2023 - Hoa Kỳ có cần cập nhật chính sách Đài Loan không?

 Ryan Hass

Tổng thống đắc cử Donald Trump đã giành chiến thắng trong cuộc bầu cử năm 2024 một phần nhờ lời tuyên thệ sẽ thay đổi cách thức hoạt động của chính phủ Hoa Kỳ trong và ngoài nước. Với khoảng 65% cử tri đã đăng ký tin rằng Hoa Kỳ đang đi sai hướng, lời cam kết của Trump về việc phá vỡ các chính sách và hoạt động của chính phủ đã thu hút được sự chú ý rộng rãi của công chúng.

Về Đài Loan, Trump đã cho thấy ông sẽ không bị ràng buộc bởi các giáo lý chính sách chính xác mà những người tiền nhiệm của ông đã phát triển và phần lớn tuân thủ trong 45 năm qua. Dù tốt hay xấu, Trump và các cố vấn của ông dường như không gắn bó với các chi tiết phức tạp của các cam kết lịch sử hoặc các trích dẫn cụ thể về tính liên tục trong chính sách của Hoa Kỳ đối với Đài Loan. Họ dường như cởi mở với các điều chỉnh để làm cho chính sách của Hoa Kỳ phù hợp với mục đích ứng phó với áp lực ngày càng tăng của Trung Quốc tại Eo biển Đài Loan. Bài báo này nhằm xác định các lĩnh vực mà những đổi mới mới đối với chính sách tuyên bố của Hoa Kỳ có thể được thực hiện một cách hữu ích và quan trọng là những lĩnh vực nào nên tránh.

Hòa bình và ổn định: Kim chỉ nam của chính sách Hoa Kỳ

Đo lường cơ bản nhất về chiến lược của Hoa Kỳ là liệu nó có duy trì hay phá hoại hòa bình và ổn định xuyên eo biển hay không. Không giống như hầu hết các vấn đề toàn cầu khác, Hoa Kỳ không thúc đẩy để đạt được một trạng thái cuối cùng cụ thể ở Eo biển Đài Loan. Thay vào đó, mục tiêu của Hoa Kỳ là mở ra một con đường cho người dân ở cả hai bên Eo biển Đài Loan giải quyết những khác biệt của họ một cách hòa bình mà không có bạo lực hoặc cưỡng ép.

Để thực hiện vai trò này một cách hiệu quả, Washington cần được coi là một trọng tài có nguyên tắc, cam kết chống lại mọi mối đe dọa đối với hòa bình và ổn định. Nhìn nhận theo góc độ này, vai trò của Washington trở nên rõ ràng hơn. Nếu Bắc Kinh tăng cường gây áp lực lên Đài Bắc, như đã làm trong những năm gần đây, thì Hoa Kỳ nên chống lại hành vi bắt nạt đó. Nếu Đài Loan thực hiện các bước đi trong tương lai làm xói mòn các điều kiện xuyên eo biển, thì Washington cũng nên chuẩn bị ứng phó với mối đe dọa đó đối với lợi ích của mình.

Cách tiếp cận này thừa nhận rằng nguyên trạng ở Eo biển Đài Loan là động, không phải là bất biến. Các nhà lãnh đạo ở Bắc Kinh và Đài Bắc có quyền thay đổi nguyên trạng. Nếu họ làm vậy, thì Hoa Kỳ sẽ tìm cách tái lập trạng thái cân bằng của hòa bình và ổn định. Để thực hiện vai trò này một cách hiệu quả, Hoa Kỳ cần duy trì sự rõ ràng và niềm tin về các mục tiêu của mình, rộng hơn là chống lại tham vọng của Trung Quốc đối với Đài Loan.

Tình trạng pháp lý chưa xác định của Đài Loan

Chính quyền Trump nên kiên quyết giữ vững lập trường rằng tình trạng pháp lý và lãnh thổ của Đài Loan vẫn chưa được giải quyết. Mặc dù sự khác biệt này nghe có vẻ hợp pháp, nhưng nó có ý nghĩa quan trọng đối với chiến lược chung.

Nếu Bắc Kinh thuyết phục thành công các quốc gia chấp nhận rằng Đài Loan là một phần phụ thuộc của Trung Quốc, thì thế giới sẽ coi Đài Loan là vấn đề nội bộ của Trung Quốc. Mặt khác, nếu hiểu rằng tình trạng pháp lý và lãnh thổ của Đài Loan vẫn chưa được giải quyết, thì Đài Loan được coi là vấn đề hòa bình và an ninh quốc tế.

Hoa Kỳ có lợi khi coi Đài Loan là vấn đề toàn cầu, thay vì là vấn đề nội bộ của Trung Quốc hoặc là một phần của cuộc cạnh tranh chiến lược giữa Hoa Kỳ và Trung Quốc. Xét cho cùng, Đài Loan là trái tim của nền kinh tế toàn cầu do nơi đây sản xuất ra các chip bán dẫn tiên tiến của thế giới. An ninh của Đài Loan cũng là một yếu tố cơ bản trong việc duy trì hòa bình và ổn định ở Đông Á.

Dựa chủ yếu vào những cân nhắc này, nhiều nhà lãnh đạo từ Châu Á, Châu Âu và Châu Mỹ đã lên tiếng trong những năm gần đây về tầm quan trọng của hòa bình và ổn định của Đài Loan đối với lợi ích của chính họ. Nhiều quốc gia trong số này cũng đã cử các phái đoàn cấp cao đến Đài Loan và/hoặc tiến hành các hoạt động hiện diện quân sự xung quanh Đài Loan. Chính quyền Trump nên tìm cách phát huy động lực này bằng cách khuyến khích nhiều nhà lãnh đạo thế giới lên tiếng thường xuyên hơn về cách hòa bình và thịnh vượng của Đài Loan ảnh hưởng đến điều kiện quốc gia của họ.

Chính sách “Một Trung Quốc”

Các nhà lãnh đạo Hoa Kỳ chưa bao giờ "chấp nhận" nguyên tắc “Một Trung Quốc” mà Bắc Kinh ưa thích. Thay vào đó, họ tuân thủ chính sách “Một Trung Quốc”, thừa nhận tuyên bố chủ quyền của Bắc Kinh đối với Đài Loan mà không chấp nhận. Chính sách của Hoa Kỳ không chấp nhận đề xuất rằng chính phủ Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa kiểm soát Đài Loan hoặc đại diện cho người dân Đài Loan.

Bắc Kinh đã tìm cách đảo ngược động lực gần đây theo hướng quốc tế hóa vấn đề Đài Loan một phần bằng cách rêu rao khi các quốc gia chấp nhận nguyên tắc “Một Trung Quốc” mà Bắc Kinh ưa thích. Theo định nghĩa, nguyên tắc là bất biến; chính sách là thay đổi. Chính sách điều chỉnh theo hoàn cảnh thay đổi, trong khi các nguyên tắc vẫn không đổi.

Về bản chất, Bắc Kinh đã tìm cách xây dựng một câu chuyện rằng ngày càng nhiều quốc gia chấp nhận quan điểm của Trung Quốc rằng Đài Loan là một phần của Trung Quốc và Trung Quốc có quyền kiểm soát 23 triệu người Đài Loan và đại diện cho Đài Loan trên trường thế giới. Các phương tiện truyền thông chính thức của Trung Quốc thường xuyên xuyên tạc các nhà lãnh đạo Hoa Kỳ là chấp nhận nguyên tắc “Một Trung Quốc” trong các cuộc họp của họ với các nhà lãnh đạo Trung Quốc.

Nếu Bắc Kinh tiếp tục cố tình bóp méo lập trường chính sách của Hoa Kỳ đối với Đài Loan để ngụ ý rằng Hoa Kỳ chấp nhận nguyên tắc "Một Trung Quốc" của Trung Quốc, thì Washington có thể bắt đầu ra hiệu rằng họ sẽ bắt đầu mô tả cách tiếp cận của mình là được hướng dẫn bởi "chính sách xuyên eo biển", trái ngược với chính sách "Một Trung Quốc" lâu đời của mình. Washington càng bắt đầu định hình cách tiếp cận của mình là được hướng dẫn bởi "chính sách xuyên eo biển" của mình, thì càng rõ ràng rằng những nỗ lực của Bắc Kinh nhằm thao túng nhận thức của công chúng bằng cách ngụ ý rằng Hoa Kỳ chấp nhận nguyên tắc "Một Trung Quốc" của Trung Quốc đang buộc Washington phải làm rõ sự khác biệt mà họ rút ra với Bắc Kinh về cách tiếp cận của mình đối với các vấn đề xuyên eo biển.

Cam kết quốc phòng của Hoa Kỳ đối với Đài Loan

Trong quá trình bình thường hóa quan hệ với Bắc Kinh, Hoa Kỳ đã đồng ý sẽ cắt đứt quan hệ chính thức với Đài Loan, rút ​​khỏi hiệp ước phòng thủ chung với Đài Loan và kiềm chế không đồn trú quân đội Hoa Kỳ vĩnh viễn tại Đài Loan. Đây là những cam kết căn bản để tiếp tục mối quan hệ Hoa Kỳ-Trung Quốc.

Đồng thời, Hoa Kỳ cũng cam kết vào năm 1979 sẽ duy trì quan hệ không chính thức với Đài Loan. Washington đã cam kết thông qua Đạo luật Quan hệ Đài Loan sẽ cung cấp cho Đài Loan vũ khí có tính chất phòng thủ và duy trì năng lực "chống lại bất kỳ biện pháp cưỡng chế nào hoặc các hình thức cưỡng chế khác có thể gây nguy hiểm cho an ninh, hoặc hệ thống xã hội hoặc kinh tế của người dân Đài Loan". Trong bốn thập kỷ qua, luật này đã định hướng cho chính sách của Hoa Kỳ và củng cố lập trường chiến lược của Hoa Kỳ tại Eo biển Đài Loan.

Các nhà lãnh đạo và chuyên gia ở cả hai bên Eo biển Đài Loan đều đồng ý rằng hiện trạng đang bị thách thức, nhưng họ không đồng ý về nguồn gốc của thách thức. Đối với nhiều người ở Bắc Kinh, các nhà lãnh đạo Đài Loan đang thử thách ranh giới khoan dung của Trung Quốc bằng cách từng bước thúc đẩy các nỗ lực nhằm tách Đài Loan khỏi Trung Quốc vĩnh viễn. Ngược lại, đối với nhiều người ở Đài Bắc, Bắc Kinh đang phá hoại hòa bình và ổn định thông qua áp lực quân sự và bán quân sự không ngừng và ngày càng leo thang xung quanh Đài Loan. Các viên chức ở Washington nhìn chung thông cảm hơn với chẩn đoán của Đài Bắc về các nguồn gây căng thẳng đối với hòa bình và ổn định xuyên eo biển. Các viên chức Hoa Kỳ nhìn chung không đánh giá rằng Tổng thống Đài Loan Lai Ching-te đã thực hiện các bước để phá hoại hòa bình và ổn định.

Tổng thống Joe Biden đã tìm cách chống lại áp lực ngày càng tăng của Bắc Kinh đối với Đài Loan bằng cách tuyên bố công khai bốn lần rằng Hoa Kỳ sẽ bảo vệ Đài Loan nếu bị Trung Quốc tấn công. Tuy nhiên, những tuyên bố mang tính tuyên bố này không đi đôi với những thay đổi đáng kể có thể quan sát được trong tư thế chiến lược của Hoa Kỳ. Sự chú ý và nguồn lực của Hoa Kỳ cũng bị kéo căng bởi các cuộc xung đột ở Ukraine và Trung Đông.

Trong tương lai, khuynh hướng theo bản năng của Trump hướng đến sự khó lường sẽ phục vụ tốt nhất cho lợi ích của Hoa Kỳ. Hoa Kỳ từ lâu đã duy trì chính sách răn đe kép đối với các mối đe dọa đối với sự ổn định từ cả hai bên eo biển Đài Loan. Bằng cách không tuyên bố khi nào, bằng cách nào và trong hoàn cảnh nào Hoa Kỳ sẽ can thiệp vào một cuộc xung đột xuyên eo biển, Hoa Kỳ muốn ngăn chặn các hành động từ cả hai bên eo biển Đài Loan có thể gây ra xung đột. Cách tiếp cận này đã phục vụ tốt cho lợi ích của Hoa Kỳ trong hơn bốn thập kỷ qua và nên được tiếp tục.

Ngoài việc duy trì tư thế răn đe kép, Washington cũng có thể cần tìm ra các chiến thuật mới để chống lại chiến lược mà chuyên gia Brookings Richard Bush đã đưa ra là chiến lược cưỡng ép mà không cần bạo lực của Trung Quốc. Ví dụ, nếu Trung Quốc tăng cường áp lực lên lực lượng bảo vệ bờ biển xung quanh Đài Loan, Washington nên cân nhắc các cuộc tuần tra huấn luyện chung của lực lượng bảo vệ bờ biển Hoa Kỳ và Đài Loan xung quanh Đài Loan. Nếu Trung Quốc tăng đáng kể áp lực quân sự xung quanh Đài Loan, Washington và các quốc gia có cùng quan điểm khác nên tìm cách bất đối xứng để bù đắp áp lực của Trung Quốc đối với Đài Loan, cho dù bằng cách cho phép chuyển giao các nguồn cung cấp quan trọng như vật liệu và sản phẩm năng lượng để hỗ trợ các nỗ lực phục hồi trong nước của Đài Loan hay tăng cường các hoạt động hiện diện quân sự kết hợp ở các khu vực nhạy cảm khác đối với Bắc Kinh. Mục tiêu là sử dụng một loạt các công cụ để khôi phục lại sự cân bằng.

Duy trì niềm tin của công chúng vào Đài Loan về tương lai của nước này

Các quan chức chính quyền Trump cũng sẽ cần phải nhanh chóng ngăn chặn hai hướng tấn công ngoại giao khác liên quan đến Đài Loan. Đầu tiên là lập luận của Bắc Kinh rằng Hoa Kỳ đang theo đuổi việc mở rộng liên minh ở châu Á, đôi khi được gọi là tìm cách xây dựng một "NATO châu Á" và đang lôi kéo Đài Loan vào các thiết kế như vậy. Khi đưa ra lập luận này, Bắc Kinh muốn ám chỉ rằng việc NATO mở rộng về phía đông sau khi Chiến tranh Lạnh kết thúc đã gieo mầm cho cuộc xung đột Ukraine hiện tại. Theo lập luận của Bắc Kinh, nếu không được kiểm soát, Washington có thể gây ra một động thái tương tự ở châu Á, với Đài Loan trở thành điểm nóng cho một cuộc chiến tranh khu vực.

Ở một số khía cạnh, những cảnh báo của Bắc Kinh về sự xuất hiện của một "NATO châu Á" được coi là lời khen gián tiếp cho những đột phá của chính quyền Biden trong việc củng cố quan hệ với và giữa các đồng minh và đối tác của Hoa Kỳ ở châu Á. Tiến trình này có thể được coi là thành tựu chính sách đối ngoại hàng đầu của chính quyền Biden. Bắc Kinh cũng xứng đáng được ghi nhận một phần công lao cho kết quả này. Các hành động săn mồi của Trung Quốc ở Đông Á đã thúc đẩy nhu cầu trong khu vực về việc củng cố liên minh với Hoa Kỳ. Kết quả là, Hoa Kỳ và các đối tác đã trở nên phối hợp hơn và có khả năng đẩy lùi các hành động trả thù và xét lại ở Đông Á đe dọa đến sự ổn định của khu vực. Chính quyền Trump nên duy trì những nỗ lực như vậy.

Đồng thời, Washington phớt lờ tuyên truyền của Trung Quốc về một "NATO châu Á" với nguy cơ của riêng mình. Mặc dù logic này có vẻ mong manh đối với người Mỹ, nhưng lập luận này vẫn có sức ảnh hưởng ở một số khu vực Đông Nam Á và phần lớn thế giới đang phát triển. Lập luận như vậy càng được chấp nhận ở các thủ đô khác, thì các quốc gia càng ít có không gian chính trị để thể hiện sự ủng hộ đối với Đài Loan, vì họ sẽ không coi mình là người góp phần gây ra tình trạng bất ổn gia tăng hoặc tệ hơn.

Để chọc thủng chiến dịch thông tin của Bắc Kinh, Washington sẽ cần phải nói rõ ràng và quyết đoán hơn khi giải thích chiến lược Đài Loan của mình. Các quan chức cấp cao của Hoa Kỳ sẽ cần phải bác bỏ những lời khẳng định rằng Hoa Kỳ coi Đài Loan là một công cụ trong cuộc cạnh tranh chiến lược với Trung Quốc. Thay vào đó, các quan chức Hoa Kỳ nên làm rõ rằng mục tiêu của Hoa Kỳ là duy trì hòa bình và ổn định xuyên eo biển và giữ không gian mở cho các nhà lãnh đạo ở Bắc Kinh và Đài Bắc cuối cùng giải quyết những bất đồng của họ một cách hòa bình. Không hơn, không kém.

Thứ hai, Bắc Kinh sẽ lợi dụng bất kỳ lệnh ngừng bắn nào ở Ukraine mà Tổng thống Volodymyr Zelenskyy buộc phải nhượng bộ đất đai để đổi lấy hòa bình. Bắc Kinh sẽ lợi dụng sự kiện như vậy làm cơ hội để làm xói mòn lòng tin của công chúng Đài Loan về tương lai của Đài Loan. Bắc Kinh sẽ phát động các chiến dịch thông tin ở Đài Loan để ám chỉ rằng sự hỗ trợ của Mỹ là có hạn và không đáng tin cậy, và rằng thật là ngu ngốc khi chống lại sự thống nhất với kỳ vọng rằng Mỹ sẽ bảo vệ một đối tác xa xôi. Các cơ quan tuyên truyền của Trung Quốc cũng sẽ thổi phồng sự thật rằng Mỹ đã kiệt sức ở Ukraine mà thậm chí không tham gia vào cuộc chiến tích cực ở đó, ngụ ý rằng Hoa Kỳ không có đủ can đảm để chiến đấu vì Đài Loan.

Các quan chức Hoa Kỳ sẽ cần phải chuẩn bị để nêu bật sự khác biệt giữa Đài Loan và Ukraine theo những cách thể hiện ưu tiên hàng đầu của Washington trong việc duy trì hòa bình và ổn định ở Eo biển Đài Loan. Ví dụ, phúc lợi kinh tế của Hoa Kỳ và độ tin cậy của các cam kết an ninh của nước này phụ thuộc vào Đài Loan theo những cách mà họ không làm với Ukraine. Chính phủ Hoa Kỳ được pháp luật yêu cầu phải duy trì "khả năng chống lại bất kỳ biện pháp cưỡng chế hoặc cưỡng ép nào có thể gây nguy hiểm cho an ninh của Đài Loan". Không có nghĩa vụ pháp lý nào như vậy áp dụng cho Ukraine. Nói cách khác, lợi ích quốc gia của Hoa Kỳ bị ảnh hưởng trực tiếp và sâu sắc bởi các sự kiện ở Đài Loan theo cách mà chúng không xảy ra ở Ukraine, do đó, bất kỳ sự so sánh nào giữa Ukraine và Đài Loan cũng chỉ là hời hợt. Rõ ràng về mục đích của chiến lược

Bộ khuyến nghị ngắn gọn này nhằm nêu bật hai điểm chính. Đầu tiên, Washington nên trung thực, thẳng thắn và nhất quán về các mục tiêu của mình ở Eo biển Đài Loan. Hoa Kỳ không tìm kiếm sự độc lập hay thống nhất của Đài Loan. Mục tiêu hàng đầu của Hoa Kỳ là duy trì hòa bình và ổn định và giữ một con đường rộng mở, dù hẹp, để cuối cùng có thể giải quyết hòa bình các bất đồng giữa hai bờ eo biển.

Các nhà lãnh đạo Hoa Kỳ không nên sợ khả năng thống nhất trong tương lai gần. Có lẽ Đài Loan có nhiều sự đồng thuận hơn trong việc phản đối thống nhất trong tương lai gần so với bất kỳ vấn đề chính sách công nào khác. Công thức "một quốc gia, hai chế độ" mà Bắc Kinh đề xuất cho Đài Loan là một chữ ký chết, đặc biệt là sau khi Bắc Kinh áp đặt ý chí của mình lên người dân Hồng Kông. Hơn nữa, bất kỳ thay đổi nào đối với quan hệ xuyên eo biển gần như chắc chắn sẽ đòi hỏi Đài Loan phải sửa đổi hiến pháp. Ngưỡng sửa đổi hiến pháp của Đài Loan nằm trong số những ngưỡng cao nhất thế giới.

Nói cách khác, Hoa Kỳ không cần phải phản đối thống nhất. Trong phạm vi mà các nhà lãnh đạo Hoa Kỳ chống lại rủi ro ma quái này, họ làm suy yếu lập trường nguyên tắc của Hoa Kỳ là chấp nhận bất kỳ giải pháp hòa bình nào cho những khác biệt giữa hai bờ eo biển được người dân Đài Loan, những người có quyền tự do dân chủ để bày tỏ sở thích của mình, tán thành.

Điểm then chốt thứ hai của cuộc khảo sát này về các điều chỉnh tiềm năng đối với lập trường của Hoa Kỳ đối với Đài Loan là hành động sẽ tạo ra phản ứng. Hoa Kỳ cần thể hiện quyết tâm không lay chuyển trong việc bảo vệ lợi ích quốc gia của mình ở Eo biển Đài Loan. Bắc Kinh càng tìm cách cô lập, ép buộc và làm suy yếu Đài Loan, thì Hoa Kỳ và các đối tác khác sẽ càng củng cố lòng tin, khả năng phục hồi và phúc lợi của Đài Loan.

Khi căng thẳng gia tăng ở Eo biển Đài Loan, Hoa Kỳ sẽ ngày càng phải nêu rõ ý định của mình và cam kết đáng tin cậy để duy trì sự cân bằng. Những năm tới có thể là thời điểm thử thách. Sự kiên định và quyết tâm sẽ là những yếu tố cần thiết để bảo vệ lợi ích của Hoa Kỳ, nhưng chính quyền Trump cũng phải thấm nhuần sự hiểu biết rộng rãi rằng mục đích của chiến lược Hoa Kỳ đối với Đài Loan là duy trì hòa bình và ổn định và mở ra con đường giải quyết hòa bình cuối cùng cho những bất đồng giữa hai bờ eo biển.

Tác giả Ryan Hass, Nghiên cứu viên, Chính sách đối ngoại, Trung tâm Trung Quốc John L. Thornton, Trung tâm Nghiên cứu Chính sách Đông Á, Viện Brookings

https://www.brookings.edu/articles/does-the-united-states-need-to-update-its-taiwan-policy/

***

Does the United States need to update its Taiwan policy?

People watch the live broadcast of the U.S. election on the morning news at a restaurant in Taipei, Taiwan, November 6, 2024. (REUTERS/Ann Wang)People watch the live broadcast of the U.S. election on the morning news at a restaurant in Taipei, Taiwan, November 6, 2024.

Editor's note:

This piece is part of a series titled “The future of U.S.-China policy: Recommendations for the incoming administration” from Brookings’s John L. Thornton China Center.

President-elect Donald Trump won the 2024 election in part by vowing to change the way the United States government works at home and abroad. With roughly 65% of registered voters believing that the United States is on the wrong track, Trump’s pledges to disrupt government policies and practices attracted broad public appeal.

On Taiwan, Trump has shown that he will not be bound by precise policy catechisms that his predecessors had developed and largely abided over the past 45 years. For better or worse, Trump and his advisors do not seem wedded to the intricate details of historical commitments or specific recitations of continuity in American policy toward Taiwan. They appear open to adjustments to make U.S. policy fit for the purpose of responding to China’s growing pressure in the Taiwan Strait. This paper aims to identify areas where new innovations to America’s declaratory policy could usefully be made, and importantly, where they should be avoided.

Peace and stability: The lodestar of American policy

The most fundamental measure of America’s strategy is whether it upholds or undermines cross-Strait peace and stability. Unlike most other global issues, the United States is not pushing to achieve a specific end-state in the Taiwan Strait. Rather, America’s aim is to keep open a path for people on both sides of the Taiwan Strait to resolve their differences peacefully without violence or coercion.

To play this role effectively, Washington needs to be seen as a principled arbiter that is committed to pushing back against any threats to peace and stability. Seen in this light, Washington’s role becomes clearer. If Beijing intensifies pressure on Taipei, as it has done over recent years, then the United States should counter such bullying. If Taiwan takes future steps that erode cross-Strait conditions, then Washington should be prepared to respond to that threat to its interests as well.

This approach recognizes that the status quo in the Taiwan Strait is dynamic, not constant. Leaders in Beijing and Taipei have agency to alter the status quo. If they do, then the United States will seek to reestablish an equilibrium of peace and stability. Playing this role effectively requires the United States to maintain clarity and conviction about its goals, which are broader than countering China’s ambitions against Taiwan.

Taiwan’s undetermined legal status

The Trump administration should hold firmly to the line that Taiwan’s legal and territorial status is unresolved. While this distinction sounds legalistic, it holds significance to overall strategy.

If Beijing successfully convinces countries to accept that Taiwan is a subordinate part of China, then the world would treat Taiwan as China’s internal affair. If, on the other hand, it is understood that Taiwan’s legal and territorial status is unresolved, then Taiwan is viewed as a matter of international peace and security.

It is in America’s interest for Taiwan to be treated as an issue of global concern, rather than as an internal Chinese issue or an annex of U.S.-China strategic competition. After all, Taiwan is the beating heart of the global economy due to its production of the world’s advanced semiconductor chips. Taiwan’s security is also a fundamental factor in the preservation of peace and stability in East Asia.

Based largely on these considerations, more leaders from Asia, Europe, and the Americas have spoken out in recent years about the criticality of Taiwan’s peace and stability for their own interests. Many of these same countries also have dispatched high-level delegations to Taiwan and/or conducted military presence operations around Taiwan. The Trump administration should seek to build on this momentum by encouraging more world leaders to speak up more often about how Taiwan’s peace and prosperity inform their own national conditions.

The “One China” policy

American leaders have never accepted Beijing’s preferred “One China” principle. Instead, they have adhered to a “One China” policy, which acknowledges Beijing’s claim to sovereignty over Taiwan without accepting it. U.S. policy does not buy into the proposition that the government of the People’s Republic of China controls Taiwan or speaks for the people in Taiwan.

Beijing has sought to reverse recent momentum in the direction of internationalizing the Taiwan issue in part by trumpeting when countries embrace Beijing’s preferred “One China” principle. By definition, a principle is immutable; a policy is mutable. Policies adjust to changing circumstances, whereas principles remain constant.

In essence, Beijing has sought to build a narrative that a growing number of countries accept China’s views that Taiwan is part of China and that China has the right to exercise control over the 23 million people of Taiwan and represent Taiwan on the world stage. Chinese official media regularly misrepresent U.S. leaders as embracing the “One China” principle in their meetings with China’s leaders.

If Beijing continues to willfully misrepresent America’s policy position on Taiwan to imply that the United States accepts China’s “One China” principle, then Washington can begin signaling that it will start characterizing its approach as being guided by a “cross-Strait policy,” as opposed to its long-standing “One China” policy. The more Washington begins framing its approach as being guided by its “cross-Strait policy,” the clearer it will be that Beijing’s attempts to manipulate public perceptions by implying that America accepts China’s “One China” principle are compelling Washington to sharpen the distinction it draws with Beijing over its approach to cross-Strait issues.

America’s defense commitments to Taiwan

During the process of normalization of relations with Beijing, the United States agreed it would sever official relations with Taiwan, withdraw its mutual defense treaty with Taiwan, and refrain from permanently stationing U.S. forces in Taiwan. These are the baseline commitments for the continuation of the U.S.-China relationship.

At the same time, the United States also committed in 1979 to maintain unofficial relations with Taiwan. Washington vowed through the Taiwan Relations Act to provide Taiwan with arms of a defensive nature and maintain the capacity “to resist any resort to force or other forms of coercion that would jeopardize the security, or social or economic system, of the people of Taiwan.” For the past four decades, this legislation has guided American policy and underpinned America’s strategic posture in the Taiwan Strait.

Leaders and experts on both sides of the Taiwan Strait agree that the status quo is being challenged, but they disagree on the source of the challenge. To many in Beijing, Taiwan’s leaders are testing the boundaries of China’s tolerance by incrementally advancing efforts to permanently separate Taiwan from China. Conversely, to many in Taipei, Beijing is undermining peace and stability through its unrelenting and escalating military and paramilitary pressure surrounding Taiwan. Officials in Washington are generally more sympathetic to Taipei’s diagnosis of the sources of stress on cross-Strait peace and stability. American officials generally do not judge that Taiwan President Lai Ching-te has taken steps to undermine peace and stability.

President Joe Biden sought to counter Beijing’s growing pressure on Taiwan by declaring publicly four times that the United States would come to Taiwan’s defense if it was attacked by China. These declaratory statements were not matched by significant observable changes in America’s strategic posture, though. America’s attention and resources also were stretched by conflicts in Ukraine and the Middle East.

Going forward, Trump’s instinctual inclination toward unpredictability best serves America’s interests. The United States has long maintained a policy of dual deterrence against threats to stability from either side of the Taiwan Strait. By not declaring when, how, and under what circumstances the United States would intervene in a cross-Strait conflict, the United States aims to deter actions from either side of the Taiwan Strait that could precipitate conflict. This approach has served America’s interests well for the past four-plus decades and should be continued.

Beyond preserving a posture of dual deterrence, Washington may also need to find new tactics for countering what Brookings expert Richard Bush has coined as China’s strategy of coercion without violence. If, for example, China increases coast guard pressure surrounding Taiwan, Washington should consider joint U.S.-Taiwan coast guard training patrols around Taiwan. If China significantly increases its military pressure around Taiwan, Washington and other like-minded countries should find asymmetric ways to offset Chinese pressure on Taiwan, whether by authorizing transfers of vital supplies such as materiel and energy products to support Taiwan’s domestic resilience efforts or increasing combined military presence operations in other areas of sensitivity to Beijing. The goal is to employ a range of tools to restore equilibrium.

Sustaining public confidence in Taiwan about its future

Trump administration officials will also need to nimbly preempt two other lines of diplomatic attack relating to Taiwan. The first is Beijing’s argument that the United States is pursuing alliance expansion in Asia, sometimes referred to as seeking to construct an “Asian NATO,” and is enlisting Taiwan in such designs. In framing this argument, Beijing seeks to suggest that NATO’s eastward expansion after the end of the Cold War sowed the seeds of the current Ukraine conflict. Left unchecked, according to Beijing’s argument, Washington could trigger a similar dynamic in Asia, with Taiwan serving as the flashpoint for a regional war.

In some respects, Beijing’s warnings about the emergence of an “Asian NATO” count as a back-handed compliment to the Biden administration’s breakthroughs in bolstering relations with and among America’s allies and partners in Asia. This progress serves as arguably the Biden administration’s top foreign policy achievement. Beijing also deserves some credit for this outcome. China’s predatory actions in East Asia have stimulated regional demand for alliance-strengthening with the United States. As a result, America and its partners have become more coordinated and capable of pushing back against revanchist and revisionist actions in East Asia that threaten regional stability. The Trump administration should sustain such efforts.

At the same time, Washington ignores China’s propaganda about an “Asian NATO” at its own peril. However tenuous the logic may seem to an American ear, the argument holds sway in parts of Southeast Asia and much of the developing world. The more such an argument becomes accepted in other capitols, the less political space there will be for countries to demonstrate support for Taiwan, lest they see themselves as contributing to rising instability or worse.

To puncture Beijing’s information campaign, Washington will need to become more plainspoken and assertive in explaining its Taiwan strategy. Senior American officials will need to reject assertions that the United States views Taiwan as a tool in strategic competition with China. Instead, American officials should make clear that America’s aim is to preserve cross-Strait peace and stability and keep open space for leaders in Beijing and Taipei to eventually resolve their differences peacefully. Nothing more, nothing less.

Second, Beijing will make hay out of any cessation of hostilities in Ukraine whereby President Volodymyr Zelenskyy is forced to concede land for peace. Beijing will use such an event as an opportunity to erode public confidence inside Taiwan about Taiwan’s future. Beijing will launch information campaigns in Taiwan to suggest that America’s support is limited and unreliable and that it would be a fool’s errand to resist unification on expectations of America defending a distant partner. Chinese propaganda outlets also will hype the fact that America exhausted itself in Ukraine without even being involved in active combat there, implying that the United States lacks the stomach for a fight over Taiwan.

American officials will need to be prepared to highlight distinctions between Taiwan and Ukraine in ways that demonstrate Washington’s overriding prioritization on preserving peace and stability in the Taiwan Strait. For example, America’s economic well-being and the credibility of its security commitments rely on Taiwan in ways that they do not with Ukraine. The United States government is required by law to maintain “the capacity to resist any resort to force or coercion that would jeopardize Taiwan’s security.” No such legal obligation applies to Ukraine. In other words, America’s national interests are directly and deeply implicated by events in Taiwan in ways they were not in Ukraine, thus rendering any comparison between Ukraine and Taiwan superficial at best.

Clarity on purpose of strategy

This brief set of recommendations is intended to highlight two key points. First, Washington should be honest, straightforward, and consistent about its goals in the Taiwan Strait. The United States does not seek Taiwan independence or unification. America’s foremost objective is to preserve peace and stability and keep a path open, however narrow, for an eventual peaceful resolution of cross-Strait differences.

American leaders should not fear the possibility of near-term unification. There is perhaps more consensus in Taiwan in opposing near-term unification than there is on any other public policy issue. Beijing’s proposed “one country, two systems” formula for Taiwan is a dead letter, particularly following Beijing’s imposition of its will on the people of Hong Kong. Furthermore, any change to cross-Strait relations would almost certainly require Taiwan to amend its constitution. Taiwan’s threshold for constitutional amendments is among the highest in the world.

In other words, America does not need to oppose unification. To the extent that American leaders swing against this phantom risk, they undermine America’s principled position of being acceptant of any peaceful resolution of cross-Strait differences that is endorsed by the Taiwan people, who have democratic agency to express their preferences.

The second key point of this survey of potential adjustments to America’s posture toward Taiwan is that actions beget reactions. The United States needs to demonstrate unwavering determination in protecting its national interests in the Taiwan Strait. The more Beijing seeks to isolate, coerce, and weaken Taiwan, the more that America and other partners will bolster Taiwan’s confidence, resilience, and well-being.

As tensions rise in the Taiwan Strait, it will become ever more important for America to clearly state its intentions and credibly commit to preserving an equilibrium. The coming years may be a time of testing. Firmness and resolve will be necessary ingredients for protecting American interests, but so, too, must the Trump administration inculcate a broadly-held understanding that the purpose of American strategy toward Taiwan is to preserve peace and stability and keep open a path for an eventual peaceful resolution of cross-Strait differences.

Author

Ryan Hass, Fellow, Foreign Policy, John L. Thornton China Center, Center for East Asia Policy Studies, The Brookings Institution

Ryan HassDirector - John L. Thornton China Center, Senior Fellow - Foreign Policy, Center for Asia Policy Studies, John L. Thornton China Center, Chen-Fu and Cecilia Yen Koo Chair in Taiwan Studies