890 - Đó không phải là trục.

Oriana Skylar Mastro

Trong hai thập kỷ qua, nhiều nhà lãnh đạo Mỹ đã lập luận rằng chính sách đối ngoại của Mỹ phải tập trung nhiều hơn vào châu Á. Năm 2009, Ngoại trưởng Henry Kissinger nói rằng “trọng tâm của các vấn đề quốc tế quan trọng là đang chuyển từ Đại Tây Dương sang Thái Bình Dương và Ấn Độ Dương”. Năm 2011, Ngoại trưởng Hillary Clinton tuyên bố Mỹ sẽ “xoay trục sang châu Á” sau khi đã dành quá nhiều nguồn lực cho các khu vực khác trên thế giới, đặc biệt là Afghanistan và Trung Đông. Và vào năm 2022, Tổng thống Joe Biden đã nói rằng “tương lai của nền kinh tế thế kỷ 21 sẽ phần lớn được quyết định ở khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương”.

Xét theo bất kỳ thước đo nào, châu Á hiện nay là khu vực có tầm quan trọng chiến lược nhất thế giới. Đây là nơi sinh sống của hơn một nửa dân số thế giới và tự hào có 6 trong số 25 nền kinh tế lớn nhất thế giới, 14 trong số 25 quân đội lớn nhất và 4 trong số 9 quốc gia có vũ khí hạt nhân. Các quốc gia châu Á-Thái Bình Dương là động lực tăng trưởng trên toàn thế giới, chiếm hơn 70% mức tăng GDP toàn cầu trong thập kỷ qua; Chỉ riêng Trung Quốc đã đóng góp một con số đáng kinh ngạc là 31%. Khu vực này có 19 trong số 100 trường đại học hàng đầu, theo xếp hạng của Times Higher Education, và 10 trong số 25 quốc gia nộp nhiều bằng sáng chế nhất vào năm 2021. Nếu Hoa Kỳ muốn tiếp tục là quốc gia hùng mạnh nhất hành tinh, họ sẽ phải khai thác vào châu Á và ngăn chặn Trung Quốc thống trị khu vực này.

Nhưng như Robert Blackwill và Richard Fontaine chứng minh trong cuốn sách mới đầy sâu sắc của họ, Thập kỷ mất mát, Hoa Kỳ đã nhiều lần không đạt được sự thay đổi như đã hứa. Họ viết, những nỗ lực của các chính quyền kế nhiệm nhằm hoàn thành chính sách xoay trục đã “bị thất bại trong việc thực thi”. Hoa Kỳ tiếp tục phân bổ nhiều nguồn lực quân sự hơn và chú ý nhiều hơn đến Trung Đông và Châu Âu. Bất chấp những nỗ lực lẻ tẻ nhằm can dự sâu sắc hơn với các nước châu Á, Washington đã không có phản ứng mạch lạc trước sức mạnh ngày càng tăng của Trung Quốc trong thập kỷ thứ hai của thế kỷ này. Blackwill và Fontaine kết luận một cách tỉnh táo rằng đây “có lẽ là thất bại chính sách nghiêm trọng nhất” của Hoa Kỳ kể từ năm 1945.

Cuốn sách mô tả một cách hữu ích những trở ngại phía trước đối với bất kỳ tổng thống Mỹ nào mong muốn ưu tiên châu Á. Nhưng các tác giả đã bỏ qua một số trở ngại đối với các khuyến nghị của chính họ và không giải thích điều gì sẽ xảy ra một khi Hoa Kỳ chuyển nguồn lực của mình sang khu vực. Chống lại Trung Quốc đòi hỏi nhiều hơn là chỉ xoay trục. Washington phải huy động, bao gồm cả việc dự trữ thêm vũ khí phù hợp và tăng cường khả năng tiếp cận quân sự với các nước láng giềng của Trung Quốc. Chỉ khi đó, Hoa Kỳ mới có thể ngăn chặn sự xâm lược của Trung Quốc, tăng cường sự hiện diện ở châu Á và bảo vệ lợi ích của mình trong khu vực.

Chuyển đổi chậm

Khi chính quyền Obama tuyên bố sẽ xoay trục sang châu Á, ý tưởng là giảm sự can dự của Mỹ vào Trung Đông và cắt giảm chi tiêu quốc phòng ở châu Âu để Washington có thể tập trung vào việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ở châu Á và chống lại ảnh hưởng ngày càng mở rộng của Trung Quốc. Điều đó sẽ đòi hỏi Hoa Kỳ phải dẫn đầu thỏa thuận thương mại tự do khổng lồ được gọi là Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương, di chuyển vũ khí và nhân sự đến Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương, tích trữ trang thiết bị phù hợp cho một cuộc chiến với Trung Quốc và tăng cường ngoại giao ở châu Á. Chính sách xoay trục đã giành được sự ủng hộ của lưỡng đảng và được các chính quyền kế tiếp chấp nhận vì đã có sự đồng thuận ở Washington rằng Hoa Kỳ đã phân bổ sai tài sản của mình, thiên về các khu vực có tầm quan trọng suy yếu.

Tuy nhiên, như Thập kỷ đã mất minh họa, các nhà hoạch định chính sách của Hoa Kỳ đã chậm thực hiện sự thay đổi và phải gánh chịu hậu quả của những bước đi sai lầm trong chính sách châu Á từ lâu trước chính sách xoay trục. Ví dụ, Tổng thống Bill Clinton đã ủng hộ việc Trung Quốc gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới vào năm 2001 dựa trên niềm tin rằng sự phụ thuộc lẫn nhau về kinh tế sẽ khuyến khích Trung Quốc tự do hóa và tiết chế các tham vọng chính sách đối ngoại của mình. Tuy nhiên, giả định đó tỏ ra sai lầm vì quan điểm của Trung Quốc về cách xây dựng và thực thi quyền lực khác với quan điểm của Hoa Kỳ. Tổng thống George W. Bush đã củng cố các liên minh an ninh ở châu Á bằng cách tăng cường hợp tác quân sự với Singapore, di dời các căn cứ quân sự ở Nhật Bản để giảm xung đột chính trị với Tokyo và tham gia cuộc tập trận quân sự bốn bên đầu tiên với Australia, Ấn Độ và Nhật Bản. Nhưng chính quyền của ông đã bị phân tâm bởi các cuộc xung đột ở Trung Đông và “cuộc chiến chống khủng bố” và cuối cùng đã không dành nhiều nguồn lực và sự quan tâm hơn cho châu Á.

Tổng thống Barack Obama và các cố vấn hàng đầu của ông đã nhận ra những thất bại này và tuyên bố xoay trục sang châu Á một phần để bù đắp cho thời gian đã mất. Nhưng mục tiêu của họ thiếu rõ ràng và họ không hoạch định kỹ lưỡng các chính sách mới, phân tích chi phí và lợi ích, xem xét các kịch bản thay thế hoặc tham khảo ý kiến ​​của các đồng minh. Kết quả là một chiến lược thường có vẻ mâu thuẫn, bị kẹt giữa nhu cầu khẳng định sự hiện diện mạnh mẽ ở châu Á và nghĩa vụ ứng phó với các mối đe dọa đang nổi lên, chẳng hạn như sự hung hăng của Nga đối với các nước láng giềng và sự bất ổn ở Trung Đông. Và ngay cả khi Obama dường như chuyển hướng, nỗ lực này vẫn không thành công. Ví dụ, chính quyền của ông tuyên bố vào năm 2012 rằng họ sẽ đặt 60% hạm đội hải quân Mỹ ở châu Á-Thái Bình Dương vào năm 2020. Nhưng 60% là không đủ để ngăn chặn hải quân Trung Quốc đang phát triển, đặc biệt vì nhiều tàu được giao nhiệm vụ vẫn ở lại. cập cảng ở California hoặc Hawaii—cách xa những điểm nóng có thể xảy ra xung đột.

Nhìn bề ngoài, chính sách châu Á dưới thời Tổng thống Donald Trump có vẻ nhất quán hơn, bắt nguồn từ cạnh tranh hơn là hợp tác. Trump từ bỏ nỗ lực định hình hành vi của Trung Quốc và từ bỏ tham gia các hiệp định thương mại đa phương, như Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương năm 2017. Thay vào đó, ông áp dụng lập trường đối đầu với Bắc Kinh; ông trừng phạt các quan chức và công ty Trung Quốc và nỗ lực giảm thâm hụt thương mại song phương. Nhưng cách tiếp cận của Trump cũng đầy mâu thuẫn. Chẳng hạn, ông đe dọa sẽ rút quân khỏi Nhật Bản và Hàn Quốc trừ khi họ trả nhiều tiền hơn cho sự hiện diện quân sự của Hoa Kỳ, làm suy yếu liên minh của Washington với các quốc gia đó bằng cách gây nghi ngờ về mức độ cam kết của nước này.

Những hành động như vậy khiến các đồng minh của Mỹ không chắc chắn về lập trường của họ với Mỹ. Khi Biden nhậm chức vào năm 2021, ông đã cố gắng trấn an những đối tác đang bồn chồn này, đồng thời duy trì lập trường quyết đoán của người tiền nhiệm đối với Bắc Kinh. Ông đổ tiền vào khả năng phòng thủ của Đài Loan thông qua Sáng kiến ​​Răn đe Thái Bình Dương và Đạo luật Tăng cường khả năng phục hồi của Đài Loan. Và ông đã tăng cường hợp tác với Úc, Nhật Bản và Philippines. Nhưng sự chú ý của ông đã bị chuyển hướng bởi cuộc xâm lược Ukraine của Nga và cuộc chiến tranh Israel-Hamas, khiến việc đầu tư vào các khả năng phòng thủ mới phù hợp để ngăn chặn Trung Quốc càng bị trì hoãn.

Lý do hay tha thứ?

Blackwill và Fontaine đưa ra nhiều cách giải thích khác nhau về lý do tại sao rất nhiều tổng thống đã thất bại hoàn toàn trong việc thực hiện một chính sách xoay trục đúng đắn: chuyển hướng sự chú ý sang châu Á sẽ không mang lại cho họ “lợi ích chính trị trong nước”; mặc dù có nhiều tuyên bố về tầm quan trọng của việc chuyển sự chú ý sang châu Á nhưng chưa bao giờ có chất xúc tác rõ ràng để thực hiện điều đó; Các nhà hoạch định chính sách Hoa Kỳ không có hiểu biết chung về những gì mà chính sách xoay trục sẽ đòi hỏi và đánh giá thấp thách thức do sự trỗi dậy của Trung Quốc đặt ra.

Phân tích này phần lớn mang tính thuyết phục, nhưng ở nhiều khía cạnh, các tác giả lại quá hào phóng trong đánh giá về Washington. Họ bào chữa cho việc không hành động bằng cách lập luận rằng việc thông qua Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương “sẽ khiến các thành viên Quốc hội lọt vào tầm ngắm của các cử tri chống thương mại”. Họ chỉ ra rằng việc di chuyển tài sản quân sự ra khỏi châu Âu và Trung Đông có thể làm suy yếu uy tín của Mỹ ở những khu vực đó. Và họ cho rằng Washington đã không đáp ứng được quyền lợi của châu Á vì các nhà hoạch định chính sách Mỹ “bị lôi kéo vào các cuộc khủng hoảng ở các khu vực khác”.

Đúng là các nhà lãnh đạo Mỹ đã bị quá tải. Nhưng họ cũng không thể suy nghĩ sáng tạo về những cách tiếp cận khác nhau hoặc không sẵn lòng chấp nhận những rủi ro cần thiết để đảm bảo chính sách xoay trục thành công. Ví dụ, các quan chức cá nhân thường tỏ ra quá tập trung vào các mục tiêu nghề nghiệp, chẳng hạn như thăng tiến lên một công việc đáng mơ ước hoặc tái đắc cử, để đánh cược vào các chính sách khác thường của Trung Quốc; tốt hơn là nên giữ nguyên hiện trạng, dường như họ thường kết luận như vậy. Chính quyền Mỹ cũng có xu hướng tập trung nỗ lực ngoại giao vào các nước phát triển thay vì vào các nước nghèo hơn, để lại khoảng trống cho Bắc Kinh lấp đầy. Lấy quần đảo Solomon. Hoa Kỳ đã đóng cửa đại sứ quán của mình ở đó từ năm 1993 đến năm 2023, cho phép Trung Quốc xâm nhập vào một trong những quốc gia nghèo nhất Thái Bình Dương. Vào năm 2022, Trung Quốc và Quần đảo Solomon đã ký một hiệp ước an ninh, theo một dự thảo bị rò rỉ của thỏa thuận, cho phép các tàu hải quân Trung Quốc tiếp tế trên các đảo.

Một trở ngại quan trọng trong việc xoay chuyển sự chú ý của các tác giả là sự bất đồng nội bộ giữa các nhà hoạch định chính sách Hoa Kỳ về bản chất và thời điểm của mối đe dọa từ Trung Quốc cũng như cách ứng phó với nó. Ví dụ, phe Diều hâu coi cuộc xâm lược Đài Loan của Trung Quốc sắp xảy ra và ủng hộ cách tiếp cận chủ động hơn để bảo vệ hòn đảo này, trong khi phe diều hâu lại bỏ qua khả năng đó và lo ngại rằng sự hiện diện quân sự tăng cường của Mỹ có thể thúc đẩy chính cuộc chiến mà nước này đang cố gắng ngăn chặn. Ngay cả các quan chức Bộ Quốc phòng đồng ý rằng Trung Quốc gây ra mối đe dọa quân sự cũng không đồng ý về việc liệu Hoa Kỳ nên ưu tiên sự sẵn sàng trong ngắn hạn hay hiện đại hóa lâu dài.

***

Blackwill và Fontaine đưa ra một danh sách dài việc cần làm để hoàn thành quá trình chuyển đổi sang châu Á. Nó bao gồm việc tiếp tục tăng cường các liên minh của Hoa Kỳ ở Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương, tham gia Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (thỏa thuận thương mại xuất hiện sau khi Washington rút khỏi Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương), “giảm rủi ro” cho các mối quan hệ kinh tế với các nước Đông Nam Á. Trung Quốc, tăng cường sản xuất quốc phòng một cách đáng kể và di chuyển tài sản quân sự cũng như nhân sự của Hoa Kỳ từ Châu Âu và Trung Đông tới Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương. Họ muốn Washington thu hút thêm sự ủng hộ của châu Âu trong cuộc chiến chống lại Trung Quốc – chẳng hạn như bằng cách khuyến khích các đồng minh tạo ra các tiêu chuẩn chung về công nghệ, an ninh mạng và nhân quyền. Các tác giả cũng gợi ý rằng Hoa Kỳ nên xây dựng liên minh với các đồng minh tập trung vào các vấn đề cụ thể, chẳng hạn như ngăn chặn cưỡng bức kinh tế và trộm cắp tài sản trí tuệ. Đồng thời, Blackwill và Fontaine kêu gọi tăng cường ngoại giao song phương Mỹ-Trung bằng cách tuân thủ chính sách “một Trung Quốc”, thừa nhận niềm tin của Trung Quốc rằng chỉ có một Trung Quốc và Đài Loan là một phần của nước này, đồng thời bằng cách duy trì các kênh liên lạc mở với Bắc Kinh. Cuối cùng, các tác giả khuyến nghị Washington “ủng hộ các lực lượng dân chủ và chủ nghĩa tự do” bằng cách bảo vệ các thể chế dân chủ dưới áp lực trên toàn cầu và thúc đẩy chúng ở những khu vực mà chúng chưa tồn tại.

Nhiều đề xuất trong số này sẽ giúp quản lý sự trỗi dậy của Trung Quốc, nhưng vẫn chưa đủ. Ví dụ, Hoa Kỳ không chỉ cần sản xuất nhiều thiết bị quân sự hơn mà còn phải thông minh hơn về những gì mình sản xuất. Nước này cần những loại vũ khí có thể giúp duy trì ưu thế trên không, tiến hành các hoạt động ngăn chặn, phòng thủ trước các mối đe dọa từ trên không và tên lửa, đồng thời tiêu diệt các mục tiêu cứng rắn chôn sâu dưới lòng đất. Nước này nên dự trữ tên lửa chống hạm tầm xa, tên lửa tấn công chính xác, tên lửa không đối đất tầm xa và đạn pháo 155 mm. Hải quân Hoa Kỳ phải chế tạo thêm nhiều tàu ngầm tấn công chạy bằng năng lượng hạt nhân, có thể ngăn chặn đối thủ sử dụng biển bằng cách tiêu diệt các hạm đội mặt nước của đối phương, và nhiều máy bay ném bom hơn, có thể tiêu diệt hệ thống phòng không, tấn công lực lượng đối phương và làm gián đoạn các tuyến tiếp tế. Ngược lại, nước này nên đầu tư ít hơn vào tàu sân bay, tàu tuần dương và tàu khu trục vì Trung Quốc có kho vũ khí lớn có thể hạ gục tàu mặt nước.

Nhưng một số khuyến nghị của Blackwill và Fontaine dường như không khả thi. Sẽ tốt hơn nếu châu Âu tham gia vào chiến lược Trung Quốc của Hoa Kỳ, như các tác giả đề xuất. Nhưng họ không đưa ra gợi ý nào về cách Washington có thể thuyết phục các đồng minh châu Âu ưu tiên các vấn đề chiến lược hơn các vấn đề kinh tế, đặc biệt khi quan điểm của các quốc gia đó về Trung Quốc rất khác nhau. (Có lý do tại sao những ý tưởng như thế này lại nằm trong danh sách việc cần làm của Hoa Kỳ trong gần hai thập kỷ.) Đề xuất của các tác giả đôi khi cũng xung đột với nhau. Ví dụ, mục tiêu ủng hộ chủ nghĩa tự do có thể đi ngược lại nhu cầu theo đuổi các liên minh dựa trên vấn đề, vốn thường đòi hỏi phải hợp tác với các chế độ chuyên chế.

Trung Quốc chịu trách nhiệm cho 31% mức tăng trưởng GDP toàn cầu trong thập kỷ qua.

Hoa Kỳ không thể cạnh tranh với Trung Quốc chỉ bằng cách làm nhiều hơn những điều tương tự. Washington cần những ý tưởng và chiến lược mới, và họ có thể bắt đầu bằng việc xem xét lại các liên minh của mình. Ví dụ, Hoa Kỳ có thể tổ chức các phản ứng tập thể không chỉ đối với các cuộc tấn công quân sự mà còn đối với các cuộc tấn công kinh tế. Và khi đối phó với các quốc gia bị cai trị bởi những kẻ độc tài khó chịu, Hoa Kỳ nên tăng cường ngoại giao thay vì rút lui. Washington cũng nên chi nhiều tiền hơn cho các nước đang phát triển và gắn ít điều kiện chính trị hơn cho sự hỗ trợ đó. Và nước này nên lấy lòng các nước láng giềng của Trung Quốc – đặc biệt là Indonesia, Philippines, Singapore, Thái Lan và Việt Nam – bằng cách đưa ra các biện pháp dụ dỗ kinh tế và đảm bảo an ninh để đổi lấy quyền xây dựng căn cứ, tiếp cận các tuyến hàng hải và bay qua lãnh thổ của họ.

Mỹ cũng nên thận trọng hơn khi cứng rắn hơn ở Biển Đông, nơi Trung Quốc đã xây dựng và mở rộng các đảo nhân tạo để củng cố yêu sách lãnh thổ của mình. Hải quân Hoa Kỳ nên hộ tống các tàu đánh cá và thăm dò dầu khí từ các nước đồng minh khi Trung Quốc đe dọa hoạt động của họ và nên mở rộng sự hỗ trợ tương tự cho các nước Đông Nam Á không phải là đồng minh, chẳng hạn như Việt Nam, để đổi lấy sự hỗ trợ lớn hơn cho các hoạt động quân sự của Mỹ trong khu vực. Nếu Trung Quốc leo thang gây hấn trong khu vực, Mỹ nên ra tín hiệu rằng họ sẽ xem xét lại thái độ trung lập của mình đối với vấn đề lãnh thổ tranh chấp, chẳng hạn như quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa. Washington cũng phải cố gắng xây dựng sự đồng thuận giữa các bên tranh chấp ở Đông Nam Á về chủ quyền của những hòn đảo đó. Brunei, Malaysia, Philippines, Đài Loan và Việt Nam tranh cãi với nhau về ranh giới biển và tài nguyên thiên nhiên – và Trung Quốc lợi dụng sự bất đồng của họ. Việc có được các đồng minh cùng quan điểm sẽ cho phép Washington huy động được sự ủng hộ của quốc tế chống lại chủ nghĩa xâm lược và bành trướng của Bắc Kinh. Nếu Bắc Kinh tiếp tục vi phạm luật hàng hải, Mỹ và các đối tác Đông Nam Á có thể đe dọa trục xuất Trung Quốc khỏi các tổ chức quốc tế và áp đặt các biện pháp trừng phạt hoặc hạn chế xuất khẩu.

Hoa Kỳ đã lãng phí rất nhiều thời gian, nhưng vẫn chưa quá muộn để đối phó với sự trỗi dậy của Trung Quốc. Blackwill và Fontaine đã giúp ích bằng cách xác định những cạm bẫy phía trước và đề xuất các biện pháp khắc phục. Nhưng ưu tiên châu Á chỉ là bước đầu tiên trong việc quản lý sự cạnh tranh giữa Mỹ và Trung Quốc. Giai đoạn tiếp theo đòi hỏi phải huy động toàn quốc. Và đồng hồ đang tích tắc.

ORIANA SKYLAR MASTRO là thành viên trung tâm tại Viện nghiên cứu quốc tế Freeman Spogli tại Đại học Stanford, Học giả không thường trú tại Quỹ Carnegie vì hòa bình quốc tế, đồng thời là tác giả cuốn Upstart: How China Became a Great Power.

https://www.foreignaffairs.com/reviews/pivot-wasnt-mastro-lost-decade-china

***

The Pivot That Wasn’t

DID AMERICA WAIT TOO LONG TO COUNTER CHINA?

During the past two decades, many American leaders have argued that U.S. foreign policy must focus more on Asia. In 2009, Secretary of State Henry Kissinger said that “the center of gravity of international affairs is importantly shifting from the Atlantic to the Pacific and Indian Oceans.” In 2011, Secretary of State Hillary Clinton announced that the United States would “pivot to Asia” after having devoted too many resources to other areas of the world, particularly Afghanistan and the Middle East. And in 2022, President Joe Biden said that “the future of the twenty-first-century economy is going to be largely written in the Indo-Pacific.”

By any metric, Asia is the world’s most strategically important region today. It is home to over half the world’s population and boasts six of the world’s 25 largest economies, 14 of its 25 biggest militaries, and four of the nine countries with nuclear weapons. Asian-Pacific states have been engines of worldwide growth, accounting for over 70 percent of the increase in global GDP over the last decade; China alone has contributed a staggering 31 percent. The region hosts 19 of the top 100 universities, according to the Times Higher Education’s ranking, and ten of the 25 countries that filed the most patents in 2021. If the United States wants to remain the planet’s most powerful country, it will have to tap into Asia and prevent China from dominating it.

But as Robert Blackwill and Richard Fontaine demonstrate in their insightful new book, Lost Decade, the United States has repeatedly failed to achieve its promised shift. The efforts of successive administrations to complete the pivot, they write, have “foundered on the shoals of execution.” The United States has continued to allocate more military resources and pay more attention to the Middle East and Europe. Despite its sporadic attempts to engage more deeply with Asian countries, Washington did not coherently respond to China’s growing power in the second decade of this century. Blackwill and Fontaine soberly conclude that this is “perhaps the most consequential” U.S. policy failure since 1945.

The book helpfully describes the obstacles that lie ahead for any American president hoping to prioritize Asia. But the authors overlook some of the obstacles to their own recommendations and stop short of explaining what should happen once the United States does shift its resources to the region. Countering China requires more than just a pivot. Washington must mobilize, including by stocking more of the right weapons and gaining increased military access to China’s neighbors. Only then will the United States be able to deter Chinese aggression, strengthen its presence in Asia, and safeguard its interests in the region.

SLOW TO SHIFT

When the Obama administration declared that it would pivot toward Asia, the idea was to draw down U.S. involvement in the Middle East and curtail defense spending in Europe so that Washington could focus on spurring economic growth in Asia and countering China’s expanding influence. That would require the United States to spearhead the massive free-trade deal known as the Trans-Pacific Partnership, move weapons and personnel to the Indo-Pacific, stock up on equipment suitable for a war with China, and intensify diplomacy in Asia. The pivot won bipartisan support and was embraced by successive administrations because there was already a consensus in Washington that the United States had misallocated its assets, favoring regions of waning importance.

And yet as Lost Decade illustrates, U.S. policymakers were slow to execute the shift and suffered the consequences of missteps in Asia policy that long predated the pivot. President Bill Clinton, for example, supported China’s entry into the World Trade Organization in 2001 based on the belief that economic interdependence would encourage China to liberalize and moderate its foreign policy ambitions. Yet that assumption proved faulty because China’s views about how to build and exercise power were different than those of the United States. President George W. Bush strengthened security alliances in Asia by ramping up military cooperation with Singapore, relocating military bases in Japan to reduce political friction with Tokyo, and participating in the first quadrilateral military exercise with Australia, India, and Japan. But his administration was distracted by conflicts in the Middle East and the “war on terror” and ultimately failed to devote more resources and attention to Asia.

President Barack Obama and his top advisers recognized these failures and announced a pivot to Asia in part to make up for lost time. But their goals lacked clarity, and they did not thoroughly plan new policies, analyze their costs and benefits, consider alternative scenarios, or consult with allies. The result was a strategy that often seemed contradictory, caught between the need to assert a strong presence in Asia and the obligation to respond to emerging threats, such as Russia’s aggression toward its neighbors and instability in the Middle East. And even when Obama seemed to pivot, the effort fell short. For example, his administration announced in 2012 that it would base 60 percent of the U.S. naval fleet in the Asia-Pacific by 2020. But 60 percent was not enough to deter the growing Chinese navy, especially because many of those assigned vessels were to remain docked in California or Hawaii—far from the hot spots of potential conflict.

On the surface, Asia policy under President Donald Trump appeared more consistent, rooted firmly in competition rather than cooperation. Trump abandoned efforts to shape Chinese behavior and gave up on joining multilateral trade agreements, as with the Trans-Pacific Partnership in 2017. Instead, he adopted a confrontational stance toward Beijing; he sanctioned Chinese officials and companies and worked to shrink bilateral trade deficits. But Trump’s approach was also riddled with contradictions. He threatened, for example, to withdraw troops from Japan and South Korea unless they paid more for U.S. military presence, undermining Washington’s alliances with those countries by casting doubt on the depth of its commitment.

Such actions left U.S. allies uncertain about their standing with the United States. When Biden came into office in 2021, he tried to reassure these jittery partners while also maintaining his predecessor’s assertive posture toward Beijing. He poured money into Taiwan’s defense capabilities through the Pacific Deterrence Initiative and Taiwan Enhanced Resilience Act. And he increased cooperation with Australia, Japan, and the Philippines. But his attention has been diverted by Russia’s invasion of Ukraine and the Israel-Hamas war, further delaying investment in new defense capabilities suited for deterring China.

REASONS OR EXCUSES?

Blackwill and Fontaine offer a variety of explanations for why so many presidents have so thoroughly failed to carry out a proper pivot: redirecting attention to Asia would have yielded them “no domestic political benefit”; despite many proclamations about the importance of shifting attention to Asia, there was never a clear catalyst for doing so; U.S. policymakers did not have a common understanding of what the pivot would entail and underestimated the challenge posed by China’s rise.

This analysis is mostly persuasive, but in many ways, the authors are too generous in their assessment of Washington. They excuse inaction by arguing that passing the Trans-Pacific Partnership “would have put members of Congress in the crosshairs of anti-trade voters.” They point out that moving military assets away from Europe and the Middle East could have undermined U.S. credibility in those regions. And they hold that Washington failed to give Asia its due because U.S. policymakers were “drawn to crises in other regions.”

It is true that U.S. leaders have been overstretched. But they have also been either unable to think creatively about different approaches or unwilling to take the risks necessary to ensure the pivot succeeds. For example, individual officials have often appeared to be too focused on careerist objectives, such as advancing to a coveted job or getting reelected, to gamble on unconventional China policies; better to stick with the status quo, they often seem to conclude. U.S. administrations have also tended to focus their diplomatic efforts on the developed world instead of on poorer countries, leaving a vacuum for Beijing to fill. Take the Solomon Islands. The United States shuttered its embassy there between 1993 and 2023, allowing China to make inroads in one of the poorest countries in the Pacific. In 2022, China and the Solomon Islands signed a security pact, which—according to a leaked draft of the deal—lets Chinese naval vessels resupply on the islands.

An important obstacle to pivoting the authors gloss over is the internal disagreement among U.S. policymakers as to the nature and timing of China’s threat and how to respond to it. Hawks, for example, see a Chinese invasion of Taiwan as imminent and favor a more proactive approach to defending the island, whereas doves discount that possibility and fear that an enhanced U.S. military presence might precipitate the very war it is trying to deter. Even Defense Department officials who agree that China poses a military threat disagree on whether the United States should prioritize near-term readiness or long-term modernization.

THE FULL 180

Blackwill and Fontaine offer a long to-do list for completing the shift to Asia. It includes continuing to strengthen U.S. alliances in the Indo-Pacific, joining the Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (the trade deal that emerged after Washington pulled out of the Trans-Pacific Partnership), “de-risking” economic ties with China, substantially increasing defense production, and moving U.S. military assets and personnel from Europe and the Middle East to the Indo-Pacific. They want Washington to garner more European support in the fight against China—for example, by encouraging allies to create joint standards for technology, cybersecurity, and human rights. The authors also suggest that the United States build coalitions with allies centered on specific issues, such as preventing economic coercion and intellectual property theft. At the same time, Blackwill and Fontaine call for intensifying bilateral U.S.-Chinese diplomacy by adhering to the “one China” policy, which acknowledges China’s belief that there is one China and Taiwan is a part of it, and by keeping open communications channels with Beijing. Finally, the authors recommend that Washington “support the forces of democracy and liberalism” by defending democratic institutions under pressure across the globe and fostering them in regions where they do not yet exist.

Many of these suggestions would help manage China’s rise, but they are not enough. For example, the United States needs not only to manufacture more military equipment but also to be smarter about what it produces. It needs weapons that can help maintain air dominance, conduct interdiction operations, defend against air and missile threats, and destroy hard targets buried deep underground. It should stockpile long-range antiship missiles, precision-strike missiles, extended-range air-to-surface missiles, and 155-millimeter artillery shells. The U.S. Navy must build more nuclear-powered attack submarines, which can deny an adversary the use of the sea by destroying hostile surface fleets, and more bombers, which can take out air defenses, strike enemy forces, and disrupt supply lines. It should, by contrast, invest less in aircraft carriers, cruisers, and destroyers because China has large arsenals that can take out surface ships.

But some of Blackwill and Fontaine’s recommendations seem infeasible. It would be good if Europe got on board with the United States’ China strategy, as the authors suggest. But they offer no hints as to how Washington could convince its European allies to prioritize strategic issues over economic ones—especially when those countries’ views on China vary widely. (There is a reason why ideas like these have been on the United States’ to-do list for almost two decades.) The authors’ suggestions also sometimes conflict. The goal of supporting liberalism, for example, can work against the need to pursue issue-based coalitions, which often demands cooperating with autocracies.

China is responsible for 31 percent of the increase in global GDP growth over the last decade.

The United States cannot compete with China simply by doing more of the same. Washington needs new ideas and strategies, and it can start by rethinking its alliances. For example, the United States might organize collective responses not only to military attacks but also to economic ones. And when dealing with countries governed by distasteful authoritarians, the United States should double down on diplomacy instead of disengaging. Washington should also spend more money in developing countries and attach fewer political conditions to such support. And it should cozy up to China’s neighbors—particularly Indonesia, the Philippines, Singapore, Thailand, and Vietnam—by offering economic enticements and security guarantees in exchange for the right to build bases, access maritime routes, and fly over their territory.

It would also be prudent for the United States to get tougher in the South China Sea, where China has constructed and enlarged artificial islands to reinforce its territorial claims. The U.S. Navy should escort fishing and oil exploration vessels from allied countries when China threatens their operations and should extend similar support to nonallied Southeast Asian countries, such as Vietnam, in exchange for greater support of U.S. military operations in the region. If China escalates its aggression in the area, the United States should signal that it will reconsider its neutrality on the question of disputed territories, such as the Paracel and Spratly Islands. Washington must also try to build consensus among Southeast Asian claimants regarding the sovereignty of those islands. Brunei, Malaysia, the Philippines, Taiwan, and Vietnam squabble among themselves about maritime boundaries and natural resources—and China takes advantage of their disagreement. Getting allies on the same page would allow Washington to galvanize international support against Beijing’s aggression and expansionism. If Beijing continues to violate maritime laws, the United States and its Southeast Asian partners could threaten to expel China from international organizations and impose sanctions or export restrictions.

The United States has wasted a great deal of time, but it isn’t too late to deal with China’s rise. Blackwill and Fontaine have done a service by identifying the pitfalls ahead and by suggesting corrective measures. But prioritizing Asia is just the first step in managing competition between the United States and China. The next phase requires national mobilization. And the clock is ticking.

• ORIANA SKYLAR MASTRO is a Center Fellow at the Freeman Spogli Institute for International Studies at Stanford University, a Nonresident Scholar at the Carnegie Endowment for International Peace, and the author of Upstart: How China Became a Great Power.