897 - NATO có tên trong lá phiếu vào năm 2024

James Goldgeier and Elizabeth N. Saunders

Cờ tung bay trong ngày diễn ra cuộc tập trận quân sự đa quốc gia của nhóm chiến đấu NATO 'Ngày trình diễn sức mạnh đồng minh chung', tại một khu huấn luyện quân sự ở Lest, gần Zvolen, Slovakia ngày 25 tháng 4 năm 2024. REUTERS/Radovan Stoklasa.

Các phần

- Cam kết với NATO có ý nghĩa gì?

- NATO đã phải đối mặt với những thách thức chính trị kể từ khi thành lập

- Tại sao NATO tồn tại lâu dài

- Cuộc bầu cử năm 2024: Tại sao lần này có thể khác

- NATO đang trong cuộc bỏ phiếu

***

Nửa cuối năm 2024 đang hình thành khoảng thời gian đầy lo lắng đối với Tổ chức Hiệp ước Bắc Đại Tây Dương (NATO), khối liên minh do Hoa Kỳ lãnh đạo bao gồm 32 quốc gia thành viên trên khắp Bắc Mỹ và Châu Âu và tồn tại để giúp bảo vệ lẫn nhau khỏi các mối đe dọa từ bên ngoài. Quân đội Nga tiếp tục tàn phá Ukraine và đe dọa ngưỡng cửa của liên minh, trong khi Nga đang tiến hành một loại chiến tranh hỗn hợp chống lại các quốc gia thành viên. Trong khi đó, những thách thức chính trị trong nước đang gia tăng ở cả hai bờ Đại Tây Dương. Ở châu Âu, các đảng cực hữu dường như đang có được sức mạnh, đến mức ở Pháp, Tổng thống Emmanuel Macron đã kêu gọi bầu cử quốc hội sớm. Marine Le Pen, lãnh đạo Phong trào Quốc gia cực hữu của Pháp, đã ủng hộ việc đưa quân đội Pháp ra khỏi bộ chỉ huy thống nhất của NATO do Hoa Kỳ lãnh đạo và ủng hộ việc nối lại quan hệ giữa NATO và Nga.

Nhưng chính cuộc bầu cử tổng thống Mỹ năm 2024 mới là mối đe dọa đặc biệt đối với NATO. Trong khi các nước thành viên châu Âu tiếp tục đóng vai trò tiền tuyến trong liên minh và tập trung vào việc tăng cường nhu cầu quốc phòng sau cuộc xâm lược toàn diện của Nga vào Ukraine vào năm 2022, thì thực tế không thể tránh khỏi là Mỹ vẫn là nền tảng cho khả năng của NATO trong việc ngăn chặn các lực lượng bên ngoài. các cuộc tấn công. Và vào năm 2024, hai ứng cử viên tổng thống có quan điểm hoàn toàn khác nhau về tương lai của liên minh.

Ứng cử viên được đề cử của Đảng Cộng hòa, cựu Tổng thống Donald Trump, đã liên tục gửi đi những tín hiệu trái chiều về cam kết của ông đối với phòng thủ tập thể và thầm nghĩ rằng ông có thể rút Hoa Kỳ khỏi liên minh. Một động thái như vậy sẽ là một sự đảo ngược hoàn toàn sau 4 năm Tổng thống Joe Biden củng cố NATO, bao gồm cả việc mở rộng tổ chức này bao gồm Phần Lan và Thụy Điển sau cuộc xâm lược toàn diện của Nga vào Ukraine.

Để đối phó với những lời đe dọa của Trump, Hạ viện và Thượng viện Hoa Kỳ đã đưa vào một điều khoản trong Đạo luật Ủy quyền Quốc phòng năm ngoái cấm tổng thống rút Hoa Kỳ khỏi NATO mà không có sự chấp thuận của đa số 2/3 tại Thượng viện hoặc một đạo luật riêng biệt của Quốc hội.

Tuy nhiên, động thái của quốc hội không nhất thiết bảo vệ NATO khỏi nhiệm kỳ thứ hai của Trump. Ngay cả khi bị luật pháp ngăn cản việc chính thức rút Hoa Kỳ khỏi NATO, Trump vẫn có thể sử dụng quyền lực tổng thống của mình để làm suy yếu nghiêm trọng liên minh này và rút lại sự ủng hộ của Hoa Kỳ đối với liên minh này dưới mọi hình thức trừ trên danh nghĩa. Mặc dù đã có cuộc tranh luận đáng kể về việc liệu Hoa Kỳ có nên duy trì cam kết của mình với một liên minh thời Chiến tranh Lạnh hay không, nhưng điều tự nhiên là các đồng minh mong đợi bất kỳ sự giảm bớt hoặc giảm bớt cam kết nào của Hoa Kỳ sẽ bị Quốc hội trừng phạt. Tuy nhiên, quan điểm lâu dài và rõ ràng của Trump về NATO cũng như lịch sử hành động đột ngột của ông trên cương vị tổng thống có nghĩa là nhiệm kỳ thứ hai của Trump có thể là một trận động đất tiềm tàng đối với liên minh.

Cam kết với NATO có nghĩa là gì?

Sau 75 năm, NATO có thể giống như một món đồ cũ: Đối với một số người, nó có cảm giác như nó đã luôn ở đó và việc loại bỏ nó là điều không tưởng, trong khi đối với những người khác, nó đã lỗi thời một cách vô vọng. Được thành lập vào năm 1949, NATO được thiết kế để ngăn chặn một cuộc chiến tranh châu Âu khác sau khi Liên Xô xâm chiếm Đông Âu sau Thế chiến thứ hai. Tổng thư ký đầu tiên của NATO được cho là đã nói rằng mục đích của liên minh này là “giữ người Mỹ ở lại, người Nga ở ngoài và người Đức bị tiêu diệt”.

Đối với các quốc gia thành viên, NATO là một cam kết rộng rãi, thực chất và có tính rủi ro cao, được phản ánh trong hai điều khoản chính là Điều 5 và Điều 10. Điều 5 tuyên bố rằng một “cuộc tấn công vũ trang” chống lại một thành viên của liên minh sẽ được coi là một cuộc tấn công vào tất cả chúng. Cho rằng Liên Xô có vũ khí hạt nhân là mối đe dọa thúc đẩy đằng sau liên minh, Điều 5 luôn mang theo nguy cơ leo thang thành chiến tranh hạt nhân. Trên thực tế, Điều 5 chỉ được viện dẫn một lần: Vào ngày 12 tháng 9 năm 2001, Hội đồng Bắc Đại Tây Dương đã họp và thông báo rằng họ sẽ viện dẫn Điều 5 để thể hiện tình đoàn kết với Hoa Kỳ sau các vụ tấn công khủng bố trên đất Mỹ một ngày trước đó.

Điều 10 mở ra cánh cửa thành viên NATO cho bất kỳ quốc gia châu Âu nào duy trì các nguyên tắc của liên minh và có thể đóng góp cho an ninh của nước này. Cánh cửa rộng mở cho phép NATO mở rộng sang Hy Lạp và Thổ Nhĩ Kỳ năm 1952, Tây Đức năm 1955 và Tây Ban Nha năm 1982. Từ năm 1999-2020, 14 quốc gia Trung và Đông Âu đã gia nhập NATO. Và trong hai năm qua, Phần Lan và Thụy Điển đã trở thành thành viên thứ 31 và 32 của NATO.

Hai điều khoản này có nghĩa là nếu có một cuộc tấn công vào bất kỳ quốc gia nào trong số này, từ Thổ Nhĩ Kỳ và Estonia đến Pháp và Canada, thì Hoa Kỳ và tất cả các đồng minh NATO khác sẽ phải chiến đấu như thể chính họ đã bị tấn công.

NATO đã đối mặt với các thách thức chính trị kể từ khi thành lập

Người ta dễ dàng quên rằng NATO đã phải đối mặt với những trở ngại chính trị ngay từ khi thành lập. Việc Moscow ủng hộ cuộc đảo chính cộng sản ở Tiệp Khắc vào tháng 2 năm 1948, sau đó là việc Liên Xô phong tỏa Tây Berlin, đã thuyết phục Tổng thống Harry Truman hình thành một mối liên kết chặt chẽ xuyên Đại Tây Dương. Thông qua NATO, Truman đã tìm cách ngăn chặn một cuộc chiến tranh châu Âu khác có thể lôi kéo Hoa Kỳ, giữ cho cộng đồng Bắc Đại Tây Dương an toàn và thịnh vượng thông qua thương mại tự do, đồng thời duy trì trật tự quốc tế mới nổi sau chiến tranh (cuối cùng đã củng cố sự thống trị của Hoa Kỳ trên trường thế giới).

Nhưng sau nhiều thập kỷ ở bên bờ vực hoặc bên bờ vực chiến tranh ở châu Âu, các chính trị gia Mỹ và công chúng Mỹ nói chung đã tỏ ra thờ ơ với cam kết không giới hạn để chiến đấu thay mặt cho các quốc gia khác. Bởi vì NATO là một tổ chức dựa trên hiệp ước, Truman không thể cam kết Hoa Kỳ tham gia liên minh theo hiến pháp nếu không có sự chấp thuận của 2/3 Thượng viện Hoa Kỳ. Truman cần sự giúp đỡ từ phe quốc tế của Đảng Cộng hòa bị chia rẽ để hiệp ước được phê chuẩn vào năm 1949. Tuy nhiên, việc hỗ trợ các tổ chức quốc tế như Liên hợp quốc và NATO vẫn là một vấn đề trong GOP. Đó là một vấn đề trong cuộc đua giành đề cử tổng thống của đảng Cộng hòa năm 1952, giữa chủ nghĩa hoài nghi liên minh của Robert Taft bảo thủ và quan điểm quốc tế của tổng tư lệnh tối cao đầu tiên của NATO, Dwight Eisenhower. Eisenhower đã giành được đề cử và cuối cùng là chức tổng thống, củng cố sự ủng hộ của Hoa Kỳ đối với NATO như một nỗ lực của lưỡng đảng.

Tuy nhiên, chiến thắng trong quan điểm chính trị theo chủ nghĩa quốc tế của Hoa Kỳ không chấm dứt được những thách thức nội bộ của NATO, vốn vẫn tồn tại trong suốt Chiến tranh Lạnh. Với khả năng quân sự và hậu cần lớn hơn đáng kể của Hoa Kỳ, điều khoản phòng thủ tập thể theo Điều 5 trên thực tế luôn phụ thuộc vào độ tin cậy của cam kết của Hoa Kỳ với NATO. Nhưng vai trò quá lớn của Mỹ trong NATO cũng dẫn đến căng thẳng. Các thành viên NATO ở châu Âu có những đóng góp quân sự quan trọng và không thể thiếu cho liên minh - bao gồm quân đội, căn cứ, cơ sở hạ tầng, năng lực chuyên môn và quan trọng nhất là chấp nhận rủi ro địa chính trị do họ ở gần Liên Xô trong Chiến tranh Lạnh và Nga ngày nay. Đôi khi, các nước châu Âu cảm thấy khó chịu trước sự thống trị của Mỹ đối với bộ chỉ huy tổng hợp của NATO, muốn có nhiều quyền kiểm soát hơn đối với các khả năng an ninh ảnh hưởng trực tiếp đến người dân của họ.

Ngay cả khi họ duy trì sự thống trị này, các tổng thống Mỹ đã phản đối kể từ khi thành lập NATO rằng các thành viên châu Âu không chi tiêu đủ cho phòng thủ tập thể. Eisenhower phàn nàn và John F. Kennedy cũng vậy. Barack Obama chỉ trích “những kẻ đi xe miễn phí”. Donald Trump nhậm chức vào tháng 1 năm 2017 với niềm tin rằng các đồng minh của Mỹ từ lâu đã lợi dụng Hoa Kỳ để giữ an toàn cho họ. Năm 2014, các đồng minh NATO đặt mục tiêu chi 2% GDP cho quốc phòng vào năm 2024. Trong khi ngày càng có nhiều thành viên đạt được mục tiêu đó (23 thành viên tính đến năm nay), một số trong số đó vẫn chưa đạt được mục tiêu đó. (Stoltenberg lưu ý vào tháng 2 năm 2024 rằng lần đầu tiên, các thành viên châu Âu của NATO sẽ chi 2% tổng GDP của họ cho quốc phòng so với mức chỉ 1,47% tổng GDP của họ 10 năm trước.)

Tuy nhiên, NATO không chỉ vượt qua được những thách thức nội bộ trong Chiến tranh Lạnh mà còn vượt qua thách thức địa chính trị khi Chiến tranh Lạnh kết thúc. Bất chấp nhiều thay đổi sau đó trong môi trường kinh tế và an ninh quốc tế, các tổng thống - bao gồm cả Trump - vẫn duy trì cam kết của Mỹ với NATO. Và bất chấp chủ nghĩa biệt lập và thái độ nồng nhiệt hơn của Đảng Cộng hòa gia tăng đáng kể đối với Nga - phần lớn nhờ vào Trump - sự ủng hộ của Quốc hội dành cho NATO vẫn mạnh mẽ, thể hiện qua cuộc bỏ phiếu áp đảo để thừa nhận Phần Lan và Thụy Điển, với 95 thượng nghị sĩ bỏ phiếu ủng hộ.

Tại sao NATO bỏ lỡ

Sức mạnh bền bỉ của NATO là một sự phá vỡ truyền thống chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ. Trong Diễn văn chia tay năm 1796, Tổng thống George Washington đã kêu gọi đồng bào Mỹ của mình tránh “các liên minh lâu dài”. Nhiều nhà bình luận cho rằng NATO đã không còn hữu ích từ lâu và người châu Âu đang quá phụ thuộc vào một Hoa Kỳ, quốc gia quá nhanh chóng trong việc tiếp cận các công cụ quân sự nói chung.

Tại sao cam kết này không chỉ tồn tại lâu dài mà còn mở rộng? Tại Hoa Kỳ, NATO kêu gọi các nhóm khác nhau vì những lý do khác nhau, mang lại cho tổ chức này sự ủng hộ đáng kể ở các góc khác nhau của Quốc hội. Một số người coi NATO là một phần của trật tự quốc tế tự do nhằm bảo vệ các chuẩn mực và giá trị của các nền dân chủ – và thực sự, Biden đã coi NATO là một liên minh của các nền dân chủ đang đối đầu với mối đe dọa độc tài từ nước Nga của Putin và một Trung Quốc đang trỗi dậy. Những người khác có quan điểm thực tế hơn, lưu ý đến những khả năng đáng kể mà các quốc gia thành viên NATO mang lại cho liên minh (một lập luận mà Lãnh đạo Đa số Thượng viện Mitch McConnell nhấn mạnh ủng hộ việc Phần Lan và Thụy Điển gia nhập). Những người ủng hộ NATO cũng chỉ ra sự cần thiết phải bảo vệ châu Âu với tư cách là đối tác thương mại lớn của Mỹ trước các mối đe dọa kinh tế từ Nga và Trung Quốc.

Bầu cử 2024: Tại sao lần này có thể khác?

Với khu vực bầu cử ủng hộ NATO của Mỹ và vai trò của Quốc hội trong liên minh ngay từ đầu, liệu tổng thống tiếp theo của Hoa Kỳ có thể rút nước này khỏi NATO bất chấp luật pháp năm ngoái yêu cầu Quốc hội phải có vai trò trong một động thái như vậy?

Theo thời gian, các tổng thống ngày càng ít bị ràng buộc hơn trong việc thực hiện chính sách đối ngoại. Từ Thế chiến II đến những năm 1990, Quốc hội là nơi lưu trữ kiến ​​thức chuyên môn quan trọng về chính sách đối ngoại; ngày nay nó ít hơn đáng kể. Trong khi sự giám sát của Quốc hội và việc đảm bảo quan điểm về chính sách đối ngoại luôn mang tính chất chính trị đảng phái và bầu cử lành mạnh, thì sự phân cực có nghĩa là các thành viên phe đối lập của Quốc hội sẽ phản đối Nhà Trắng theo phản xạ. Kết quả là, Quốc hội tiến hành ít hoạt động giám sát hơn, ít thương lượng hơn về chính sách và ít hiệu quả hơn trong việc kiểm tra quyền lực của tổng thống.

Một tổng thống có ý định làm suy yếu NATO có thể đơn phương thực hiện nhiều hành động ngoại giao và quân sự gây tổn hại - thậm chí có thể làm tê liệt - liên minh. Ví dụ, ở cấp độ ngoại giao, tổng thống có thể quyết định không bổ nhiệm đại sứ tại NATO. Ngoài ra, tổng thống có thể quyết định không cử các bộ trưởng ngoại giao, quốc phòng và các quan chức khác tới dự các cuộc họp của các bộ trưởng quốc phòng và ngoại trưởng NATO hoặc các cuộc họp cấp chuyên viên nơi phần lớn hoạt động kinh doanh của NATO được thực hiện. Quốc hội có thể triệu tập các quan chức chính quyền để thẩm vấn, nhưng nó đã mất đi phần lớn thiên hướng và khả năng giám sát chính sách đối ngoại trong những thập kỷ gần đây.

Tổng thống có thể thực hiện những hành động quan trọng hơn nữa với tư cách là tổng tư lệnh. Ví dụ, tổng thống có thể rút tài sản quân sự và nhân viên quân sự của Hoa Kỳ, hủy bỏ cam kết của Hoa Kỳ ngay cả khi cam kết đó vẫn còn trên sổ sách. Tổng thống có thể quyết định không bổ nhiệm tư lệnh đồng minh tối cao của NATO, người có trụ sở tại châu Âu nhưng trong lịch sử luôn là người Mỹ. Và tổng thống có thể xác định (và tuyên bố) rằng nếu một quốc gia thành viên NATO bị tấn công, Hoa Kỳ sẽ không nhất thiết viện dẫn hoặc tuân theo cam kết của mình theo Điều 5 để hỗ trợ quốc gia đó. Quả thực, Trump đã nhiều lần nói như vậy. Gần đây nhất, ông nói tại một cuộc vận động tranh cử năm 2024 rằng ông sẽ khuyến khích người Nga “làm bất cứ điều gì họ muốn” đối với các quốc gia NATO không đáp ứng cam kết chi tiêu của họ.

Đây không phải là một danh sách đầy đủ. Và ngay cả khi nỗ lực chống NATO của tổng thống không hoàn toàn thành công, những nỗ lực như vậy có thể khuấy động thêm sự bất ổn hoặc đối kháng trong nội bộ châu Âu, vào thời điểm mà nhiều chính phủ châu Âu đang phải đối mặt với những thách thức trong nước từ phe cực hữu.

Nói tóm lại, một tổng thống không cần phải chính thức rút khỏi NATO để làm suy yếu liên minh này.

NATO đang bỏ phiếu

Kể từ ngày 24 tháng 2 năm 2022, Biden đã lãnh đạo phản ứng của NATO nhằm hỗ trợ Ukraine trước cuộc xâm lược toàn diện của Nga và cuộc chiến tranh trên bộ lớn nhất ở châu Âu kể từ năm 1945. Mặc dù các thành viên Đảng Cộng hòa thân Trump tại Hạ viện đã trì hoãn tài trợ cho Ukraine vào năm 2022. Cuối cùng, vào năm 2024, sự ủng hộ của lưỡng đảng dành cho Ukraine đã chiếm ưu thế. Nhưng có những nghi ngờ nghiêm trọng về việc liệu Trump có tiếp tục phản ứng đó nếu được bầu làm tổng thống hay không, dựa trên những tuyên bố trước đây của ông ủng hộ Putin và đặt câu hỏi về NATO.

Ngoài ra, nhiều thành viên Quốc hội thuộc Đảng Cộng hòa theo chủ nghĩa quốc tế đang nghỉ hưu hoặc từ bỏ các vị trí lãnh đạo — bao gồm cả McConnell, người sẽ từ chức vào mùa thu này với tư cách là lãnh đạo Đảng Cộng hòa tại Thượng viện. NATO dường như không có nguy cơ mất đi sự ủng hộ đáng kể của quốc hội, nhưng việc viện trợ Ukraine bị trì hoãn cho thấy cần ít thành viên để duy trì hành động của quốc hội. Về mặt chính trị, con đường của NATO sẽ không thuận buồm xuôi gió ngay cả khi Biden tái đắc cử.

Vì vậy, mặc dù luật pháp của quốc hội là một dấu hiệu quan trọng cho thấy sự ủng hộ của lưỡng đảng đối với NATO, nhưng nếu tổng thống quyết định rằng sự tham gia của Mỹ vào NATO không còn phục vụ lợi ích của đất nước nữa thì liên minh này sẽ phải bằng cách nào đó tiếp tục phát triển mà không thể dựa vào quốc gia thành viên quan trọng nhất của mình. . Cuộc chiến hiện tại ở Ukraine cho thấy châu Âu vẫn phụ thuộc vào Mỹ về an ninh quốc gia như thế nào. Ngay cả khi người châu Âu dành nhiều nguồn lực và sức lực hơn để xây dựng khả năng phòng thủ mạnh mẽ hơn – như tổng thống của cả hai đảng từ lâu đã khuyến khích họ làm vậy – thì sẽ phải mất nhiều năm, thậm chí nhiều thập kỷ để phát triển đủ năng lực.

Sự liên quan của NATO cũng như mức độ và cách thức chia sẻ gánh nặng vẫn là chủ đề tranh luận đáng chú ý. Nhưng cuộc tái đấu Trump-Biden 2024 thể hiện một mối đe dọa rõ ràng đối với liên minh do người chiến thắng sẽ có bao nhiêu quyền lực và Trump đã học được bao nhiêu về việc thực hiện các chính sách ưa thích của mình kể từ nhiệm kỳ đầu tiên. Mặc dù Quốc hội đã bày tỏ rõ ràng quan điểm của mình rằng cách tốt nhất để ngăn chặn người Nga là giữ người Mỹ ở lại, nhưng Quốc hội có thể sẽ khó làm được gì nhiều nếu Trump quyết định rút lui đột ngột khỏi NATO.

James Goldgeier

James Goldgeier Nghiên cứu sinh - Chính sách đối ngoại, Trung tâm Hoa Kỳ và Châu Âu@JimGoldgeier

Elizabeth N. Saunders

Elizabeth N. SaundersThành viên cấp cao không thường trú - Chính sách đối ngoại, Trung tâm An ninh, Chiến lược và Công nghệ Strobe Talbott@ProfSaunders

https://www.brookings.edu/articles/nato-is-on-the-ballot-in-2024/

***

NATO is on the ballot in 2024

THE TREATY ORGANIZATION SERVES US INTERESTS, YET ITS FATE HANGS ON THE 2024 ELECTION.

Flags flutter on the day of the NATO multinational battle group military exercise 'Joint Allied Power Demonstration Day', at a military training area in Lest, near Zvolen, Slovakia April 25, 2024. REUTERS/Radovan Stoklasa.

Sections

• What does a commitment to NATO mean?
• NATO has faced political challenges since its founding
• Why NATO endures
• Election 2024: Why this time could be different
• NATO is on the ballot

The second half of 2024 is shaping up to be an anxious time for the North Atlantic Treaty Organization (NATO), the U.S.-led alliance bloc that comprises 32 member states across North America and Europe and exists to help protect each other from external threats. The Russian military continues to ravage Ukraine and menace the alliance’s doorstep, while Russia is already fighting a kind of hybrid war against member states. Meanwhile, domestic political challenges are mounting on both sides of the Atlantic. In Europe, far-right parties appear to be gaining strength, so much so in France that President Emmanuel Macron called early parliamentary elections. Marine Le Pen, the leader of France’s far-right National Rally, has advocated for taking French troops out of the U.S.-led NATO integrated command and for a rapprochement between NATO and Russia, whose president, Vladimir Putin, she has openly praised in the past.

But it is the 2024 U.S. presidential election that poses a unique threat to NATO. While European member countries continue to play frontline roles in the alliance and are focused on increasing defense needs in the wake of Russia’s full-scale invasion of Ukraine in 2022, the unavoidable reality is that the United States remains the bedrock of NATO’s ability to deter external attacks. And in 2024, the two presidential candidates hold starkly different views about the alliance’s future.

The Republican Party’s presumptive nominee, former President Donald Trump, has consistently sent mixed signals about his commitment to collective defense and privately mused that he might withdraw the United States from the alliance. Such a move would be a total reversal after four years of President Joe Biden bolstering NATO, including its expansion to include Finland and Sweden in the wake of Russia’s full-scale invasion of Ukraine.

In response to Trump’s threats, the U.S. House and Senate included a provision in last year’s National Defense Authorization Act that prohibits a president from withdrawing the United States from NATO without approval from a two-thirds majority in the Senate or a separate act of Congress.

However, the congressional move does not necessarily protect NATO from a potential second Trump term. Even if he is prevented by law from formally withdrawing the United States from NATO, Trump could use his presidential power to severely undermine the alliance and withdraw U.S. support for it in all but name. Although there has been significant debate over whether the United States should maintain its commitment to a Cold War-era alliance, it is natural for allies to expect any reduction or wind-down of the U.S. commitment to be congressionally sanctioned. Yet Trump’s long-standing and stark views on NATO and his history of abrupt action as president mean that a second Trump term could be a potential earthquake for the alliance.

WHAT DOES A COMMITMENT TO NATO MEAN?

After 75 years, NATO can seem like a piece of old furniture: For some, it feels like it has always been there, and getting rid of it would be unthinkable, while for others, it is hopelessly outdated. Founded in 1949, NATO was designed to prevent another European war in the shadow of the Soviet Union’s conquest of Eastern Europe after World War II. The first secretary general of NATO reportedly said that the alliance’s purpose was “to keep the Americans in, the Russians out, and the Germans down.”

For member countries, NATO is a broad, substantial, and high-stakes commitment, as reflected in its two key provisions, Article 5 and Article 10. Article 5 proclaims that an “armed attack” against one member of the alliance will be treated as an attack on all of them. Given that a nuclear-armed Soviet Union was the motivating threat behind the alliance, Article 5 has always carried with it the risk of escalation to nuclear war. In practice, Article 5 has only been invoked once: On September 12, 2001, the North Atlantic Council met and announced that it would invoke Article 5 to demonstrate solidarity with the United States after the terrorist attacks on U.S. soil the day before.

Article 10 opens the NATO membership door to any European country that upholds the principles of the alliance and can contribute to its security. The open door allowed for NATO’s expansion to Greece and Turkey in 1952, West Germany in 1955, and Spain in 1982. From 1999-2020, 14 Central and Eastern European nations joined NATO. And in the past two years, Finland and Sweden became NATO’s 31st and 32nd members.

These two provisions mean that if there is an attack on any of these countries, from Turkey and Estonia to France and Canada, the United States and all its other NATO allies are expected to fight as if they themselves had been attacked.

FIGURE 1

• 
  
• 
  
• 
  
• 
  
• 
  

NATO MEMBER COUNTRIES

Source: NATO

Note: The military expenditure percentage is calculated with the 2024 estimates of a country's GDP and defense expenditure in constant 2015 USD prices and exchange rates.

The Brookings Institution

NATO HAS FACED POLITICAL CHALLENGES SINCE ITS FOUNDING

It is easy to forget that NATO faced political headwinds from its inception. Moscow’s backing for a communist coup in Czechoslovakia in February 1948, followed by a Soviet blockade of West Berlin, convinced President Harry Truman to form a tight bond across the Atlantic. Through NATO, Truman sought to prevent another European war that might draw in the United States, keep the North Atlantic community secure and prosperous through free trade, and maintain the emerging postwar international order (which ultimately reinforced U.S. dominance on the world stage).

But after decades at or on the brink of war in Europe, U.S. politicians and the broader U.S. public were decidedly lukewarm about an open-ended commitment to fight on behalf of other countries. Because NATO is a treaty-based organization, Truman could not constitutionally commit the United States to join the alliance without approval from two-thirds of the U.S. Senate. Truman needed help from the internationalist wing of a divided Republican Party to get the treaty ratified in 1949. Support for international institutions like the United Nations and NATO remained an issue within the GOP, however. It was an issue in the race for the 1952 Republican presidential nomination, between the alliance skepticism of the conservative Robert Taft and the internationalist outlook of NATO’s first supreme commander, Dwight Eisenhower. Eisenhower won the nomination and ultimately the presidency, cementing U.S. support for NATO as a bipartisan endeavor.

However, the victory of the internationalist U.S. political outlook did not end NATO’s internal challenges, which persisted throughout the Cold War. Given the United States’ dramatically larger military and logistical capabilities, the Article 5 collective defense provision has always depended in practice on the credibility of the U.S. commitment to NATO. But the outsized American role in NATO has also led to tensions. NATO members in Europe make indispensable and significant military contributions to the alliance—including troops, bases, infrastructure, specialized capabilities, and crucially, the acceptance of geopolitical risk given their proximity to the Soviet Union during the Cold War and Russia today. At times, European countries chafed under American dominance of NATO’s integrated command, wanting more control over the security capabilities that affect their populations so directly.

Even as they maintained this dominance, U.S. presidents have protested since NATO’s founding that European members do not spend enough for the collective defense. Eisenhower complained, and so did John F. Kennedy. Barack Obama criticized “free riders.” Donald Trump came into office in January 2017 believing that America’s allies had long taken advantage of the United States to keep them secure. In 2014, the NATO allies set a target of spending 2% of GDP on defense by 2024. While more and more members are meeting that goal (23 as of this year), a number of them still fall short. (Stoltenberg noted in February 2024 that for the first time, NATO’s European members will collectively spend 2% of their combined GDP on defense compared to just 1.47% of their combined GDP 10 years ago.)

Still, NATO not only survived its Cold War internal challenges but also the geopolitical challenge of the end of the Cold War itself. Despite the many subsequent changes in the international security and economic environments, presidents—including Trump—have maintained the U.S. commitment to NATO. And despite the Republican Party’s dramatically increased isolationism and warmer attitudes toward Russia—thanks largely to Trump—congressional support for NATO remains strong, as illustrated by the overwhelming vote to admit Finland and Sweden, with 95 senators voting in favor.

WHY NATO ENDURES

NATO’s staying power is a break with U.S. foreign policy tradition. In his Farewell Address in 1796, President George Washington urged his fellow Americans to avoid “permanent alliances.” Many commentators have argued that NATO has long outlived its usefulness and that Europeans are overly reliant on a United States that is itself too quick to reach for military tools in general.

Why has this commitment not only endured but also expanded? In the United States, NATO appeals to different groups for different reasons, giving it significant support in different corners of Congress. Some see NATO as part of the liberal international order that protects the norms and values of democracies—and indeed, Biden has framed NATO as an alliance of democracies confronting the authoritarian threat from Putin’s Russia and a rising China. Others take a more realist view, noting the substantial capabilities NATO member countries bring to the alliance (an argument Senate Majority Leader Mitch McConnell stressed in support of Finnish and Swedish accession). NATO supporters also point to the need to protect Europe as a major U.S. trading partner against Russia and China’s economic threats.

ELECTION 2024: WHY THIS TIME COULD BE DIFFERENT

Given America’s pro-NATO constituency and Congress’ role in the alliance from the beginning, could the next president of the United States withdraw the country from NATO despite last year’s legislation requiring Congress to have a role in such a move?

Presidents have become less and less constrained over time in the conduct of foreign policy. From World War II to the 1990s, Congress was a significant repository of foreign policy expertise; it is dramatically less so today. While congressional oversight and position-taking on foreign policy has always had a healthy dose of partisan and electoral politics, polarization has meant that opposition members of Congress reflexively oppose the White House. As a result, Congress conducts less oversight, bargains less frequently over policy, and is much less effective as a check on presidential authority.

A president disposed to undermine NATO could take many diplomatic and military actions unilaterally that would harm—perhaps even paralyze—the alliance. At the diplomatic level, for example, the president could decide not to appoint an ambassador to NATO. Additionally, the president could decide not to send his secretaries of state and defense and other officials to meetings of NATO defense ministers and foreign ministers or working-level meetings where much of NATO’s business gets done. Congress could haul administration officials in for questioning, but it has lost much of its inclination and capacity to conduct oversight of foreign policy in recent decades.

The president could take even more significant actions as commander in chief. For example, the president could withdraw U.S. military assets and military personnel, defanging the U.S. commitment even if it remained on the books. The president could decide not to appoint the supreme allied commander of NATO, who is based in Europe but historically has always been an American. And the president could determine (and declare) that if a NATO member state were attacked, the United States would not necessarily invoke or abide by its commitment to Article 5 to come to that country’s aid. Indeed, Trump has already said as much on several occasions. Most recently, he said at a 2024 campaign rally that he would encourage the Russians to “do whatever the hell they want” to NATO countries that do not meet their spending commitments.

This is not an exhaustive list. And even if an anti-NATO presidential effort is not entirely successful, such efforts might stir more intra-European uncertainty or antagonism, at a time when many European governments are facing domestic challenges from the far right.

In short, a president doesn’t have to formally withdraw from NATO to undermine the alliance.

NATO IS ON THE BALLOT

Since February 24, 2022, Biden has led the NATO response to support Ukraine in the face of Russia’s full-scale invasion and the largest land war in Europe since 1945. Although Trump-allied GOP members in the House of Representatives delayed funding for Ukraine in 2024, ultimately, bipartisan support for Ukraine prevailed. But there are serious doubts about whether Trump would continue that response if elected president, based on his past statements supporting Putin and questioning NATO.

Additionally, many internationalist Republican members of Congress are retiring or stepping down from leadership positions—including McConnell, who is stepping down this fall as the Senate Republican leader. NATO does not seem at risk of losing significant congressional support, but the delayed Ukraine aid illustrated how few members it takes to hold up congressional action. Politically, NATO’s path will not be smooth sailing even if Biden wins reelection.

So, while congressional legislation is an important sign of bipartisan support for NATO, if the president decides that American involvement in NATO no longer serves the country’s interests, the alliance would have to somehow forge ahead without being able to rely on its most important member state. The current war in Ukraine has highlighted how dependent Europe still is on the United States for its national security. Even if the Europeans devoted more of their resources and energy to building stronger defense capabilities—as presidents from both parties have long exhorted them to do—it will take years if not decades to develop sufficient capacity.

NATO’s relevance and the degree and manner of burden-sharing remain worthy topics of debate. But the Trump-Biden 2024 rematch represents a distinct threat to the alliance given how much power the winner will have and how much Trump has learned about implementing his preferred policies since his first term. Although Congress has clearly expressed its view that the best way to keep the Russians out is to keep the Americans in, there may be little Congress can do if Trump opts for an abrupt, de facto U.S. exit from NATO.

James Goldgeier

James GoldgeierVisiting Fellow - Foreign Policy, Center on the United States and Europe@JimGoldgeier

Elizabeth N. Saunders

Elizabeth N. SaundersNonresident Senior Fellow - Foreign Policy, Strobe Talbott Center for Security, Strategy, and Technology@ProfSaunders