1903 - Thương mại có thể phục vụ người lao động Mỹ như thế nào

Miriam Sapiro and Todd N. Tucker

Ngay cả khi không có Thỏa thuận mới, Biden vẫn đạt được tiến bộ mà người kế nhiệm có thể phát huy

Xe tải đang chờ vào Hoa Kỳ từ Ciudad Juárez, Mexico, tháng 5 năm 2024. Jose Luis Gonzalez / Reuters

Thương mại đã bị mang tiếng xấu ở Hoa Kỳ. Trong vài thập kỷ qua, khi sự hào nhoáng của toàn cầu hóa phai nhạt, thương mại quốc tế đã gắn liền nhiều hơn với tình trạng mất việc làm, suy thoái môi trường và tiêu chuẩn lao động kém hơn là với sự thịnh vượng kinh tế. Đây là một tình cảm đã làm sụp đổ các sáng kiến ​​thương mại lớn của Hoa Kỳ, chẳng hạn như Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương. Những cuộc nói chuyện về cơ hội thương mại đã nhường chỗ cho nỗi lo về chiến tranh thương mại khi Washington tăng thuế đối với hàng hóa Trung Quốc dưới thời Tổng thống Donald Trump và tiếp tục hầu hết các mức thuế này dưới thời Tổng thống Joe Biden.

Trong chiến dịch tranh cử tổng thống, Trump đã đề xuất ý tưởng về một mức thuế quan trừng phạt phổ quát từ mười đến 20 phần trăm trở lên đối với tất cả hàng nhập khẩu từ tất cả các quốc gia, cũng như mức thuế 60 phần trăm đối với hàng hóa từ Trung Quốc. Nhưng như đối thủ của ông, Phó Tổng thống Kamala Harris, đã chỉ ra, chi phí của các mức thuế quan như vậy sẽ không do các đối thủ cạnh tranh nước ngoài gánh chịu mà do các nhà nhập khẩu Hoa Kỳ và cuối cùng là người tiêu dùng Hoa Kỳ, những người sẽ phải chi nhiều hơn cho hàng tạp hóa, xăng dầu và các hàng hóa khác từ nước ngoài. Một động thái như vậy cũng sẽ khiến các quốc gia khác áp đặt thuế quan trả đũa, gây ra một cuộc chiến thương mại làm giảm nhu cầu đối với hàng xuất khẩu của Hoa Kỳ.

Tuy nhiên, các yếu tố của một chương trình nghị sự thương mại tích cực hơn đã bắt đầu phát triển trong những năm gần đây, gần như không được chú ý. Thay vì chỉ tập trung vào hành động trừng phạt, đơn phương, một sự đồng thuận lưỡng đảng mới nổi nhấn mạnh tầm quan trọng của việc cải thiện các hoạt động lao động của các đối tác thương mại Hoa Kỳ để bắt đầu cân bằng sân chơi. Các tiêu chuẩn lao động mạnh hơn ở nước ngoài và tăng đầu tư vào các lĩnh vực quan trọng trong nước có thể giúp bảo vệ người lao động Hoa Kỳ khỏi sự cạnh tranh không lành mạnh đồng thời cho phép Hoa Kỳ duy trì lợi thế công nghệ và mở rộng cơ sở xuất khẩu của mình.

Cách tiếp cận thương mại này không chỉ là lời nói suông: nó đang được đưa vào thực tiễn trong Hiệp định Hoa Kỳ-Mexico-Canada, hiệp định kế thừa của Hiệp định Thương mại Tự do Bắc Mỹ (NAFTA). USMCA đã được đàm phán trong chính quyền Trump, nhưng chính quyền Biden, nói riêng, đã sử dụng cơ chế thực thi mới lạ của thỏa thuận để đấu tranh cho các cải cách luật lao động vì lợi ích của người lao động ở cả Mexico và Hoa Kỳ. Khi làm như vậy, chính quyền đã chứng minh rằng các nghĩa vụ thương mại có thể thúc đẩy các mục tiêu chính sách quan trọng. Người kế nhiệm Biden sẽ có nhiều đòn bẩy thương mại - động lực tiếp tục tiếp cận thị trường nhập khẩu trị giá 3,8 nghìn tỷ đô la của Hoa Kỳ, thị trường lớn nhất thế giới - để thúc đẩy các tiêu chuẩn cao hơn trong các lĩnh vực chính sách ngoài lao động và với các đối tác thương mại ngoài Canada và Mexico. Bằng cách hợp tác với các đối tác Hoa Kỳ theo cách này, tổng thống tiếp theo không chỉ có thể đảm bảo các biện pháp bảo vệ mạnh mẽ hơn cho người lao động Hoa Kỳ mà còn thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và giữ cho Hoa Kỳ - thay vì Trung Quốc - ở vị trí lãnh đạo kinh tế toàn cầu.

LÀM RỐI SỰ ĐỒNG THUẬN

Trong phần lớn thế kỷ XX, lao động và thương mại được coi là bổ sung cho nhau. Các điều khoản về quyền của người lao động đã được tích hợp đều đặn vào chính sách thương mại của Hoa Kỳ. Ví dụ, Đạo luật Thuế quan năm 1930 đã cấm nhập khẩu hàng hóa do lao động cưỡng bức sản xuất. Từ những năm 1930 đến những năm 1980, Hoa Kỳ thường có thặng dư thương mại và các công đoàn lao động Hoa Kỳ thường ủng hộ các dự luật thương mại lớn vì họ thấy mối liên hệ trực tiếp giữa xuất khẩu của Hoa Kỳ và việc làm tốt. Năm 1974, Quốc hội đã thông qua luật Quyền thúc đẩy thương mại đầu tiên, theo đó đẩy nhanh các cuộc đàm phán thương mại bằng cách cho phép nhánh hành pháp trình các thỏa thuận thương mại lên Quốc hội để xem xét nhanh chóng. Các nhóm cố vấn lao động theo ngành đã làm việc cùng với các nhóm cố vấn khu vực tư nhân để cung cấp hướng dẫn trước và trong khi đàm phán. Khi TPA được gia hạn vào năm 1988, Quốc hội đã đưa việc thúc đẩy quyền của người lao động trở thành mục tiêu chính của các nhà đàm phán thương mại Hoa Kỳ và dự luật đã được thông qua với số phiếu áp đảo 376–45.

Tuy nhiên, vào đầu những năm 1990, sự đồng thuận ủng hộ thương mại bắt đầu rạn nứt. Năm 1993, Quốc hội đã phê duyệt NAFTA bất chấp sự phản đối của các công đoàn lao động và đa số đảng viên Dân chủ tại Hạ viện. Tổng thống Bill Clinton, người đã kế thừa thỏa thuận NAFTA đang chờ xử lý từ Tổng thống George H. W. Bush, đã tìm cách đảm bảo đủ số phiếu để thông qua bằng cách đàm phán các thỏa thuận phụ với Canada và Mexico để giải quyết mối quan ngại của đảng Dân chủ về lao động và các hoạt động bảo vệ môi trường của Mexico. Nhưng không có thỏa thuận bổ sung nào bao gồm các điều khoản thực thi nghiêm túc. Do đó, Mexico có ít động lực để cải thiện luật lao động của mình và tiền lương ở đó vẫn ở mức thấp, khuyến khích các công ty Hoa Kỳ chuyển sản xuất qua biên giới. Do đó, hầu hết các công đoàn lao động Hoa Kỳ phản đối hầu hết các thỏa thuận thương mại tiếp theo của Hoa Kỳ.

Có thể tạo ra một thỏa thuận thương mại vừa ủng hộ các tiêu chuẩn lao động cao vừa thiết lập một phương tiện để thực thi chúng.

May mắn thay, các công đoàn không rút lui khỏi quá trình hoạch định chính sách thương mại và sự ủng hộ liên tục của họ cuối cùng đã dẫn đến những cải thiện. Khi Văn phòng Đại diện Thương mại Hoa Kỳ tham gia vào một cuộc đàm phán thương mại, họ thường sử dụng thỏa thuận gần đây nhất đã hoàn thành làm cơ sở và cập nhật các nghĩa vụ lao động và các nghĩa vụ khác từ đó. Thực tiễn này có nghĩa là ngôn ngữ về quyền lao động dần chuyển từ bên lề NAFTA sang văn bản chính của các thỏa thuận song phương với Jordan, Peru, Colombia và các quốc gia khác. Ngôn ngữ dần trở nên mạnh mẽ hơn và ở một số khía cạnh, có thể thực thi được hơn. Ví dụ, các thỏa thuận thương mại với Peru và Colombia yêu cầu các bên phải thông qua và duy trì các nguyên tắc lao động cốt lõi của Tuyên bố của Tổ chức Lao động Quốc tế năm 1998, đây là một bước tiến xa hơn cam kết được đưa ra trong các thỏa thuận trước đó chỉ là "không không thực thi hiệu quả" luật lao động địa phương.

Mặc dù có tiến triển này trên giấy tờ, nhưng việc thành công trong việc kiện tụng một vụ kiện lao động chống lại chính phủ nước ngoài tỏ ra vô cùng khó khăn. Hoa Kỳ đã sử dụng các cơ chế tham vấn và các điều khoản khác trong các thỏa thuận thương mại của mình để giải quyết các mối quan ngại và đảm bảo cải thiện trong nhiều năm, nhưng những hạn chế của cách tiếp cận này đã được phơi bày trong một trường hợp mà Washington yêu cầu một hội đồng trọng tài buộc Guatemala phải thực thi luật lao động của mình. Dựa trên khiếu nại từ AFL-CIO và các công đoàn lao động địa phương về việc thực thi không đầy đủ, Hoa Kỳ đã yêu cầu tham vấn với Guatemala vào năm 2010 theo các điều khoản của CAFTA-DR, một thỏa thuận thương mại giữa Hoa Kỳ, Cộng hòa Dominica và một số quốc gia Trung Mỹ. Toàn bộ quá trình mất gần một thập kỷ từ đầu đến cuối và kết quả thật đáng thất vọng. Hội đồng phán quyết rằng mặc dù Hoa Kỳ đã xác định được sự thất bại trong việc thực thi của Guatemala, nhưng bản chất của những sai sót không phải là hành vi ảnh hưởng đến thương mại với Hoa Kỳ. Khoảng cách giữa khả năng thực thi luật lao động trong nước của chính phủ Hoa Kỳ và khả năng thực thi các cam kết liên quan đến lao động của các đối tác thương mại của mình đang ngày càng lớn đến mức không thể bỏ qua.

NHỮNG KẺ PHÁ HOẠI XUẤT HIỆN

Mối lo ngại rằng chính sách thương mại của Hoa Kỳ đang gây hại cho người lao động Hoa Kỳ là chủ đề nổi bật trong chiến dịch tranh cử tổng thống năm 2016. Sự bất mãn của cử tri cuối cùng đã giúp Đảng Cộng hòa phá vỡ "bức tường xanh" mà Đảng Dân chủ đã dựa vào để giành chiến thắng trong cuộc bầu cử. Đối thủ của Trump, Hillary Clinton, đã thua Michigan, Pennsylvania và Wisconsin với tổng số 77.764 phiếu bầu - một con số nhỏ hơn nhiều so với gần 400.000 việc làm sản xuất của liên đoàn đã mất ở các tiểu bang đó trong 15 năm trước.

Trump thường tự nhận mình là một nhà đàm phán lão luyện, nhưng khi trở thành tổng thống, ông thường phá vỡ các thỏa thuận hơn là thực hiện chúng, rút ​​Hoa Kỳ khỏi cả Thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu và thỏa thuận hạt nhân Iran. Một ngoại lệ cho mô hình này là nỗ lực đàm phán lại NAFTA của chính quyền ông. Được đổi tên thành USMCA, thỏa thuận này đã cập nhật các điều khoản về vấn đề lao động và bảo tồn, tạo ra các quy tắc về nội dung địa phương chặt chẽ hơn để thúc đẩy sản xuất trong nước và khu vực, và chấp nhận các cam kết thương mại kỹ thuật số để hỗ trợ đổi mới.

Nhưng những bước tiến quan trọng nhất đối với lao động đến từ sự khăng khăng của đảng Dân chủ tại Hạ viện. Chính quyền cần sự ủng hộ của họ để thông qua USMCA, điều này đã tạo cho họ đòn bẩy để yêu cầu các điều khoản đầy tham vọng. Dưới sự lãnh đạo của Chủ tịch Hạ viện Nancy Pelosi và các nhân viên chủ chốt, Đảng Dân chủ tại Hạ viện đã đề xuất một mô hình mới sẽ gắn kết rõ ràng cải cách của Mexico và việc thực hiện hiệu quả luật lao động của nước này với khả năng các công ty hoạt động tại đó được tiếp tục tiếp cận thị trường Hoa Kỳ. Thay vì chỉ cải thiện một phần nhỏ ngôn ngữ trong USMCA, thay đổi này sẽ cung cấp cho chính phủ Hoa Kỳ các công cụ để thực hiện hành động cụ thể khi nhận được hoặc khởi xướng khiếu nại.

Điều khoản cốt lõi của mô hình mới này là Cơ chế lao động phản ứng nhanh, hay RRM, cho phép Hoa Kỳ trừng phạt các công ty tư nhân hoạt động tại Mexico đã từ chối quyền lao động cơ bản của người lao động, chẳng hạn như quyền tự do lập hội hoặc thương lượng tập thể. Nếu các công ty không giải quyết được vấn đề, Hoa Kỳ có thể cấm các sản phẩm của họ thâm nhập vào thị trường của mình. Cơ chế này là duy nhất trong luật thương mại quốc tế: như các học giả Kathleen Claussen và Chad Bown đã giải thích, sự khác biệt giữa RRM và các cơ chế trong các hiệp định thương mại ràng buộc khác là "RRM nhắm vào các công ty vì những tác hại xã hội của họ thay vì các quốc gia vì những thất bại trong quy định của họ". Tinh thần của cơ chế này được phản ánh trong văn bản của USMCA, trong đó các bên ký kết “công nhận mục tiêu chỉ giao dịch hàng hóa được sản xuất tuân thủ” các điều khoản lao động của thỏa thuận.

Chính quyền tiếp theo có thể làm nhiều hơn nữa để hỗ trợ người lao động Mỹ.

SMCA có hiệu lực vào ngày 1 tháng 7 năm 2020, nhưng chính quyền Trump chưa bao giờ sử dụng RRM. Tuy nhiên, kể từ khi Biden nhậm chức vào năm 2021, Hoa Kỳ đã đưa ra gần 30 khiếu nại cáo buộc rằng các nhà máy ở Mexico từ chối quyền lao động của người lao động. Đại diện Thương mại Hoa Kỳ Katherine Tai - người đã giúp lãnh đạo việc phát triển RRM khi bà làm việc tại Ủy ban Tài chính và Phương tiện của Hạ viện - và nhóm của bà đã khởi xướng khiếu nại đầu tiên vào tháng 5 năm 2021. Khiếu nại này nhằm vào General Motors de México, nhà sản xuất ô tô lớn nhất tại Mexico và là công ty con của công ty cùng tên tại Mỹ, GM. Hầu hết các vụ kiện sau đó đều được đưa ra tương tự đối với các công ty con của các công ty Hoa Kỳ và đa quốc gia hoạt động tại Mexico. Tuy nhiên, việc sử dụng RRM không phải là sự áp đặt theo chủ nghĩa đế quốc các giá trị của Hoa Kỳ lên đối tác thương mại: các đơn thỉnh cầu thường được đệ trình theo yêu cầu của người lao động Mexico và chính phủ Mexico coi công cụ này là một cách để thúc đẩy chương trình cải cách lao động trong nước của riêng mình.

Cho đến nay, RRM đã hoạt động hiệu quả hơn các cơ chế trước đó để giải quyết các hành vi vi phạm lao động. Không giống như trường hợp liên quan đến Guatemala, mất nhiều năm để giải quyết và không mang lại những thay đổi có ý nghĩa đối với các hoạt động lao động, các trường hợp RRM thường được giải quyết trong vài tháng và liên quan đến các kế hoạch khắc phục có thể mang lại lợi ích ngay lập tức cho người lao động. Ví dụ, với khiếu nại của GM, công ty đã đồng ý với một kế hoạch khắc phục gồm 17 điểm bao gồm tổ chức lại cuộc bầu cử công đoàn gian lận, cho người lao động thời gian nghỉ để bỏ phiếu và tiếp đón các quan sát viên từ Tổ chức Lao động Quốc tế. Như Chủ tịch AFL-CIO Liz Shuler đã mô tả, những trường hợp này thường dẫn đến "những chiến thắng cụ thể cho người lao động Mexico dưới hình thức đại diện công đoàn đích thực với mức lương, phúc lợi cao hơn và việc phục hồi chức vụ cho những người ủng hộ công đoàn bị sa thải bất hợp pháp". Và điều cực kỳ quan trọng là việc thực thi như vậy giúp ích cho người lao động Hoa Kỳ bằng cách làm suy yếu lý do hợp lý để chuyển giao công việc cho Mexico.

USMCA cũng nâng cao tiêu chuẩn theo những cách khác. Ví dụ, cả ba bên ký kết đều cấm nhập khẩu hàng hóa được sản xuất bằng lao động cưỡng bức. Luật của Hoa Kỳ thực hiện thỏa thuận này cũng đã thành lập một lực lượng đặc nhiệm liên ngành để đảm bảo rằng các hạn chế lâu dài đối với tất cả các mặt hàng nhập khẩu được sản xuất bằng lao động cưỡng bức, không chỉ những mặt hàng từ Bắc Mỹ, được thực thi đầy đủ.

Đánh giá đầy đủ hơn về hiệu quả của RRM phải chờ đợt xem xét chung toàn bộ USMCA, dự kiến ​​bắt đầu vào năm 2026. Nhưng Hoa Kỳ và hai đối tác thương mại song phương lớn nhất đã vượt qua một ngưỡng quan trọng. USMCA cho thấy có thể tạo ra một thỏa thuận thương mại vừa ủng hộ các tiêu chuẩn lao động cao vừa thiết lập một cơ chế khả thi để thực thi các tiêu chuẩn này. Nếu quyền lao động có thể vẫn là trọng tâm trong chính sách thương mại của mình, Hoa Kỳ có thể bắt đầu cân bằng lại một sân chơi thường xuyên nghiêng về phía người lao động Hoa Kỳ.

CHƯƠNG TIẾP THEO

Chính quyền tiếp theo sẽ có cơ hội xem xét USMCA, tìm cách cải thiện các cơ chế hiện có và xác định các cơ hội mới để sử dụng chính sách thương mại nhằm chống lại các hành vi bất hợp pháp và thúc đẩy khả năng cạnh tranh của Hoa Kỳ. Thật vậy, Harris đã ám chỉ rằng, nếu được bầu, bà sẽ sử dụng thời gian xem xét USMCA để khám phá các bước bổ sung nhằm bảo vệ việc làm của người Mỹ khỏi sự cạnh tranh không lành mạnh.

Đợt xem xét USMCA nên đặc biệt chú ý đến các vấn đề về khí hậu, xem xét cách thúc đẩy hợp tác chặt chẽ hơn về các tiêu chuẩn môi trường, đảm bảo trách nhiệm giải trình cao hơn và khen thưởng các nỗ lực hướng tới mục tiêu phi cacbon hóa. Theo một cuộc khảo sát gần đây của các học giả tại Đại học Yale, hơn một phần ba số cử tri đã đăng ký tại Hoa Kỳ đều coi khí hậu là một yếu tố cực kỳ quan trọng trong quyết định bỏ phiếu của họ và thích những ứng cử viên ủng hộ các biện pháp giải quyết tình trạng nóng lên toàn cầu. Rõ ràng là có một ứng cử viên đang lắng nghe: Harris đã gọi biến đổi khí hậu là mối đe dọa hiện hữu và bày tỏ niềm tin rằng Hoa Kỳ cần phải làm nhiều hơn nữa để giải quyết vấn đề này. Khi bỏ phiếu chống lại USMCA với tư cách là thượng nghị sĩ, bà đã trích dẫn các điều khoản về môi trường không đầy đủ của hiệp định này. Về phần mình, Trump đã gọi biến đổi khí hậu là một trò lừa bịp. Nhưng nếu ông ấy lo lắng bằng một nửa những gì ông ấy tuyên bố về việc Trung Quốc sẽ cạnh tranh với Hoa Kỳ, thì có lẽ ông ấy có thể bị thuyết phục sử dụng các nghĩa vụ thương mại để củng cố vị thế lãnh đạo của Hoa Kỳ về năng lượng sạch.

RRM có thể đóng vai trò là mô hình để đánh giá và thực thi các chính sách môi trường mạnh mẽ. Nhưng việc thiết lập các hình phạt đối với các hành vi vi phạm có thể không phải là cách duy nhất để các quốc gia USMCA có thể phát triển chương trình nghị sự thân thiện hơn với khí hậu. Ví dụ, một chiến lược mới của Bắc Mỹ có thể tạo ra các động lực trên toàn lục địa cho các công ty mở rộng năng lực năng lượng sạch và tạo thêm việc làm chất lượng cao trong lĩnh vực này.

Một vấn đề quan trọng khác trong quá trình xem xét USMCA sẽ là mối quan hệ kinh tế ngày càng tăng của Trung Quốc với khu vực này. Các bên sẽ cần cân nhắc cách giải quyết tình trạng đầu tư ngày càng tăng của Trung Quốc vào Mexico, đặc biệt là trong các lĩnh vực chiến lược như xe điện, viễn thông, khai khoáng và cảng biển, nơi mà vai trò của Bắc Kinh có thể làm suy yếu lợi ích của Hoa Kỳ (và Mexico). Họ cũng sẽ cần đảm bảo rằng các khoản đầu tư vào ngành công nghiệp ô tô của Mexico và các lĩnh vực khác không lách luật hạn chế xuất khẩu trực tiếp của Trung Quốc sang thị trường Hoa Kỳ, mà Washington đã đưa ra để bảo vệ các khoản đầu tư theo Đạo luật Giảm lạm phát hỗ trợ các nỗ lực phi cacbon hóa của Hoa Kỳ.

Các cuộc đàm phán thương mại là cơ hội để đảm bảo rằng các thị trường hoạt động trên một sân chơi bình đẳng.

Chính quyền Hoa Kỳ tiếp theo cũng có thể áp dụng các bài học từ USMCA để củng cố quan hệ đối tác thương mại của Hoa Kỳ ngoài Bắc Mỹ theo những cách áp dụng các tiêu chuẩn cao và thực thi mạnh mẽ. Cần phải nhận ra rằng các thỏa thuận thương mại, giống như các loại thỏa thuận khác, về bản chất không tốt cũng không xấu. Thay vào đó, giá trị của chúng phụ thuộc vào cả sức mạnh của ngôn ngữ và cơ chế thực thi đã thỏa thuận. Washington đã chứng minh rằng họ có thể đàm phán một thỏa thuận thương mại đặt người lao động Mỹ lên hàng đầu, và họ không cần phải ngần ngại làm như vậy một lần nữa, với điều kiện là họ tiếp tục chống lại sự cạnh tranh không lành mạnh và giảm động cơ cho các công ty chuyển việc làm ra nước ngoài.

Trong những năm gần đây, Hoa Kỳ đã tìm kiếm mối quan hệ thương mại chặt chẽ hơn với một số đối tác, chẳng hạn như Vương quốc Anh, nhưng đạt được ít tiến triển. Mối quan hệ lâu đời giữa Hoa Kỳ và Anh và các tiêu chuẩn cao tương tự của hai nước về bảo vệ lao động và môi trường có thể khiến London trở thành ứng cử viên lý tưởng cho một thỏa thuận trong tương lai. Tiến triển ở đây thậm chí có thể dẫn đến sự quan tâm mới trong các cuộc đàm phán với Liên minh châu Âu; mặc dù Hoa Kỳ và EU có mối quan hệ thương mại và đầu tư song phương lớn nhất trên thế giới, nhưng không có thỏa thuận kinh tế cơ bản nào giữa họ. Kenya và Đài Loan cũng có thể mang đến những cơ hội đầy hứa hẹn cho các cuộc thảo luận thương mại rộng rãi hơn. Ngay cả khi các thỏa thuận thương mại rộng rãi, tiêu chuẩn cao với các đối tác này không khả thi, Washington vẫn có thể khám phá các thỏa thuận nhắm vào các lĩnh vực cụ thể, chẳng hạn như thép xanh, khoáng sản quan trọng và chất bán dẫn, hoặc thúc đẩy các mục tiêu cụ thể, chẳng hạn như khả năng phục hồi của chuỗi cung ứng.

Tất nhiên, chương trình nghị sự thương mại của Hoa Kỳ chỉ có thể giải quyết được một số vấn đề nghiêm trọng ảnh hưởng đến nền kinh tế Hoa Kỳ, chẳng hạn như bất bình đẳng thu nhập gia tăng, tình trạng nghèo đói dai dẳng và hệ thống thuế thiên vị người giàu. Chính quyền Biden đã có những bước tiến đáng kể để giải quyết những lo ngại này và đã đầu tư trên khắp đất nước vào cơ sở hạ tầng, sản xuất và công nghệ thế kỷ 21. Nhưng chính quyền tiếp theo có thể làm nhiều hơn nữa để hỗ trợ người lao động Hoa Kỳ. Chính quyền này nên đổi mới và mở rộng hỗ trợ điều chỉnh thương mại - chương trình liên bang cung cấp các lợi ích cho người lao động mất việc làm do thương mại quốc tế - để mở rộng các loại hình lao động đủ điều kiện. Chính quyền này cũng nên cải thiện chất lượng và khả năng tiếp cận giáo dục K–12, đồng thời phát triển các chương trình học nghề sau trung học để cạnh tranh với các chương trình có sẵn ở các quốc gia khác. Và chính quyền này phải hỗ trợ đào tạo để người lao động Hoa Kỳ có cơ hội trau dồi các kỹ năng cần thiết để thành công trong các ngành công nghiệp trong tương lai.

Bất kể ai thắng cử vào tháng tới, các bước tiếp theo cho chính sách thương mại của Hoa Kỳ đều rõ ràng. Các cuộc đàm phán thương mại là cơ hội để đảm bảo rằng các thị trường hoạt động trên một sân chơi bình đẳng khi Hoa Kỳ và các đối tác của mình phát triển những cách thức mới để giải quyết các vấn đề gây hại cho người lao động trong và ngoài nước. Cơ chế thực thi quyền lao động của USMCA đặt ra chuẩn mực cho tiến trình trong tương lai bằng cách cung cấp một mô hình có thể được điều chỉnh để giải quyết các thách thức khác và được sửa đổi để hoạt động với các đối tác thương mại khác. Kết hợp với những nỗ lực rộng lớn hơn nhằm thúc đẩy khả năng cạnh tranh của Hoa Kỳ, chính sách thương mại có thể giúp xây dựng một nền kinh tế Hoa Kỳ mạnh mẽ và kiên cường hơn - một nền kinh tế hoạt động tốt hơn cho tất cả mọi người.

MIRIAM SAPIRO là Cố vấn cấp cao không thường trú tại Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Quốc tế. Bà đã từng giữ chức Quyền và Phó Đại diện Thương mại Hoa Kỳ và giữ các chức vụ cấp cao tại Hội đồng An ninh Quốc gia và Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ.

TODD N. TUCKER là Giám đốc Chính sách Công nghiệp và Thương mại tại Roosevelt Forward. Ông là tác giả của Judge Knot: Politics and Development in International Investment Law và báo cáo của Viện Roosevelt có tên Chương trình nghị sự Thương mại Hoa Kỳ mới: Thể chế hóa Kinh tế Trung dung trong Chính sách Thương mại Đối ngoại.

https://www.foreignaffairs.com/north-america/how-trade-can-serve-american-worker

***

How Trade Can Serve the American Worker

Even Without New Deals, Biden Made Progress That His Successor Can Build On

Trucks waiting to cross into the United States from Ciudad Juárez, Mexico, May 2024. Jose Luis Gonzalez / Reuters

Trade has gotten a bad name in the United States. In the past few decades, as the shine of globalization wore off, international trade became associated more with job losses, environmental degradation, and poor labor standards than with economic prosperity. It is a sentiment that tanked major U.S. trade initiatives, such as the Trans-Pacific Partnership. Talk of trade opportunities gave way to fears of trade wars as Washington ratcheted up tariffs on Chinese goods under President Donald Trump and continued most of them under President Joe Biden.

On the presidential campaign trail, Trump has proposed the idea of a punitive universal tariff of—depending on the day—ten to 20 percent or higher on all imports from all countries, as well as a 60 percent tariff on goods from China. But as his opponent, Vice President Kamala Harris, has pointed out, the cost of such tariffs would be borne not by foreign competitors but by U.S. importers and, ultimately, American consumers, who would end up spending much more on groceries, gas, and other goods from abroad. Such a step would also induce other countries to impose retaliatory tariffs, sparking a trade war that would shrink demand for U.S. exports.

Elements of a more positive trade agenda, however, have started to develop in recent years, almost under the radar. Rather than focusing purely on punitive, unilateral action, an emerging bipartisan consensus emphasizes the importance of improving U.S. trade partners’ labor practices to start to level the playing field. Stronger labor standards abroad and increased investment in critical sectors at home can help protect American workers from unfair competition while enabling the United States to maintain its technological edge and expand its export base.

This approach to trade is more than rhetoric: it is being put into practice in the U.S.-Mexico-Canada Agreement, the successor to the North American Free Trade Agreement (NAFTA). The USMCA was negotiated during the Trump administration, but the Biden administration, in particular, has used the deal’s novel enforcement mechanism to fight for labor law reforms to the benefit of workers in both Mexico and the United States. In doing so, the administration has demonstrated that trade obligations can advance critical policy goals. Biden’s successor will have plenty of trade leverage—the incentive of continued access to the $3.8 trillion U.S. import market, the largest in the world—to push for higher standards in policy areas beyond labor and with trading partners beyond Canada and Mexico. By working with U.S. partners in this way, the next president can not only secure stronger protections for American workers but also drive economic growth and keep the United States—rather than China—at the helm of global economic leadership.

FRAYING CONSENSUS

For much of the twentieth century, labor and trade were seen as complementary. Workers’ rights provisions were steadily integrated into U.S. trade policy. The Tariff Act of 1930, for example, prohibited the import of goods produced by forced labor. From the 1930s to the 1980s, the United States typically had trade surpluses, and American labor unions generally supported major trade bills because they saw a direct link between U.S. exports and good jobs. In 1974, Congress passed its first Trade Promotion Authority law, which fast-tracked trade negotiations by enabling the executive branch to present trade deals to Congress for expedited review. Industry-specific labor advisory groups worked alongside private-sector advisory groups to provide guidance before and during negotiations. When the TPA was renewed in 1988, Congress made promoting workers’ rights a principal objective for U.S. trade negotiators, and the bill passed with an overwhelming 376–45 vote.

In the early 1990s, however, the pro-trade consensus started to fray. In 1993, Congress approved NAFTA over the opposition of labor unions and a majority of House Democrats. President Bill Clinton, who had inherited the pending NAFTA deal from President George H. W. Bush, sought to secure enough votes for passage by negotiating side agreements with Canada and Mexico to address Democrats’ concerns about Mexican labor and environmental practices. But neither additional agreement included serious enforcement provisions. Mexico thus had little incentive to improve its labor laws, and wages there remained low, encouraging U.S. companies to shift production across the border. As a result, most American labor unions opposed most subsequent U.S. trade agreements.

It is possible to craft a trade deal that both champions high labor standards and establishes a means to enforce them.

Fortunately, unions did not disengage from the trade policymaking process, and their continued advocacy eventually led to improvements. When the Office of the U.S. Trade Representative enters a trade negotiation, it typically uses the most recently completed agreement as a baseline and updates labor and other obligations from there. This practice meant that language on labor rights gradually moved from the sidelines of NAFTA into the main text of bilateral agreements with Jordan, Peru, Colombia, and other countries. The language slowly became stronger and, in some respects, more enforceable. Trade agreements with Peru and Colombia, for example, mandated that the parties adopt and maintain the core labor principles of the 1998 International Labor Organization Declaration, which was a step beyond the commitment made in earlier agreements merely to “not fail to effectively enforce” local labor laws.

Despite this progress on paper, it proved frustratingly difficult to successfully litigate a labor case against a foreign government. The United States used consultative mechanisms and other provisions in its trade agreements to address concerns and secure improvements over the years, but the limits of this approach were laid bare in a case in which Washington asked an arbitration panel to compel Guatemala to enforce its labor laws. Based on a complaint from the AFL-CIO and local labor unions about inadequate enforcement, the United States requested consultations with Guatemala in 2010 under the terms of CAFTA-DR, a trade agreement between the United States, the Dominican Republic, and several Central American countries. The whole process took nearly a decade from start to finish, and the result was disappointing. The panel ruled that although the United States had established Guatemala’s enforcement failure, the nature of the lapses did not amount to behavior that had affected trade with the United States. The gap between the U.S. government’s ability to enforce domestic labor laws and its ability to enforce the labor-related commitments of its trading partners was growing too wide to ignore.

ENTER THE DISRUPTERS

Concern that U.S. trade policy was harming American workers featured prominently in the 2016 presidential campaign. Voter dissatisfaction ultimately helped the Republican Party punch through the “blue wall” that the Democratic Party had relied on for electoral victory. Trump’s opponent, Hillary Clinton, lost Michigan, Pennsylvania, and Wisconsin by a combined 77,764 votes—a much smaller number than the nearly 400,000 union manufacturing jobs lost in those states in the previous 15 years.

Trump often claimed to be a master negotiator, but as president he more often broke deals than made them, withdrawing the United States from both the Paris Agreement on climate change and the Iranian nuclear deal. An exception to this pattern was his administration’s effort to renegotiate NAFTA. Rechristened as the USMCA, the deal updated provisions on labor and conservation issues, created stronger local content rules to boost domestic and regional manufacturing, and embraced digital trade commitments to support innovation.

But the most important strides for labor came at the insistence of Democrats in the House of Representatives. The administration needed their support to pass the USMCA, which gave them leverage to demand ambitious provisions. Led by Speaker Nancy Pelosi and key staffers, House Democrats proposed a new model that would clearly tie Mexico’s reform and effective implementation of its labor laws to the ability of companies operating there to enjoy continued access to the U.S. market. Rather than simply making marginal improvements to the language in the USMCA, this change would give the U.S. government the tools to take concrete action when it received or initiated a complaint.

The central provision of this new model was a Rapid Response Labor Mechanism, or RRM, which enabled the United States to penalize private companies operating in Mexico that were denying their workers fundamental labor rights, such as freedom of association or collective bargaining. If the companies did not resolve the problem, the United States could bar their products from entering its market. This mechanism is unique in international trade law: as the scholars Kathleen Claussen and Chad Bown have explained, the difference between the RRM and mechanisms in other binding trade agreements is that “the RRM targets companies for their social harms rather than countries for their regulatory failures.” The spirit of the mechanism is reflected in the text of the USMCA, where the signatories “recognize the goal of trading only in goods produced in compliance with” the agreement’s labor provisions.

The next administration can do more to support American workers. 

The USMCA entered into force on July 1, 2020, but the Trump administration never used the RRM. Since Biden took office in 2021, however, the United States has brought nearly 30 complaints alleging that factories in Mexico denied labor rights to workers. U.S. Trade Representative Katherine Tai—who had helped lead development of the RRM when she worked on the House Ways and Means Committee—and her team initiated the first complaint in May 2021. It was directed at General Motors de México, the largest automobile manufacturer in Mexico and a subsidiary of its American namesake, GM. Most cases that followed were similarly brought against subsidiaries of U.S. and multinational companies operating in Mexico. Use of the RRM, however, was far from an imperialist imposition of U.S. values on a trading partner: the petitions were often filed at the behest of Mexican workers, and the Mexican government saw the tool as a way to advance its own domestic labor reform agenda.

The RRM has so far worked more effectively than earlier mechanisms to address labor violations. Unlike the case involving Guatemala, which took years to unfold and did not yield meaningful changes to labor practices, RRM cases are usually resolved in a matter of months and involve remediation plans that can have immediate benefits for workers. With the GM complaint, for example, the company agreed to a 17-point remediation plan that included rerunning a rigged union election, giving workers time off to vote, and hosting observers from the International Labor Organization. As AFL-CIO President Liz Shuler has described it, these cases often result in “concrete wins for Mexican workers in the form of authentic union representation with higher wages, benefits, and the reinstatement of illegally fired union supporters.” And critically important, such enforcement helps American workers by undermining the rationale for outsourcing jobs to Mexico.

The USMCA raised the bar in other ways, too. All three signatories, for example, banned the import of goods made with forced labor. The U.S. law implementing the agreement also created an interagency task force to ensure that long-standing restrictions on all imports made with forced labor, not only those from North America, are adequately enforced.

A more complete assessment of the effectiveness of the RRM must await a joint review of the entire USMCA, which is mandated to begin in 2026. But already the United States and its two largest bilateral trading partners have crossed an important threshold. The USMCA showed it is possible to craft a trade agreement that both champions high labor standards and establishes a viable mechanism for enforcing them. If labor rights can remain at the center of its trade policy, the United States can start to rebalance a playing field that has too often been tilted against American workers.

THE NEXT CHAPTER

The next administration will have the opportunity to review the USMCA, finding ways to improve its existing mechanisms and identifying new opportunities to use trade policy to fight illegal practices and boost U.S. competitiveness. Indeed, Harris has already signaled that, if elected, she would use the USMCA review period to explore additional steps to protect American jobs from unfair competition.

The USMCA review should pay particular attention to climate issues, considering how to spur closer cooperation on environmental standards, ensure greater accountability, and reward efforts toward decarbonization. According to a recent survey by scholars at Yale University, more than a third of registered voters in the United States both consider climate an extremely important factor in their voting decisions and prefer candidates who support measures to address global warming. It is clear that one candidate is listening: Harris has called climate change an existential threat and expressed her belief that the United States needs to do more to address the problem. When she voted against the USMCA as a senator, she cited its insufficient environmental provisions. Trump, for his part, has called climate change a hoax. But if he is half as worried as he claims to be about China outcompeting the United States, then perhaps he may be persuaded to use trade obligations to bolster American leadership on clean energy.

The RRM can serve as a model for assessing and enforcing strong environmental policies. But setting penalties for violations may not be the only way USMCA countries can develop a more climate-friendly agenda. A new North American strategy, for instance, could create continent-wide incentives for firms that expand clean energy capacity and add high-quality jobs in this sector.

Another important issue during the USMCA review will be China’s growing economic ties to the region. The parties will need to consider how to address rising Chinese investment in Mexico, particularly in strategic sectors—such as electric vehicles, telecommunications, mining, and ports—where Beijing’s role could undermine U.S. (and Mexican) interests. They will also need to ensure that investments in Mexico’s auto industry and other sectors do not circumvent restrictions on China’s direct exports to the U.S. market, which Washington put in place to safeguard investments under the Inflation Reduction Act that support the United States’ decarbonization efforts.

Trade negotiations are opportunities to ensure that markets operate on a level playing field.

The next U.S. administration can also apply the lessons of the USMCA to strengthen U.S. trade partnerships beyond North America in ways that embrace high standards and strong enforcement. It is helpful to recognize that trade deals—like other kinds of agreements—are neither inherently good nor bad. Rather, their value depends on both the strength of the language and the agreed enforcement mechanism. Washington has shown that it can negotiate a trade deal that puts American workers first, and it need not be shy about doing so again, provided that it continues to fight unfair competition and reduce incentives for companies to offshore jobs.

In recent years, the United States has sought closer trade relationships with a number of partners, such as the United Kingdom, but has made little progress. Long-standing U.S.-British ties and the two countries’ similarly high standards on labor and environmental protection could make London an ideal candidate for a future agreement. Progress here could even lead to renewed interest in negotiations with the European Union; although the United States and the EU have the largest overall bilateral trade and investment relationship in the world, there is no underlying economic agreement between them. Kenya and Taiwan may also offer promising opportunities for broader trade discussions. Even if broad, high-standard trade agreements with these partners end up not being feasible, Washington could still explore deals targeting specific sectors, such as green steel, critical minerals, and semiconductors, or advancing specific goals, such as supply chain resilience.

Of course, the U.S. trade agenda can do only so much to address serious problems that affect the U.S. economy, such as rising income inequality, persistent poverty, and a tax system that favors the wealthy. The Biden administration has made significant strides to address these concerns, and it has made investments across the country in infrastructure, manufacturing, and twenty-first-century technologies. But the next administration can do more to support American workers. It should renew and expand trade adjustment assistance—the federal program that provides benefits to workers who lose their jobs because of international trade—to widen the categories of eligible workers. It should also improve the quality of and access to K–12 education, and develop post–high school apprenticeship programs to rival those available in other countries. And it must support training to give American workers the opportunity to hone the skills they will need to succeed in the industries of the future.

No matter who wins the election next month, the next steps for U.S. trade policy are clear. Trade negotiations are opportunities to ensure that markets operate on a level playing field as the United States and its partners develop new ways to tackle problems that harm workers at home and abroad. The USMCA’s labor rights enforcement mechanism sets a benchmark for future progress by providing a model that can be adapted to address other challenges and modified to work with other trading partners. Combined with broader efforts to boost U.S. competitiveness, trade policy can help build a stronger and more resilient U.S. economy—one that works better for all.

• MIRIAM SAPIRO is a Nonresident Senior Adviser at the Center for Strategic and International Studies. She has served as Acting and Deputy U.S. Trade Representative and in senior roles at the National Security Council and U.S. State Department.
• TODD N. TUCKER is the Director of Industrial Policy and Trade at Roosevelt Forward. He is the author of Judge Knot: Politics and Development in International Investment Law and the Roosevelt Institute report The New U.S. Trade Agenda: Institutionalizing Middle-Out Economics in Foreign Commercial Policy.