404 - Khóa học va chạm kinh tế của Trung Quốc

Daniel H. Rosen and Logan Wright

Tại Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc ở Bắc Kinh, tháng 3 năm 2024 - Florence Lo / Reuters

Nền kinh tế Trung Quốc hầu như không tăng trưởng trong hai năm qua. Những nguyên nhân trước mắt, bao gồm sự sụt giảm trong hoạt động xây dựng bất động sản và các chính sách “không có COVID” lỏng lẻo đã cản trở đầu tư của khu vực tư nhân, đều đã được biết rõ. Nhưng gốc rễ của sự trì trệ là mang tính hệ thống, và các công ty, nhà phân tích ở Trung Quốc cũng như các chính phủ và doanh nghiệp trên khắp thế giới đã chờ đợi với kỳ vọng Bắc Kinh làm rõ kế hoạch đưa nền kinh tế nước này đi theo hướng ổn định hơn. Từ năm 2010 đến năm 2019 – cách đây không lâu – tốc độ tăng trưởng GDP hàng năm của Trung Quốc đạt trung bình 7,7%, nhưng ngày nay những cải cách chính sách cơ bản cần thiết để hỗ trợ mức tăng trưởng dù chỉ 3 hoặc 4% cũng đang khiến Bắc Kinh khó đạt được.

Các nhà quan sát trong và ngoài nước đặt hy vọng vào sự kiện chính sách lớn nhất trong lịch sử Trung Quốc, Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc (NPC), vì những dấu hiệu cho thấy sự thay đổi phương hướng đã quá muộn. Trung Quốc đã đạt thặng dư thương mại hàng năm trong hơn hai thập kỷ, nhưng vào năm 2022 và 2023, nhu cầu nội địa của Trung Quốc suy giảm đã đẩy xuất khẩu của nước này vượt quá nhập khẩu với con số gây sốc là 1,7 nghìn tỷ USD. Một năm trước đó, vào năm 2021, Chủ tịch Tập Cận Bình đã tuyên bố rằng Trung Quốc đã trở thành một “xã hội khá thịnh vượng” — ám chỉ một khái niệm được xác định cách đây hơn hai thiên niên kỷ trong tuyển tập thơ Trung Quốc có tên là Kinh Thi. Theo thuật ngữ kinh tế hiện đại, Tập Cận Bình đang lấy công cho việc Trung Quốc vươn lên vị thế quốc gia có thu nhập trung bình. Quá trình chuyển đổi này phải đi kèm với một trục chính sách. Sau hơn hai thập kỷ tăng trưởng mạnh mẽ nhờ đầu tư, Trung Quốc hiện cần tăng trưởng nhờ tiêu dùng. Đầu tư thêm sẽ có lợi nhuận giảm dần trừ khi Trung Quốc có thể tiêu dùng nhiều hơn trong nước. Tuy nhiên, trong hai năm qua, điều ngược lại đã xảy ra. Không thể bán hàng cho người mua trong nước, các công ty Trung Quốc đang xuất khẩu sản phẩm dư thừa ra nước ngoài.

Hoa Kỳ, Liên minh châu Âu, Nhật Bản và các nước tiên tiến và đang phát triển khác lo ngại rằng xu hướng này sẽ tiếp tục - rằng Trung Quốc đang chuẩn bị xuất khẩu để thoát khỏi tình trạng suy thoái kinh tế. Bắc Kinh đã từ chối ưu tiên nhu cầu trong nước và công khai chê bai các đề xuất kích thích tiêu dùng, đồng thời hứa sẽ duy trì hỗ trợ cho chính những ngành đang thúc đẩy tăng trưởng xuất khẩu của Trung Quốc. Những chính sách này sẽ dẫn đến thặng dư thương mại và thâm hụt nước ngoài lớn hơn của Trung Quốc, làm suy yếu sự cạnh tranh ở nước ngoài và đe dọa khiến các công ty phương Tây phá sản và người lao động của họ mất việc làm.

Kết quả của NPC, kết thúc vào ngày 11 tháng 3, sẽ làm tăng thêm thay vì xoa dịu những lo lắng chính đáng của nước ngoài. Đối mặt với tình hình kinh tế đòi hỏi phải cải cách cơ cấu để nâng cao năng suất và đưa nhu cầu trong nước phù hợp hơn với sản xuất, thay vào đó, các nhà lãnh đạo Trung Quốc đã đưa ra một loạt chính sách nhằm trì hoãn những thay đổi cần thiết và làm sâu sắc thêm sự phụ thuộc của nền kinh tế vào các nguồn cầu nước ngoài. Để bảo vệ nền kinh tế của mình khỏi những thiệt hại do hàng xuất khẩu giá rẻ của Trung Quốc gây ra, các chính phủ nước ngoài sẽ ngày càng chuyển sang các công cụ chống bán phá giá, thường bao gồm thuế quan đối với hàng hóa Trung Quốc được sản xuất dưới giá thành.

Xung đột thương mại ngày càng tồi tệ là kết quả tất yếu của các chính sách hiện tại của Trung Quốc và nó sẽ không chỉ giới hạn ở mối quan hệ của Trung Quốc với các nền kinh tế tiên tiến. Tranh chấp thương mại đã nảy sinh giữa Bắc Kinh và một số thành viên khác của diễn đàn đa phương được gọi là BRICS, dành cho Brazil, Nga, Ấn Độ, Trung Quốc và Nam Phi. Đầu tháng này, Brazil đã khởi xướng điều tra chống bán phá giá đối với thép nhập khẩu của Trung Quốc. Ấn Độ đã đưa ra nhiều lệnh chống bán phá giá hơn bất kỳ quốc gia nào trên thế giới trong nỗ lực hạn chế nhập khẩu từ Trung Quốc. Ủy ban thương mại Nam Phi gần đây đã hoàn thành đánh giá hàng nhập khẩu của Trung Quốc và xác nhận rằng việc bán phá giá đang diễn ra. Trong khi các nền kinh tế phát triển và đang phát triển đều phản đối khối lượng xuất khẩu cao của Trung Quốc, thì Bắc Kinh dường như chỉ đơn giản phớt lờ vấn đề này. Và khi tình trạng dư thừa năng lực của Trung Quốc khiến các chính phủ nước ngoài phải có những biện pháp đối phó ngày càng khắc nghiệt hơn, thì cuộc đối đầu dẫn đến là điều mà cả nền kinh tế Trung Quốc lẫn hệ thống thương mại toàn cầu đều không thể chấp nhận được.

KHÔNG THAY ĐỔI TRÊN CHÂN TRỜI

Đây không phải là trường hợp đầu tiên quốc tế phản đối rộng rãi các hoạt động thương mại của một quốc gia. Các nền kinh tế tiên tiến cũng gặp vấn đề với việc Nhật Bản từ chối giải quyết tình trạng mất cân bằng thương mại trong những năm 1970 và 1980. Hoa Kỳ đã can thiệp bằng cách tổ chức các cuộc đàm phán trực tiếp với Nhật Bản vào năm 1984–85 để buộc Tokyo phải giải quyết gốc rễ của vấn đề: các chính sách cơ cấu gây bất lợi cho các sản phẩm nước ngoài và định giá thấp đồng tiền Nhật Bản. Kết quả là Nhật Bản đã đồng ý hạn chế xuất khẩu “tự nguyện”. Hiệp định Plaza năm 1985 và Hiệp định Louvre năm 1987, đều được ký kết bởi Pháp, Đức, Nhật Bản, Anh và Hoa Kỳ (với Canada tham gia hiệp định sau), đã soạn thảo các thỏa thuận tiếp theo để giảm mất cân bằng thương mại bằng cách cho phép điều chỉnh tỷ giá hối đoái. để tăng sức mạnh của đồng yên so với đồng đô la. Những nỗ lực phối hợp nhằm thay đổi thực tiễn kinh tế của Nhật Bản này đã gây tranh cãi vào thời điểm đó, làm dấy lên những lời phàn nàn rằng Washington và các đối tác của họ đang quá mạnh tay. Nhưng cuối cùng, các biện pháp này không cản trở sự phát triển kinh tế của Nhật Bản. Trên thực tế, bằng cách giải quyết những lo ngại chính đáng về sự mất cân bằng thương mại, họ đã đặt nền tảng niềm tin vào toàn cầu hóa, điều sẽ mang lại lợi ích cho nhiều quốc gia – không hơn gì Trung Quốc – trong những năm tiếp theo.

Ngày nay, câu hỏi đặt ra là liệu Bắc Kinh có đồng ý sửa đổi chính sách của mình như Nhật Bản đã làm hay không, ngăn chặn chiến dịch của các nước G-7 nhằm áp đặt những hạn chế mạnh mẽ hơn đối với khối lượng xuất khẩu ngày càng tăng của Trung Quốc. Nhưng các chính sách thương mại sẽ chỉ là phương tiện tạm thời. Thặng dư thương mại của Trung Quốc sẽ tiếp tục tồn tại cho đến khi nhu cầu trong nước tăng trưởng đáng kể hoặc tốc độ tăng trưởng đầu tư chậm lại đáng kể. Để giảm bớt vấn đề trong ngắn hạn, Bắc Kinh sẽ cần một biện pháp kích thích tài chính mạnh mẽ. Và để khắc phục vấn đề này về lâu dài, Trung Quốc phải chuyển nguồn lực từ nhà nước sang các hộ gia đình - trực tiếp thông qua thanh toán bằng tiền mặt hoặc cổ phần trong các doanh nghiệp nhà nước, hoặc gián tiếp thông qua những thay đổi trong chính sách thuế hoặc trợ cấp nhà ở, hưu trí, chăm sóc y tế và các dịch vụ khác.

Nếu Trung Quốc đã tính đến những bước đi như vậy thì ý định của họ sẽ được thể hiện rõ ràng trong thông điệp chính sách được đưa ra bởi NPC. Nhưng không có bằng chứng nào như vậy xuất hiện. Trên thực tế, các mục tiêu kinh tế của Bắc Kinh không chỉ cho thấy họ vẫn cam kết với mô hình phát triển dựa vào xuất khẩu và đầu tư cũ mà còn có thể lên kế hoạch mở rộng năng lực sản xuất của Trung Quốc để tăng thêm xuất khẩu.

Hãy lưu ý rằng gói chính sách tài khóa mới của Bắc Kinh không bao gồm hỗ trợ trực tiếp cho tiêu dùng hoặc thu nhập của hộ gia đình. Mục tiêu thâm hụt ngân sách chính thức của Trung Quốc là 3% GDP vào năm 2024 phần lớn phù hợp với mục tiêu năm 2023. Mục tiêu này có tính đến sự kết hợp hiện tại giữa chi tiêu chính phủ và phát hành trái phiếu, có nghĩa là Bắc Kinh sẽ không thực hiện các loại chính sách tài khóa thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. tăng trưởng trong nước. Quan trọng nhất, Trung Quốc tiếp tục chuyển các nguồn tín dụng và tài chính vào đầu tư địa phương thay vì chuyển tiền trực tiếp đến các hộ gia đình để tăng chi tiêu. Trước đây, ông Tập đã chế giễu những khoản thanh toán như vậy là “chủ nghĩa phúc lợi”, nhưng Trung Quốc không thể mở rộng tiêu dùng hộ gia đình một cách bền vững như một phần của nền kinh tế nếu chỉ sử dụng các biện pháp từ phía cung. Cuối cùng, các nguồn lực tài chính phải chuyển từ nhà nước sang khu vực hộ gia đình và hiện tại không có dấu hiệu nào cho thấy việc chuyển giao đó đang diễn ra.

Chính sách công nghiệp này đặc biệt không được chào đón ở phần còn lại của thế giới. Báo cáo công việc chính thức của chính phủ Trung Quốc đến năm 2024 xác định ngành công nghiệp xe điện, pin và pin mặt trời nằm trong số “các lực lượng sản xuất mới” sẽ thúc đẩy tăng trưởng năng suất chung của đất nước. Toàn bộ phần của báo cáo mô tả cách chính phủ “sẽ tích cực thúc đẩy các ngành công nghiệp mới nổi và các ngành định hướng tương lai” nhằm mục đích “củng cố và nâng cao vị thế dẫn đầu [của Trung Quốc]” ở một số ngành trong số đó. Nhưng những ngành mà Trung Quốc muốn bảo vệ chính là những ngành đang đe dọa làm suy yếu các đối thủ cạnh tranh ở các nền kinh tế phát triển và đang phát triển.

Mục tiêu doanh thu tài chính của Trung Quốc cũng hàm ý rằng nước này đang hướng tới tăng trưởng mạnh mẽ hơn nhờ xuất khẩu. Những con số này bao gồm nhiều loại thuế thu được cũng như các khoản giảm thuế xuất khẩu. Mặc dù Bộ Tài chính dự đoán tổng doanh thu tài chính sẽ chỉ tăng 3,3% trong năm nay nhưng chi tiêu cho việc hoàn thuế xuất khẩu sẽ tăng 9,9%. Trong khi đó, Bộ này dự kiến số thuế Trung Quốc thu từ hàng nhập khẩu sẽ chỉ tăng 4,1%. Những dự báo này không nhất thiết cho thấy ý định rõ ràng nhằm thúc đẩy xuất khẩu, nhưng ít nhất chúng cho thấy Bắc Kinh không dự đoán bất kỳ sự giảm thặng dư thương mại nào vào năm 2024.

Chi tiêu quốc phòng cũng dự kiến sẽ tăng nhanh hơn nhiều so với tổng chi tiêu hoặc doanh thu của chính phủ. Trung Quốc chỉ lên kế hoạch tăng tổng chi tiêu ở mức 4,0% nhưng đã vạch ra kế hoạch mở rộng ngân sách quốc phòng ở mức 7,2%. Tín hiệu gửi đến phần còn lại của thế giới là Bắc Kinh đã sẵn sàng ưu tiên quân sự hơn là đầu tư vào phát triển hộ gia đình bền vững hoặc vốn nhân lực.

Trước khi Trung Quốc tiết lộ bất kỳ chính sách nào trong số này, các quan chức châu Âu đã tiến hành tiếp cận rộng rãi để thúc giục Bắc Kinh xem xét mối đe dọa mà xuất khẩu của họ gây ra cho các ngành công nghiệp và việc làm của châu Âu - cũng như nguy cơ làm hỏng môi trường chính trị châu Âu vốn từ lâu đã thuận lợi cho thương mại với Trung Quốc. Trong chuyến thăm Bắc Kinh vào đầu tháng 2, các quan chức của Bộ Tài chính Hoa Kỳ đã đưa ra một thông điệp tương tự. Nhưng kế hoạch của NPC không cho thấy dấu hiệu nào cho thấy Trung Quốc sẽ tính đến những yêu cầu này từ các chính phủ phương Tây.

Quang học tại NPC không giúp được gì. Thông thường, khi kết thúc đại hội, Thủ tướng Trung Quốc sẽ tổ chức họp báo. Năm nay sự kiện này đã bị hủy bỏ—không chỉ cho năm 2024 mà còn cho cả những năm sau nữa. Cuộc họp báo luôn là một công việc được dàn dựng, với các câu hỏi được đưa ra trước và các câu trả lời được chuẩn bị sẵn. Nhưng bằng cách hủy bỏ sự kiện này, giới lãnh đạo Trung Quốc đang cho thấy rằng họ hiện coi việc hội tụ các thông lệ của các nền kinh tế phát triển là không quan trọng, hoặc ít nhất là không quan trọng bằng bất kỳ hoạt động chính trị hậu trường nào đằng sau việc hủy bỏ sự kiện này.

TĂNG GẤP ĐÔI

Bắc Kinh không chỉ tỏ ra không muốn giải quyết sự mất cân bằng kinh tế trong nước mà còn có thể thiếu năng lực để làm điều đó. Điều này đặc biệt đáng lo ngại. Trong nhiều thập kỷ, các nhà kinh tế đã kêu gọi Trung Quốc chuyển hướng sang tiêu dùng nội địa bằng cách giải quyết những hạn chế trong chi tiêu cá nhân, trong đó bao gồm thu nhập hộ gia đình không đủ. Để vừa tái cân bằng nền kinh tế trong nước vừa giảm thặng dư thương mại của đất nước, Bắc Kinh phải khuyến khích tiêu dùng bên cạnh việc giảm tốc độ đầu tư vào tài sản và cơ sở hạ tầng.

Nhưng Trung Quốc hiện đang ở vị trí kém để thực hiện một sự thay đổi như vậy. Nhà nước chỉ thu được khoảng 14% GDP từ tiền thuế, thấp hơn nhiều so với mức trung bình của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế là 34%. Quan trọng hơn, phần lớn nguồn thu đó đến từ thuế giá trị gia tăng đối với sản xuất và các loại thuế khác đối với doanh nghiệp, chứ không phải từ thuế đánh vào thu nhập cá nhân và tiêu dùng nội địa. Do đó, theo hệ thống thuế hiện tại, việc chuyển đổi sang nền kinh tế dựa vào tiêu dùng sẽ dẫn đến sự sụt giảm đáng kể nguồn thu thuế, làm suy giảm khả năng thực thi chính sách của Bắc Kinh.

Nhu cầu cải cách thuế là rõ ràng; Bản thân ông Tập cũng thừa nhận vấn đề này trong chương trình nghị sự chính sách được công bố vào năm 2013. Việc không có cải cách nào như vậy được đưa ra do đó là bằng chứng bổ sung cho thấy Bắc Kinh đang tăng gấp đôi mô hình tăng trưởng lỗi thời của mình. Hàng năm, như mọi nước, Quỹ Tiền tệ Quốc tế đều tham khảo ý kiến của các quan chức Trung Quốc về chính sách kinh tế, đưa ra khuyến nghị và sau đó báo cáo quan điểm của Bắc Kinh về những thay đổi được đề xuất. Trong những năm trước, các quan chức Trung Quốc đã nhất trí với IMF về sự cần thiết phải cải cách tài chính. Nhưng năm nay, Bắc Kinh nói với IMF rằng một hệ thống thuế phù hợp “về cơ bản đã được thiết lập” và các mục tiêu của Bắc Kinh sẽ tập trung vào phát triển chất lượng cao “thay vì trực tiếp tăng doanh thu tài chính”. Trung Quốc không chỉ bác bỏ những cải cách cụ thể nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho mối quan hệ thương mại bền vững hơn với phần còn lại của thế giới mà còn bác bỏ nhu cầu thực hiện bất kỳ cải cách nào.

Trung Quốc cũng phải đối mặt với những hạn chế trong việc cập nhật các chính sách công nghiệp của mình. Ngay cả khi Bắc Kinh nhượng bộ trước áp lực nước ngoài và nỗ lực phối hợp để hạn chế đầu tư vào xe điện và pin, pin mặt trời và các ngành công nghiệp khác, thì các công ty và cơ sở sản xuất được hưởng lợi từ các khoản trợ cấp trước đó của chính phủ sẽ không biến mất. Hơn nữa, một chiến dịch của chính quyền trung ương khó có thể thay đổi các quyết định cho vay trên thực tế, vì các quan chức địa phương phải đối mặt với nhiệm vụ duy trì mức độ việc làm và đảm bảo ổn định tài chính.

Trung Quốc sẽ khó có thể nhanh chóng giảm thặng dư thương mại ngày càng tăng và không ai kỳ vọng lãnh đạo nước này sẽ đưa ra giải pháp chỉ sau một đêm. Nhưng điều đáng báo động là Bắc Kinh dường như không có nỗ lực đáng kể nào để điều chỉnh sự mất cân bằng này. Bằng cách cho phép các chính sách được giữ nguyên như hiện tại, Trung Quốc đang tự đặt mình vào thế đối đầu với cả các nền kinh tế phát triển và đang phát triển.

Bắc Kinh nên thừa nhận những lý do chính đáng của nước ngoài trong việc đưa ra các chính sách thương mại bảo hộ, ít nhất là cho đến khi Trung Quốc đạt được cải cách cơ cấu trong nước. Thay vào đó, các quan chức Trung Quốc đã mô tả các biện pháp thương mại của Mỹ là “đạt đến mức độ vô lý đến khó hiểu”. Nếu Bắc Kinh không thể thừa nhận những tác hại kinh tế thực sự mà các chính sách này tìm cách tránh, thì sẽ không có điểm khởi đầu cho một cuộc thảo luận với các nhà lãnh đạo của các nền kinh tế tiên tiến. Các nước G-7 cuối cùng sẽ tự mình xây dựng các giải pháp thay vì hợp tác với Trung Quốc.

Các quan chức Trung Quốc thường nói rằng Bắc Kinh không cố tình tìm kiếm thặng dư thương mại. Dù cố ý hay không, sự mất cân bằng thương mại của Trung Quốc không bền vững đối với phần còn lại của thế giới và Trung Quốc không nên ngạc nhiên nếu các chính phủ nước ngoài bắt đầu phản ứng mạnh mẽ hơn. Bắc Kinh có thể sẽ từ chối các biện pháp tương tự như những biện pháp mà Hoa Kỳ và các đối tác áp dụng vào những năm 1980 để giải quyết sự mất cân bằng thương mại của Nhật Bản, chẳng hạn như một thỏa thuận tỷ giá hối đoái giống như Hiệp định Plaza hoặc Hiệp định Louvre. Tăng thuế đối với hàng nhập khẩu của Trung Quốc, một chính sách khác mà chính phủ nước ngoài áp dụng, có thể chỉ mang lại sự trợ giúp tạm thời; Khi chính quyền Trump áp đặt các khoản thuế như vậy, nhiều nhà cung cấp Trung Quốc đã có thể lách các quy định này bằng cách vận chuyển hàng hóa qua các nước thứ ba trước khi chúng đến điểm đến cuối cùng là Hoa Kỳ. Với ít lựa chọn chính sách hiệu quả và một nhà đàm phán không thiện chí ở Bắc Kinh, các chính phủ phương Tây nói riêng sẽ xem xét những hạn chế ngày càng hà khắc đối với thương mại Trung Quốc. Cú sốc đó có thể là điều cần thiết để Trung Quốc thực hiện cải cách cơ cấu một cách nghiêm túc, vì lợi ích nền kinh tế của nước này và với hy vọng tránh được sự chia rẽ không thể khắc phục được trong thương mại toàn cầu.

DANIEL H. ROSEN là Đối tác sáng lập của Rhodium Group và lãnh đạo công việc của công ty ở Châu Á.

LOGAN WRIGHT là Đối tác của Rhodium Group và lãnh đạo nghiên cứu của công ty về thị trường tài chính Trung Quốc.

https://www.foreignaffairs.com/china/chinas-economic-collision-course

***

China’s Economic Collision Course

AS GROWTH SLOWS, BEIJING’S MOVES ARE DRAWING A GLOBAL BACKLASH

At the National People’s Congress in Beijing, March 2024 - Florence Lo / Reuters

China’s economy has barely grown in the past two years. The immediate causes, including a decline in property construction and ham-fisted “zero COVID” policies that tanked private-sector investment, are well known. But the roots of the stagnation are systemic, and firms and analysts inside China, as well as governments and businesses around the world, have waited with anticipation for Beijing to clarify its plans to put the country’s economy on a more stable track. Between 2010 and 2019—not long ago—China’s annual GDP growth averaged 7.7 percent, but today the basic policy reforms necessary to support even three or four percent growth are proving difficult for Beijing to achieve.

Domestic and foreign observers pinned their hopes on the biggest policy event on China’s calendar, the National People’s Congress (NPC), for signs of an overdue change in direction. China has run an annual trade surplus for more than two decades, but in 2022 and 2023, a slowdown in China’s domestic demand pushed the country’s exports to exceed its imports by a shocking $1.7 trillion. A year earlier, in 2021, President Xi Jinping had declared that China had become a “moderately prosperous society”—a reference to a concept defined more than two millennia ago in the Chinese poetry collection known as the Book of Songs. In modern economic terms, Xi was taking credit for China’s rise to middle-income status. This transition should come with a policy pivot. After over two decades of strong investment-led growth, China now needs consumption-led growth. Further investment will have diminishing returns unless China can consume more at home. Yet over the past two years, the opposite has happened. Unable to sell goods to domestic buyers, Chinese companies are exporting their excess production abroad.

The United States, the European Union, Japan, and other advanced and developing countries worry that this trend will continue—that China is preparing to export its way out of the economic slowdown. Beijing has declined to prioritize domestic demand and openly denigrated consumer stimulus proposals, and it has promised to sustain support for the very industries that are driving China’s export growth. These policies will result in larger Chinese trade surpluses and foreign deficits, undercutting competition abroad and threatening to put Western firms out of business and their workers out of jobs.

The outcome of the NPC, which concluded on March 11, will heighten rather than allay foreign countries’ legitimate worries. Faced with an economic situation that calls for structural reform to enhance productivity and bring domestic demand more in line with production, China’s leaders have instead put forward a policy mix that will delay necessary changes and deepen the economy’s reliance on foreign sources of demand. To protect their own economies from the damage caused by inexpensive Chinese exports, foreign governments will increasingly turn to antidumping tools, which typically include tariffs on Chinese goods produced below cost.

Worsening trade conflict is an inevitable outcome of current Chinese policies, and it will not be limited to China’s relationships with advanced economies. Trade disputes are already arising between Beijing and several other members of the multilateral forum known as BRICS, for Brazil, Russia, India, China, and South Africa. Earlier this month, Brazil initiated antidumping investigations into Chinese steel imports. India has introduced more antidumping orders than any country in the world in its efforts to restrict imports from China. South Africa’s trade commission recently completed an assessment of Chinese imports and confirmed that dumping was taking place. While developed and developing economies alike push back against China’s high export volume, Beijing appears to be simply ignoring the problem. And as Chinese overcapacity drives foreign governments toward ever-harsher countermeasures, the resulting confrontation is something neither the Chinese economy nor the global trade system can afford.

NO CHANGE ON THE HORIZON

This is not the first case of broad international objection to a single country’s trade practices. Advanced economies also took issue with Japan’s refusal to address its trade imbalances in the 1970s and 1980s. The United States intervened by holding direct talks with Japan in 1984–85 to compel Tokyo to deal with the root of the problem: structural policies that disadvantaged foreign products and undervalued Japan’s currency. As a result, Japan agreed to “voluntary” export restrictions. The Plaza Accord of 1985 and the Louvre Accord of 1987, both signed by France, Germany, Japan, the United Kingdom, and the United States (with Canada joining the latter agreement), codified further arrangements to reduce trade imbalances by allowing exchange rate adjustments to strengthen the yen against the dollar. These coordinated efforts to change Japanese economic practices were controversial at the time, eliciting complaints that Washington and its partners were being heavy-handed. But in the end, the measures did not impede Japan’s economic development. In fact, by dealing with legitimate concerns about trade imbalances, they laid a foundation of trust in globalization that would benefit many countries—none more than China—in the ensuing years.

Today, the question is whether Beijing will agree to correct its policies, as Japan did, forestalling a campaign by G-7 countries to impose more aggressive restrictions on the growing volume of Chinese exports. But trade policies would be only a temporary expedient. China’s trade surplus will persist until its domestic demand meaningfully grows or investment growth slows significantly. To alleviate the problem in the short term, Beijing would need a strong fiscal stimulus. And to fix it in the long term, China must transfer resources from the state to households—either directly through cash payments or shares in state-owned enterprises, or indirectly through changes in tax policies or subsidies for housing, retirement, medical care, and other services.

If China had such steps in mind, its intentions would have been apparent in the policy messaging that came out of the NPC. But no such evidence has emerged. In fact, Beijing’s economic targets show not only that it remains committed to its old export- and investment-led development model but also that it may even be planning to expand Chinese manufacturing capacity to further increase exports.

Consider that Beijing’s new fiscal policy package includes no direct support for household consumption or incomes. China’s formal budget deficit target of three percent of GDP in 2024 is largely in line with its 2023 target, which, taking into account the current combination of government spending and bond issuance, means that Beijing will not be implementing the kinds of fiscal policies that spur domestic growth. Most important, China continues to channel credit and fiscal resources into local investment rather than making direct transfers to households to boost their spending. In the past, Xi has derided such payments as “welfarism,” but China cannot sustainably expand household consumption as a share of the economy only using supply-side measures. Eventually, fiscal resources must move from the state to the household sector, and there are no signs now of that transfer taking place.

This industrial policy is particularly unwelcome to the rest of the world. China’s official government work report for 2024 identifies the electric vehicle, battery, and solar cell industries among the “new productive forces” that will boost the country’s overall productivity growth. An entire section of the report describes how the government “will actively foster emerging industries and future-oriented industries” with an aim to “consolidate and enhance [China’s] leading position” in several of them. But the industries China seeks to champion are exactly the ones that are threatening to undermine competitors in developed and developing economies.

China’s fiscal revenue targets, too, imply that it is aiming for stronger export-led growth. These figures include various types of collected taxes as well as rebates on export taxes. Although the Ministry of Finance projects that overall fiscal revenue will rise by just 3.3 percent this year, it expects that spending on export tax rebates will increase by 9.9 percent. Meanwhile, the ministry expects that the taxes China collects on imports will rise by only 4.1 percent. These forecasts do not necessarily indicate an explicit intention to boost exports, but at the very least they show Beijing does not anticipate any reduction of its trade surplus in 2024.

Defense spending is also set to rise much faster than overall government spending or revenue generation. China has planned for only a 4.0 percent increase in total expenditures, but it has mapped out a 7.2 percent expansion of the defense budget. The signal to the rest of the world is that Beijing is prepared to prioritize its military over investments in sustainable household development or human capital.

Before China unveiled any of these policies, European officials engaged in extensive outreach to urge Beijing to consider the threat its exports posed to European industries and employment—and the risk of spoiling a European political environment that had long been favorable to trade with China. On a visit to Beijing in early February, officials from the U.S. Treasury Department delivered a similar message. But the NPC's plans show no signs of China taking these requests from Western governments into account.

The optics at the NPC did not help. Typically, at the conclusion of the congress, China’s premier gives a press conference. This year the event was canceled—not only for 2024 but for future years, as well. The press conference was always a staged affair, with questions submitted in advance and answers prepared. But by calling off the event, China’s leadership is showing that it now sees convergence with the practices of developed economies as unimportant, or at least not as important as whatever backstage politics were behind the cancellation.

DOUBLING DOWN

Not only does Beijing appear unwilling to address domestic economic imbalances, but it may also lack the capacity to do so. This is especially concerning. For decades, economists have called for China to shift toward domestic consumption by addressing constraints on individual spending, which include insufficient household income. To both rebalance the domestic economy and reduce the country’s trade surplus, Beijing must encourage consumption in addition to slowing investment in property and infrastructure.

But China is now poorly positioned to engineer such a shift. The state collects only around 14 percent of GDP in tax revenues, far below the Organization for Economic Cooperation and Development average of 34 percent. More important, a large part of those revenues comes from value-added taxes on manufacturing and other taxes on businesses, rather than from taxes on individual income and domestic consumption. Under the current tax system, therefore, a transition to a consumption-led economy would result in a dramatic decline in tax revenues, undercutting Beijing’s ability to execute policy.

The need for tax reform is clear; Xi himself acknowledged the problem in his policy agenda announced in 2013. The fact that no such reform is in sight is thus additional evidence that Beijing is doubling down on its antiquated growth model. Every year, as it does with all countries, the International Monetary Fund consults with Chinese officials on economic policy, makes recommendations, and then reports on Beijing’s view of the proposed changes. In previous years, Chinese officials agreed with the IMF on the need for fiscal reform. But this year, Beijing told the IMF that a suitable tax system “has been basically established” and that Beijing’s goals would focus on high-quality development “rather than directly increasing fiscal revenue.” China is rejecting not only the specific reforms that would facilitate a more sustainable trade relationship with the rest of the world but the need for any reform at all.

China faces limits when it comes to updating its industrial policies, too. Even if Beijing were to yield to foreign pressure and make concerted efforts to restrict investments in electric vehicles and batteries, solar cells, and other industries, the companies and manufacturing facilities that benefited from earlier government subsidies would not disappear. A central government campaign, moreover, is unlikely to change lending decisions on the ground, given that local officials face mandates to maintain employment levels and ensure financial stability.

It would be difficult for China to quickly reduce its widening trade surplus, and no one expects the country’s leadership to deliver a fix overnight. But it is alarming that Beijing seems to have made no meaningful effort to right this imbalance. By idly allowing policies to remain as they are, China is setting itself up for confrontation with developed and developing economies alike.

Beijing should recognize foreign countries’ valid reasons for introducing protective trade policies, at least until China achieves structural reform at home. Instead, Chinese officials have described U.S. trade measures as “reaching bewildering levels of unfathomable absurdity.” If Beijing is unable to acknowledge the real economic harms that these policies seek to avoid, there is no starting point for a discussion with the leaders of advanced economies. G-7 countries will end up formulating solutions among themselves, rather than working with China.

Chinese officials often say that Beijing does not deliberately seek a trade surplus. Deliberate or not, China’s trade imbalances are not sustainable for the rest of the world, and China should not be surprised if foreign governments start to respond more aggressively. Beijing is likely to reject measures similar to those the United States and its partners adopted in the 1980s to address Japan’s trade imbalances, such as an exchange rate arrangement resembling the Plaza Accords or Louvre Accords. Tariff hikes on Chinese imports, another policy available to foreign governments, may only provide temporary relief; when the Trump administration imposed such levies, many Chinese suppliers were able to skirt these regulations by shipping goods through third countries before they reached their final destinations in the United States. With few effective policy options and an unwilling negotiator in Beijing, Western governments in particular will consider increasingly draconian restrictions on Chinese trade. That shock may be what is necessary for China to take structural reforms seriously, for the sake of its own economic health and in the hope of avoiding an irreparable split in global trade.

• DANIEL H. ROSEN is a Founding Partner of Rhodium Group and leads the firm’s work on Asia.
• LOGAN WRIGHT is a Partner at Rhodium Group and leads the firm’s research on China’s financial markets.