738 - Nhiệm vụ đổi mới viển vông của Trung Quốc

George Magnus

Lắp ráp các tấm pin mặt trời tại một nhà máy ở Hợp Phì, Trung Quốc, tháng 5 năm 2024 - China Daily / Reuters

Đến nay, những vấn đề mang tính hệ thống đang đe dọa nền kinh tế Trung Quốc đã rõ ràng. Đất nước này đang phải đối mặt với tình trạng tăng trưởng kinh tế chậm lại, năng suất trì trệ, lĩnh vực bất động sản gặp trục trặc, phân bổ sai và sử dụng vốn không hiệu quả, hạn chế về khả năng trả nợ, thu nhập hộ gia đình và nhu cầu tiêu dùng yếu. Nhưng vẫn chưa rõ Bắc Kinh nên khắc phục những vấn đề này như thế nào. Nhiều nhà kinh tế bên ngoài Trung Quốc, cũng như một số nhà kinh tế trong nước, tin rằng nước này phải điều chỉnh lại mô hình phát triển của mình bằng cách hướng nó theo định hướng thị trường hơn và được thúc đẩy bởi chi tiêu của người tiêu dùng. Tuy nhiên, Đảng Cộng sản Trung Quốc (ĐCSTQ) của nhà lãnh đạo Trung Quốc Tập Cận Bình không thể chấp nhận những thay đổi về chính trị và thể chế mà việc điều chỉnh lại như vậy sẽ đòi hỏi.

Vì vậy, Tập đã chọn một con đường khác: chiến lược tăng trưởng tập trung vào chính sách công nghiệp, nhằm thúc đẩy cái mà ông và ĐCSTQ gọi là “lực lượng sản xuất mới”. Theo suy nghĩ của Marx, cụm từ này mô tả quá trình trong đó những thay đổi lớn về công nghệ xung đột với trật tự kinh tế hiện tại, tạo điều kiện cho những người cộng sản lật đổ nó. Đối với Tập Cận Bình, những lực lượng mới này là những lĩnh vực đi đầu trong phát triển khoa học và công nghệ, như năng lượng sạch, xe điện và pin – những lĩnh vực mà Trung Quốc đã dẫn đầu – cũng như máy móc công nghiệp, chất bán dẫn và điện toán, trí tuệ nhân tạo và robot. , các ngành công nghiệp khoa học đời sống, công nghệ sinh học và dược phẩm. Tham vọng của Tập Cận Bình là Trung Quốc đạt được khả năng tự cung tự cấp trong tất cả các lĩnh vực này. Tập tin rằng bằng cách tập trung vào chính sách công nghiệp và đổi mới, ông có thể giải cứu nền kinh tế đang bị bao vây của Trung Quốc, nắm bắt các cơ hội địa chính trị để dẫn đầu cuộc cách mạng công nghiệp mới của thế kỷ 21 và chấm dứt sự thống trị của Hoa Kỳ trong hệ thống quốc tế.

Nhưng chiến lược này khó có thể hoạt động như dự định của Tập. Trung Quốc chắc chắn là quốc gia sản xuất hàng đầu thế giới. Bắc Kinh đã chứng minh rằng họ có thể thiết lập chính sách công nghiệp thành công trong một số lĩnh vực và khuyến khích sự trỗi dậy của các công ty hùng mạnh. Nhưng nó không thể tạo ra một môi trường đổi mới kinh tế thực sự chừng nào nền chính trị và quản trị cứng nhắc cũng như cách tiếp cận mang tính loại trừ đối với việc xây dựng thể chế vẫn còn tồn tại. Trên thực tế, chiến lược công nghiệp dựa trên đổi mới có thể không mang tính chuyển đổi nếu chính phủ không thể giải quyết các điểm yếu mang tính hệ thống cơ bản như tình trạng thất nghiệp ở thanh niên, điểm yếu trong hệ thống tài chính ngân hàng của Trung Quốc và nhu cầu tiêu dùng yếu. Khó có khả năng Trung Quốc có thể thành công trong việc khuyến khích loại hình đổi mới rộng rãi và thay đổi mang tính đột phá mà chiến lược tăng trưởng kinh tế của nước này phụ thuộc vào, đặc biệt là trong môi trường tăng trưởng thấp hiện nay.

CHỈNH SỬA KHÓA HỌC

Tập hy vọng rằng một chiến lược công nghiệp tập trung vào đổi mới có thể hàn gắn nỗi hổ thẹn về thất bại của Trung Quốc trong quá trình hiện đại hóa trong thế kỷ 19 và đầu thế kỷ 20. Theo cách giải thích lịch sử của ĐCSTQ, các nhà lãnh đạo Trung Quốc đã không đáp ứng thỏa đáng trước quá trình công nghiệp hóa và sự xâm lược của đế quốc, chẳng hạn như Anh, Pháp và Nga, dẫn đến cái gọi là thế kỷ nhục nhã, trong đó các thế lực nước ngoài đã chia cắt đất nước. Anh ấy quyết tâm không bỏ qua những gì anh ấy coi là khoảnh khắc tương tự.

Nhiều yếu tố trong chiến lược kinh tế mới của Tập Cận Bình vẫn chưa rõ ràng – chẳng hạn như chiến lược này sẽ được tài trợ như thế nào và liệu chính quyền địa phương đang gặp khó khăn về tài chính có thể cung cấp kinh phí hay không. Nhưng điều rõ ràng là chính phủ có ý định tập trung hơn nữa vào chính sách công nghiệp để đưa Trung Quốc trở thành nhà cung cấp hàng đầu các sản phẩm công nghệ tiên tiến như phần cứng CNTT, máy móc công nghiệp, dược phẩm và sản phẩm công nghệ sinh học, công nghệ năng lượng sạch và xe điện. , đồng thời là công ty dẫn đầu toàn cầu về mạng lưới truyền thông và nghiên cứu khoa học hạt nhân, vũ trụ và đời sống. Những ngành công nghiệp này đã chiếm gần 8% GDP của Trung Quốc vào năm 2014 và 13% vào năm 2022. Các quan chức Trung Quốc đặt mục tiêu nâng tỷ trọng đó lên 17% GDP vào năm 2025.

Cách tiếp cận này không phải là mới. Có thể hiểu đây là sáng kiến ​​mới nhất trong một loạt chiến lược chính sách công nghiệp lâu dài mà Trung Quốc đã theo đuổi kể từ đầu thế kỷ XXI. Tuy nhiên, dù ông Tập mô tả nó như thế nào, đó cũng chỉ là chính sách công nghiệp thuần túy và đơn giản ở một quốc gia đã chiếm 1/3 sản lượng toàn cầu. Thẻ giá của chính sách có thể sẽ rất bắt mắt. Theo các nghiên cứu gần đây của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế và Viện Kinh tế Thế giới Kiel, các công ty công nghiệp ở Trung Quốc nhận được trợ cấp và các hình thức viện trợ nhà nước khác lớn hơn đáng kể so với các công ty cùng ngành ở nơi khác. Vào năm 2021, nhà kinh tế học Barry Naughton đã mô tả các khoản đầu tư của Trung Quốc vào đổi mới từ năm 2000 là “cam kết lớn nhất về nguồn lực của chính phủ cho mục tiêu chính sách công nghiệp trong lịch sử”.

Duy trì mức hỗ trợ cao cho ngành công nghiệp sẽ trở thành một trong những vấn đề đau đầu nhất của Trung Quốc.

ĐCSTQ hy vọng rằng việc đặt Trung Quốc ở vị trí tiên phong về tiến bộ khoa học và công nghệ sẽ không chỉ củng cố khát vọng dẫn đầu hệ thống kinh tế và chính trị toàn cầu của nước này mà còn mang lại động lực tăng trưởng mới và thịnh vượng trong nước. Tuy nhiên, kết quả này khó có thể xảy ra và không chỉ vì chi phí thực hiện chiến lược có thể rất cao. Một số khoản chi tiêu của chính phủ chắc chắn sẽ hướng tới việc thúc đẩy các doanh nghiệp thành công, nhưng phong cách quản trị từ trên xuống, triết lý kinh tế thống kê và tình trạng tham nhũng tràn lan của Trung Quốc có nghĩa là phần lớn khoản đầu tư có thể sẽ kết thúc trong lãng phí và thua lỗ. Trong trường hợp các sáng kiến ​​mà sự thất bại được cho là gây bối rối chính trị, các quan chức có thể sẽ không tính toán thiệt hại một cách hợp lý.

Sự thành công của chính sách mới của Trung Quốc sẽ phụ thuộc vào các cuộc kiểm toán phù hợp nhằm xác định các sáng kiến ​​thất bại trước khi chúng trở nên cố thủ và phân bổ nguồn lực một cách hiệu quả cho các doanh nghiệp có khả năng thương mại tốt nhất. Nhưng việc kiểm toán và đánh giá phù hợp là cực kỳ khó thực hiện ở Trung Quốc, do chính phủ thiếu minh bạch về nguồn vốn và tài chính. Lấy ví dụ về ngành năng lượng mặt trời và gió: mặc dù có thể đo lường được dòng tiền trực tiếp đến các công ty hàng đầu nhưng các khoản trợ cấp và hỗ trợ gián tiếp chảy qua chuỗi cung ứng thì không thể. Chính quyền địa phương thường là tác nhân của hầu hết các chi tiêu chính sách công nghiệp, nhưng ở Trung Quốc, các chính quyền này thường có tình hình tài chính quá kém để có thể gánh thêm gánh nặng chi tiêu.

Ước tính của Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Quốc tế cho thấy trợ cấp chính sách công nghiệp lên tới khoảng 1,7% GDP vào năm 2019 - một tỷ lệ rất lớn so với các quốc gia khác, bao gồm cả Hoa Kỳ, nơi con số tương đương là 0,4%. Và con số đó chắc chắn sẽ tăng lên kể từ đó, đặc biệt là khi Trung Quốc tăng cường hỗ trợ công nghiệp sau các biện pháp kiểm soát và hạn chế xuất khẩu mà Hoa Kỳ và các nước khác áp đặt lên Trung Quốc, đặc biệt là những hạn chế liên quan đến chip bán dẫn. Việc duy trì mức hỗ trợ cao này cho ngành công nghiệp sẽ trở thành một trong những vấn đề đau đầu nhất của Trung Quốc, đặc biệt trong bối cảnh doanh thu quốc gia đang sụt giảm và một loạt các chi phí ngày càng tăng khác, chẳng hạn như những khoản chi do phá sản nhà ở, xã hội già đi và chi tiêu ngày càng tăng cho quân đội và quân sự. về an ninh nội bộ.

QUẢNG CÁO SAI

Tuy nhiên, thách thức cơ bản nhất là ĐCSTQ liên tục kết hợp chính sách công nghiệp với sự đổi mới, hai điều này không giống nhau. Chính sách công nghiệp là một chiến lược theo chiều dọc đặt nhà nước ở vị trí cao nhất của nền kinh tế, dẫn dắt sự phát triển, cấp vốn và tài trợ cho các ngành và lĩnh vực được chỉ định nhằm tạo ra những nhà vô địch quốc gia. Ngược lại, thúc đẩy đổi mới là một khái niệm có chiều ngang hơn, trong đó các sáng kiến ​​của chính phủ được thiết kế rõ ràng để tạo ra các thể chế và điều kiện mạnh mẽ hơn, toàn diện hơn nhằm khuyến khích sự phát triển và sáng tạo nhiều hơn trên nhiều lĩnh vực, bao gồm cả những lĩnh vực thường được coi là truyền thống, như bán lẻ, bán buôn. , vận chuyển và phân phối. Khi chính phủ tìm cách thúc đẩy đổi mới, họ thường tập trung vào các chính sách pháp lý, khuyến khích cạnh tranh, giáo dục và hình thành kỹ năng, đầu tư cơ sở hạ tầng cũng như các chính sách thuế và lao động. Chính phủ chủ yếu là người tạo điều kiện và hỗ trợ, trong khi với một chính sách công nghiệp được xác định chính thức hơn, chính phủ sẽ đảm nhận vai trò lãnh đạo cụ thể hơn, không thể phân biệt được với vai trò của mình trong việc thúc đẩy thương mại và xuất khẩu.

Nhưng thành tích về đổi mới của Trung Quốc rất khác nhau. Vào năm 2023, Chỉ số Đổi mới Toàn cầu của Tổ chức Sở hữu Trí tuệ Thế giới — xếp hạng 132 quốc gia theo tính đổi mới dựa trên 80 chỉ số — đã xếp Trung Quốc ở vị trí thứ 12. Vị trí này có vẻ ấn tượng đối với một quốc gia có thu nhập bình quân đầu người bằng Trung Quốc; Trung Quốc là quốc gia có thu nhập trung bình duy nhất được xếp hạng trong số 30 quốc gia đổi mới nhất trong cuộc khảo sát. Tuy nhiên, điểm tổng thể của Trung Quốc ẩn chứa một sự khác biệt quan trọng. Các chỉ số của chỉ số được phân chia giữa cái gọi là đầu vào đổi mới, thể hiện các khía cạnh của một nền kinh tế cho phép sáng tạo và đổi mới, và đầu ra đổi mới, kết quả cuối cùng của đổi mới. Đầu vào bao gồm những thứ như chất lượng của các thể chế quản lý, pháp lý và kinh doanh của nền kinh tế; trình độ học vấn; nghiên cứu và phát triển; cơ sở hạ tầng truyền thông và năng lượng cũng như các biện pháp nâng cao mức độ phức tạp của thị trường và kinh doanh. Đầu ra bao gồm sáng tạo tri thức, sở hữu trí tuệ, bằng sáng chế, năng suất lao động, chi tiêu phần mềm, sở hữu trí tuệ, xuất khẩu công nghệ cao, nhãn hiệu, giá trị thương hiệu và sáng tạo trực tuyến.

Trong cuộc khảo sát năm 2023 của Tổ chức Sở hữu Trí tuệ Thế giới, Trung Quốc đứng thứ tám về kết quả đổi mới nhưng đứng thứ 25 về đầu vào – một sự khác biệt đáng chú ý vì về lâu dài, sức mạnh đầu vào cuối cùng sẽ quyết định sức mạnh đầu ra của một nền kinh tế. Sự khác biệt đó cho thấy năng lực sản xuất cũng như khả năng tiếp thu và khai thác kiến ​​thức và công nghệ của Trung Quốc thuộc đẳng cấp thế giới. Nhưng sự đa dạng của các yếu tố thể chế mà cuối cùng giúp nuôi dưỡng tính sáng tạo và sáng kiến ​​trong toàn xã hội lại không giống nhau.

Ngoài ra, hãy xem xét năng lực của Trung Quốc trong một thước đo thường được trích dẫn về năng lực đổi mới, đó là đăng ký bằng sáng chế. Trên toàn cầu, Trung Quốc hiện chiếm gần một nửa số bằng sáng chế toàn cầu. Tuy nhiên, phần lớn các bằng sáng chế được đăng ký của Trung Quốc đều thuộc loại tiện ích có giá trị thấp hơn - ví dụ như tạo ra các sản phẩm hoặc quy trình cụ thể - trái ngược với loại thiết kế mang tính khoa học và định hướng đổi mới hơn mà Đức, Nhật Bản và Hoa Kỳ áp dụng. States vượt trội, bảo vệ các đặc điểm thiết kế độc đáo có thể áp dụng cho vô số sản phẩm trong tương lai. Chưa đến 10% bằng sáng chế của Trung Quốc được nộp và cấp ở nước ngoài, cho thấy có rất nhiều nỗ lực dành cho việc đăng ký bằng sáng chế trong nước nhưng không được công nhận hoặc có giá trị ở nước ngoài. Trong một nghiên cứu năm 2024, Yuen Yuen Ang và các tác giả khác đã kiểm tra 4,6 triệu bằng sáng chế được nộp từ năm 1990 đến năm 2014 tại 333 thành phố của Trung Quốc đại lục. Họ đã phát hiện ra mức độ lừa đảo cao độ của các mục tiêu bằng sáng chế từ trên xuống. Việc đăng ký bằng sáng chế của Trung Quốc thường có thể được cho là do các khoản trợ cấp lãng phí và bằng sáng chế trùng lặp và có giá trị thấp.

LỖI HỆ THỐNG

Chính sách công nghiệp mới tập trung vào “lực lượng sản xuất” của Tập Cận Bình cũng sẽ không giải quyết được những điểm yếu mang tính hệ thống khiến nền kinh tế Trung Quốc gặp nguy hiểm. Bởi vì nó sẽ khuyến khích sản xuất dư thừa và mở rộng trong các ngành có đầu vào lao động tương đối thấp, nên sẽ khó có thể đảo ngược làn sóng việc làm từ các hình thức sản xuất và xây dựng khác sang các lĩnh vực được trả lương thấp hơn, kỹ năng thấp hơn như giao hàng, gọi xe. và bán sản phẩm trên nền tảng trực tuyến.

Việc nhấn mạnh vào chính sách công nghiệp cũng không giải quyết được những thiệt hại nghiêm trọng mà chính quyền hà khắc của Tập Cận Bình đã gây ra cho khu vực tư nhân. Nhìn bề ngoài, chính phủ của Tập Cận Bình gần đây đã áp dụng những lời lẽ khích lệ hơn đối với doanh nghiệp tư nhân. Nhưng Bắc Kinh đã không thực hiện những điều chỉnh thực sự đối với môi trường chính trị và pháp lý đang hạn chế doanh nghiệp tư nhân, đặc biệt là các quy định về an ninh quốc gia và chống gián điệp kết hợp việc thu thập, sử dụng và chuyển giao thông tin cần thiết cho quá trình thẩm định với hành vi sai trái và tội phạm.

Phù hợp với câu châm ngôn nổi tiếng của Tập rằng “chính phủ, quân sự, dân sự và học thuật; đông, tây, nam, bắc, trung, đảng lãnh đạo tất cả”, chính phủ Trung Quốc vẫn dành ưu tiên hàng đầu cho các doanh nghiệp nhà nước và đưa ra những hình phạt tùy tiện đối với những doanh nhân không tuân theo ý muốn của họ. Xu hướng chính trị đó cũng có nghĩa là chính sách công nghiệp của Tập Cận Bình đã bỏ qua nhu cầu thúc đẩy tiêu dùng ở Trung Quốc. Trong khi các nhà lãnh đạo ĐCSTQ chỉ nói suông về nhu cầu thúc đẩy nhu cầu của người tiêu dùng, họ thực sự không coi trọng các chính sách thúc đẩy tiêu dùng, bởi vì hệ tư tưởng của họ bác bỏ chủ nghĩa tiêu dùng “phương Tây”.

Sự nhấn mạnh của Tập Cận Bình vào chính sách công nghiệp đã không giải quyết được những thiệt hại mà sự quản lý hà khắc đã gây ra cho khu vực tư nhân.

Cuối cùng, chính sách mới có nguy cơ đơn giản là đưa ra bên ngoài những hậu quả của chính sách kinh tế và công nghiệp dưới hình thức xuất khẩu cao hơn, giá thấp hơn và đối với các nước như Hoa Kỳ, thâm hụt thương mại lớn hơn. Không thể hình dung làm thế nào Trung Quốc, nơi lĩnh vực sản xuất hiện chiếm 29% GDP và 1/3 sản xuất toàn cầu, có thể trợ cấp và thúc đẩy sản xuất hơn nữa mà không gây ra sự mất cân bằng và nợ lớn hơn trong nước cũng như gây ra thâm hụt thương mại lớn hơn cho phần còn lại của thế giới. Bằng cách bộc lộ những điểm yếu về nhu cầu của nền kinh tế Trung Quốc, Bắc Kinh có thể sẽ kích hoạt ngày càng nhiều chính sách trả đũa từ các quốc gia khác và những chính sách này cũng có thể gây thiệt hại cho nền kinh tế Trung Quốc.

Vào tháng 5, chính quyền Biden đã công bố một số mức thuế mới và bổ sung đối với các sản phẩm của Trung Quốc như thép, nhôm, chất bán dẫn, pin lithium, pin mặt trời, một số sản phẩm y tế và cần cẩu bờ biển, trong khi thuế đối với xe điện đã được áp dụng. tăng lên 100 phần trăm. Về phần mình, EU đã mở một cuộc điều tra về cáo buộc bóp méo thị trường xe điện của Trung Quốc, cũng như các cuộc điều tra về động cơ đường sắt và tua-bin gió. Những lo ngại của Ủy ban Châu Âu về các hành vi bóp méo thị trường của Trung Quốc có thể dẫn đến việc áp dụng thuế đối kháng có hiệu lực hồi tố. Ngay cả một số quốc gia ở phía Nam bán cầu, nơi mà Trung Quốc coi là nền tảng hỗ trợ, gần đây đã phản đối những gì họ coi là các hoạt động thương mại mang tính xâm phạm.

Mặc dù Trung Quốc chắc chắn sẽ đạt được một số tiến bộ với các mục tiêu chính sách công nghiệp mới của mình, nhưng hy vọng dẫn đầu thế giới về đổi mới của nước này không thể dễ dàng hòa hợp với niềm tin không lay chuyển vào tính hiệu quả của chỉ đạo của chính phủ, sự chán ghét của nước này đối với cạnh tranh thị trường tự do, luật pháp và quy định yếu kém. các thể chế, trục lợi và tham nhũng đặc trưng cho nền kinh tế của nó. Nhật Bản cung cấp một điểm tham khảo đáng giá. Viết về các chính sách công nghiệp, doanh nghiệp và thương mại của Nhật Bản trên tạp chí Đối ngoại năm 1987, George Packard dự đoán rằng “chiến lược của nước này sẽ mang lại những tiến bộ ngoạn mục và ngày càng có ưu thế vượt trội trong nhiều lĩnh vực như gốm công nghiệp, laser, chất bán dẫn, công nghệ sinh học, năng lượng mặt trời”. , robot, chất siêu dẫn và có thể cả trong lĩnh vực thám hiểm không gian. Ngược lại, những tiến bộ này sẽ được sử dụng chủ yếu trong các sản phẩm tiêu dùng và sẽ dẫn đến tăng xuất khẩu, gia tăng 'chủ nghĩa dân tộc công nghệ' và làm sâu sắc thêm nỗi lo sợ của người Mỹ rằng chúng ta không còn có thể cạnh tranh được nữa”.

Người ta có thể cho rằng đoạn văn này được viết gần đây về Trung Quốc. Những dự đoán rằng Nhật Bản sẽ đạt được vị thế thống trị về công nghiệp trên toàn thế giới chưa bao giờ trở thành hiện thực. Do những sai sót sâu xa mang tính hệ thống trong nền kinh tế Nhật Bản và các chính sách sai lầm, đến năm 1990, các công ty hàng đầu của Nhật Bản như Sony, Hitachi, Toyota, Honda, Matsushita và Sumitomo đã không thể chống chọi nổi trước sự vỡ bong bóng tài sản của Nhật Bản, kéo theo sự suy giảm kinh tế vĩ mô tương đối. kéo dài gần ba thập kỷ. Nguyên nhân và hậu quả của cú sốc kinh tế ở Nhật Bản còn được kết hợp bởi những điểm yếu quan trọng về thể chế, bao gồm cả việc chính phủ phản đối cải cách vai trò của các thể chế tài chính, quản trị doanh nghiệp cứng nhắc, các tập quán thị trường lao động cổ xưa như việc làm suốt đời và chủ nghĩa gia đình trị giữa doanh nghiệp và công chúng. ngành. Nhiều yếu tố trong số này cũng hiện diện ở Trung Quốc ngày nay. Và mặc dù Trung Quốc không thiếu luật pháp, nhưng nước này không – và không thể – phát triển một nền kinh tế được quản lý bởi pháp quyền.

Ví dụ của Nhật Bản cho thấy hai điều có thể đúng cùng một lúc. Một nền kinh tế tự hào với các công ty đẳng cấp thế giới và những thành tựu nổi bật trong đổi mới cũng có thể là một nền kinh tế trong đó sự mất cân bằng mang tính hệ thống, bong bóng tài sản, mâu thuẫn chính trị và sự cứng nhắc về thể chế đã ăn sâu quá mức khiến các công ty ấn tượng nhất có thể thúc đẩy tăng trưởng bền vững trên toàn quốc. Các công ty lớn và chính sách công nghiệp mạnh mẽ từ trên xuống không bảo vệ nền kinh tế trước những kết quả kinh tế vĩ mô tồi tệ. Các hòn đảo công nghệ xuất sắc không thể thay thế cho việc quản lý kinh tế vĩ mô tốt và các hệ sinh thái công nghệ được thể chế hóa tốt nhằm mang lại lợi ích cho toàn bộ nền kinh tế – cả hai điều mà hệ thống Trung Quốc dường như không có khả năng sớm tạo ra.

GEORGE MAGNUS là cộng tác viên nghiên cứu tại Trung tâm Trung Quốc của Đại học Oxford và tại Trường Nghiên cứu Phương Đông và Châu Á, cựu Nhà kinh tế trưởng tại UBS, đồng thời là tác giả của Red Flags: Why Xi’s China Is in Jeopardy.

https://www.foreignaffairs.com/china/chinas-quixotic-quest-innovate

***

China’s Quixotic Quest to Innovate

A STATIST ECONOMY CAN’T FOSTER CREATIVITY

Assembling solar panels at a factory in Hefei, China, May 2024 - China Daily / Reuters

By now, the systemic problems that bedevil China’s economy are obvious. The country is suffering from slowing economic growth, stagnating productivity, a malfunctioning property sector, the misallocation and inefficient use of capital, debt-capacity constraints, and weak household income and consumer demand. But it is less clear how Beijing should fix these problems. Many economists outside China, as well as some inside the country, believe that it must recalibrate its development model by making it far more market-oriented and driven by consumer spending. Chinese leader Xi Jinping’s Chinese Communist Party (CCP), however, cannot accept the political and institutional changes that such a recalibration would require.

So Xi has chosen a different path: a growth strategy centered on industrial policy, aimed at boosting what he and the CCP call “new productive forces.” In Marx’s thinking, this phrase describes the process whereby major changes in technology clash with the existing economic order, enabling communists to overthrow it. For Xi, these new forces are the sectors now at the vanguard of scientific and technological development, such as clean energy, electric vehicles, and batteries—in which China already leads—as well as industrial machinery, semiconductors and computing, artificial intelligence and robotics, the life sciences industries, and biotechnology and pharmaceuticals. Xi’s ambition is for China to achieve self-sufficiency in all these sectors. Xi believes that by focusing on industrial policy and innovation, he can rescue China’s beleaguered economy, seize geopolitical opportunities to lead the twenty-first century’s new industrial revolution, and end the United States’ dominance in the international system.

But this strategy is unlikely to work as Xi intends. China is without a doubt the world’s leading manufacturing nation. Beijing has proved that it can set successful industrial policy in some areas and encourage the rise of powerful companies. But it cannot create a true climate of economic innovation so long as its rigid politics and governance and exclusionary approach to institution building remain in place. In fact, an innovation-based industrial strategy may not be transformative if the government is unable to address basic systemic weaknesses such as youth unemployment, frailties in China’s banking and financial systems, and weak consumer demand. It is unlikely that China can succeed at encouraging the kind of broad innovation and disruptive change on which its economic growth strategy depends, especially in its current lower-growth environment.

COURSE CORRECTION

Xi hopes that an innovation-focused industrial strategy can heal the embarrassment of China’s failure to modernize in the nineteenth and early twentieth centuries. According to the CCP’s interpretation of history, Chinese leaders did not adequately respond to industrialization and imperialist intrusions by—for example—Britain, France, and Russia, yielding the so-called century of humiliation, during which foreign powers carved up the nation. He is determined not to flub what he sees as a similar moment.

Many elements of Xi’s new economic strategy remain unclear—for example, how it will be financed and whether financially strapped local governments can provide the funding. But what is clear is that the government intends to place an even greater emphasis on industrial policy to make China the undisputed top provider of tech-forward products such as IT hardware, industrial machinery, pharmaceuticals and biotech products, clean energy technologies, and electric vehicles, as well as a global leader in communications networks and nuclear, space, and life sciences research. These industries already accounted for nearly eight percent of China’s GDP in 2014 and 13 percent in 2022. Chinese officials aim to get that proportion of GDP up to 17 percent by 2025.

This approach is not new. It can best be understood as the latest initiative in a long line of industrial policy strategies that China has pursued since the beginning of the twenty-first century. Yet however Xi characterizes it, it is also purely and simply industrial policy in a country that already accounts for a third of global manufacturing. The policy’s price tag is likely to be eye-popping. According to recent studies by the Organization for Economic Cooperation and Development and the Kiel Institute for the World Economy, industrial firms in China receive substantially greater subsidies and other forms of state aid compared with their peers elsewhere. In 2021, the economist Barry Naughton described China’s investments in innovation from 2000 as “the greatest single commitment of government resources to an industrial policy objective in history.”

Maintaining high levels of support for industry will become one of China’s biggest headaches.

The CCP’s hope is that placing China at the vanguard of technological and scientific progress will not only cement its aspirations to lead the global economic and political systems but provide new growth momentum and prosperity at home. This outcome is unlikely, however, and not just because the cost of fulfilling the strategy may be prohibitive. Some government outlays will undoubtedly go toward boosting successful enterprises, but China’s top-down style of governance, its statist economic philosophy, and its preponderance of corruption mean that a great deal of the investment is likely to end up in waste and loss. In the case of initiatives for which failure is deemed to be a political embarrassment, officials will likely fail to account for losses properly.

The success of China’s new policy will depend on proper audits in order to identify failing initiatives before they become entrenched and efficiently allocate resources to the most commercially viable enterprises. But proper audits and assessments are tremendously difficult to do in China, given the government’s lack of transparency on funding and financing. Take the solar and wind industries: although the direct cash flows to leading firms can be measured, the indirect subsidies and assistance that flow through the supply chain cannot. Local governments are normally the agents of most industrial policy spending, but in China, these are generally in too poor financial shape to take on additional spending burdens.

Estimates by the Center for Strategic and International Studies suggest that industrial policy subsidies amounted to about 1.7 percent of GDP in 2019—a huge percentage compared with other countries, including the United States, where the equivalent figure was 0.4 percent. And that number is bound to have increased since then, especially as China has stepped up industrial support in the wake of export controls and restrictions that the United States and other countries have placed on China, especially those regarding semiconductor chips. Maintaining these high levels of support for industry will become one of China’s biggest headaches, especially given faltering national revenues and a host of other growing expenses, such as those brought about by a housing bust, an aging society, and rising spending on the military and on internal security.

FALSE ADVERTISING

The most fundamental challenge, however, is that the CCP persistently conflates industrial policy with innovation, which are not the same thing. Industrial policy is a vertical strategy that positions the state at the apex of the economy, leading the development, financing, and funding for designated industries and sectors with a view toward creating national champions. Fostering innovation, by contrast, is a more horizontal concept in which government initiatives are explicitly designed to create stronger and more inclusive institutions and conditions that encourage more development and creativity across a swath of sectors, including those often considered traditional, such as retail, wholesaling, transportation, and distribution. When a government seeks to boost innovation, it typically focuses on regulatory policies, encouraging competition, education and skill formation, infrastructure investments, and tax and labor policies. The government is mostly an enabler and facilitator, whereas with a more formally defined industrial policy the government takes on a more specific leading role indistinguishable from its role in promoting trade and exports.

But China’s track record on innovation is mixed. In 2023, the World Intellectual Property Organization’s Global Innovation Index—which ranks 132 countries by innovativeness based on 80 indicators—situated China in 12th place. This position looks impressive for a country with China’s income per head; China is the only middle-income country ranked among the survey’s top 30 most innovative nations. China’s overall score, however, conceals an important distinction. The index’s indicators are divided between so-called innovation inputs, which capture the aspects of an economy that enable creativity and innovation, and innovation outputs, the end results of innovation. Inputs include things like the quality of an economy’s regulatory, legal, and business institutions; educational attainment; research and development; communications and energy infrastructure, and measures of business and market sophistication. Outputs comprise knowledge creation, intellectual property, patents, labor productivity, software spending, intellectual property, high-tech exports, trademarks, brand value, and online creativity.

In the World Intellectual Property Organization’s 2023 survey, China ranks eighth in terms of innovation outputs but 25th in terms of inputs—a noteworthy difference, because over the long run, strength in inputs ultimately determines an economy’s strength in outputs. That distinction reveals that China’s manufacturing prowess and ability to absorb and exploit knowledge and technology is world-class. But the broad variety of institutional factors that ultimately help nurture creativity and initiative across society are not in the same league.

Consider, also, China’s prowess in one often cited measure of innovation capacity, patent registration. Globally, China now accounts for almost half of global patents. Yet the overwhelming majority of Chinese registered patents are of the lower-value utility type—for example, the creation of particular products or processes—as opposed to the more science- and innovation-oriented design type in which Germany, Japan, and the United States excel, which safeguard unique design characteristics that could be applied to an infinite array of future products. Less than ten percent of Chinese patents are filed and granted abroad, suggesting that a lot of effort goes into patent registration domestically that is not recognized or valued abroad. In a 2024 study, Yuen Yuen Ang and other authors examined 4.6 million patents filed between 1990 and 2014 in 333 mainland Chinese cities. They discovered a high level of gaming of top-down patent targets. China’s patent registrations can often be attributed to wasteful subsidies and duplicative and low-value patents.

SYSTEMS FAILURE

Xi’s new “productive forces”-focused industrial policy will also fail to address the systemic weaknesses that have put China’s economy in danger. Because it will encourage overproduction and expansion in industries with relatively low labor input, it will be unlikely to reverse the tide of jobs flowing out of other forms of manufacturing and construction into lower-paid, lower-skill sectors such as delivery, ride-hailing, and selling products on online platforms.

The emphasis on industrial policy also fails to address the serious damage that Xi’s repressive governance has wrought on the private sector. Superficially, Xi’s government has lately adopted more encouraging rhetoric toward private enterprise. But Beijing has not made real adjustments to the political and regulatory environment that constrains private enterprise, especially the national-security and anti-espionage regulations that conflate the collection, use, and transfer of information that is essential for due diligence with misconduct and criminality.

In accord with Xi’s famous dictum that “government, military, civilian, and academic; east, west, south, north, and center, the party leads everything,” the Chinese government still affords top priority to state-owned firms and metes out arbitrary punishments to businesspeople who fall afoul of its wishes. That political inclination also means that Xi’s industrial policy ignores the need to boost consumption in China. While CCP leaders pay lip service to the need to boost consumer demand, they do not actually hold policies to drive consumption in high esteem, because their ideology rejects “Western” consumerism.

Xi’s emphasis on industrial policy fails to address the damage that repressive governance has wrought on the private sector.

Finally, the new policy risks simply externalizing the consequences of its economic and industrial policies in the form of higher exports, lower prices, and, for countries such as the United States, bigger trade deficits. It is impossible to envisage how China, whose manufacturing sector now represents 29 percent of GDP and a third of global manufacturing, could further subsidize and boost manufacturing without incurring bigger imbalances and debt at home and imposing larger trade deficits on the rest of the world. By externalizing the Chinese economy’s demand weaknesses, Beijing will likely trigger more and more retaliatory policies from other countries, and these could also damage the Chinese economy.

In May, the Biden administration announced a number of new and additional tariffs on Chinese products such as steel, aluminum, semiconductors, lithium batteries, solar cells, some medical products, and ship-to-shore cranes, while tariffs on electric vehicles have been raised to 100 percent. The EU, for its part, has launched an investigation into China’s alleged distortion of the market for electric vehicles, as well as inquiries into railway engines and wind turbines. The European Commission’s concerns about China’s market-distorting practices could lead to retroactive countervailing tariffs. Even some countries in the global South, which China regards as a bedrock of support, have lately pushed back against what they regard as intrusive trade practices.

NO SHORTCUTS

Although China will undoubtedly make some headway with its new industrial-policy goals, its hope to lead the world in innovation cannot be easily reconciled with its unswerving belief in the effectiveness of government direction, its distaste for free market competition, its weak legal and regulatory institutions, and the rent-seeking and corruption that characterizes its economy. Japan offers a worthwhile point of reference. Writing about Japan’s industrial, corporate, and trade policies in Foreign Affairs in 1987, George Packard predicted that the country’s “strategy will result in spectacular advances and growing supremacy in a variety of fields such as industrial ceramics, lasers, semiconductors, biotechnology, solar energy, robotics, superconductors and possibly in space exploration. These advances, in turn, will be largely used in consumer products and will lead to increasing exports, rising ‘techno-nationalism,’ and deepening fears among Americans that we can no longer compete.”

One might be forgiven for thinking that this passage was written recently about China. Predictions that Japan would achieve worldwide industrial supremacy never came true. As a result of deep-seated systemic flaws in Japan’s economy and misguided policies, by 1990, leading Japanese companies such as Sony, Hitachi, Toyota, Honda, Matsushita, and Sumitomo succumbed to the bursting of Japan’s asset bubble, precipitating a relative macroeconomic decline that lasted for almost three decades. The causes and consequences of the economic shock in Japan were compounded by important institutional weaknesses, including the government’s resistance to reform the role of financial institutions, rigid corporate governance, archaic labor-market practices such as lifetime employment, and nepotism between firms and the public sector. Many of these factors are also present in China today. And although China does not lack laws, it does not—and cannot—develop an economy governed by the rule of law.

The example of Japan shows how two things can be true at the same time. An economy boasting world-class companies and striking achievements in innovation can also be an economy in which systemic imbalances, asset bubbles, political contradictions, and institutional rigidities run too deep for the most impressive companies to drive sustainable nationwide growth. Great firms and a strong top-down industrial policy do not protect an economy against bad macroeconomic outcomes. Technological islands of excellence are no substitute for good macroeconomic governance and well-institutionalized technology ecosystems that diffuse benefits throughout the economy—neither of which the Chinese system seems likely to produce any time soon.

• GEORGE MAGNUS is a research associate at Oxford University’s China Centre and at the School of Oriental and Asian Studies, the former Chief Economist at UBS, and the author of Red Flags: Why Xi’s China Is in Jeopardy.