2025 - Quan hệ đối tác mong manh giữa Iran và Nga

Maria Snegovaya and Jon B. Alterman

Cách nước Mỹ có thể chia rẽ hai đối thủ chính của mình

Tổng thống Iran Masoud Pezeshkian gặp Tổng thống Nga Vladimir Putin, Kazan, Nga, tháng 10 năm 2024. Maxim Shemetov / Reuters

Kể từ khi bắt đầu cuộc xâm lược Ukraine, Nga đã có chung mục tiêu với Iran. Nga đã cung cấp cho Iran sự hỗ trợ quân sự, sự bảo vệ ngoại giao và tình báo. Đổi lại, Tehran đã cung cấp cho Moscow vũ khí của riêng mình và thúc đẩy tuyên truyền của Điện Kremlin. Ví dụ, vào tháng 7 năm 2022, Lãnh tụ tối cao Iran Ali Khamenei đã mô tả NATO là một "sinh vật nguy hiểm" và tuyên bố rằng nếu Nga không chủ động, phương Tây sẽ gây ra chiến tranh ở Ukraine.

Đối với những người quan sát cả hai quốc gia, mối quan hệ đối tác này không có gì đáng ngạc nhiên. Hai quốc gia này nằm trong số những đối thủ không đội trời chung của phương Tây. Kể từ cuộc cách mạng năm 1979 của Iran, các nhà lãnh đạo của nước này đã cực kỳ chống Mỹ, tuyên bố rằng họ là mục tiêu liên tục của các âm mưu cô lập và phá hoại chính phủ Cộng hòa Hồi giáo. Trong khi đó, Tổng thống Nga Vladimir Putin lập luận rằng cuộc chiến với Ukraine thực chất là cuộc chiến với NATO tham lam muốn phá hủy Nga. Hai quốc gia này là những kẻ bị ruồng bỏ trên trường quốc tế, phải chịu các lệnh trừng phạt khắc nghiệt và cần có đối tác ở bất cứ nơi nào họ có thể tìm thấy. Cả hai đều do các nhà lãnh đạo độc đoán cá nhân cai trị với sự hỗ trợ của giới tinh hoa đầu sỏ phần lớn được tách biệt khỏi sự giám sát.

Nhưng bất chấp những điểm tương đồng giữa hai quốc gia, mối quan hệ đối tác của họ có thể trở nên mong manh hơn nhiều so với vẻ bề ngoài. Iran và Nga có chung kẻ thù và hệ thống chính phủ. Tuy nhiên, họ có lịch sử xung đột lâu dài, một lịch sử chưa bao giờ biến mất hoàn toàn. Về mặt kinh tế, họ là những quốc gia dầu mỏ cạnh tranh giành cùng một thị trường. Về mặt chính trị, họ đang đấu khẩu về việc ai sẽ là cường quốc chính ở Kavkaz và Trung Á. Họ cũng có cách tiếp cận khác nhau đối với Trung Đông. Thật vậy, ngoài việc làm suy yếu quyền bá chủ của phương Tây, họ không chia sẻ bất kỳ chương trình nghị sự quốc tế thống nhất nào. Ngay cả khi nói đến Washington, họ cũng có những khác biệt về mặt chiến lược. Trong cuộc bầu cử tổng thống Hoa Kỳ năm 2024, Nga đã tìm cách giúp Donald Trump. Theo Bộ Tư pháp Hoa Kỳ, trong khi đó, Iran đã âm mưu giết ông.

Washington và các đối tác của mình nên nắm bắt những khác biệt này để gây chia rẽ giữa Moscow và Tehran. Làm như vậy không đòi hỏi phải thân thiện với bất kỳ chính phủ nào. Thay vào đó, phương Tây có thể khiến nền kinh tế của hai nước chống lại nhau thông qua các chính sách năng lượng làm giảm giá dầu. Họ nên nhắc nhở nhau rằng ở hầu hết các nơi trên thế giới, họ có tầm nhìn chính trị đối đầu. Và họ nên khiến Moscow và Tehran khó hợp tác hơn ở những nơi họ muốn. Nếu không, Iran và Nga có thể vượt qua những khác biệt của họ và xây dựng mối quan hệ đối tác bền vững. Kết quả sẽ là một thế giới bất ổn và bạo lực hơn.

NGUỒN GỐC CỦA HÀNH VI IRAN-NGA

Các vấn đề của Nga với phương Tây có từ thời kỳ đầu của kỷ nguyên hậu Chiến tranh Lạnh. Khi Liên Xô sụp đổ vào năm 1991, những nhà cải cách thân phương Tây đã đưa ra những thay đổi mang tính đột phá nhằm nhanh chóng tự do hóa nền kinh tế. Nhưng thay vì tạo ra sự tăng trưởng rộng khắp, những năm 1990 đã trở thành một thập kỷ đau thương đối với phần lớn xã hội khi GDP bình quân đầu người thực tế của Nga giảm 42 phần trăm từ năm 1990 đến năm 1998. Tỷ lệ nghèo đói của dân số tăng vọt lên mức kỷ lục 35 phần trăm. Tỷ lệ tử vong tăng và tuổi thọ trung bình giảm. Người Nga trở nên vô cùng hoài niệm về Liên Xô và phẫn nộ với Hoa Kỳ. Nhiều người lan truyền các thuyết âm mưu rằng phương Tây đã âm mưu chia rẽ Liên Xô và sau khi Liên Xô sụp đổ, họ đã cắt giảm viện trợ kinh tế cần thiết và lợi dụng điểm yếu của Nga. Cuối cùng, họ đã ủng hộ Putin, người đã hứa sẽ khôi phục sự ổn định và tìm cách khôi phục quyền lực của Moscow.

Các vấn đề của Iran với phương Tây cũng có lịch sử lâu dài. Hoa Kỳ đã ủng hộ một cuộc đảo chính vào năm 1953 lật đổ thủ tướng được bầu của Iran và trao quyền cho quốc vương thân phương Tây của đất nước, Shah Mohammad Reza Pahlavi. Shah đã phát động một chiến dịch hiện đại hóa kinh tế mang tên Cách mạng Trắng vào đầu những năm 1960, hứa hẹn rằng nó sẽ mang lại cho người Iran sự tăng trưởng mạnh mẽ và phát triển công nghiệp. Nhưng nhiều lợi ích đã thuộc về tầng lớp trung lưu và thượng lưu. Hàng triệu người Iran nghèo hơn, ở vùng nông thôn đã chứng kiến ​​lưới an toàn của họ sụp đổ. Cả đất nước mất phương hướng, điều này đã thúc đẩy cuộc cách mạng năm 1979 và đưa chế độ Hồi giáo Iran lên nắm quyền.

Cả Iran và Nga đều có chung sự ngờ vực sâu sắc và rõ ràng đối với trật tự phương Tây (và các cải cách được phương Tây hậu thuẫn). Nhưng điểm tương đồng giữa họ không dừng lại ở đó. Cấu trúc chế độ của mỗi quốc gia cũng khá giống nhau, với các nhà độc tài cá nhân, nền kinh tế do nhà nước lãnh đạo và các cơ quan tình báo mạnh. Ở Nga, nhà lãnh đạo đó là Putin. Mỗi nước đều có nền kinh tế hỗn hợp, với các ngành công nghiệp lớn như năng lượng và ngân hàng do các sĩ quan an ninh kiểm soát chặt chẽ và các chủ sở hữu tư nhân được phép điều hành các doanh nghiệp ở cấp độ thấp hơn. Về phần mình, Iran đã được Khamenei và các mạng lưới của ông điều hành trong hơn 30 năm. Các doanh nghiệp chính của nước này do nhà nước sở hữu hoặc do nhà nước điều hành và thường nằm dưới sự chỉ đạo của các quan chức an ninh cấp cao có liên hệ với giới chức giáo sĩ. Ở cả hai quốc gia, chế độ này mua sự ủng hộ của tầng lớp lao động thông qua các khoản trợ cấp và thanh toán hào phóng. Nó mua sự ủng hộ của nhiều công nhân trung lưu bằng cách tuyển dụng họ vào các doanh nghiệp do nhà nước điều hành.

Washington, hiểu rõ cách thức cấu trúc của các chế độ này, đã ban hành các lệnh trừng phạt rộng rãi nhằm mục đích khiến hệ thống của họ trở nên không bền vững. Nhưng nghịch lý thay, kinh nghiệm của Iran cho thấy các lệnh trừng phạt giúp củng cố họ bằng cách khiến bất kỳ ai cũng khó phát triển sức mạnh kinh tế bên ngoài giới tinh hoa. Người dân Iran bình thường ngày càng phụ thuộc nhiều hơn vào nhà nước về tài nguyên. Đổi lại, giới tinh hoa trốn tránh các hạn chế kinh tế bằng cách mang lại của cải thông qua các mạng lưới buôn lậu. Có lẽ đó là lý do tại sao Điện Kremlin đang cố gắng bắt chước kinh nghiệm của Iran. Moscow đã học hỏi cách thức sử dụng các công ty vỏ bọc và chuyển dầu từ tàu sang tàu trên vùng biển quốc tế của Iran. Vào tháng 7 năm 2024, Bộ Giáo dục Moscow thậm chí đã đưa chương trình nghiên cứu về nền kinh tế Iran vào các trường trung học phổ thông của Nga khi đất nước này chuẩn bị cho nhiều thập kỷ trừng phạt có thể xảy ra.

CÁC ĐỐI TÁC TRONG TỘI PHẠM

Quan hệ đối tác quân sự giữa Khamenei và Putin có từ trước cuộc xâm lược của Nga. Hai bên đã xây dựng mối quan hệ quân sự vào năm 2015, khi Nga bắt đầu can thiệp vào Syria để ủng hộ chế độ của Bashar al-Assad. Tehran, vốn đã hỗ trợ Damascus, đã cấp cho Nga quyền tiếp cận một căn cứ quân sự bên trong Iran, nơi họ có thể tiến hành các cuộc không kích. Các nước cũng thành lập một ủy ban quân sự chung để tạo điều kiện cho sự tham gia cấp cao giữa các tướng lĩnh, đào tạo nhân sự và mua sắm vũ khí.

Nhưng kể từ năm 2022, Moscow và Tehran đã đưa hợp tác quốc phòng của họ lên một tầm cao mới. Iran hiện đang cung cấp cho Nga máy bay không người lái chiến đấu, tên lửa đạn đạo, đạn pháo, đạn dược vũ khí nhỏ, tên lửa chống tăng, bom cối và bom lượn. Iran cũng giúp Nga xây dựng một nhà máy sản xuất máy bay không người lái ở khu vực Tatarstan của Nga. Đổi lại, Nga đã đồng ý gửi cho Tehran máy bay chiến đấu, trực thăng tấn công, máy bay huấn luyện phản lực và hệ thống radar. Họ cũng đã chia sẻ năng lực mạng và tình báo.

Iran và Nga đang hợp tác về nhiều vấn đề hơn là chỉ các vấn đề quân sự thông thường. Trên thực tế, có vẻ như bất cứ điều gì cũng có thể xảy ra để theo đuổi việc lật đổ phương Tây. Điện Kremlin đã chia sẻ thông tin và công nghệ bí mật để giúp Tehran phát triển vũ khí hạt nhân. Nga đã tận dụng ghế của mình tại Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc để bảo vệ Iran khỏi trách nhiệm giải trình về các hành động gây bất ổn và vi phạm luật pháp quốc tế. Moscow đã chia sẻ thông tin tình báo và cung cấp vũ khí cho các nhóm được Iran hậu thuẫn bao gồm Hamas, Hezbollah và Houthis. Các quốc gia đang trao đổi lời khuyên về cách dập tắt các cuộc biểu tình, phá hoại nỗ lực của các tổ chức đối lập và giám sát công dân của họ. Nga thậm chí còn cung cấp cho Iran công nghệ giám sát tiên tiến.

Hợp tác kinh tế giữa các quốc gia cũng đang gia tăng. Năm 2023, Tehran đã ký một hiệp định thương mại tự do với Liên minh kinh tế Á-Âu do Nga đứng đầu và chấp nhận lời mời gia nhập BRICS, một khối do Brazil, Nga, Ấn Độ và Trung Quốc thành lập vào năm 2009 và Nam Phi đã gia nhập vào năm sau. Nga đã thúc đẩy xuất khẩu ngũ cốc sang Iran. Cả hai quốc gia đều thiết lập một cơ chế chuyển khoản liên ngân hàng để họ có thể giao dịch trực tiếp bằng rúp và rial, tránh các lệnh trừng phạt của phương Tây khiến họ không thể sử dụng euro hoặc đô la. Họ đã thảo luận về việc tạo ra cái mà họ gọi là Hành lang vận tải Bắc-Nam quốc tế - một tuyến đường thủy, đường sắt và đường bộ kết nối Ấn Độ, Iran và Nga.

NHỮNG NGƯỜI ĐÀN ÔNG LẠ LÙNG

Iran và Nga có thể sẽ xích lại gần nhau hơn trong những năm tới, nhưng không có gì đảm bảo sự hợp tác lớn hơn. Với tất cả những lợi thế, liên minh Iran-Nga vẫn tồn tại những mâu thuẫn cố hữu, sự ngờ vực lẫn nhau và các lợi ích cạnh tranh có thể làm suy yếu tính bền vững của liên minh.

Một trong những trở ngại lớn nhất là lịch sử chung của Iran và Nga. Hai quốc gia, được kết nối về mặt địa lý bởi Biển Caspi, đã trải qua nhiều thế kỷ là đối thủ đế quốc. Quân đội Liên Xô đã chiếm đóng một phần Iran trong Thế chiến II và Iran là một phần quan trọng của phe phương Tây trong suốt thời kỳ Chiến tranh Lạnh. Tất nhiên, điều đó đã thay đổi sau cuộc cách mạng năm 1979, nhưng giới lãnh đạo tôn giáo mới của Iran không mấy quan tâm đến việc liên kết với Liên Xô thế tục. Đại giáo chủ Ruhollah Khomeini, nhà lãnh đạo tối cao đầu tiên của Cộng hòa Hồi giáo, ghét Washington. Nhưng ông không ưa Moscow, nơi mà ông gọi là "Satan nhỏ hơn".

Sau khi Chiến tranh Lạnh kết thúc, các quốc gia đã đạt được những thỏa thuận đôi khi khó xử trong phạm vi hậu Xô Viết. Iran đã lạnh nhạt với người Hồi giáo Chechnya đấu tranh giành độc lập khỏi Nga vào đầu những năm 1990, bất chấp yêu cầu của hiến pháp Iran về "cam kết anh em với tất cả người Hồi giáo và hỗ trợ không khoan nhượng cho những người bị áp bức". Hai bên đã cảnh giác nhìn nhau khi Armenia và Azerbaijan giao tranh vào đầu những năm 2000. Theo một số cách, họ đang cạnh tranh ngày nay. Kể từ cuộc chiến tranh Nagorno-Karabakh lần thứ hai, vào năm 2020, Moscow đã cố gắng giúp Baku tạo ra một hành lang nối liền Azerbaijan với Thổ Nhĩ Kỳ. Trong khi đó, Tehran đã cố gắng ngăn chặn điều đó, vì lo ngại rằng hành lang này sẽ cắt đứt quyền tiếp cận trực tiếp của họ với Armenia và làm giảm ảnh hưởng trong khu vực.

Trong nhiều thế kỷ, người Iran cảm thấy bị các quốc gia hùng mạnh hơn bóc lột, bao gồm cả Nga.

Iran và Nga cũng không cùng quan điểm ở Trung Đông. Ví dụ, Iran và Israel là những kẻ thù không đội trời chung. Nhưng Nga có mối quan hệ làm việc chặt chẽ với Israel. Đúng là kể từ khi cuộc chiến ở Gaza bắt đầu vào năm ngoái, Putin đã chỉ trích Israel, thậm chí còn mời một phái đoàn Hamas đến Nga. Vũ khí của Nga cũng đã đến được với nhiều đối thủ trong khu vực của Israel. Nhưng hơn một triệu người Israel nói tiếng Nga, tạo cho Moscow chỗ đứng ở Israel và lý do để ưu tiên an ninh của Israel. Đổi lại, Israel cũng quan tâm đến lợi ích của Nga ở Syria. Nga cũng theo đuổi mối quan hệ chặt chẽ hơn với các nước Ả Rập ở Trung Đông trong nỗ lực khai thác nguồn vốn của khu vực Vịnh và chuyển vốn của Nga bị trừng phạt thông qua các tổ chức ngân hàng Vịnh. ​​Những nhu cầu này tự nhiên khiến Nga nhạy cảm hơn với nhiều khiếu nại của thế giới Ả Rập về hành vi của Iran.

Iran và Nga không chỉ có những lợi ích địa chính trị khác nhau. Bất chấp mọi lời bàn tán về việc hình thành quan hệ đối tác thương mại, cả hai quốc gia cuối cùng đều bị chi phối bởi ngành công nghiệp hydrocarbon của họ. Và vì các lệnh trừng phạt của phương Tây hạn chế khả năng bán dầu cho toàn thế giới, họ buộc phải bán dầu ở cùng một số ít thị trường. Cạnh tranh có thể sớm trở nên gay gắt hơn: thị trường lớn nhất trong số đó, Trung Quốc, đang trải qua thời kỳ suy thoái kinh tế có thể làm suy yếu nhu cầu năng lượng của nước này.

Cuối cùng, ở cấp độ cơ bản hơn, Iran và Nga có nền văn hóa chiến lược khác nhau. Trong phần lớn thế kỷ XX, Moscow đã dẫn đầu một trong hai siêu cường toàn cầu và vẫn tiếp tục có cảm giác lịch sử về chủ nghĩa đặc biệt. Mặc dù người Iran nuôi dưỡng khát vọng bá quyền, nhưng những khát vọng đó mang tính khu vực sâu sắc. Và hơn cả giấc mơ thống trị, các nhà lãnh đạo Iran bị thúc đẩy bởi sự oán giận. Trong nhiều thế kỷ, người Iran cảm thấy bị các quốc gia hùng mạnh hơn bóc lột, bao gồm cả Nga. Rốt cuộc, vào những năm 2010, Moscow đã hợp tác với các lệnh trừng phạt của phương Tây để gây sức ép buộc Iran phải kiềm chế chương trình hạt nhân của nước này.

MỐI QUAN HỆ GÂY CHIA RẼ

Hiện tại, bản năng ở Washington là gộp Iran và Nga lại với nhau, coi họ như một dạng trục bền vững đe dọa đến lợi ích của Mỹ. Nhưng xét đến nhiều điểm khác biệt giữa hai quốc gia, các quan chức Hoa Kỳ nên đối xử với họ như những gì họ vốn có: đối tác tiện lợi. Điều đó có nghĩa là, thay vì gộp cả hai lại với nhau, Washington nên kiên nhẫn tìm cách đẩy họ ra xa nhau.

Hoa Kỳ có thể bắt đầu bằng cách thông minh hơn về các lệnh trừng phạt. Các chế độ độc tài cá nhân nhạy cảm hơn các chế độ độc tài khác đối với tình trạng mất nguồn thu bên ngoài do lệnh trừng phạt gây ra. Dựa vào sự bảo trợ cá nhân hơn là các thể chế chính thức, họ cần một nguồn thu liên tục, có thể dễ dàng bị nhắm mục tiêu. Ở Iran và Nga, nguồn thu này chủ yếu đến từ xuất khẩu nhiên liệu hóa thạch.

Tuy nhiên, chính quyền Biden đã ưu tiên sự ổn định của thị trường năng lượng hơn là bóp nghẹt hoàn toàn Iran và Nga, vì vậy hai quốc gia này đã xoay xở để duy trì sản xuất. Nhưng trong một thế giới hiện đang tràn ngập năng lực dự phòng, Hoa Kỳ có thể đủ khả năng để trở nên hung hăng hơn trong việc cắt giảm thu nhập hydrocarbon của họ. Nếu Washington tăng cường thực thi các lệnh trừng phạt, họ sẽ làm tăng mức phí bảo hiểm rủi ro mà Trung Quốc sẽ yêu cầu để mua dầu của họ, do đó làm giảm cả doanh thu của Iran và Nga. Việc thực thi chặt chẽ hơn mức giá trần mà Hoa Kỳ và các nước G-7 khác áp dụng đối với dầu của Nga vào năm 2022 sẽ có tác dụng tương tự, cũng như bất kỳ nỗ lực nào khác của Hoa Kỳ nhằm hạ giá dầu.

Tương tự như vậy, Hoa Kỳ nên nêu bật những cách khác mà lợi ích của hai nước xung đột. Ví dụ, các chiến dịch thông tin có mục tiêu nên vạch trần cách Nga ủng hộ các ưu tiên của Ả Rập Xê Út và Các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất ở Trung Đông hơn là Iran. Phương Tây cũng nên nêu bật mối quan hệ lâu dài của Nga với Israel. Trong một số trường hợp, phương Tây có thể thổi phồng những sự thật này bằng cách giải mật thông tin phơi bày những căng thẳng này.

Không có nghĩa là bộ chính sách hiện tại của phương Tây đang thất bại. Hoa Kỳ và các đối tác của mình có quyền làm suy yếu khả năng tiếp cận của Iran đối với các hàng hóa và công nghệ quan trọng, sau đó Tehran sẽ xuất khẩu lại sang Nga. Họ nên phát triển một chiến lược toàn diện hơn, tốt hơn để ngăn chặn sự hỗ trợ của Nga cho các lực lượng ủy nhiệm của Iran. Nhưng coi hai quốc gia như một đơn vị duy nhất là không đủ để hạn chế sức mạnh kết hợp của họ. Washington phải khiến họ chống lại nhau hết mức có thể. Trong nhiều thế kỷ, mối quan hệ của họ đã căng thẳng và có lý do chính đáng. Chiến lược của Hoa Kỳ nên là giúp gia tăng những căng thẳng đó, chứ không phải là vượt qua chúng.

MARIA SNEGOVAYA là Nghiên cứu viên cao cấp của Chương trình Châu Âu, Nga và Á-Âu tại Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Quốc tế và là Giáo sư thỉnh giảng tại Trường Dịch vụ Đối ngoại Edmund A. Walsh của Đại học Georgetown. Bà là tác giả của When Left Moves Right: The Decline of the Left and the Rise of the Populist Right in Postcommunist Europe.

JON B. ALTERMAN là Phó chủ tịch cấp cao, Chủ tịch Zbigniew Brzezinski về An ninh Toàn cầu và Địa chiến lược, và Giám đốc Chương trình Trung Đông tại Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Quốc tế.

https://www.foreignaffairs.com/russia/iran-and-russias-fragile-partnership

***

Iran and Russia’s Fragile Partnership

How America Can Divide Two of Its Main Adversaries

Iranian President Masoud Pezeshkian meeting Russian President Vladimir Putin, Kazan, Russia, October 2024. Maxim Shemetov / Reuters

Since the start of the invasion of Ukraine, Russia has made common cause with Iran. Russia has afforded Iran military support, diplomatic cover, and intelligence. Tehran, in turn, has provided Moscow with weapons of its own and promoted the Kremlin’s propaganda. In July 2022, for example, Iranian Supreme Leader Ali Khamenei described NATO as a “dangerous creature” and claimed that had Russia not taken the initiative, the West would have caused the war in Ukraine anyway.

For observers of both states, this partnership should not be a surprise. The two countries are among the West’s most implacable opponents. Since Iran’s 1979 revolution, its leaders have been virulently anti-American, claiming to be the constant target of plots to isolate and undermine the Islamic Republic’s government. Russian President Vladimir Putin, meanwhile, has argued that the war with Ukraine is really a war with a rapacious NATO out to destroy Russia. The countries are international pariahs, subject to grueling sanctions and in need of partners wherever they can find them. And they are both governed by personalistic authoritarian leaders with the support of an oligarchic elite largely insulated from oversight.

But despite the similarities between the countries, their partnership could prove far more brittle than it first appears. Iran and Russia share a common enemy and system of government. Yet they have a long history of conflict, one that has never quite disappeared. Economically, they are petrostates competing for the same markets. Politically, they are sparring over who should be the primary power in the Caucasus and Central Asia. They have different approaches to the Middle East, as well. Indeed, other than undermining Western hegemony, they do not share any coherent international agenda. Even when it comes to Washington, they have strategic differences. In the 2024 American presidential election, Russia sought to help Donald Trump. According to the U.S. Department of Justice, meanwhile, Iran plotted to kill him.

Washington and its partners should seize on these differences to drive a wedge between Moscow and Tehran. Doing so doesn’t require cozying up to either government. Instead, the West can pit the two countries’ economies against each other through energy policies that lower oil prices. They should remind each that in most of the world, they have competing political visions. And they should make it harder for Moscow and Tehran to cooperate in the places they want to. Otherwise, Iran and Russia may overcome their differences and forge a durable partnership. The result would be a more unstable and more violent world.

THE SOURCES OF IRANIAN-RUSSIAN CONDUCT

Russia’s problems with the West date to the very beginning of the post–Cold War era. When the Soviet Union fell in 1991, pro-Western reformers introduced disruptive changes designed to rapidly liberalize the economy. But rather than producing widespread growth, the 1990s turned into a painful decade for much of society as Russia’s real per capita GDP fell by 42 percent from 1990 to 1998. The population’s poverty rate jumped to a record 35 percent. Mortality rates climbed and life expectancy fell. Russians became deeply nostalgic for the Soviet Union and resentful of the United States. Many spread conspiracy theories that the West had plotted to break the Soviet Union apart and that after its collapse, it was withholding needed economic aid and otherwise taking advantage of Russia’s weakness. Eventually, they threw their support behind Putin, who promised to restore stability and sought to resurrect Moscow’s power.

Iran’s problems with the West also have a long history. The United States supported a coup d’état in 1953 that overthrew Iran’s elected prime minister and empowered the country’s Western-friendly monarch, Shah Mohammad Reza Pahlavi. The shah launched an economic modernization drive called the White Revolution in the early 1960s, promising that it would deliver Iranians strong growth and industrial development. But many of the benefits accrued to the upper and middle classes. Millions of poorer, rural Iranians saw their safety nets collapse. The country as a whole was disoriented, which helped prompt the 1979 revolution and bring Iran’s Islamist regime to power.

Both Iran and Russia, then, share an obvious, deep-seated distrust of the Western order (and of Western-backed reforms). But the resemblances between them do not stop there. The structure of each country’s regime is also quite similar, featuring personalistic dictators, state-led economies, and strong intelligence services. In Russia, that leader is Putin. Each has a hybrid economy, with major industries such as energy and banking tightly controlled by security officers and private owners allowed to run businesses at lower levels. Iran, for its part, has been run by Khamenei and his networks for over 30 years. Its main enterprises are either state owned or state run, and they are usually under the thumb of top security officials linked to the clerical establishment. In both countries, the regime buys the support of the working class through generous subsidies and payments. It buys the support of many middle-class workers by employing them in state-run enterprises.

Washington, well aware of how these regimes are structured, has issued broad-based sanctions aimed at making their systems unsustainable. But paradoxically, Iran’s experience suggests that sanctions help reinforce them by making it hard for anyone to develop economic power outside the elites. Ordinary Iranians have become more dependent on the state for resources. The elites, in turn, evade economic restrictions by bringing in wealth through smuggling networks. Perhaps that is why the Kremlin is trying to emulate the Iranian experience. Moscow has borrowed Iran’s practice of using shell companies and ship-to-ship oil transfers in international waters. In July 2024, Moscow’s Ministry of Education even introduced the study of Iran’s economy into Russian high schools as the country geared up for possible decades of sanctions.

PARTNERS IN CRIME

Khamenei and Putin’s military partnership predates Russia’s invasion. The two forged military ties in 2015, when Russia began its intervention in Syria to back Bashar al-Assad’s regime. Tehran, which was already providing support to Damascus, granted Russia access to a military base inside Iran from which it could launch airstrikes. The countries also established a joint military commission to facilitate high-level engagement between their generals, personnel training, and arms procurement.

But since 2022, Moscow and Tehran have taken their defense cooperation to a whole new level. Iran is now supplying Russia with combat drones, ballistic missiles, artillery shells, small-arms ammunition, antitank rockets, mortar bombs, and glide bombs. Iran also helped Russia build a drone factory in Russia’s Tatarstan region. In return, Russia has agreed to send Tehran fighter jets, attack helicopters, jet trainers, and radar systems. It has shared cyber-capabilities and intelligence as well.

Iran and Russia are cooperating on far more than just conventional military matters. In fact, it seems as if anything goes in pursuit of dethroning the West. The Kremlin has shared secret information and technology to help Tehran develop nuclear weapons. Russia has leveraged its UN Security Council seat to shield Iran from accountability for its destabilizing actions and violations of international law. Moscow has shared intelligence and provided weapons to Iranian-backed groups including Hamas, Hezbollah, and the Houthis. The countries are exchanging advice about how to crush protests, undermine opposition organization efforts, and surveil their citizens. Russia has even provided Iran with advanced surveillance technology.

Economic cooperation between the countries is also on the rise. In 2023, Tehran signed a free trade agreement with the Russian-led Eurasian Economic Union and accepted an invitation to join the BRICS, a bloc founded by Brazil, Russia, India, and China in 2009 that South Africa joined the following year. Russia boosted its grain exports to Iran. Both countries set up an interbank transfer mechanism so they can directly trade in rubles and rials, avoiding Western sanctions that would prevent them from using euros or dollars. They have discussed creating what they call the International North-South Transport Corridor—a ship, rail, and road route connecting India, Iran, and Russia.

STRANGE BEDFELLOWS

Iran and Russia may well draw closer in the coming years, but greater cooperation is not guaranteed. For all it has going for it, the Iranian-Russian alliance contains inherent contradictions, mutual distrust, and competing interests that could undermine its durability.

One of the biggest obstacles is Iran and Russia’s shared history. The two states, geographically tied by the Caspian Sea, spent centuries as imperial rivals. Soviet troops occupied part of Iran during World War II, and Iran was an important part of the Western camp during much of the Cold War. That changed, of course, after the 1979 revolution, but Iran’s new clerical leadership had little interest in aligning with the avowedly secular Soviet Union. Ayatollah Ruhollah Khomeini, the Islamic Republic’s first supreme leader, hated Washington. But he was hardly fonder of Moscow, which he called “the lesser Satan.”

Once the Cold War ended, the states reached sometimes awkward accommodations in the post-Soviet sphere. Iran turned a cold shoulder to Chechen Muslims fighting for independence from Russia in the early 1990s, despite the Iranian constitution’s demand of “fraternal commitment to all Muslims and unsparing support to the oppressed.” The two eyed each other warily as Armenia and Azerbaijan skirmished in the early 2000s. In some ways, they are competing today. Ever since the second Nagorno-Karabakh war, in 2020, Moscow has been trying to help Baku create a corridor connecting Azerbaijan to Turkey. Tehran, meanwhile, has tried to stop it, fearing that the corridor would cut off its direct access to Armenia and diminish its regional influence.

For centuries, Iranians have felt exploited by more powerful states—including Russia.

Iran and Russia do not see eye to eye in the Middle East, either. Iran and Israel, for example, are avowed adversaries. But Russia has a strong working relationship with Israel. It is true that since the war in Gaza began last year, Putin has been critical of Israel, even inviting a Hamas delegation to Russia. Russian weapons have also made their way to many of Israel’s regional adversaries. But more than a million Israelis are Russian speakers, providing Moscow with a foothold in Israel and a reason to prioritize Israeli security. Israel has, in turn, been solicitous of Russian interests in Syria. Russia has also pursued closer ties with the Middle East’s Arab countries in an effort to tap into the Gulf region’s capital and move sanctioned Russian capital through Gulf banking institutions. These needs naturally make Russia more sensitive to the Arab world’s many complaints about Iranian conduct.

Iran and Russia do not merely have different geopolitical interests. For all their talk of forming commercial partnerships, both states are ultimately dominated by their hydrocarbon industries. And because Western sanctions limit their ability to sell to the whole world, they are forced to hawk oil in the same handful of markets. The competition may soon intensify: the biggest of those markets, China, is experiencing an economic slowdown that may undermine its demand for energy.

Finally, on a more fundamental level, Iran and Russia have different strategic cultures. For much of the twentieth century, Moscow led one of two global superpowers, and it continues to have a historic sense of exceptionalism. Although Iranians foster hegemonic aspirations, those aspirations are profoundly regional. And more than dreams of dominance, Iran’s leaders are driven by resentment. For centuries, Iranians have felt exploited by more powerful states—including Russia. In the 2010s, after all, Moscow cooperated with Western sanctions to pressure Iran into curbing its nuclear program.

THE TIES THAT DIVIDE

Right now, the instinct in Washington is to lump Iran and Russia together, treating them as some sort of durable axis that threatens American interests. But given the two countries’ many differences, U.S. officials should treat them as what they are: partners of convenience. That means, rather than lumping the two together, Washington should patiently look for ways to push them apart.

The United States can start by getting smart about sanctions. Personalistic dictatorships are more sensitive than other dictatorships to the sanctions-induced loss of external revenues. Reliant on personal patronage rather than formal institutions, they require a constant stream of revenue, which can easily be targeted. In Iran and Russia, these revenues come overwhelmingly from fossil fuel exports.

The Biden administration, however, has prioritized the stability of energy markets over fully squeezing Iran and Russia, so the two states have managed to keep up production. But in a world now awash in spare capacity, the United States can afford to be more aggressive about reducing their hydrocarbon income. If Washington steps up enforcement of sanctions, it will increase the risk premium China will demand for buying their oil, thereby reducing both Iran’s and Russia’s revenues. Tighter enforcement of the price cap the United States and other G-7 countries imposed on Russian oil in 2022 would do the same, as would any other U.S. efforts to nudge oil prices lower.

Similarly, the United States should highlight the other ways in which the two countries’ interests conflict. Targeted information campaigns, for example, should expose how Russia backs Saudi Arabia’s and the United Arab Emirates’ priorities in the Middle East over Iran’s. The West should also highlight Russia’s enduring ties with Israel. In some cases, the West can play up these facts by declassifying information that exposes these tensions.

None of this means the West’s current suite of policies is failing. The United States and its partners are right to undermine Iran’s access to critical goods and technology, which Tehran then reexports to Russia. They should develop a better, more holistic strategy for blocking Russian support to Iranian proxies. But treating the two countries as a single unit is not enough to limit their combined power. Washington must pit them against each other as best it can. For centuries, their relationship has been strained, and for good reason. The U.S. strategy should be to help heighten those tensions, not override them.

• MARIA SNEGOVAYA is a Senior Fellow with the Europe, Russia, and Eurasia Program at the Center for Strategic and International Studies and an Adjunct Professor at Georgetown University’s Edmund A. Walsh School of Foreign Service. She is the author of When Left Moves Right: The Decline of the Left and the Rise of the Populist Right in Postcommunist Europe.
• JON B. ALTERMAN is Senior Vice President, Zbigniew Brzezinski Chair in Global Security and Geostrategy, and Director of the Middle East Program at the Center for Strategic and International Studies.