896 - Cầu nối đưa Ukraine gia nhập NATO

Ann Marie Dailey

Quốc kỳ Ukraine tung bay trước biểu tượng NATO ở trung tâm Kyiv, Ukraine, ngày 11 tháng 7 năm 2023, ảnh của Valentyn Ogirenko / Reuters

Chính quyền Biden đôi khi đề cập đến sự cần thiết phải xây dựng “cầu nối” để Ukraine trở thành thành viên NATO. Đó là một phép ẩn dụ thích hợp - không phải theo cách mà những người đề xướng nó có thể nghĩ.

Người ta có thể coi cây cầu chỉ là biểu tượng của hy vọng. Tuy nhiên, được viện dẫn trong bối cảnh quân sự, cây cầu được hiểu rõ nhất với vai trò là cơ sở hạ tầng thời chiến. Và phép ẩn dụ đó có tác dụng chính xác bởi vì xây một cây cầu trong thời chiến là một hoạt động cực kỳ khó khăn và phức tạp - một hoạt động mà các nhà hoạch định quân sự gọi là “vượt qua khoảng trống ẩm ướt”. Việc tiến hành một cuộc vượt qua khe nứt ẩm ướt đang gây tranh cãi là rất nguy hiểm — hãy xem việc Ukraine bỏ trốn khỏi một tiểu đoàn Nga đang cố gắng vượt sông Siverskyi Donets vào tháng 5 năm 2022 — nhưng phần thưởng chiến lược có thể có là rất cao. Năm 1944, Tập đoàn quân số 3 của George S. Patton vượt sông Moselle tại Nancy, lật ngược tuyến phòng thủ của quân Đức và mở ra vị trí chiến lược cho trận Bulge.

Giống như việc vượt qua khoảng cách ẩm ướt, việc đưa Ukraine gia nhập NATO sẽ đầy rủi ro và tốn kém, nhưng nó có thể dẫn đến thành công chiến lược. Nếu các quốc gia NATO thực sự nghiêm túc trong việc đưa Ukraine vào NATO, thì việc tạo cầu nối với NATO không thể chỉ là một phép ẩn dụ ngoại giao thông minh, và nó không nên được thực hiện chỉ để sang phía bên kia, như người Nga ở Siverskyi Donets. Nó phải được tiếp cận như một hoạt động khó khăn, phức tạp, nhiều mặt và nó phải là một phần của chiến lược rộng lớn hơn cho an ninh châu Âu-Đại Tây Dương thời hậu chiến, giống như việc vượt qua Moselle trong Thế chiến thứ hai

Các nhà ngoại giao và chính trị gia đang lên kế hoạch cho vai trò tương lai của Ukraine trong NATO tại hội nghị thượng đỉnh NATO vào tháng 7 ở Washington sẽ phải hiểu rõ cách tiếp cận của quân đội Mỹ đối với những khoảng trống ướt át. Các bài học mang tính hướng dẫn—và nghiêm túc.

Bước 1: Cố gắng đi vòng quanh

Bởi vì việc vượt qua khe hở ướt rất khó khăn nên lựa chọn ưu tiên, nếu có thể, là tránh hoàn toàn. Một số người sẽ nói rằng chúng ta không nên đưa Ukraine vào NATO vì điều đó quá rủi ro. Nhưng điều đó bỏ qua thực tế là không có lựa chọn tốt nào nếu không có tư cách thành viên NATO cho Ukraine, và nguy cơ không đưa Ukraine vào NATO về lâu dài sẽ lớn hơn. Giống như trong các hoạt động quân sự, vượt sông thường là cách nhanh nhất, hiệu quả nhất để đạt được mục tiêu.

Bất chấp những rủi ro và khó khăn vốn có trong việc bắc cầu chiến đấu, quân đội vẫn duy trì khả năng này bởi vì họ biết rằng đôi khi cơ hội chiến lược do vượt qua khe ướt thành công mang lại cũng xứng đáng với những rủi ro và khó khăn. Họ cũng biết rằng đôi khi, đi loanh quanh không phải là một lựa chọn. Nga đã xâm lược các nước láng giềng và vung thanh kiếm hạt nhân, nhưng có một điều nước này chưa làm là tấn công trực tiếp vào NATO. Đó là bởi vì Điều 5 của NATO vẫn là một biện pháp răn đe hiệu quả. Không có gì khác đã làm việc.

Những người phản đối tư cách thành viên của Ukraine trong NATO khẳng định rằng có lẽ chúng ta nên chọn “mô hình Israel” tiếp tục hỗ trợ vật chất cho Ukraine hoặc sự kết hợp của các quốc gia, chẳng hạn như các quốc gia G-7, cung cấp hỗ trợ kinh tế lâu dài cho Ukraine, sẽ thuyết phục được Ukraine. Nga rằng nó không thể giành chiến thắng. Mô hình Israel sẽ không hiệu quả vì Israel có vũ khí hạt nhân còn Ukraine thì không. Trên thực tế, đó là toàn bộ vấn đề. Ukraine đã từ bỏ vũ khí hạt nhân vào năm 1994 khi Nga cùng với các quốc gia khác đồng ý tôn trọng chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ của Ukraine. Tương tự, quyết định gia nhập NATO của Thụy Điển và Phần Lan mặc dù đã là thành viên của Liên minh châu Âu chứng tỏ rằng việc đưa Ukraine vào EU và đưa ra điều khoản hỗ trợ lẫn nhau theo Điều 42.7 của EU sẽ không đủ để ngăn chặn sự xâm lược của Nga.

Bước 2: Kế hoạch và thực hành

Sau khi đã đưa ra quyết định tiến hành vượt qua khe ướt có chủ ý, việc lập kế hoạch là rất quan trọng (PDF). Chỉ cần di chuyển lực lượng của bạn đến mép nước và cố gắng tìm cách vượt qua khi bạn đến đó sẽ đảm bảo sẽ có thảm họa. Bạn phải thăm dò lại các địa điểm băng qua tiềm năng, đánh giá xem địa điểm nào có khả năng thành công dựa trên địa hình cũng như điểm mạnh và điểm yếu của bạn và kẻ thù, đồng thời chuẩn bị nhiều địa điểm băng qua.

Có một số lựa chọn để kết nối Ukraine gia nhập NATO, tất cả đều cần được xem xét nhưng không phải tất cả đều có vẻ hứa hẹn. Điều đầu tiên – tuyên bố Ukraine là thành viên NATO trong khi xung đột đang diễn ra – về mặt lý thuyết có thể thực hiện được nhưng có thể không đứng vững về mặt chính trị do cần có sự nhất trí giữa 32 đồng minh để thu nạp một thành viên mới. Việc phải mất một năm để đưa Thụy Điển có vị trí địa lý thuận lợi và có nền quân sự tiên tiến vào liên minh đã phủ nhận thực tế phũ phàng này. Nếu, bằng cách nào đó, điều này trở nên có thể chấp nhận được về mặt chính trị thì NATO sẽ phải nhanh chóng triển khai lực lượng vào Ukraine để đảm bảo Điều 5 không chỉ là lời nói suông.

Lựa chọn thứ hai sẽ là đưa Ukraine vào NATO như một phần của sự đảm bảo trong các cuộc đàm phán về ngừng bắn hoặc chấm dứt chiến sự - tức là ngay sau khi lệnh ngừng bắn có hiệu lực, Ukraine sẽ gia nhập NATO. Điều này có thể sẽ không hiệu quả vì Nga sẽ tiếp tục chiến đấu thay vì đồng ý chấm dứt các hành động thù địch khiến Ukraine trở thành thành viên NATO.

Lựa chọn thứ ba sẽ là yêu cầu đông đảo các quốc gia NATO đảm bảo chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ của Ukraine sau lệnh ngừng bắn bằng cách triển khai lực lượng trên lãnh thổ Ukraine. Điều này có lợi trong việc đưa ra những đảm bảo an ninh cụ thể cho Ukraine đồng thời cho phép có thời gian để lôi kéo các quốc gia NATO còn hoài nghi về phía mình.

Mặc dù chưa xác định được hình dạng tương lai của Ukraina và thời hạn để Ukraina gia nhập NATO cũng chưa xác định, liên minh nên bắt đầu làm việc ngay bây giờ để đạt được sự nhất trí ủng hộ chính trị giữa các quốc gia NATO đối với việc Ukraina gia nhập và cũng để xác định cách thức, địa điểm và thời điểm các lực lượng từ đó đến. Các quốc gia NATO sẽ được sử dụng để đảm bảo chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ của Ukraine. Cả hai biện pháp đều không thể tránh khỏi, bất kể lựa chọn nào được coi là đáng tin cậy nhất.

Bước 3: Chuẩn bị không gian chiến

Trong chiến đấu bắc cầu, bạn không chỉ xếp tất cả các phương tiện của mình thành một đoàn xe và lái thẳng đến địa điểm mà bạn muốn xây cầu rồi bắt đầu thả mọi thứ xuống nước. Đó sẽ là tự sát. Các bạn lên kế hoạch, diễn tập, chuẩn bị lực lượng và tiến hành chiến dịch chuẩn bị nhằm tạo điều kiện thuận lợi. Tương tự như vậy, chỉ cần tuyên bố một cầu nối Ukraine với NATO mà không thực hiện bất kỳ kế hoạch hay chuẩn bị nào sẽ chỉ khiến Ukraine rơi vào tình trạng lấp lửng chiến lược tương tự mà nước này phải đối mặt sau tuyên bố Bucharest năm 2008 và tương tự sẽ thúc đẩy Moscow tăng gấp đôi nỗ lực nhằm làm suy yếu chủ quyền của Ukraine trước khi nước này có thể gia nhập. NATO.

Đối với NATO, điều này có nghĩa là các thành viên cần phải bắt đầu cùng nhau bỏ phiếu ủng hộ việc Ukraine gia nhập NATO ngay bây giờ. Các nhà ngoại giao cần hiểu ai trong liên minh đã sẵn sàng đưa Ukraine vào NATO và theo những điều kiện nào. Đối với những người có lập trường là “không bao giờ” hoặc “không cho đến khi chiến tranh kết thúc”, các giải pháp sáng tạo hơn phải được đề xuất, thảo luận và củng cố - một cách riêng tư. Đây không thể là cuộc thảo luận chỉ diễn ra một lần; đó phải là một chiến dịch liên tục để chuẩn bị không gian chiến đấu cho sự gia nhập cuối cùng của Ukraine.

Bất kể chiến tranh kết thúc với việc Ukraine kiểm soát biên giới năm 1991 hay Kiev chấp nhận điều gì đó thiếu sót, quân đội từ các quốc gia NATO sẽ cần phải đóng quân trên đất Ukraine để cung cấp thời gian, không gian và an ninh cần thiết để hoàn thành cây cầu dẫn vào Ukraine. NATO. Các lực lượng này nên bao gồm một liên minh gồm các đồng minh chủ chốt - lý tưởng nhất là bao gồm ba quốc gia hạt nhân của NATO (Anh, Pháp và Hoa Kỳ) để báo hiệu rằng mặc dù thiếu các đảm bảo an ninh theo Điều 5, các quốc gia hạt nhân của NATO vẫn cam kết duy trì các biên giới đã thỏa thuận. —giống như quân đội NATO đóng quân ở Tây Đức để ngăn chặn lực lượng Liên Xô ở Đông Đức trong những năm từ cuối Thế chiến thứ hai đến khi Tây Đức gia nhập NATO.

Việc di chuyển các lực lượng này vào Ukraine trong một khoảng thời gian ngắn sau khi đình chiến hoặc ngừng bắn sẽ cực kỳ khó khăn cả về mặt hậu cần và chính trị. Do đó, các quốc gia NATO nên bắt đầu chuẩn bị sẵn sàng cho những động thái đó ngay bây giờ bằng cách tuyên bố rằng lực lượng phòng không của NATO xung quanh Ukraine sẽ bắt đầu bắn hạ tên lửa và máy bay không người lái tấn công một chiều của Nga đang trên quỹ đạo tấn công lãnh thổ NATO; gửi một số lượng nhỏ quân nhân NATO tới Ukraine để huấn luyện cho người Ukraine; và đàm phán với Thổ Nhĩ Kỳ về việc cho phép lực lượng hải quân của NATO vào Biển Đen để bảo vệ hoạt động vận chuyển dân sự.

Bước 4: Cam kết

Vượt qua khe hở ướt là một hoạt động lớn. Nó được coi là một nỗ lực cấp quân đoàn trong Quân đội Hoa Kỳ và được cho là Lực lượng Không quân, Lực lượng Không gian và các tài sản mạng cũng sẽ cung cấp hỗ trợ quan trọng. Khó khăn, rủi ro và tốn kém nhưng nếu thực hiện đúng cách có thể dẫn tới đột phá chiến lược.

Chính vì nó rất rủi ro nên người chỉ huy chiến dịch phải đánh giá các rủi ro liên quan, giảm thiểu rủi ro nhiều nhất có thể mà không gây nguy hiểm cho nhiệm vụ và chấp nhận rằng không thể giảm thiểu mọi rủi ro. Đây là một bước quan trọng vì khi cuộc chiến vượt qua khoảng trống ướt đã bắt đầu, người chỉ huy phải hoàn toàn cam kết với kế hoạch và tận dụng mọi lực lượng sẵn có để thực hiện thành công. Các biện pháp nửa vời trong loại hoạt động này sẽ dẫn đến thất bại.

Nếu NATO nghiêm túc trong việc đưa Ukraine trở thành thành viên - và điều đó nên như vậy - thì NATO phải nhận thức rõ ràng về những rủi ro. Nó phải phát triển một kế hoạch cụ thể chứ không chỉ là một danh sách giặt giũ mang tính chính trị. Kế hoạch này phải hỗ trợ cho một chiến lược rộng lớn hơn. Và quan trọng nhất là nó phải cam kết thành công. Bất cứ điều gì ít hơn có thể dẫn đến thất bại.

Bài bình luận này ban đầu xuất hiện trên Chính sách đối ngoại vào ngày 18 tháng 6 năm 2024.

Ann Marie Dailey là nhà nghiên cứu chính sách tại RAND và là thành viên cao cấp không thường trú tại Sáng kiến ​​An ninh xuyên Đại Tây Dương của Trung tâm Chiến lược và An ninh Scowcroft của Hội đồng Đại Tây Dương

.https://www.rand.org/pubs/commentary/2024/06/a-bridge-for-ukraine-into-nato.html

***

A Bridge for Ukraine into NATO

A Ukrainian national flag flies in front of the NATO emblem in central Kyiv, Ukraine, July 11, 2023, photo by Valentyn Ogirenko/Reuters

The Biden administration sometimes refers to the need to build a “bridge” to NATO membership for Ukraine. It's an apt metaphor—just not in the way its proponents might think.

One might think of a bridge as a mere symbol of hope. But, invoked in a military context, a bridge is best understood in its role as wartime infrastructure. And that metaphor works precisely because building a bridge in wartime is an incredibly difficult and complex operation—one that military planners call a “wet gap crossing.” Conducting a contested wet gap crossing is perilous—see Ukraine's evisceration of a Russian battalion attempting to cross the Siverskyi Donets River in May 2022—but the possible strategic rewards are high. In 1944, George S. Patton's Third Army crossed the Moselle River at Nancy, turning the German defensive line and opening a strategic position for the Battle of the Bulge.

Much like a wet gap crossing, bringing Ukraine into NATO would be risky and costly, but it could lead to strategic success. If NATO nations are truly serious about bringing Ukraine into NATO, then creating a bridge to NATO cannot just be a clever diplomatic metaphor, and it should not be attempted merely in order to get to the other side, like the Russians at Siverskyi Donets. It has to be approached like the difficult, sophisticated, multifaceted operation that it is, and it must be part of a broader strategy for postwar Euro-Atlantic security, as was the Moselle crossing in World War II.

Share on TwitterIf NATO nations are truly serious about bringing Ukraine into NATO, then creating a bridge to NATO cannot just be a clever diplomatic metaphor.

Diplomats and politicians planning for Ukraine's future role in NATO at July's NATO summit in Washington would do well to understand the U.S. military's own approach to wet gap crossings. The lessons are instructive—and sobering.

STEP 1: TRY TO GO AROUND

Because wet gap crossings are so difficult, the preferred option, if possible, is to avoid them altogether. Some would say we should not bring Ukraine into NATO because it is too risky. But that ignores the fact that there are no good options short of NATO membership for Ukraine, and the risks of not bringing Ukraine into NATO are greater in the long run. As in military operations, crossing a river often is the fastest, most effective way to an objective.

Despite the known risks and difficulties inherent in combat bridging, militaries still maintain this capability because they know that sometimes the strategic opportunity afforded by a successful wet gap crossing is worth the risks and difficulties. They also know that sometimes, going around is not an option. Russia has invaded its neighbors and rattled its nuclear saber, but one thing it has not done is attack NATO directly. That is because NATO's Article 5 remains an effective deterrent. Nothing else has worked.

Those arguing against Ukrainian membership in NATO assert that perhaps we should choose an “Israel model” of continued materiel support to Ukraine or that a combination of countries, such as the G-7 nations, providing long-term economic support to Ukraine, would convince Russia that it cannot win. The Israel model will not work because Israel has nuclear weapons and Ukraine does not. In fact, that's the whole point. Ukraine gave up its nuclear weapons in 1994 when Russia, among other nations, agreed to respect Ukraine's sovereignty and territorial integrity. Similarly, Sweden's and Finland's decisions to join NATO despite already being members of the European Union demonstrate that bringing Ukraine into the EU and affording it the EU's Article 42.7 mutual assistance clause would be insufficient to deter Russian aggression.

STEP 2: PLAN AND REHEARSE

Once a decision has been made to conduct a deliberate wet gap crossing, planning is crucial (PDF). Simply moving your forces up to the edge of the water and trying to figure out a way across when you reach it would guarantee disaster. You must reconnoiter potential crossing sites, assess which will likely be successful given the terrain as well as your and your enemy's strengths and weaknesses, and prepare multiple crossing sites.

There are several options for bridging Ukraine into NATO, all of which should be considered but not all of which seem promising. The first—declaring Ukraine a NATO member while hostilities are ongoing—is theoretically possible but likely politically untenable given the need for unanimity among the 32 allies to bring in a new member. The fact that it took a year to bring the geographically blessed and militarily advanced Sweden into the alliance belies this harsh fact. If, somehow, this became politically tenable, then NATO would have to quickly deploy forces into Ukraine to make the Article 5 guarantee more than just lip service.

The second option would be to bring Ukraine into NATO as part of a guarantee during negotiations over a cease-fire or cessation of hostilities—i.e., as soon as a cessation is in place, Ukraine will accede to NATO. This likely would not work because Russia would continue fighting rather than agree to a cessation of hostilities that triggered Ukrainian membership in NATO.

The third option would be for a critical mass of NATO nations to guarantee Ukrainian sovereignty and territorial integrity following a cease-fire by deploying forces on Ukrainian territory. This has the benefit of offering concrete security guarantees to Ukraine while allowing time to bring onside skeptical NATO nations.

While the future shape of Ukraine is unknowable, and the timeline for Ukrainian admission to NATO is unknown, the alliance should start working now to achieve unanimity of political support among NATO nations for Ukrainian accession and also to determine how, where, and when forces from NATO nations will be used to guarantee the sovereignty and territorial integrity of Ukraine. Both measures will be unavoidable, regardless of which option is deemed most credible.

STEP 3: PREPARE THE BATTLESPACE

In combat bridging, you don't just line up all your vehicles in a convoy and drive directly to the location where you want to build your bridge and then start putting things in the water. That would be suicide. You plan, rehearse, prepare your forces, and conduct a preparatory campaign to establish favorable conditions. Similarly, simply declaring a Ukrainian bridge to NATO without doing any planning or preparation would just leave Ukraine in the same strategic limbo it faced following the 2008 Bucharest declaration and similarly would motivate Moscow to redouble its efforts to undermine Ukrainian sovereignty before it is able to join NATO.

For NATO, this means that members need to begin whipping together votes in favor of Ukrainian NATO accession now. Diplomats need to understand who in the alliance already is on board with bringing Ukraine into NATO and under what conditions. For those whose position is “never” or “not until the war is over,” more creative solutions must be proposed, discussed, and solidified—in private. This cannot be a one-off discussion; it must be a constant campaign to prepare the battlespace for eventual Ukrainian accession.

Regardless of whether the war ends with Ukraine in control of its 1991 borders or Kyiv settles for something short of that, troops from NATO nations will need to be stationed on Ukrainian soil to provide the time, space, and security necessary to complete the bridge into NATO. These forces should include a coalition of key allies—ideally including NATO's three nuclear states (Britain, France, and the United States) to signal that despite a lack of Article 5 security guarantees, NATO's nuclear nations are committed to upholding the agreed-on borders—just as NATO troops were stationed in West Germany to deter Soviet forces in East Germany in the years between the end of World War II and West Germany's accession to NATO.

Moving these forces into Ukraine in a short timeframe following an armistice or cease-fire would be extremely difficult both logistically and politically. Therefore, NATO nations should begin to set the theater now for those moves by declaring that NATO's air defenses surrounding Ukraine will begin to shoot down Russian missiles and one-way attack drones that are on a trajectory to hit NATO territory; sending small numbers of NATO military personnel into Ukraine to provide training to Ukrainians; and negotiating with Turkey on allowing NATO naval capabilities into the Black Sea to protect civilian shipping.

Share on TwitterIf NATO is serious about bringing Ukraine in as a member—and it should be—then it must be clear-eyed about the risks.

STEP 4: COMMIT

A wet gap crossing is a massive operation. It is viewed as a corps-level effort in the U.S. Army and is assumed that the Air Force, Space Force, and cyber assets also will provide critical support. It is difficult, risky, and costly, but if done properly, it can lead to strategic breakthrough.

Precisely because it is so risky, the commander of the operation must assess the risks involved, mitigate as much risk as possible without jeopardizing the mission, and accept that it is impossible to mitigate every risk. This is a critical step because once a combat wet gap crossing has begun, a commander must fully commit to the plan and leverage all forces available to make it a success. Half-measures in this type of operation lead to failure.

If NATO is serious about bringing Ukraine in as a member—and it should be—then it must be clear-eyed about the risks. It must develop a concrete plan, not just a political laundry list. This plan must be in support of a broader strategy. And most importantly, it must commit itself to success. Anything less is likely to lead to failure.

This commentary originally appeared on Foreign Policy on June 18, 2024.

Ann Marie Dailey is a policy researcher at RAND and a nonresident senior fellow at the Transatlantic Security Initiative of the Atlantic Council's Scowcroft Center for Strategy and Security.