỹ này sẽ được chi gần như hoàn toàn ở Mỹ để mua vũ khí mới hơn cho quân đội Mỹ).

8 tỷ USD cho các hoạt động của chính phủ Ukraine, chẳng hạn như trả lương cho binh lính và quan chức, nhưng không tính lương hưu.

Cuối cùng, một số người cho rằng sự trợ giúp của Mỹ là lãng phí vì Ukraine không thể giành chiến thắng. Chắc chắn, Ukraine phải đối mặt với những thách thức khó khăn trên chiến trường trước một kẻ thù lớn hơn. Nhưng nếu chiến tranh chỉ được xác định bởi bên nào có quân đội lớn hơn thì Ukraine đã thua từ lâu. Người Ukraina coi chiến tranh là sự tồn tại; họ đã cho thấy họ sẽ chiến đấu ngay cả khi tỷ lệ cược còn dài.

Tất nhiên, nếu Hoa Kỳ chấm dứt hỗ trợ, điều đó sẽ làm tăng thêm nguy cơ chống lại Ukraine. Trong khi các nước châu Âu tỏ ra cam kết bảo vệ Ukraine, họ sẽ phải vật lộn để bù đắp cho năng lực đã mất của Mỹ. Lấy ví dụ về đạn pháo cực kỳ cần thiết. Nga hiện sản xuất khoảng 4,5 triệu quả đạn pháo mỗi năm. Châu Âu có thể đạt mức sản xuất hàng năm là 1,25 triệu quả đạn pháo trong năm nay, nhưng không thể bù đắp cho công suất 1,2 triệu quả đạn pháo của Mỹ. Các loại vũ khí quan trọng khác chỉ có thể được sản xuất ở quy mô lớn tại Hoa Kỳ.

TIẾP THEO LÀ GÌ?

Johnson dường như không hề lay động trước tính cấp bách của vấn đề. Ông nói với các thành viên Đảng Cộng hòa tại Hạ viện vào ngày 14 tháng 2 rằng Hạ viện không nên cảm thấy vội vàng và trớ trêu thay, ông lại phàn nàn rằng dự luật của Thượng viện không liên quan gì đến an ninh biên giới. Nếu Johnson cho phép bỏ phiếu công khai, sự ủng hộ dành cho Ukraine sẽ dễ dàng được thông qua. Tháng 10 năm ngoái, Đảng Cộng hòa ủng hộ Ukraine đã đánh giá sự ủng hộ được thể hiện đối với Ukraine của từng thành viên Đảng Cộng hòa trong Quốc hội. Một nửa kiếm được điểm “A” hoặc “B.” Tuy nhiên, Johnson đã nhận được điểm "F" và dường như bị ảnh hưởng mạnh mẽ bởi sự phản đối từ Trump và phe MAGA cực hữu Marjorie Taylor Greene trong cuộc họp kín của Đảng Cộng hòa.

Nếu Johnson tiếp tục trì hoãn việc xem xét dự luật hỗ trợ của Thượng viện, các thành viên Hạ viện có thể tìm cách qua mặt diễn giả. Nếu 218 thành viên ký đơn xin giải ngũ, họ có thể buộc bỏ phiếu, mặc dù thủ tục này phải mất vài tuần mới hoàn tất. Đơn xin giải ngũ sẽ yêu cầu ít nhất một số ít thành viên Đảng Cộng hòa đoạn tuyệt với sự lãnh đạo của đảng của họ và có thể phải hứng chịu cơn thịnh nộ của Trump và phe MAGA của đảng. Các thành viên Hạ viện cũng có thể sử dụng một thủ tục khó hiểu hơn - một đề nghị "chuyển câu hỏi trước" - để xử lý Johnson. Giống như đơn xin giải ngũ, nó sẽ yêu cầu một số đảng viên Cộng hòa phải phá vỡ giới lãnh đạo để có được 218 thành viên.

Nếu Quốc hội không hành động, chính quyền sẽ phải tìm kiếm Kế hoạch B. Một khả năng có thể là Đạo luật về các vật dụng phòng thủ dư thừa, cho phép chuyển sang các quốc gia khác những thiết bị được cho là “vượt quá” nhu cầu của quân đội Hoa Kỳ. Tuy nhiên, các thủ tục rất rườm rà, cần phải thông báo trước Quốc hội và không đưa ra điều khoản nào về việc bổ sung kho dự trữ của Hoa Kỳ.

Một phương án B thay thế có thể tìm cách chiếm đoạt các quỹ ngân hàng trung ương Nga đang bị đóng băng và sử dụng số tiền đó để hỗ trợ Ukraine. Mặc dù luật cho phép tịch thu như vậy đang được Quốc hội thông qua, nhưng chỉ một phần nhỏ trong số hơn 300 tỷ USD trong quỹ bị phong tỏa thuộc thẩm quyền của Hoa Kỳ. Phần lớn số tiền là ở châu Âu. Các nước EU đang chuyển sang sử dụng lợi ích từ tài sản bị phong tỏa cho Ukraine nhưng cho đến nay dường như vẫn chưa sẵn sàng tịch thu chúng hoàn toàn.

Hoặc là Kế hoạch B có vẻ khó khăn và trong mọi trường hợp đều cần thời gian. Do đó, sự chú ý sẽ vẫn tập trung vào Chủ tịch Hạ viện, người có thể nắm giữ số phận của Ukraine trong tay. Liệu Johnson có sẵn sàng chịu trách nhiệm với tư cách là người đã làm tê liệt nỗ lực tự vệ của Ukraine?

Steven Pifer

Thành viên cao cấp không thường trú của Steven Pifer - Chính sách đối ngoại, Trung tâm Hoa Kỳ và Châu Âu, Trung tâm An ninh, Chiến lược và Công nghệ Strobe Talbott, Sáng kiến Kiểm soát Vũ khí và Không phổ biến vũ khí hạt nhân

https://www.brookings.edu/articles/will-congress-keep-ukraine-in-the-fight/

***

Will Congress keep Ukraine in the fight?

Speaker of the House Mike Johnson (R-LA) speaks to reporters during a media availability, at the U.S. Capitol, in Washington, DC, on Wednesday, February 7, 2024. Graeme Sloan/Sipa USA.

Last October, the Biden administration asked Congress for $60 billion to fund assistance to Ukraine in its war against Russia. That aid has been linked to, and then delinked from, Republican demands for measures to strengthen security on the U.S.-Mexican border. In the early hours of February 13, the Senate voted 70-29 to approve Ukraine assistance (along with aid for Israel and Taiwan). House Speaker Mike Johnson wasted little time in rejecting the bill. How this plays out will greatly affect Ukraine’s ability to resist; an end to U.S. aid would increase the prospect of a Russian victory.

UKRAINE AT WAR

On February 24, 2022, Russian President Vladimir Putin ordered a major invasion of Ukraine, turning the Russia-Ukraine conflict, which began with Russia’s seizure of Crimea in 2014, into the largest war in Europe since World War II ended in 1945. Virtually everyone expected the Ukrainian military’s defeat in a matter of weeks, if not days, but it defied all expectations. The Ukrainians have held out for nearly two years. Today, the Russian military occupies little more Ukrainian territory than it did at the start of 2023 and significantly less than it did in the first part of 2022.

Ukrainian soldiers have demonstrated courage, resolve, and ingenuity in defending their homeland. Key to their success has been the flow of weapons and munitions from the United States and NATO members. The Biden administration’s request aimed to sustain U.S. assistance into 2025. As the last U.S. package in December exhausted available assistance funds, the need has become critical. For example, the Russian army now fires five times as many artillery shells per day as Ukraine’s army.

ASSISTANCE WITH OR WITHOUT BORDER SECURITY?

Ukraine has long enjoyed broad bipartisan support in Congress, but that changed in 2023. The Biden administration’s assistance request was met by Republican demands, first in the House, then the Senate, for action to secure the U.S. southern border. In October, negotiations began in the Senate on a bill combining assistance for Ukraine (and Israel and Taiwan) with border security measures. The Biden administration should have pressed for greater urgency, but, finally, a bipartisan group of senators unveiled a draft bill on February 5.

While falling short of the GOP’s most ardent hopes, the draft bill included significant changes to border policy. It gave the Department of Homeland Security the authority to shut down the border if migrant encounters averaged 4,000 or more per day and required it to do so if the rate hit an average of 5,000 per day. The bill raised the standard for migrants seeking asylum and codified procedures for swift deportation of those who did not meet the standard.

The bill received an unenthusiastic welcome from Republicans. Johnson pronounced it “dead on arrival” in the House … even before the bill was released. Donald Trump, the presumptive Republican nominee for president, declared his opposition, prompting speculation that he wanted no improvement in the border situation so that he could campaign on the issue. The bill failed a procedural vote in the Senate, 49-50, with only three Republican senators joining Oklahoma Senator James Lankford, who had negotiated it. (William Galston offers a deeper explanation of why the bill failed on immigration grounds.) With no evident path to move the bill forward, Senate Majority Leader Chuck Schumer announced that the Senate would take up a stand-alone bill on assistance, which attracted 22 Republican votes and passed 70-29.

THE OPPONENTS’ ARGUMENTS

Those who oppose further assistance for Ukraine have raised a number of arguments. The first holds that Ukraine is not a vital U.S. interest. Perhaps not Ukraine itself, but U.S. presidents for some seven decades have defined a stable and secure Europe as a vital national interest. If Russia wins, Europe will be less stable and secure—and more demanding of U.S. attention. Moreover, what might an emboldened Putin with a rebuilt Russian military try next? Moldova? One of the Baltic states? Most analysts dismiss a Russian attack on a Baltic state, as they are members of NATO and the European Union. However, almost all analysts five years ago would have ruled out the invasion that Russia launched in 2022. If Putin should invade a Baltic state, American soldiers will be in the fight from the start.

A second argument charges that the United States has provided more assistance to Ukraine than Europe. That is incorrect. The European Union and individual European states between January 2022 and July 2023 committed to Ukraine more than twice as much as the United States, $155 billion to $73 billion. Based on a percentage of gross domestic product, the United States ranks 15th among the top 20 state donors to Ukraine. U.S. assistance amounting to about 0.32 percent of GDP contrasts with that of five European countries—Norway, Lithuania, Estonia, Latvia, and Denmark—which have each committed more than 1 percent of their GDP to help Ukraine.

A third argument claims the United States should not send money to Ukraine because of corruption concerns. In fact, a relatively small amount of U.S. aid is money that goes to finance the Ukrainian government. The current $60 billion request includes:

• $14 billion for Ukraine to buy arms and ammunition (primarily from U.S. producers).
• $15 billion for support activities, many provided by the U.S. military, including training and intelligence assistance.
• $20 billion to replace weapons drawn from U.S. stockpiles for Ukraine (these funds will be spent almost entirely in the United States to purchase newer weapons for the U.S. military).
• $8 billion for Ukrainian government operations, such as salaries for soldiers and officials, but not pensions.

Finally, some argue that U.S. assistance is wasted because Ukraine cannot win. To be sure, Ukraine faces tough challenges on the battlefield against a larger foe. But if war were determined solely by which side has the larger military, Ukraine would have lost long ago. Ukrainians view the war as existential; they have shown they will fight even if the odds are long.

Of course, if the United States ends its assistance, that will further stack the odds against Ukraine. While European countries appear committed to Ukraine’s defense, they would struggle to make up for lost U.S. capacity. Take the example of critically needed artillery shells. Russia now produces an estimated 4.5 million shells annually. Europe may be able to hit an annual rate of 1.25 million shells this year, but it could not make up for the U.S. capacity of 1.2 million shells. Other key weapon types can only be produced at scale in the United States.

WHAT NEXT?

Johnson seems unmoved by the urgency of the matter. He told House Republicans on February 14 that the House should not feel rushed and, ironically, complained that the Senate bill did nothing about border security. Were Johnson to allow an open vote, assistance for Ukraine would easily pass. Last October, Republicans for Ukraine graded the demonstrated support for Ukraine of each Republican member of Congress. One-half earned an “A” or “B.” However, Johnson earned an “F” and appears strongly swayed by opposition from Trump and the Marjorie Taylor Greene hard-right MAGA wing of the Republican caucus.

If Johnson continues to hold up consideration of the Senate assistance bill, House members could seek to circumvent the speaker. If 218 members sign a discharge petition, they can force a vote, though the procedure takes some weeks to play out. A discharge petition would require that at least a small number of Republican members break with their party’s leadership and possibly incur the wrath of Trump and the party’s MAGA wing. House members might also resort to a more obscure procedure—a motion to “move the previous question”—to get around Johnson. As with a discharge petition, it would require some Republicans to break with the leadership to get to 218 members.

If Congress does not act, the administration will have to look for a Plan B. One possibility might be the Excess Defense Articles Act, which allows the transfer to other countries of equipment declared “excess” to the needs of the U.S. military. However, the procedures are cumbersome, require Congressional notification, and make no provision for replenishing U.S. stockpiles.

An alternative Plan B might seek to seize frozen Russian central bank funds and use those monies to support Ukraine. While legislation to enable such seizures is working its way through Congress, only a small portion of the more than $300 billion in frozen funds come under U.S. jurisdiction. The bulk of the money is in Europe. EU countries are moving to use the interest of the frozen assets for Ukraine but thus far seem reluctant to seize them outright.

Either possible Plan B appears difficult and, in any case, would need time. Attention thus will remain focused on the House speaker, who may well hold Ukraine’s fate in his hands. Is Johnson prepared to bear the responsibility as the one who crippled Ukraine’s effort to defend itself?

Steven Pifer

Steven Pifer Nonresident Senior Fellow - Foreign Policy, Center on the United States and Europe, Strobe Talbott Center for Security, Strategy, and Technology, Arms Control and Non-Proliferation Initiative