249 - Tiền bẩn đang hủy hoại Sudan

Niall Ferguson

Người tị nạn Sudan ở Adre, Tchad, tháng 8 năm 2023 Zohra Bensemra / Reuters

Thảm họa vô nhân đạo và nhân quyền đang diễn ra ở Sudan. Với gần 11 triệu người đã phải di dời—ba triệu trong số đó là trẻ em—đất nước này hiện là nơi có nhiều người vô gia cư nhất do xung đột trên toàn thế giới và dân chúng đang đứng trước bờ vực của một nạn đói lớn. Hệ thống y tế sụp đổ khiến số người chết thực sự trong chiến tranh không được xác định. Thủ đô Khartoum của Sudan đang bị phá hủy từng khối một.

Có thể sẽ hấp dẫn khi coi thảm kịch này như một tình tiết khác trong cuộc xung đột kéo dài nhiều thập kỷ. Các chiến binh chính—Lực lượng vũ trang Sudan (SAF) và Lực lượng hỗ trợ nhanh (RSF), nhóm bán quân sự mà SAF tổ chức ngoài lực lượng dân quân được gọi là Janjaweed—cũng đã giúp thúc đẩy cuộc chiến ở Darfur 20 năm trước. Cuộc chiến đó đã gây ra nạn diệt chủng đầu tiên trong thế kỷ 21 và bạo lực diệt chủng giờ đây đã quay trở lại vùng Darfur. Vào năm 2023, sau khi RSF từ chối các nhà hảo tâm quân đội cũ của mình và bắt đầu tiếp quản những vùng đất rộng lớn ở Sudan, Hoa Kỳ đã hợp tác với Ả Rập Saudi để cố gắng đảm bảo một lệnh ngừng bắn.

Nhưng những nỗ lực này của Mỹ đã thất bại, một phần vì cuộc nội chiến ở Sudan không chỉ đơn thuần là sự tái diễn những căng thẳng cũ. Những người chơi mới đã tham gia vào cuộc cạnh tranh – các tác nhân quốc tế góp phần vào bạo lực vừa làm phức tạp thêm cuộc xung đột vừa tạo ra những cơ hội mới để giải quyết nó. Các nước Trung Đông nhìn thấy những cơ hội đặc biệt hấp dẫn để khai thác tài nguyên thiên nhiên của Sudan, tiếp cận các cảng dọc Biển Đỏ, sử dụng nước này làm căn cứ để chống lại người Houthis ở Yemen, dập tắt các nỗ lực ủng hộ dân chủ và tăng cường sức mạnh của các nhóm Hồi giáo hoặc chống Hồi giáo. . Việc xuất khẩu vàng bất hợp pháp đã trở thành nguồn tài trợ đặc biệt quan trọng cho cuộc chiến: Ai Cập hiện đang mua vàng có nguồn gốc từ các khu vực do quân đội Sudan kiểm soát. Các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất đã trở thành điểm đến của vàng khai thác từ các khu vực do RSF kiểm soát và quốc gia này được cho là đang cung cấp vũ khí cho RSF. Công ty bán quân sự Wagner của Nga cũng tạo điều kiện thuận lợi cho việc mua vàng quy mô lớn do RSF kiểm soát và cung cấp cho RSF viện trợ quân sự như tên lửa đất đối không.

Với sự khuyến khích của lưỡng đảng từ Quốc hội Hoa Kỳ, vào tháng 2, Tổng thống Hoa Kỳ Joe Biden đã bổ nhiệm một đặc phái viên mới cho khu vực, nhà ngoại giao dày dạn kinh nghiệm Tom Perriello. Perriello, cựu thành viên Quốc hội, rất sáng tạo và không biết mệt mỏi trong vai trò đặc phái viên của Cộng hòa Dân chủ Congo trong nhiệm kỳ của Tổng thống Barack Obama, và các mối quan hệ bền chặt của ông ở Đồi Capitol sẽ rất quan trọng để thu hút sự chú ý cấp cao từ Washington.

Nhưng sự khác biệt lớn nhất mà Hoa Kỳ có thể và phải tạo ra là tăng đáng kể áp lực tài chính đối với các lực lượng ủy nhiệm đang làm trầm trọng thêm cuộc chiến, đặc biệt là Các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất cũng như Ai Cập, Wagner và Iran, những quốc gia đã trở thành nhà cung cấp vũ khí quan trọng cho Hoa Kỳ. SAF. Trước mắt, những ai mong muốn mang lại hòa bình cho Sudan phải đàm phán về một lệnh ngừng bắn có ý nghĩa và thiết lập các hành lang an toàn để vận chuyển viện trợ nhân đạo. Các cuộc đàm phán ngừng bắn này cũng phải ưu tiên một thỏa thuận chính trị chuyển tiếp toàn diện, chìa khóa để chấm dứt bạo lực và đặt nền móng cho quản trị hiệu quả trong tương lai. Điều quan trọng nữa là lôi kéo các nhóm dân sự vào các cuộc đàm phán để phản ánh mong muốn hòa bình mãnh liệt của người dân Sudan. Tuy nhiên, để đạt được bất kỳ mục tiêu nào trong số này, hệ thống chuyên quyền bạo lực hiện đang tài trợ cho chiến tranh phải được đối đầu.

NGƯỜI ĐÀO VÀNG

Sudan sản xuất rất nhiều vàng. Theo Hội đồng Vàng Thế giới, vào năm 2022, đây là nước sản xuất vàng lớn thứ 16 thế giới và là nước sản xuất vàng lớn thứ tư, sau Ghana, Mali và Nam Phi. Lãnh đạo RSF, Mohamed Hamdan Dagalo – một cựu buôn lạc đà thường được biết đến với cái tên Hemedti – đã thiết lập quyền kiểm soát nhiều mỏ vàng của Sudan sau khi trở nên thân thiết với Omar al-Bashir, nguyên thủ quốc gia của đất nước trong 30 năm. Hemedti không phải là người trung thành: vào năm 2019, ông hợp tác với một tướng SAF, Abdel Fattah al-Burhan, và lật đổ Bashir, tham gia một chính phủ chuyển tiếp và lên tiếng ủng hộ dân chủ. Hai năm sau, ông và Burhan lật đổ các đối tác dân sự của họ - cuộc đảo chính quân sự thứ tư như vậy trong lịch sử hậu thuộc địa của Sudan - trước khi Hemedti chống lại Burhan.

Tuy nhiên, sự phụ thuộc của Hemedti vào UAE là nhất quán. Vào cuối những năm 2010, việc buôn bán vàng của Hemedti đã đưa ông trở thành một trong những người đàn ông giàu có nhất đất nước. Sau khi tiếp quản một trong những mỏ sinh lợi nhất ở Sudan vào năm 2017, Hemedti đã sử dụng khối tài sản đó để củng cố vị trí dẫn đầu trong hệ thống chính trị chuyên quyền của đất nước. Khi vai trò của ông trong hoạt động buôn bán vàng ngày càng tăng, mối quan hệ của ông với các nhà lãnh đạo Dubai ngày càng sâu sắc; bắt đầu từ giữa những năm 2010, ông ta cung cấp lực lượng lính đánh thuê để chiến đấu vì lợi ích của UAE ở cả Libya và Yemen.

Một phân tích gần đây của Liên Hợp Quốc cho thấy UAE hỗ trợ RSF bằng cách nhận vàng từ các công ty bị trừng phạt buôn lậu trái phép ra khỏi Sudan — thường hợp tác với các công ty liên kết với Wagner — và rửa tiền, bơm số vàng đó vào thị trường vàng quốc tế. Hội đồng chuyên gia của Liên hợp quốc về Sudan đã phát hiện ra rằng UAE đang hỗ trợ thêm về mặt quân sự cho RSF, vi phạm lệnh cấm vận vũ khí của Liên hợp quốc. Khi bắt đầu cuộc xung đột hiện tại, SAF được trang bị vũ khí tốt hơn RSF và cuộc nội chiến ở Sudan không thể kéo dài lâu như vậy nếu không có sự hỗ trợ của UAE cho RSF. Liên Hợp Quốc và nhiều cơ quan truyền thông đã đưa tin rằng UAE đang hỗ trợ quân sự trực tiếp cho RSF dưới dạng pháo, hệ thống tên lửa phóng loạt, máy bay không người lái chiến đấu và tên lửa đất đối không di động.

Khoản viện trợ này đã giúp RSF thay đổi cán cân quyền lực theo hướng có lợi cho mình ở nhiều nơi ở Sudan, bao gồm Khartoum và những địa điểm quan trọng ở phía đông như thủ đô của Bang El Gezira, vựa lúa mì của đất nước. Đến cuối năm 2023, 4 trong số 5 bang ở khu vực Darfur bị bao vây lâu dài đã rơi vào tay RSF, lực lượng của lực lượng này đã phá hủy và đốt cháy các ngôi làng, thực hiện hành vi tấn công tình dục và giết người hàng loạt, đồng thời cản trở việc cung cấp viện trợ nhân đạo. Các hoạt động xuất khẩu vàng đáng kể cũng tồn tại ở các khu vực do SAF kiểm soát ở Sudan: kể từ khi bắt đầu chiến tranh, SAF đã chuyển điểm đến xuất khẩu vàng chính từ UAE sang Ai Cập. Việc buôn lậu vàng vào Ai Cập ít được chú ý hơn, nhưng việc xuất khẩu bất hợp pháp này cũng góp phần kéo dài xung đột bạo lực.

Việc cắt đứt khả năng buôn lậu vàng của các nhà lãnh đạo Sudan sẽ không chỉ làm giảm khả năng tiếp tục cuộc chiến hủy diệt của họ. Nó cũng có thể cản trở những nỗ lực của Nga nhằm chinh phục Ukraine. Hemedti là trung tâm của các thỏa thuận cho phép Nga tiếp cận lượng vàng trị giá hàng tỷ đô la của Sudan, bằng cách nhập khẩu trực tiếp hoặc hợp tác với UAE để rửa vàng vào thị trường vàng quốc tế như một nguồn tiền mặt tương đối khó truy tìm. Vào tháng 7 năm 2023, ủy ban đối ngoại quốc hội Vương quốc Anh đã công bố một báo cáo về vai trò của Wagner trong việc tài trợ cho cuộc chiến của Nga ở Ukraine. Nó lưu ý rằng “các hoạt động buôn lậu vàng của Wagner từ Sudan là rất quan trọng, với một [người được phỏng vấn] gọi chúng là 'rất quan trọng đối với khả năng của Nga trong việc chống chọi với các lệnh trừng phạt đáng kể được triển khai chống lại nước này vì hành động xâm lược bất hợp pháp vào Ukraine.'" Wagner có thể kiếm được hơn một tỷ USD. đô la mỗi năm từ việc mua và xuất khẩu trái phép vàng Sudan.

BỀ MẶT SẠCH

Trong nửa cuối năm 2023, Phó Tổng thống Hoa Kỳ Kamala Harris, Ngoại trưởng Antony Blinken, Cố vấn An ninh Quốc gia Jake Sullivan và các quan chức Mỹ khác đã tìm cách đối thoại với các nhà lãnh đạo UAE, kêu gọi họ ngừng hỗ trợ RSF. Tuy nhiên, những nỗ lực này không tạo ra sự thay đổi nào trong chính sách của UAE đối với Sudan. Nền ngoại giao này cần được hỗ trợ bởi áp lực tài chính nhiều hơn, chủ yếu thông qua việc sử dụng mạnh mẽ hơn các công cụ chống rửa tiền và các biện pháp trừng phạt mạng lưới nhằm vào cả hoạt động buôn bán vàng bất hợp pháp và vận chuyển vũ khí bất hợp pháp.

UAE từ lâu đã là một điểm nóng về rửa tiền. Nó hoạt động như một điểm trung chuyển và điểm đến chính cho hoạt động rửa tiền toàn cầu, từ đó ước tính nguồn thu của nó lên tới 20% GDP. Vào năm 2020, một báo cáo của Tổ chức Hòa bình Quốc tế Carnegie tuyên bố rằng “cả các nhà lãnh đạo Tiểu vương quốc và cộng đồng quốc tế tiếp tục nhắm mắt làm ngơ trước những hành vi có vấn đề, lỗ hổng hành chính và các biện pháp thực thi yếu kém khiến Dubai trở thành điểm đến hấp dẫn trên toàn cầu đối với tiền bẩn”. Lĩnh vực vàng là mục tiêu chính của hoạt động rửa tiền đó. Bản thân UAE cũng thừa nhận rằng lĩnh vực vàng và kim loại quý của nước này rất hấp dẫn bọn tội phạm và nước này phải làm nhiều hơn nữa để ngăn chặn dòng tiền bẩn và vàng bất hợp pháp từ các quốc gia như Sudan.

Mặc dù UAE đã đưa ra một số sáng kiến trong vài năm qua để làm sạch lĩnh vực vàng của mình nhưng kết quả cụ thể vẫn còn ít. Vào năm 2022, Bộ kinh tế nước này đã công bố các hướng dẫn mới về tìm nguồn cung ứng vàng có trách nhiệm, kết hợp với kiểm toán độc lập. Nhưng UAE có thành tích đáng nghi vấn khi dựa vào các cuộc kiểm toán như vậy: vào năm 2020, một tòa án ở Anh phát hiện ra rằng công ty kế toán Ernst & Young đã “cấu kết” với chính quyền Dubai để che đậy bằng chứng cho thấy một công ty trang sức lớn đã rửa hàng tỷ USD. đô la; thẩm phán cáo buộc công ty kế toán có “hành vi sai trái nghề nghiệp” và “vi phạm” “các nguyên tắc liêm chính và khách quan”.

UAE đã nhiều lần bị khiển trách vì rửa tiền và nhập khẩu vàng bất hợp pháp. Vào tháng 12 năm 2022, Liên minh Châu Âu đã bổ sung UAE vào danh sách “khu vực tài phán của quốc gia thứ ba có rủi ro cao”, một danh sách yêu cầu các tổ chức tài chính Châu Âu tăng cường thẩm định kỹ lưỡng đối với các giao dịch xuất phát từ các quốc gia được xác định. Đầu năm đó, Lực lượng đặc nhiệm hành động tài chính (FATF), cơ quan liên chính phủ được thành lập năm 1989 để chống rửa tiền trên toàn thế giới, đã đưa UAE vào danh sách xám các quốc gia còn thiếu sót trong khuôn khổ chống rửa tiền, khuyến khích các ngân hàng và công ty. để tăng cường giám sát dòng tiền từ Dubai.

Ban lãnh đạo UAE đang nỗ lực thoát khỏi danh sách xám của FATF. Một nghiên cứu của IMF năm 2021 về tác động của danh sách xám đối với 89 quốc gia cho thấy dòng vốn vào các quốc gia trong danh sách xám giảm trung bình gần 8% GDP. Tổ chức Minh bạch Quốc tế lập luận rằng những cải cách trên giấy tờ của UAE vẫn chưa được thực hiện, nhưng vào cuối năm 2023 và đầu năm 2024, UAE đã đến thăm các quốc gia thành viên chủ chốt của FATF để vận động hành lang đưa họ ra khỏi danh sách và vào giữa tháng 2, những nỗ lực này đã được khen thưởng khi FATF đã loại bỏ quốc gia này khỏi danh sách xám. Những cân nhắc về địa chính trị chắc chắn đã đóng một vai trò quyết định, do vị trí quan trọng của Dubai trong ngoại giao Trung Đông và an ninh năng lượng của châu Âu.

THEO ĐUỔI TIỀN

Những nỗ lực nhằm giải quyết cuộc khủng hoảng Sudan về mặt ngoại giao đang được tăng cường: ngoài quyết định bổ nhiệm đặc phái viên của Biden, vào tháng 11, tổng thư ký Liên hợp quốc đã bổ nhiệm một đặc phái viên mới tại Sudan để hỗ trợ các nỗ lực kiến tạo hòa bình. Nhưng Hoa Kỳ và các đối tác có thể làm nhiều hơn nữa để xây dựng đòn bẩy trước giai đoạn hòa giải tiếp theo ở Sudan. Washington và các chính phủ châu Âu sẵn sàng nên ra hiệu cho Dubai rằng chừng nào nước này còn tài trợ cho chiến tranh và nạn diệt chủng ở Sudan, họ sẽ tiếp tục thu thập thông tin về bất kỳ hành vi không tuân thủ nào của Tiểu vương quốc với các tiêu chuẩn của FATF.

Vào tháng 6 năm 2023, FATF đã cập nhật phương pháp xếp hạng của mình, tăng cường tập trung vào “hiệu quả” thực hiện để phản ánh rằng một số quốc gia áp dụng các quy định mẫu nhưng lại rất ít theo đuổi việc thực thi sau đó. Hoa Kỳ và các chính phủ khác nên tăng cường thu thập thông tin tình báo về hoạt động rửa tiền ở Dubai, chia sẻ những phát hiện về những lỗ hổng trong quá trình thực hiện, cung cấp thông tin đó cho FATF và tiếp tục sử dụng ảnh hưởng của mình trong FATF để ủng hộ rằng những lỗ hổng này đã bị đóng lại. Là một phần của quá trình xem xét kỹ lưỡng này, FATF bắt buộc phải thực hiện một phân tích độc lập về nguồn cung ứng vàng của UAE. Và EU phải giữ UAE trong danh sách xám rửa tiền của riêng mình cho đến khi Dubai ngừng nhập khẩu trái phép vàng Sudan và trang bị vũ khí cho RSF.

Hoa Kỳ cũng nên chỉ ra rằng họ sẽ xuất bản một tư vấn kinh doanh dành riêng cho UAE tương tự như những gì họ đã ban hành cho Myanmar, Sudan và Nam Sudan, cảnh báo khu vực tư nhân về hoạt động rửa tiền, trốn tránh lệnh trừng phạt và rủi ro tham nhũng khi kinh doanh. với UAE và kêu gọi tăng cường thẩm định trong các lĩnh vực có rủi ro cao như vàng. Lời khuyên như vậy sẽ có tác động danh tiếng đối với UAE và có thể dẫn đến mất doanh thu cho quốc gia này nếu các doanh nghiệp Hoa Kỳ tính phí hoặc lãi suất cao hơn để trang trải chi phí áp dụng các biện pháp tuân thủ nghiêm ngặt hơn và các công ty của Tiểu vương quốc phải đối mặt với rào cản cao hơn đối với tiếp cận thị trường Mỹ.

Ngoài ra, Washington nên ban hành các biện pháp trừng phạt đối với Tiểu vương quốc và các công ty khác có liên quan đến hoạt động buôn bán vàng bất hợp pháp của Sudan, đặc biệt là các công ty có liên kết với Wagner. Mỹ đã từng làm điều này trước đây, trừng phạt các công ty UAE liên quan đến việc trốn tránh lệnh trừng phạt của Nga. Hoa Kỳ và các đồng minh châu Âu cũng phải nghiêm túc hơn trong việc trừng phạt các thực thể Sudan. Năm ngoái, Hoa Kỳ bắt đầu trừng phạt một số quan chức và công ty Sudan thu lợi từ bạo lực. Vào tháng 1, EU đã bước vào cuộc cạnh tranh bằng cách trừng phạt sáu công ty Sudan vì vai trò của họ trong việc tạo điều kiện cho tham nhũng và xung đột ở Sudan.

Nhưng những biện pháp trừng phạt này gặp phải một vấn đề chung đối với các biện pháp trừng phạt được áp đặt trên khắp châu Phi. Những cá nhân bị trừng phạt thường không kinh doanh dưới tên riêng của họ, thay vào đó làm việc thông qua các công ty vỏ bọc và sử dụng tên của các thành viên trong gia đình, cộng sự hoặc thậm chí cả con cái của họ. Toàn bộ mạng lưới lợi ích kinh tế, người ủy quyền và người hỗ trợ xung quanh các quan chức chủ chốt và các công ty mục tiêu cần phải bị xử phạt để xung đột dòng tiền tài trợ bị ảnh hưởng nghiêm trọng.

Một chiến lược trừng phạt hiệu quả hơn sẽ nhắm vào mạng lưới cộng tác viên và các công ty hỗ trợ các quan chức chủ chốt của RSF và SAF, bao gồm cả chính Hemedti và Burhan. Việc trừng phạt các chủ thể ở các nước thứ ba và tăng cường thực thi các biện pháp trừng phạt đối với Wagner và Iran cũng sẽ hữu ích - đặc biệt nếu việc trừng phạt các chủ thể ở Các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất dường như quá khó khăn về mặt chính trị. Hoa Kỳ và các đồng minh của họ có thể dễ dàng nhắm mục tiêu vào các công ty và mạng lưới ở các nước thứ ba—chẳng hạn như Cộng hòa Trung Phi, Chad và Uganda—có liên quan đến việc cung cấp vũ khí của Các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất cho RSF.

Năm ngoái, EU đã trừng phạt các quan chức đồng lõa với bạo lực trên cơ sở giới ở Nga, Afghanistan và các quốc gia khác. Nó có thể áp đặt các biện pháp trừng phạt tương tự đối với các quan chức RSF và SAF chịu trách nhiệm về sự gia tăng mạnh mẽ bạo lực tình dục ở nước này kể từ khi cuộc chiến mới nhất nổ ra. Và thay vì đưa ra một số biện pháp trừng phạt vài tháng một lần, Hoa Kỳ và EU phải nhanh chóng đồng loạt tăng cường các biện pháp trừng phạt dựa trên mạng này và cam kết cập nhật chúng một cách linh hoạt để tính đến những thay đổi ngày càng gia tăng trong danh pháp và cấu trúc của các công ty. Cuối cùng, Hoa Kỳ nên sửa đổi sắc lệnh hành pháp năm 2023 liên quan đến Sudan để cho phép các biện pháp trừng phạt liên quan đến buôn bán trái phép tài nguyên thiên nhiên, tương tự như sắc lệnh hành pháp cho phép các biện pháp trừng phạt liên quan đến tài nguyên thiên nhiên đối với các thực thể ở Cộng hòa Dân chủ Congo. Điều này sẽ giúp việc trừng phạt các thương nhân hoặc công ty mua vàng xung đột trở nên dễ dàng hơn nhiều.

Chính quyền Biden phải đối mặt với những rào cản chính trị trong việc gây áp lực tài chính nhằm giúp giải quyết cuộc khủng hoảng Sudan. Hoa Kỳ cần Ai Cập, Ả Rập Saudi và UAE để giúp nước này xoa dịu căng thẳng ở Trung Đông đang bị chiến tranh tàn phá, một khu vực có tầm quan trọng đối với Hoa Kỳ về mặt lịch sử vượt xa Sudan. Các công cụ gây áp lực tài chính sẽ phải được sử dụng một cách lặng lẽ và chúng có thể chỉ được xem xét để đáp ứng yêu cầu từ một nhóm thành viên Quốc hội lưỡng đảng, cam kết, những người từ lâu đã ủng hộ phản ứng mạnh mẽ hơn của Hoa Kỳ đối với cuộc xung đột ở Sudan.

Nhưng Dubai rõ ràng rất nhạy cảm trước áp lực tài chính, bằng chứng là việc nước này bị tòa án yêu cầu thoát khỏi danh sách xám của FATF và EU. Việc tăng cường giám sát thông qua tư vấn kinh doanh, chỉ định các lệnh trừng phạt mạng mới và chia sẻ thông tin với FATF có thể sẽ ảnh hưởng đến nhu cầu nhập khẩu vàng Sudan bất hợp pháp của quốc gia này và giảm động lực hỗ trợ RSF về mặt quân sự. Nếu UAE rút lui khỏi cuộc xung đột, điều này sẽ hạn chế đáng kể khả năng của RSF trong việc tiếp tục tiến hành các cuộc tấn công hủy diệt trên khắp Sudan. Và nếu Ai Cập giảm buôn lậu vàng liên quan đến SAF và các biện pháp trừng phạt mới đối với Wagner và các thực thể Iran được thực hiện, điều đó sẽ làm tăng triển vọng đạt được tiến bộ trên bàn đàm phán.

Áp lực tài chính đằng sau hậu trường sẽ tăng cường đáng kể quyền lực của các nhà ngoại giao, trong đó có Perriello, đặc phái viên mới của Hoa Kỳ. Anh ta phải đối mặt với một nhiệm vụ phức tạp: những nỗ lực trước đây nhằm đưa Sudan đi theo con đường ổn định hơn đã gặp phải tình trạng thiếu ý kiến đóng góp từ các nhà hoạt động ủng hộ dân chủ và các tổ chức xã hội dân sự của Sudan. Hoa Kỳ nên tăng cường hỗ trợ vật chất mà nước này cung cấp cho các nhóm ủng hộ dân chủ, chống tham nhũng và ủng hộ hòa bình ở Sudan, cũng như các nỗ lực ở cấp cộng đồng để cung cấp hỗ trợ nhân đạo. Để hỗ trợ hơn nữa cho những nỗ lực dân sự này, Hoa Kỳ và các nước châu Âu nên cam kết không công nhận bất kỳ chính phủ Sudan nào lộ diện từ nòng súng và nên tăng cường hợp tác với Tòa án Hình sự Quốc tế để phân loại các tội ác chiến tranh và tội ác chống lại loài người có thể xảy ra. truy tố trong tương lai.

Nhưng Washington phải có những bước đi táo bạo vì trên thực tế, họ có những lợi ích sống còn ở Sudan. Nó cần phải chống lại nỗ lực của Nga nhằm bảo đảm một căn cứ trên Biển Đỏ. Chính quyền Biden cũng đã đầu tư rất nhiều vốn chính trị vào việc hỗ trợ nền dân chủ trên toàn thế giới và việc giúp khôi phục nền dân chủ của Sudan sẽ đưa ra một tuyên bố quan trọng về cam kết của Hoa Kỳ trong việc hỗ trợ nền dân chủ và kiến tạo hòa bình ở châu Phi. Vai trò của các nhóm Hồi giáo và Iran trong các hoạt động của SAF tiếp tục gia tăng; nhiều quan chức SAF đã thành lập một phần của chế độ Bashir từng tiếp đón Osama bin Laden và ươm tạo cơ sở hạ tầng thương mại của al Qaeda.

Cuộc chiến nhấn chìm Sudan không phải là xung đột sắc tộc đơn giản hay tranh giành quyền lực giữa hai lãnh chúa. Các chế độ kế tiếp của Sudan đã xây dựng một chế độ đạo đức giả được xây dựng dựa trên bạo lực và đàn áp, và đất nước này hiện đang bị các tác nhân nước ngoài không ngừng cướp bóc. Hầu hết các cầu thủ quốc tế ở Sudan đều đang tìm cách kiếm lợi từ cuộc khủng hoảng của đất nước. Hoa Kỳ là quốc gia ở vị thế tốt nhất để thúc đẩy hòa bình thay vì chiến tranh - nhưng chỉ khi nước này gây áp lực tài chính và ngoại giao lên Ai Cập, Iran, Nga và UAE, những nơi mà nước này quan trọng nhất.

JOHN PRENDERGAST là Người đồng sáng lập của Sentry và là tác giả của Những câu chuyện về Congo: Đấu tranh với năm thế kỷ bóc lột và tham lam.

https://www.foreignaffairs.com/sudan/dirty-money-destroying-sudan

***

Dirty Money Is Destroying Sudan

HOW AMERICA CAN STOP MONEY LAUNDERERS FROM FUNDING AFRICA’S WORST CIVIL WAR

Sudanese refugees in Adre, Chad, August 2023 Zohra Bensemra / Reuters

Ahumanitarian and human rights catastrophe is unfolding in Sudan. With nearly 11 million people already displaced—three million of them children—the country is now home to the most people rendered homeless by conflict worldwide, and its populace sits poised on the brink of a major famine. A collapsing medical system renders the war’s true death toll unknown. Sudan’s capital, Khartoum, is being destroyed block by block.

It may be tempting to think of this tragedy as another episode in a multidecade conflict. The main combatants—the Sudanese Armed Forces (SAF) and the Rapid Support Forces (RSF), the paramilitary group that the SAF organized out of the militias known as the Janjaweed—also helped drive the war in Darfur 20 years ago. That war prompted the twenty-first century’s first genocide, and genocidal violence has now returned to the Darfur region. In 2023, after the RSF turned on its former army benefactors and began taking over large swaths of Sudan, the United States partnered with Saudi Arabia to try to secure a cease-fire.

But these U.S. efforts failed, in part because the Sudanese civil war is not merely a reprise of old tensions. New players have joined the fray—international actors whose contributions to the violence both complicate the conflict and provide fresh opportunities to resolve it. Middle Eastern countries see especially tempting opportunities to exploit Sudan’s natural resources, access its ports along the Red Sea, use it as a base to combat the Houthis in Yemen, quash pro-democracy efforts, and strengthen the hand of Islamist or anti-Islamist groups. The illicit exporting of gold has become a particularly major source of funding for the war: Egypt is now buying gold originating from areas controlled by Sudan’s army. The United Arab Emirates has become a destination point for gold mined from RSF-controlled areas, and the country is allegedly delivering weapons to the RSF. Russia’s Wagner paramilitary company also facilitates large-scale purchases of RSF-controlled gold and provides the RSF with military aid such as surface-to-air missiles.

With bipartisan encouragement from the U.S. Congress, in February U.S. President Joe Biden appointed a new special envoy to the region, the seasoned diplomat Tom Perriello. Perriello, a former member of Congress, was creative and indefatigable in his role as special envoy to the Democratic Republic of the Congo during President Barack Obama’s tenure, and his strong relationships on Capitol Hill will be critical for securing high-level attention from Washington.

But the biggest difference the United States can—and must—make is to dramatically increase its financial pressure on the proxies aggravating the war, particularly the United Arab Emirates but also Egypt, Wagner, and Iran, which has become an important arms supplier to the SAF. In the short run, those who wish to bring peace to Sudan must negotiate a meaningful cease-fire and establish safe corridors for the delivery of humanitarian aid. These cease-fire negotiations must also prioritize an inclusive transitional political arrangement, a key to ending the violence and to laying the groundwork for effective future governance. It will be critical, too, to involve civilian groups in negotiations to reflect the Sudanese people’s overwhelming desire for peace. To accomplish any of these objectives, however, the violent kleptocratic system now funding the war must be confronted.

GOLD DIGGERS

Sudan produces a great deal of gold. According to the World Gold Council, in 2022 it was the world’s 16th-largest gold producer and the fourth-largest gold producer, behind Ghana, Mali, and South Africa. The RSF’s leader, Mohamed Hamdan Dagalo—a former camel trader popularly known as Hemedti—established control of many of Sudan’s gold mines after becoming close to Omar al-Bashir, the country’s head of state for 30 years. Hemedti is not a loyal man: in 2019, he partnered with an SAF general, Abdel Fattah al-Burhan, and overthrew Bashir, joining a transitional government and talking up democracy. Two years later, he and Burhan ousted their civilian partners—the fourth such military coup in Sudan’s postcolonial history—before Hemedti turned on Burhan.

Hemedti’s reliance on the UAE, however, has been consistent. By the late 2010s, Hemedti’s trade in gold had made him one of the country’s wealthiest men. After taking over one of Sudan’s most lucrative mines in 2017, Hemedti used that wealth to cement a leading position in the country’s kleptocratic political system. As his role in the gold trade increased, his connections with Dubai’s leaders deepened; beginning in the mid-2010s, he supplied mercenary forces to fight on behalf of the UAE’s interests in both Libya and Yemen.

A recent United Nations analysis found that the UAE aids the RSF by receiving gold that sanctioned firms illicitly smuggle out of Sudan—often in partnership with Wagner-affiliated companies—and laundering it, injecting it into the international gold market. The UN’s Expert Panel on Sudan has found that the UAE is further supporting the RSF militarily, violating a UN arms embargo. At the outset of the current conflict, the SAF was better armed than the RSF, and the Sudanese civil war could not have lasted this long without the UAE’s assistance to the RSF. The UN and multiple media outlets have reported that the UAE is giving the RSF direct military assistance in the form of howitzers, multiple-launch rocket systems, combat drones, and portable surface-to-air missiles.

This aid has enabled the RSF to change the balance of power to its advantage in many parts of Sudan, including Khartoum and key places in the east such as the capital of El Gezira State, the country’s breadbasket. By late 2023, four out of the five states in the long-embattled Darfur region had fallen to the RSF, whose troops have destroyed and burned villages, committed sexual assault and mass killings, and obstructed the delivery of humanitarian aid. Significant gold exporting operations exist in SAF-controlled areas of Sudan as well: since the onset of the war, the SAF has shifted its primary gold export destination from the UAE to Egypt. The smuggling of gold into Egypt has received less attention, but these illicit exports are also helping perpetuate violent conflict.

Cutting off Sudanese leaders’ ability to smuggle gold would not only reduce their ability to continue their destructive fighting. It could also hobble Russia’s efforts to subjugate Ukraine. Hemedti has been central to arrangements that allow Russia to access billions of dollars’ worth of Sudanese gold, either by importing it directly or by partnering with the UAE to launder it into international gold markets as a source of relatively untraceable cash. In July 2023, the United Kingdom’s parliamentary foreign affairs committee released a report on Wagner’s role in funding Russia’s war in Ukraine. It noted that “Wagner’s gold-smuggling operations from Sudan are significant, with one [interviewee] calling them ‘critical to Russia’s ability to withstand the significant sanctions deployed against it for its illegal invasion in Ukraine.’” Wagner may be earning over a billion dollars a year from illicitly bought and exported Sudanese gold.

SURFACE CLEAN

During the second half of 2023, U.S. Vice President Kamala Harris, Secretary of State Antony Blinken, National Security Adviser Jake Sullivan, and other American officials sought to have conversations with UAE leaders, urging them to stop supporting the RSF. These endeavors elicited no change, however, in the UAE’s policy toward Sudan. This diplomacy needs to be backed by much more financial pressure, primarily through the more muscular use of anti-money-laundering instruments and network sanctions that target both the illicit gold trade and illegal arms deliveries.

The UAE has long been a money-laundering hotspot. It acts as a major transshipment and destination point for global money laundering, from which it is estimated to derive up to 20 percent of its GDP. In 2020, a Carnegie Endowment for International Peace report stated that “both Emirati leaders and the international community continue to turn a blind eye to the problematic behaviors, administrative loopholes, and weak enforcement practices that make Dubai a globally attractive destination for dirty money.” The gold sector is a key target for that money laundering. The UAE itself has admitted that its gold and precious metals sector is attractive to criminals and that it must do more to stop the flow of dirty money and illicit gold from countries such as Sudan.

Although the UAE has launched several initiatives over the past few years to clean up its gold sector, concrete results remain scarce. In 2022, the country’s ministry of economy unveiled new guidelines on responsible gold sourcing, incorporating an independent audit. But the UAE has a questionable track record when it comes to relying on such audits: in 2020, a British court found that the accounting firm Ernst & Young was “colluding” with Dubai authorities to cover up evidence that a major jewelry firm had laundered billions of dollars; the judge accused the accounting firm of “professional misconduct” and a “breach” of “principles of integrity and objectivity.”

The UAE has been reprimanded repeatedly for its money laundering and illicit gold imports. In December 2022, the European Union added the UAE to its “high risk third-country jurisdiction” list, a designation that requires European financial institutions to enhance their due diligence on transactions stemming from identified nations. Earlier that same year, the Financial Action Task Force (FATF), the intergovernmental body founded in 1989 to combat money laundering worldwide, put the UAE on its gray list of countries with deficiencies in their anti-money-laundering frameworks, encouraging banks and companies to enhance their scrutiny of money flows from Dubai.

The UAE’s leadership was desperate to get off the FATF gray list. A 2021 IMF study of the impact of gray listing on 89 countries found that capital inflows in gray-listed countries decline, on average, by nearly eight percent of GDP. Transparency International has argued that the UAE’s on-paper reforms have yet to be implemented, but in late 2023 and early 2024 the UAE visited key FATF member states to lobby to be removed from the list, and in mid-February these efforts were rewarded when the FATF removed the country from its gray list. Geopolitical considerations undoubtedly played a decisive role, given Dubai’s crucial position in Middle East diplomacy and Europe’s energy security.

FOLLOW THE MONEY

Efforts to resolve the Sudanese crisis diplomatically are ramping up: in addition to Biden’s decision to appoint a special envoy, in November the UN secretary-general appointed a new envoy to Sudan to support peacemaking efforts. But the United States and its partners can do much more to build leverage ahead of the next phase of mediation in Sudan. Washington and willing European governments should signal to Dubai that as long as it is bankrolling war and genocide in Sudan, they will continue to gather information on any Emirati noncompliance with the FATF’s standards.

In June 2023, the FATF updated its rating methodology, increasing its focus on “effectiveness” of implementation to reflect that some countries adopt exemplary regulations but pursue very little subsequent enforcement. The United States and other governments should increase their intelligence gathering on money laundering in Dubai, share findings about gaps in implementation, deliver that information to the FATF, and continue to use their influence within the FATF to advocate that these loopholes are closed. As part of this scrutiny, it is imperative that the FATF undertake an independent analysis of the UAE’s gold sourcing. And the EU must keep the UAE on its own money-laundering gray list until Dubai stops illicitly importing Sudanese gold and arming the RSF.

The United States should also indicate that it will publish a UAE-specific business advisory similar to the ones it has issued for Myanmar, Sudan, and South Sudan, warning the private sector of the money laundering, sanctions evasion, and corruption risks of doing business with the UAE and calling for increased due diligence in high-risk sectors such as gold. Such an advisory would have a reputational impact on the UAE, and it could result in a loss of revenue for the country if U.S. businesses charge higher fees or interest rates to cover the costs of applying more stringent compliance measures and Emirati companies face higher barriers to accessing the U.S. market.

In addition, Washington should issue sanctions on Emirati and other companies involved in the Sudanese illicit gold trade, particularly Wagner-affiliated firms. The United States has done this before, sanctioning UAE companies involved in Russian sanctions evasion. The United States and its European allies must also get more serious about sanctioning Sudanese entities. Last year, the United States began sanctioning a handful of Sudanese officials and companies profiting from violence. In January, the EU entered the fray by sanctioning six Sudanese companies for their roles in facilitating corruption and conflict in Sudan.

But these sanctions suffered from a problem common to sanctions imposed throughout Africa. Sanctioned individuals usually do not do business in their own names, instead working through shell companies and using the names of family members, associates, or even their minor children. The entire network of economic interests, proxies, and enablers surrounding key officials and targeted companies needs to be sanctioned for the flow of money funding conflict to be materially affected.

A more effective sanctions strategy would target networks of collaborators and companies that prop up key RSF and SAF officials, including Hemedti and Burhan themselves. Sanctioning actors in third countries and strengthening the enforcement of sanctions against Wagner and Iran would help, too—especially if sanctioning Emirati actors seems too politically difficult. The United States and its allies could more easily target companies and networks in third countries—such as the Central African Republic, Chad, and Uganda—that are involved in the delivery of Emirati weapons to the RSF.

Last year, the EU sanctioned officials complicit in gender-based violence in Russia, Afghanistan, and other countries. It can impose similar sanctions against RSF and SAF officials responsible for the huge increase in sexual violence in the country since the latest war erupted. And rather than dripping out a handful of sanctions every few months, the United States and the EU must rapidly escalate these network-based sanctions in unison and commit to update them agilely in order to account for evolving changes in the companies’ nomenclatures and structures. Finally, the United States should amend its 2023 executive order related to Sudan to permit sanctions related to the illicit trade of natural resources, similar to the executive order permitting natural-resource-related sanctions against entities in the Democratic Republic of the Congo. This would make it much easier to sanction traders or companies buying conflict gold.

PEACE DIVIDENDS

The Biden administration faces political barriers to applying financial pressure to help resolve the Sudanese crisis. The United States needs Egypt, Saudi Arabia, and the UAE to help it defuse tensions in the war-ravaged Middle East, a region whose importance to the United States has historically far outweighed Sudan’s. Instruments of financial pressure would have to be wielded quietly, and they would likely be considered only in response to demands from a committed, bipartisan group of Congress members who have long advocated for a more robust U.S. response to the conflict in Sudan.

But Dubai is clearly sensitive to financial pressure, as evidenced by its full-court press to get off the FATF and EU gray lists. Increasing scrutiny by way of a business advisory, new network sanctions designations, and information-sharing with the FATF would likely affect the country’s appetite for importing illicit Sudanese gold and reduce its incentive to support the RSF militarily. If the UAE backed away from the conflict, it would dramatically curtail the RSF’s ability to continue to wage its destructive offensives across Sudan. And if Egypt reduced its SAF-related gold smuggling and new sanctions on Wagner and Iranian entities were implemented, it would increase the prospects of progress at the negotiating table.

Financial pressure behind the scenes would greatly strengthen the hand of diplomats, including Perriello, the United States’ new special envoy. He faces a complex task: previous efforts to set Sudan down a more stable path have suffered from a lack of input from Sudanese pro-democracy activists and civil society actors. The United States should increase the material support it provides to pro-democracy, anticorruption, and pro-peace Sudanese groups, as well as to community-level efforts to deliver humanitarian assistance. To further support these civilian efforts, the United States and European countries should commit to no longer recognizing any Sudanese government that emerges from the barrel of a gun and should increase their cooperation with the International Criminal Court to catalogue war crimes and crimes against humanity for possible future prosecutions.

But Washington must make bold moves because, in fact, it has vital interests in Sudan. It needs to counter Russia’s attempt to secure a base on the Red Sea. The Biden administration has also staked a great deal of political capital on supporting democracy worldwide, and helping restore Sudan’s democracy would make an important statement about the United States’ commitment to supporting African democracy and peacemaking. The role of Islamist groups and Iran in the SAF’s operations continues to grow; many SAF officials formed part of the Bashir regime that hosted Osama bin Laden and incubated al Qaeda’s commercial infrastructure.

The war engulfing Sudan is no simple ethnic conflict or power struggle between two warlords. Successive Sudanese regimes have constructed a kleptocracy built on violence and repression, and the country is now being relentlessly plundered by foreign actors. Most international players in Sudan are seeking to profit from the country’s crisis. The United States is the country in the best position to drive peace instead of war—but only if it applies financial and diplomatic pressure on Egypt, Iran, Russia, and the UAE, the places where it matters the most.

• JOHN PRENDERGAST is Co-Founder of the Sentry and the author of Congo Stories: Battling Five Centuries of Exploitation and Greed.