254 - Chuyện gì đã xảy ra với Lula?

Matias Spektor

Tổng thống Brazil Luiz Inácio Lula da Silva tại Brasília, tháng 11 năm 2023 Adriano Machado / Reuters

Rất ít nhà lãnh đạo có thể tuyên bố rằng khi nhậm chức đã khiến cả Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình và Tổng thống Mỹ Joe Biden thở phào nhẹ nhõm. Tuy nhiên, vào tháng 1 năm 2023, đó chính xác là những gì Luiz Inácio Lula da Silva đã làm. Chiến thắng sít sao của ông trước Tổng thống Brazil Jair Bolsonaro, một kẻ cực đoan cánh hữu và là người ngưỡng mộ Donald Trump, đã làm dấy lên sự lạc quan xuyên biên giới. Các nhà lãnh đạo đảng Dân chủ ở khắp mọi nơi đều chứng kiến chiến thắng của Lula, đưa ông trở lại nắm quyền trong nhiệm kỳ thứ ba sau 12 năm gián đoạn và ngồi tù vì tội tham nhũng, như lời báo trước về một làn sóng chống độc tài.

Các nhà độc tài trên khắp thế giới ca ngợi ông là một chính khách dày dạn kinh nghiệm và nổi tiếng vì đã đứng lên chống lại phương Tây. Và các nước đang phát triển thuộc mọi loại đều công nhận ông là người biết rõ hơn hầu hết mọi người về cách đạt được những nhượng bộ từ phía Bắc bán cầu. “Brazil đã trở lại”, dòng tiêu đề được đọc khi Lula thu hút sự chú ý.

Nhưng trong năm đầu tiên nắm quyền, Lula đã gặp khó khăn trong việc biến tầm nhìn của mình về một trật tự toàn cầu tiến bộ hơn thành hành động. Chính sách đối ngoại của ông cho đến nay vẫn bị bao vây bởi những sai lầm ngoại giao làm căng thẳng mối quan hệ với các đối tác ở cả phương Tây và các nước đang phát triển. Những tuyên bố và hành động của ông đã làm dấy lên nghi ngờ về vai trò của ông với tư cách là người hòa giải, xây dựng liên minh và đấu tranh cho những người bị thiệt thòi. Cam kết của ông đối với vai trò lãnh đạo môi trường đã bị hủy hoại bởi quyết định biến Brazil thành quốc gia dầu mỏ mới nhất. Và kế hoạch vĩ đại của ông đã bỏ qua mối đe dọa cấp bách nhất của đất nước ông: sự mở rộng bùng nổ của các mạng lưới tội phạm đang nỗ lực biến Brazil thành một quốc gia thất bại và đang phá hoại tính toàn vẹn sinh thái của rừng nhiệt đới Amazon.

Để khắc phục những vấn đề này và thực hiện tầm nhìn của mình về một trật tự quốc tế tiến bộ, Lula sẽ phải thay đổi hướng đi. Ông phải tái kết nối với các đối tác ở phương Tây và châu Mỹ Latinh sau một năm ngày càng xa cách. Ông ấy phải dứt khoát đứng ra bảo vệ nền dân chủ ở nước láng giềng Venezuela. Anh ta phải xây dựng một loạt chính sách khí hậu mới, những chính sách cho phép anh ta sử dụng trữ lượng dầu mới được phát hiện của Brazil mà không trở thành một thành viên thoái trào khác của OPEC. Và Lula phải cải tổ bộ máy tình báo của đất nước và phối hợp tốt hơn với các đối tác bên ngoài để đảo ngược sự phát triển nguy hiểm của mạng lưới tội phạm Brazil.

***

Trước khi nhậm chức, Lula cho rằng tham vọng chính sách đối ngoại của ông là thu hẹp khoảng cách lớn giữa miền Bắc giàu có và miền Nam đang phát triển. Ông hứa sẽ tích cực theo đuổi hợp tác quốc tế, tạo điều kiện cho đối thoại giữa phương Tây và phần còn lại, đồng thời tuyên bố rằng Brazil sẽ một lần nữa dẫn đầu châu Mỹ Latinh. Chính quyền của ông hy vọng sẽ đảm bảo được những chiến thắng chính sách quan trọng tại hội nghị thượng đỉnh G-20 tiếp theo và tại hội nghị về biến đổi khí hậu của Liên hợp quốc năm 2025—cả hai đều sẽ được Brazil đăng cai. Để đạt được mục tiêu này, Lula đã tiết lộ kế hoạch khởi động một sáng kiến toàn cầu nhằm chống lại nạn đói, tạo điều kiện thuận lợi cho dòng tài chính khí hậu hướng tới các nước đang phát triển và giúp Châu Phi đảm bảo có được ghế trong các tổ chức quản trị toàn cầu.

Tuy nhiên, kể từ khi nắm quyền, Lula đã mắc phải hàng loạt sai lầm đắt giá. Ông đã phạm phải sai lầm đầu tiên ở nước ngoài với Hoa Kỳ. Chính quyền Biden đã phá vỡ truyền thống đối với tất cả mọi người ngoại trừ tán thành Lula trong chiến dịch tranh cử của ông, cảnh báo Bolsonaro không nên sử dụng các biện pháp can thiệp vi hiến để duy trì quyền lực. Tuy nhiên, Lula đã không tận dụng cơ hội hiếm có của Hoa Kỳ để nâng cao tầm nhìn của mình. Thay vì đẩy Biden vào danh sách dài những sản phẩm mà Brazil mong muốn cho G-20 và hội nghị về khí hậu, Lula đã phung phí thiện chí của mình bằng cách đổ lỗi cuộc chiến ở Ukraine cho Tổng thống Volodymyr Zelensky, NATO và cuối cùng là Hoa Kỳ. Cuộc gặp tổng thống rất được mong đợi giữa Biden và Lula đã mang lại những kết quả ít ỏi, khiến mối quan hệ song phương rơi vào tình trạng căng thẳng và hạn chế.

Brasilia có những bất bình chính đáng với Washington. Vào tháng 10, Hoa Kỳ đã một mình ngăn chặn nghị quyết của Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc do Brazil đứng đầu về lệnh ngừng bắn ở Gaza, mà chính phủ của Lula đã vận động mạnh mẽ với sự tham vấn chặt chẽ của các quan chức Mỹ. Và Lula bị thuyết phục rằng Bộ Tư pháp Hoa Kỳ đứng đằng sau việc bỏ tù anh ta vì một vụ bê bối tham nhũng lớn, làm tổn hại đến mối quan hệ của anh ta với Washington (mặc dù bằng chứng về sự liên quan của Hoa Kỳ vẫn còn ít). Nhưng với hội nghị thượng đỉnh G-20 ở Rio de Janeiro sắp diễn ra, ngay sau cuộc bầu cử ở Mỹ vào tháng 11, Brazil không thể chịu đựng được sự ghẻ lạnh này. Rốt cuộc, Biden có thể dễ dàng phá hủy các sáng kiến ​​của Lula bằng cách phớt lờ hoặc phản đối chúng.

Hoa Kỳ không phải là quốc gia phương Tây duy nhất mà Lula đang xa lánh. Những bình luận của ông về cuộc chiến ở Ukraine và xu hướng mô tả NATO là nguồn gây bất ổn cũng khiến ông ít được các nước châu Âu ưa chuộng hơn. Đức và Bồ Đào Nha, những đối tác thân thiết nhất của Brazil trên lục địa, cảm thấy đặc biệt bị coi nhẹ, không thể giải mã được mục đích của tổng thống. Những căng thẳng này càng trở nên trầm trọng hơn do sự sụp đổ của các cuộc đàm phán thương mại giữa EU và Mercosur (một khối thương mại Nam Mỹ do Brazil đứng đầu), được thúc đẩy bởi chủ nghĩa bảo hộ nông nghiệp của Pháp và sự mất đoàn kết của Mercosur. Cho rằng EU đóng vai trò trung tâm trong việc cung cấp viện trợ nước ngoài, tài trợ cho các dự án khí hậu và cải cách các thể chế quốc tế, sự bất hòa này có thể khiến Lula phải trả giá bằng chương trình nghị sự G-20 đầy tham vọng của mình.

Những thất bại như vậy ở miền Bắc bán cầu có thể ít đáng lo ngại hơn nếu Lula giành được chiến thắng ở miền Nam bán cầu. Nhưng anh ấy thì không. Ở Nam Mỹ, sự nhiệt tình ban đầu chào đón sự trở lại nhiệm sở của ông đã tan biến. Ông đã thất bại trong việc ngăn cản Uruguay tìm kiếm các thỏa thuận thương mại với Trung Quốc bên ngoài Mercosur, một động thái làm suy yếu nghiêm trọng ảnh hưởng của Brazil trong khu vực. Nỗ lực của Lula nhằm khôi phục Liên minh các quốc gia Nam Mỹ tỏ ra vô ích. Và sự ủng hộ mạnh mẽ của ông đối với ứng cử viên tổng thống Argentina không thành công Sergio Massa, cùng với việc ông vắng mặt trong lễ nhậm chức của ứng cử viên cánh hữu chiến thắng, Javier Milei, đã khiến mối quan hệ thân thiết nhất của Brazil trở nên bất ổn. Các kế hoạch khu vực của nước này phụ thuộc vào sự hỗ trợ ngầm của Argentina, quốc gia có đủ ảnh hưởng ngoại giao để củng cố hoặc cản trở các sáng kiến của nước láng giềng. Kết quả là, bất kỳ sự thù địch nào giữa Lula và Milei đều có thể làm suy yếu nghiêm trọng tham vọng của Lula.

Lula cũng gặp rắc rối với các nhà lãnh đạo cánh tả Nam Mỹ. Anh ta đang có mâu thuẫn công khai với Tổng thống Colombia Gustavo Petro về việc khoan dầu ở Amazon. Khoảng cách địa lý của Brazil với Mexico đã khiến Lula khó hợp tác với Tổng thống Mexico Andrés Manuel López Obrador, hay còn gọi là AMLO, về các vấn đề quan trọng đối với Lula, chẳng hạn như chương trình nghị sự G-20 của ông hay cuộc bầu cử tổng thư ký tiếp theo của Liên Hiệp Quốc. Lula đã đưa ra sự ủng hộ vững chắc cho chế độ chuyên quyền được cho là cánh tả nhưng tàn bạo của Venezuela, tuy nhiên lập trường này đã khiến các nhà lãnh đạo cấp tiến ở những nơi khác trong khu vực phẫn nộ - bao gồm cả Tổng thống Chile Gabriel Boric. Sự hỗ trợ của Lula dành cho Venezuela cũng đã phản tác dụng. Vào tháng 12, Tổng thống Venezuela Nicolás Maduro đe dọa xâm chiếm Guyana, kéo Brazil vào tình trạng tranh chấp khu vực có thể dẫn đến chiến tranh.

Lula tin rằng ông có thể tăng cường vị thế quốc tế của mình bằng cách hợp tác với Trung Quốc để đạt được những nhượng bộ từ phương Tây, vì vậy ông muốn phối hợp chính sách chặt chẽ với Bắc Kinh. “BRICS là sự phát triển quan trọng nhất trong chính trị thế giới trong thời gian gần đây”, cố vấn tổng thống Celso Amorim đã lý luận vào tháng 1 năm ngoái, khi đề cập đến một tập đoàn gồm các quốc gia không thuộc phương Tây. (Từ viết tắt của Brazil, Nga, Ấn Độ, Trung Quốc và Nam Phi.) “Nhóm này đã đánh thức các quốc gia phương Tây về sự cần thiết phải củng cố G-20, vốn phải là tổ chức chính [cho quản trị toàn cầu].” Nhưng ngay cả khi đánh giá của Amorim là đúng, Brazil chỉ có thể nhận được sự ủng hộ từ phương Bắc toàn cầu cho tầm nhìn tiến bộ của Lula nếu đất nước của ông duy trì được quyền tự chủ rõ ràng; bất kỳ dấu hiệu nào về việc phục tùng Trung Quốc sẽ gây ra phản ứng dữ dội của phương Tây. Và bất chấp tất cả những lời nói tích cực của chính phủ về sự trỗi dậy của Trung Quốc, mối quan hệ giữa Bắc Kinh và Brasília không đặc biệt chặt chẽ. Người Trung Quốc tiếp tục chơi cứng rắn trong vấn đề cải cách Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc, điều có thể giúp Brazil có được một ghế thường trực cũng như liên quan đến thương mại và đầu tư song phương. Ảnh hưởng ngoại giao ngày càng tăng của Trung Quốc ở Nam Mỹ cũng có thể khiến Brazil gặp khó khăn trong việc thúc đẩy lợi ích của mình trong khu vực.

Việc Lula hợp tác với Trung Quốc và các thành viên BRICS khác vẫn có ý nghĩa, đặc biệt vì họ có thể giúp ông đạt được các mục tiêu G-20 của mình. Tuy nhiên, sự hợp tác thiếu phê phán của ông với các bang này khiến ông bị cáo buộc là đạo đức giả. Lula nổi tiếng là người sẵn sàng lên án những hành vi vi phạm luật pháp quốc tế của phương Tây, nhưng ông lại im lặng trước sự đàn áp tàn bạo của Trung Quốc đối với người Duy Ngô Nhĩ và việc đàn áp những người bất đồng chính kiến của Ấn Độ. Ông cũng im lặng khi nói đến việc Nga giết hại dân thường bừa bãi ở Ukraine. Đối mặt với giới truyền thông về cái chết của Alexei Navalny trong tù, Lula cho rằng thế giới nên chờ kết quả pháp y trước khi đổ lỗi cho Putin. Và mặc dù Lula lên án cuộc tấn công của Hamas ngày 7 tháng 10, nhưng ông đã tạo ra một sự náo động vào giữa tháng 2 bằng cách tuyên bố rằng “những gì đang xảy ra ở Dải Gaza với người dân Palestine chưa từng xảy ra vào bất kỳ thời điểm nào khác trong lịch sử - thực tế là nó đã xảy ra khi Hitler quyết định giết người Do Thái.”

Tất nhiên, các nhà lãnh đạo ở khắp mọi nơi đã lớn tiếng chỉ trích cuộc chiến của Israel ở Gaza, vì vậy Lula không hề đơn độc. Nhưng để trở thành một tiếng nói tiến bộ thành công và là người ủng hộ vào thời điểm thế giới đang bị chia rẽ sâu sắc, Lula phải khẳng định mình là một nhà môi giới luôn tập trung cao độ vào việc tìm kiếm các giải pháp thực tế. Anh ta không thể chỉ bày tỏ sự phẫn nộ về mặt đạo đức khi thuận tiện.

***

May mắn thay cho Lula, việc thay đổi chiến thuật là có thể. Ở Brazil, nhánh hành pháp có quyền đơn phương thiết lập chính sách đối ngoại. Và bất chấp tất cả những sai lầm của mình, Lula vẫn nắm giữ một loạt tài sản chiến lược và ngoại giao độc đáo có thể giúp ông khẳng định vị trí lãnh đạo toàn cầu.

Vào thời điểm mà hầu hết tất cả các cường quốc đang phải đương đầu với chiến tranh hoặc bóng ma của nó, khoảng cách về địa lý và chính trị của Brazil với các khu vực xung đột chính cho phép Lula cố gắng tập trung lại sự chú ý của toàn cầu vào tai họa nghèo đói và bất bình đẳng. Quốc gia này có chủ quyền đối với Amazon—khu rừng nhiệt đới rộng lớn nhất hành tinh—và là nhà sản xuất thực phẩm hàng đầu, mang lại tiếng nói quan trọng trong quản lý khí hậu. Và Brazil, với lịch sử đầy biến động nhưng mang tính giáo dục về khả năng phục hồi dân chủ và giảm nghèo, có thể cung cấp cho các quốc gia đang phát triển khác những hiểu biết sâu sắc về cách đẩy lùi mối đe dọa của chủ nghĩa dân túy cực đoan.

Hành trình tám thập kỷ của Lula từ khó khăn đến chức tổng thống vẫn là nguồn cảm hứng ngưỡng mộ của mọi người, giúp ông được đón nhận như một siêu sao ở mọi nơi ông đến. Sự quyến rũ cá nhân này không phải là vẻ đẹp; đó là minh chứng cho vai trò quan trọng của ông trong việc đưa hàng triệu người thoát khỏi đói nghèo, điều mà ông vẫn tiếp tục thực hiện. Trong năm đầu tiên của nhiệm kỳ thứ ba, Lula đã giành được sự ủng hộ của cơ quan lập pháp để thông qua một cuộc cải cách thuế sâu rộng, khéo léo dập tắt một cuộc nổi dậy theo chủ nghĩa dân túy và liên kết các phe phái quân sự. Ông đưa ra các chính sách giúp làm chậm quá trình phá rừng ở Amazon một cách hiệu quả. Theo bước Biden, ông đã công bố một chính sách công nghiệp đầy tham vọng cùng với các kế hoạch chuyển đổi xanh. Và bất chấp sự không chắc chắn về quỹ đạo kinh tế trong tương lai của Brazil, tốc độ tăng trưởng GDP trong năm đầu tiên của Lula đã đạt gần 3% một cách ấn tượng - nhiều hơn gấp ba lần dự đoán thị trường trước đó. Những chiến thắng này đã củng cố vốn chính trị của Lula. Một cuộc thăm dò gần đây của Atlas Intel cho thấy 58% người Brazil đánh giá tích cực chính quyền của ông.

Tuy nhiên, lá bài tốt nhất trong bộ bài của Lula lại đơn giản là sự tình cờ. Việc Brazil sẽ đăng cai cả hội nghị thượng đỉnh G-20 vào năm 2024 và hội nghị COP30 vào năm 2025 có nghĩa là Lula sẽ có hai giai đoạn toàn cầu để công bố và ủng hộ một chương trình nghị sự chính sách đối ngoại tiến bộ tập trung vào giảm nghèo, đại diện công bằng cho các quốc gia mới nổi, và công lý về khí hậu—một sự thay đổi bộ bài có lợi cho miền Nam toàn cầu. Những hội nghị thượng đỉnh này đòi hỏi sự xây dựng tỉ mỉ của các liên minh lớn. Nhưng đây là nhiệm vụ mà Lula phải làm xuất sắc, miễn là ông có thể hàn gắn lại mối quan hệ với các nhà lãnh đạo thế giới khác.

Lula có thể bắt đầu bằng việc xây dựng lại mối quan hệ với Hoa Kỳ. Ông nên làm như vậy bằng cách tập trung vào các lợi ích chung của chính quyền mình với Biden, chẳng hạn như quá trình chuyển đổi xanh và an ninh lương thực, đồng thời khuyến khích Nhà Trắng thực hiện cam kết đã tuyên bố đối với cải cách Liên hợp quốc. Anh ta nên chứng minh rằng hội nghị G-20 của Brazil sẽ là cơ hội để chính quyền Biden thúc đẩy một trật tự toàn cầu tiến bộ, một trật tự khác biệt với các chính sách mà Trump sẽ theo đuổi. Nhưng Lula cũng nên bắt đầu đối thoại với những người đồng cấp thuộc Đảng Cộng hòa ngay bây giờ trong trường hợp Đảng Cộng hòa giành chiến thắng vào năm 2024, tận dụng năng lực bẩm sinh của mình để thu hút các đối thủ về hệ tư tưởng. Mặc dù Trump là một chính trị gia khó đoán, Lula đã cố gắng tạo dựng mối quan hệ tuyệt vời và có lợi với cựu Tổng thống Đảng Cộng hòa George W. Bush, ngay cả khi Brazil kiên quyết và công khai phản đối cuộc chiến tranh Iraq.

Lula cũng phải xây dựng lại mối quan hệ với các quốc gia khác ở Nam Mỹ. Ở đây, sự khiêm tốn sẽ là chìa khóa. Lula nên thừa nhận rằng tình trạng bất ổn trong nước gần đây của Brazil đã làm hoen ố thương hiệu của nước này, đặc biệt là vì các vụ bê bối tham nhũng xuyên biên giới được phát hiện trong nhiệm kỳ của Lula đã làm xói mòn niềm tin vào đất nước và liên lụy đến nhiều nhà lãnh đạo Nam Mỹ. Một chính sách tốt hơn ở Mỹ Latinh cũng đòi hỏi một cách tiếp cận mới với Venezuela. Lula trong lịch sử đã bảo vệ Venezuela khỏi những lời chỉ trích từ bên ngoài, ngay cả khi nước này khiến người dân nước này khốn khổ, bằng cách lập luận rằng bất kỳ sự tự do hóa nào đều phụ thuộc vào sự đồng ý của chế độ. Nhưng thực tế là nếu không có áp lực phối hợp quốc tế thì tự do hóa khó có thể xảy ra. Kết quả là Lula phải ngừng bảo vệ những kẻ chuyên quyền ở Venezuela.

Để trở thành một nhà lãnh đạo tiến bộ thực sự, Lula sẽ cần phải đạt được những bước tiến trong vấn đề biến đổi khí hậu. Chính quyền của ông có thể đã làm chậm tốc độ phá rừng, nhưng nó phải tạo ra những thay đổi cơ bản đối với nền kinh tế ngày càng sử dụng nhiều carbon của Brazil nếu muốn ngăn chặn lượng khí thải gia tăng. Nó sẽ phải điều chỉnh lại cử tri, khu vực nông nghiệp và công nghiệp của đất nước theo hướng bền vững theo cách mà trước đây chưa có chính phủ Brazil nào làm được. Để thành công, Lula phải đưa ra luật để đền bù cho những người thua cuộc trong quá trình chuyển đổi sinh thái, chẳng hạn như nông dân và chủ trang trại, để họ không đấu tranh khi Brazil thực hiện chuyển đổi. Ông nên xem xét lại sáng kiến tháng 11 năm 2023 của mình để hội nhập hoàn toàn Brazil vào OPEC và thay vào đó khai thác trữ lượng dầu của đất nước như một chất xúc tác cho quá trình chuyển đổi xanh, chuyển doanh thu sang các sáng kiến năng lượng bền vững. Ông nên hiện đại hóa Petrobras, công ty dầu mỏ quốc doanh của Brazil, để dẫn đầu trong đổi mới thân thiện với môi trường. Cuối cùng, Lula phải loại bỏ tận gốc những kẻ tội phạm ở khu vực Amazon vô cùng phức tạp, nơi chịu trách nhiệm cho phần lớn nạn phá rừng ở Brazil.

Lula cũng phải xử lý tội phạm có tổ chức một cách rộng rãi hơn. Các chính quyền kế tiếp của Brazil, bao gồm cả chính quyền Lula, đã cho phép các băng đảng trong nước phát triển về quy mô và phạm vi, dẫn đến việc hình thành các nhóm hiện đủ mạnh để thách thức nghiêm trọng quyền lực của nhà nước. Các vòng tội phạm ảnh hưởng đến chính trị ở tất cả các cấp chính quyền, hợp tác với các tổ chức nhà nước để giám sát đường sá, bến cảng, sân bay, kiểm soát biên giới, hệ thống tài chính và thậm chí cả cơ quan thực thi pháp luật và lực lượng vũ trang. Họ cũng kiểm soát các hoạt động buôn bán bất hợp pháp xuyên biên giới về ma túy, hàng giả, phụ tùng ô tô và con người. Thiệt hại đối với người dân Brazil bình thường thật là tàn bạo. Với trung bình 110 vụ giết người mỗi ngày, tỷ lệ giết người ở Brazil thuộc hàng cao nhất thế giới. Đất nước này là nơi có 17 trong số 50 thành phố nguy hiểm nhất thế giới.

Đối với tội phạm, sẽ không có giải pháp quốc gia nghiêm ngặt. Mạng lưới tội phạm của Brazil trải rộng trên nhiều biên giới, do đó, việc đảo ngược xu hướng này sẽ đòi hỏi sự hợp tác quốc tế sâu sắc không chỉ mà Brasília chưa quen mà cả giới tinh hoa chính sách đối ngoại của nước này cũng có truyền thống từ chối. Tuy nhiên, đất nước này sẽ phải làm việc với các nước láng giềng nghèo hơn và yếu hơn để thanh lọc lực lượng an ninh của họ, lực lượng đôi khi rơi vào vòng kiểm soát của các tổ chức tội phạm. Lula cũng phải định hướng lại bộ máy tình báo của Brazil - mà Bolsonaro đã cố gắng huấn luyện để đối phó với các đối thủ trong nước - theo hướng truy tìm và truy tìm tận gốc các băng nhóm, bất kể chúng hoạt động ở đâu. Và Brazil sẽ phải hợp tác với NATO ở Nam Đại Tây Dương. Làm việc với liên minh này có thể gây nguy hiểm cho các nhà ngoại giao và quan chức quân sự Brazil, nhưng thực tế đơn giản là nhiều mạng lưới tội phạm của Brazil trải dài xuyên Đại Tây Dương. Do đó, đất nước này cần hợp tác với châu Âu.

Đổi mới đại chiến lược của Brazil là một nhiệm vụ khó khăn và thời điểm cũng cấp bách – hội nghị thượng đỉnh G-20 chỉ còn 10 tháng nữa là diễn ra. Nhưng nếu Lula chơi đúng quân bài của mình, anh ta vẫn có thể hàn gắn các mối quan hệ đối tác căng thẳng và xây dựng lại danh tiếng của mình với tư cách là nhà môi giới ngoại giao. Anh ấy có thể giúp ổn định khu vực và đất nước của mình. Nói cách khác, ông có thể thực hiện lời hứa cốt lõi về một trật tự toàn cầu tiến bộ: sử dụng ngoại giao để giải quyết vấn đề, ngay cả khi hỏa hoạn gia tăng trong một thế giới bị chia cắt về mặt chính trị.

MATIAS SPEKTOR là Giáo sư Quan hệ Quốc tế tại Fundação Getulio Vargas ở São Paulo và là Học giả không thường trú tại Quỹ Carnegie vì Hòa bình Quốc tế.

https://www.foreignaffairs.com/brazil/what-happened-lula

***

What Happened to Lula?

HOW HE DASHED HIGH HOPES FOR BRAZIL’S FOREIGN POLICY—AND HOW HE CAN GET BACK ON TRACK

Brazilian President Luiz Inácio Lula da Silva in Brasília, November 2023 Adriano Machado / Reuters

Few leaders could claim, on taking office, to have induced sighs of relief from both Chinese President Xi Jinping and U.S. President Joe Biden. Yet in January 2023, that is exactly what Luiz Inácio Lula da Silva did. His narrow victory over Brazilian President Jair Bolsonaro, a right-wing extremist and an admirer of Donald Trump, sparked optimism across borders. Democratic leaders everywhere saw Lula’s win, which returned him to power for a third term after a 12-year hiatus and a stint in prison over corruption charges, as the herald of an antiauthoritarian tide. Autocrats the world over relished him as a seasoned statesman with a reputation for standing up to the West. And developing countries of all kinds recognized him as someone who knows better than most how to exact concessions from the global North. “Brazil is back,” read headlines, as Lula seized the spotlight.

But during his first year in office, Lula has struggled to translate his vision for a more progressive global order into action. His foreign policy thus far has been beset by diplomatic missteps that have strained relations with partners in both the West and the developing world. His statements and actions have cast doubts on his role as peacemaker, coalition builder, and champion of the marginalized. His commitment to environmental leadership has been marred by his decision to turn Brazil into the latest petrostate. And his grand design overlooks his country’s most pressing threat: the explosive expansion of criminal networks that are working hard to turn Brazil into a failed state and that are undermining the ecological integrity of the Amazon rainforest.

To fix these problems and deliver on his vision of a progressive international order, Lula will have to change course. He must reengage partners in the West and Latin America after a year of growing estrangement. He must unequivocally come out in defense of democracy in neighboring Venezuela. He has to craft a new set of climate policies, ones that allow him to use Brazil’s newly discovered oil reserves without becoming another regressive member of OPEC. And Lula must revamp the country’s intelligence apparatus and better coordinate with outside partners to reverse the dangerous growth of Brazil’s criminal networks.

TRIALS AND ERRORS

Before taking office, Lula suggested that his foreign policy ambition was to bridge the vast gaps between the rich North and the developing South. He promised to actively pursue international cooperation, facilitating dialogue between the West and the rest, and he declared that Brazil would, again, lead Latin America. His administration hoped to secure major policy victories at the next G-20 summit and at the 2025 UN climate change conference—both of which Brazil will host. To this end, Lula has unveiled plans to launch a global initiative to combat hunger, facilitate the flow of climate finance toward developing countries, and help Africa secure seats in global governance institutions.

Yet since assuming power, Lula has made a sequence of costly mistakes. He committed his first foreign blunder with the United States. The Biden administration broke with tradition to all but endorse Lula during his campaign, cautioning Bolsonaro against using unconstitutional interventions to stay in power. Lula, however, has not leveraged the United States’ rare opening to advance his vision. Instead of pushing Biden on the long list of deliverables Brazil wants for the G-20 and the climate conference, Lula squandered his goodwill by blaming the war in Ukraine on President Volodymyr Zelensky, NATO, and ultimately the United States. A much-anticipated presidential meeting between Biden and Lula produced meager outcomes, leaving the bilateral relationship in a fraught and constrained state.

Brasília has legitimate grievances with Washington. In October, the United States single-handedly blocked a Brazilian-led UN Security Council resolution for a Gaza cease-fire, which Lula’s government had heavily campaigned for in close consultation with American officials. And Lula is persuaded that the U.S. Department of Justice was behind his imprisonment over a vast corruption scandal, marring his relationship with Washington (although evidence of U.S. involvement remains thin at best). But with the G-20 summit in Rio de Janeiro on the horizon, just after the U.S. elections in November, Brazil cannot afford this estrangement. Biden, after all, could easily torpedo Lula’s initiatives by either ignoring or opposing them.

The United States is not the only Western country Lula is alienating. His comments on the war in Ukraine and his penchant for describing NATO as a source of instability have made him less popular among European countries, as well. Germany and Portugal, Brazil’s closest partners on the continent, have felt particularly slighted, unable to decipher the president’s aims. These tensions have been compounded by the collapse of trade talks between the EU and Mercosur (a South American trade bloc led by Brazil), which was prompted by French agricultural protectionism and Mercosur disunity. Given that the EU plays a central role in doling out foreign aid, financing climate projects, and reforming international institutions, this discord could cost Lula his ambitious G-20 agenda.

Such failures in the global North might be less concerning if Lula had racked up victories in the global South. But he hasn’t. In South America, the initial enthusiasm that greeted his return to office has dissipated. He failed to dissuade Uruguay from seeking trade deals with China outside Mercosur, a move that severely weakens Brazil’s influence in its region. Lula’s bid to revive the Union of South American Nations proved futile. And his vocal endorsement of the unsuccessful Argentine presidential contender Sergio Massa, coupled with his absence from the inauguration of the victorious right-wing candidate, Javier Milei, have unsettled Brazil’s closest relationship. Its regional plans are contingent on the tacit support of Argentina, which has enough diplomatic influence to bolster or hinder its neighbor’s initiatives. As a result, any enmity between Lula and Milei could seriously undermine the former’s ambitions.

Lula has also run into trouble with fellow leaders on the South American left. He is engaged in a public rift with Colombian President Gustavo Petro over oil drilling in the Amazon. Brazil’s geographic distance from Mexico has made it hard for Lula to cooperate with Mexican President Andrés Manuel López Obrador, better known as AMLO, on critical issues for Lula, such as his G-20 agenda or the election of the next secretary-general of the United Nations. Lula has offered unwavering support for Venezuela’s purportedly left-wing but brutal, kleptocratic autocracy, yet this stance has earned the ire of progressive leaders elsewhere in the region—including Chilean President Gabriel Boric. Lula’s support for Venezuela has also backfired. In December, Venezuelan President Nicolás Maduro threatened to invade Guyana, dragging Brazil into a regional dispute that could lead to war.

📷

Maduro and Lula in Brasília, Brazil, May 2023

Ueslei Marcelino / Reuters

Lula believes he can strengthen his international hand by partnering with China to secure concessions from the West, so he wants to closely coordinate policy with Beijing. “The BRICS is the most important development in world politics in recent times,” reasoned the presidential adviser Celso Amorim last January, referring to a consortium of non-Western states. (The acronym stands for Brazil, Russia, India, China, and South Africa.) “The group has awakened Western nations to the need to strengthen the G-20, which ought to be the main institution [for global governance].” But even if Amorim’s assessment is correct, Brazil can gain support from the global North for Lula’s progressive vision only if his country maintains clear autonomy; any hint of subservience to China will draw Western backlash. And for all the government’s positive talk about China’s rise, ties between Beijing and Brasília are not particularly close. The Chinese continue to play hardball on UN Security Council reform, which could land Brazil a permanent seat, as well as when it comes to bilateral trade and investment. China’s growing diplomatic clout in South America could also make it hard for Brazil to advance its interests in the region.

It still makes sense for Lula to partner with China and other BRICS members, especially since they can help him achieve his G-20 goals. Yet his uncritical collaboration with these states exposes him to accusations of hypocrisy. Lula is known for his readiness to call out Western violations of international law, but he has been silent about China’s brutal oppression of Uyghurs and India’s crackdown on dissent. He has also been quiet when it comes to Russia’s indiscriminate killing of civilians in Ukraine. Confronted by the media about Alexei Navalny’s death in prison, Lula said the world should wait for forensic results before blaming Putin. And although Lula condemned the October 7 Hamas attack, he created an uproar in mid-February by declaring that “what is happening in the Gaza Strip with the Palestinian people has not occurred at any other moment in history—actually, it has, when Hitler decided to kill the Jews.”

Leaders everywhere, of course, have loudly criticized Israel’s war in Gaza, so Lula is far from alone. But to be a successful progressive voice and advocate at a time when the world is so profoundly divided, Lula has to establish himself as a broker who is intensely focused on finding pragmatic solutions. He cannot express moral outrage only when it is convenient.

RIGHTING THE SHIP

Fortunately for Lula, changing tack is possible. In Brazil, the executive branch has unilateral authority to set foreign policy. And for all his missteps, Lula still wields a unique set of strategic and diplomatic assets that can help him claim global leadership.

At a time when almost all major powers are coping with war or its specter, Brazil’s geographical and political distance from the primary zones of conflict allow Lula to try to refocus global attention on the scourges of poverty and inequality. The country has sovereignty over the Amazon—the planet’s most extensive rainforest—and is a top-tier food producer, giving it a major say in climate governance. And Brazil, with its turbulent but instructive history of democratic resilience and poverty alleviation, can provide other developing states with insights on how to push back against the threat of populist extremism.

Lula’s eight-decade journey from hardship to the presidency remains a source of universal admiration, earning him a superstar reception everywhere he goes. This personal allure is not cosmetic; it is a testament to his pivotal role in lifting millions of people from poverty, which he continues to do. In the first year of his third term, Lula secured legislative backing to pass a sweeping tax reform, skillfully quelled a populist insurrection, and aligned military factions. He introduced policies that have effectively slowed Amazon deforestation. Following in Biden’s footsteps, he unveiled an ambitious industrial policy alongside plans for a green transition. And despite uncertainty about Brazil’s future economic trajectory, GDP growth in Lula’s first year impressively neared three percent—more than triple earlier market projections. These triumphs have reinforced Lula’s political capital. A recent Atlas Intel poll shows that 58 percent of Brazilians rate his administration positively.

Yet the best card in Lula’s deck is simple serendipity. The fact that Brazil will host both the G-20 summit in 2024 and the COP30 conference in 2025 means that Lula will have two global stages on which to unveil and champion a progressive foreign policy agenda centered on poverty reduction, equitable representation for emerging states, and climate justice—a reshuffling of the deck in favor of the global South. These summits demand the painstaking construction of big-tent coalitions. But this is a task at which Lula should excel, provided he can rework relations with other world leaders.

Lula can start by rebuilding ties with the United States. He should do so by focusing on his administration’s mutual interests with Biden, such as the green transition and food security, and by encouraging the White House to follow through on its professed commitment to UN reform. He should make the case that Brazil’s G-20 conference will offer a showcase for the Biden administration to promote a progressive global order, one that distinguishes it from the policies Trump would pursue. But Lula should also initiate dialogue with Republican counterparts now in the event the GOP wins in 2024, capitalizing on his innate capacity for engaging ideological adversaries. Although Trump is an unpredictable politician, Lula managed to craft excellent and profitable relations with former Republican President George W. Bush, even as Brazil staunchly and publicly opposed the Iraq war.

Lula must rebuild ties with other countries in South America, as well. Here, humility will be key. Lula should acknowledge that Brazil’s recent domestic turmoil has tarnished its brand, not least because the cross-border corruption scandals unearthed during Lula’s tenure eroded trust in the country and implicated numerous South American leaders. A better Latin America policy also entails a new approach to Venezuela. Lula has historically protected Venezuela from external criticism, even as it immiserates its people, by arguing that any liberalization is contingent on the regime’s acquiescence. But the reality remains that without concerted international pressure, liberalization is unlikely. As a result, Lula must stop defending Venezuela’s autocrats.

To be a true progressive leader, Lula will need to make strides on climate change. His administration may have slowed deforestation rates, but it must make fundamental changes to Brazil’s increasingly carbon-intensive economy if it wants to stop rising emissions. It will have to realign the country’s voters, agricultural sector, and industrial sector toward sustainability in a way no Brazilian government has done before. To succeed, Lula must introduce legislation to compensate the losers of the ecological transition, such as farmers and ranchers, so they do not fight as Brazil makes the switch. He should reconsider his November 2023 initiative to fully integrate Brazil into OPEC and instead harness the country’s oil reserves as a catalyst for its green transformation, channeling revenues into sustainable energy initiatives. He should modernize Petrobras, Brazil’s state-owned oil company, to lead in eco-friendly innovation. Finally, Lula must root out criminal actors in the immensely complex Amazon region, which are responsible for much of Brazil’s deforestation.

Lula must also take on organized crime more broadly. Successive Brazilian administrations, including Lula’s, have allowed the country’s gangs to grow in size and scope, resulting in groups that are now powerful enough to seriously challenge the authority of the state. Criminal rings influence politics at all levels of government, co-opting state institutions that oversee roads, ports, airports, border controls, financial systems, and even law enforcement and the armed forces. They also control cross-border illicit trades in narcotics, counterfeit goods, auto parts, and human beings. The toll on ordinary Brazilians has been brutal. With an average of 110 murders per day, Brazil’s homicide rate is one of the highest in the world. The country is home to 17 of the globe’s 50 deadliest cities.

With respect to crime, there will be no strictly national solutions. Brazil’s criminal networks span many borders, so reversing the trend will require deep international cooperation of the kind not only that Brasília is unused to but that its foreign policy elites have also traditionally rejected. Yet the country will have to work with poorer and weaker neighbors to clean up their security forces, which have sometimes fallen under the sway of criminal organizations. Lula must also reorient Brazil’s intelligence apparatus—which Bolsonaro tried to train on domestic opponents—toward tracing and rooting out gangs, wherever they operate. And Brazil will have to cooperate with NATO in the South Atlantic. Working with the alliance may be toxic to Brazilian diplomats and military officials, but it’s simply a fact that many of Brazil’s criminal networks are transatlantic. As a result, the country needs to collaborate with Europe.

Revamping Brazil’s grand strategy is a formidable task, and the timing is urgent—the G-20 summit is just ten months away. But if Lula plays his cards right, he can still mend strained partnerships and rebuild his reputation as a diplomatic broker. He can help stabilize his region and his country. He can, in other words, deliver on the core promise of a progressive global order: using diplomacy to solve problems, even as fires proliferate in a politically fragmented world.

• MATIAS SPEKTOR is Professor of International Relations at Fundação Getulio Vargas in São Paulo and a Nonresident Scholar at the Carnegie Endowment for International Peace.