2039 - Thoát khỏi xiềng xích của nợ công

Martín Abregú, Crystal Simeoni, and Ndongo Samba Sylla

Cách các chủ nợ và con nợ có thể chấm dứt một cuộc khủng hoảng toàn cầu

Mang rau tại một khu chợ ở Colombo, Sri Lanka, tháng 6 năm 2023. Dinuka Liyanawatte / Reuters

Bốn trong số mười người trên thế giới sống ở một quốc gia chi nhiều tiền hơn để trả lãi cho các khoản nợ công hơn là cho giáo dục hoặc chăm sóc sức khỏe. Những con số như vậy có thể có vẻ trừu tượng đối với các chủ nợ, chủ yếu là các quốc gia giàu có, các ngân hàng đa phương và các chủ nợ trái phiếu lớn, nhưng chúng không thể có hậu quả hơn đối với các quốc gia đang gánh chịu gánh nặng nợ nần. Mỗi đô la chi để trả nợ công là một đô la có thể được chi cho các dịch vụ công—xây dựng đường sá, sửa chữa trường học, cơ sở hạ tầng chống chịu với khí hậu, trả lương cho bác sĩ và công chức. Theo cách này, các chương trình trả nợ, nhiều chương trình trong số đó mang tính bóc lột, giúp các nước đang phát triển chịu gánh nặng của các khoản nợ dường như không thể lay chuyển.

Các quốc gia có thu nhập thấp và trung bình—các quốc gia ở Nam bán cầu—có tổng nợ công bên ngoài là 3 nghìn tỷ đô la, một con số đã tăng gấp đôi kể từ năm 2010. Gánh nặng đó tương đương với mối đe dọa đáng kể đối với sự ổn định toàn cầu. Ví dụ, các quốc gia dễ bị tổn thương nhất trước biến đổi khí hậu cũng có nhiều khả năng bị cản trở bởi các khoản thanh toán nợ. Điều này có nghĩa là các quốc gia có thu nhập thấp và trung bình đang phải đối mặt với áp lực khí hậu cấp tính không thể đầu tư vào các biện pháp giảm thiểu và cơ sở hạ tầng mà họ cần nhất. Nhưng để đạt được cả mục tiêu về khí hậu và phát triển đòi hỏi nguồn tài trợ đáng kể. Theo một số ước tính, Châu Phi cần 2,8 nghìn tỷ đô la vào năm 2030 chỉ cho hành động ứng phó với khí hậu, khoảng 90 phần trăm trong số đó đến từ các nguồn bên ngoài, bao gồm cả việc gánh thêm gánh nặng nợ. Hành động không đủ về khí thải đe dọa đến sự ổn định toàn cầu, bao gồm cả việc làm gia tăng tình trạng nghèo đói và gia tăng di cư.

Tình trạng này không phải là kết quả của một hệ thống kinh tế quốc tế bị phá vỡ; mà là thiết kế có chủ đích của hệ thống. Trong thời kỳ hậu chiến, các quốc gia giàu có hơn và các nhà đầu tư tư nhân đã tìm ra cách kiếm tiền từ các quốc gia có thu nhập thấp và trung bình ở mọi ngã rẽ. Điều này bao gồm Haiti, nơi bị tàn phá bởi trận động đất năm 2010. Thiệt hại ước tính lớn hơn tổng GDP của cả nước, vì vậy để tái thiết, Haiti đã dựa rất nhiều vào các khoản vay, làm tăng gánh nặng nợ nần. Một ví dụ gần đây khác là Sri Lanka, nơi đã trải qua cuộc khủng hoảng nợ vào năm 2022 bắt nguồn từ việc doanh thu của chính phủ giảm cùng với nợ nước ngoài cao. Điều đó dẫn đến sự sụp đổ kinh tế và bất ổn xã hội. Trên toàn cầu, gánh nặng chung đã đạt đến điểm giới hạn: các quốc gia thu nhập thấp, cũng như những quốc gia dễ bị tổn thương nhất trước biến đổi khí hậu, chi gấp đôi số tiền họ nhận được từ tài chính khí hậu để trả nợ.

Cho đến nay, các nỗ lực cải cách không có nhiều hiệu quả, do cả sự thất bại của trí tưởng tượng và việc thực hiện. Các cơ chế như Khung chung do G-20 đưa ra đã không giải quyết được gốc rễ của vấn đề. Để thực sự tạo ra sự thay đổi, các chủ nợ và con nợ nên xây dựng quan hệ đối tác với nhau nhưng cũng phải hành động độc lập. Các chủ nợ cần nhận ra không chỉ các động cơ đạo đức mà còn cả các động cơ kinh tế, môi trường và chính trị của việc tái cấu trúc hoặc hủy bỏ nợ. Và các con nợ phải nghiêm túc xem xét lại cách thức và thời điểm họ phát hành nợ, đặc biệt là các khoản nợ bằng ngoại tệ, và thắt chặt kiểm soát đối với doanh thu xuất khẩu của chính họ, điều này sẽ làm giảm nhu cầu phải gánh các khoản nợ lớn ngay từ đầu.

***

Nợ có cấu trúc của Nam bán cầu bắt nguồn từ cách hệ thống tài chính thế giới hiện tại buộc các quốc gia có thu nhập thấp và trung bình phải tích lũy ngoại tệ, chẳng hạn như đô la Mỹ, để mua hàng hóa hoặc dịch vụ nước ngoài được bán bằng các loại tiền tệ đó. Ví dụ, vào những năm 1970, nhiều quốc gia châu Phi đã tăng nợ để tài trợ cho sự phát triển sau khi giành được độc lập. Tuy nhiên, đến thập kỷ tiếp theo, lãi suất toàn cầu tăng và giá hàng hóa giảm có nghĩa là nhiều quốc gia trong số này đột nhiên phải vật lộn để đáp ứng các nghĩa vụ nợ của mình. Kết quả là, các tổ chức tài chính quốc tế như Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Ngân hàng Thế giới đã áp dụng các cải cách kinh tế đối với các quốc gia mắc nợ, dẫn đến việc cắt giảm mạnh chi tiêu công và một loạt các biện pháp thắt lưng buộc bụng. Những biện pháp này chỉ làm trầm trọng thêm cuộc khủng hoảng nợ công toàn cầu đã trở thành cuộc khủng hoảng nợ công toàn cầu. Năm 1987, Thomas Sankara, khi đó là tổng thống Burkina Faso, đã gọi khoản nợ đó là “một cuộc tái chiếm châu Phi được quản lý khéo léo, nhằm khuất phục sự tăng trưởng và phát triển của châu lục này thông qua các quy tắc của nước ngoài”. Ông có thể đã nói đến nhiều khu vực trên toàn cầu.

Sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008, các chính sách tiền tệ phi truyền thống của các ngân hàng trung ương ở Bắc bán cầu—đặc biệt là các chính sách lãi suất bằng 0 và nới lỏng định lượng—đã tạo ra một lượng lớn thanh khoản và lợi nhuận thấp. Điều này đã khơi dậy sự thèm muốn của các nhà tài chính toàn cầu đối với các thị trường "kỳ lạ" mà họ có thể đảm bảo lợi suất cao hơn. Đồng thời, các chính phủ ở Nam bán cầu đã nắm bắt cơ hội này để bán trái phiếu bằng ngoại tệ cho các chủ nợ tư nhân này, vì hình thức nợ này được coi là hấp dẫn hơn. Trái ngược với cuộc khủng hoảng nợ của những năm 1980, trong đó các quốc gia có thu nhập thấp và trung bình nợ các ngân hàng phương Tây, hầu hết các khoản nợ nước ngoài hiện tại đều là nợ các chủ nợ tư nhân, bao gồm các nhà đầu tư trái phiếu, chẳng hạn như các công ty quản lý tài sản và các quốc gia chủ nợ toàn cầu mới, chẳng hạn như Trung Quốc và nhiều quốc gia vùng Vịnh. ​​Những diễn biến này đã góp phần làm tăng gánh nặng nợ. Ví dụ, năm nay, nợ có chủ quyền của Ghana lên tới hơn 80 phần trăm GDP; của Argentina và Ai Cập, cả hai đều hơn 90 phần trăm; ​​Lào, hơn 1​​​​08 phần trăm.​

Nợ công làm tê liệt tiềm năng của một quốc gia. Vào thế kỷ XIX, để trả giá cho nền độc lập của mình, Haiti đã phải trả tiền bồi thường cho Pháp - cựu lãnh chúa thực dân của mình. Để làm như vậy, Haiti buộc phải vay nợ, đầu tiên là từ Pháp và sau đó là từ các ngân hàng Hoa Kỳ, để tài trợ cho các khoản thanh toán. Thành phần nợ công của chương trình này đã gây gánh nặng nghiêm trọng cho Haiti trong hơn một thế kỷ và hậu quả vẫn còn vang dội: các nhà nghiên cứu ước tính rằng nếu không có gánh nặng nợ này, GDP của Haiti vào năm 2020 có thể cao gấp tám lần so với hiện tại.

Để cố gắng giảm bớt gánh nặng, các nước đang phát triển mắc nợ được khuyến khích theo đuổi các dự án mang lại lợi nhuận tiền tệ lớn nhất sau đó có thể chuyển đổi thành tiền tệ mạnh, chẳng hạn như đường cao tốc và đường thu phí, phát triển du lịch, khai thác mỏ và khai thác tài nguyên thiên nhiên. Nhưng những dự án này hiếm khi phù hợp với lợi ích tốt nhất của người dân. Chúng gây thiệt hại cho các khoản đầu tư vào giáo dục, chăm sóc sức khỏe và các dịch vụ khác, đặc biệt là những dịch vụ có lợi cho phụ nữ và trẻ em—bao gồm chăm sóc sức khỏe bà mẹ và tiếp cận dịch vụ chăm sóc trẻ em—thường là một trong những mục tiêu đầu tiên của các biện pháp thắt lưng buộc bụng. Điều này có nghĩa là phần lớn gánh nặng nợ nần của một quốc gia được chuyển trực tiếp cho công dân của quốc gia đó, đặc biệt là cho các gia đình và đặc biệt là phụ nữ.

Bất chấp những gì các chủ nợ có thể tin, hoàn cảnh khó khăn này có hậu quả sâu rộng và lâu dài đối với toàn thế giới, không chỉ đối với các quốc gia có gánh nặng nợ không bền vững. Các nước đang phát triển có xu hướng dễ bị ảnh hưởng bởi hậu quả của biến đổi khí hậu hơn và ít được trang bị để thích ứng với nó hơn. Khoản thanh toán nợ của 50 quốc gia dễ bị ảnh hưởng nhất bởi biến đổi khí hậu cũng đã tăng gấp đôi kể từ khi đại dịch COVID-19 bắt đầu, cản trở thêm khả năng đầu tư vào các dự án giảm thiểu hoặc thích ứng của họ. Động lực này đã làm nảy sinh một chu kỳ vô nghĩa: các chủ nợ giàu có được cho là sẽ giúp các quốc gia có thu nhập thấp và trung bình tài trợ cho các biện pháp phục hồi khí hậu của họ hoặc khắc phục thiệt hại liên quan đến biến đổi khí hậu; sau đó họ đến để thu nợ lãi suất cao từ chính những quốc gia đó. Hơn nữa, các quốc gia dễ bị tổn thương đôi khi buộc phải vay các khoản vay mới để tái thiết sau những thảm họa mà họ chưa bao giờ chuẩn bị để đối phó ngay từ đầu, một phần là vì số tiền mà họ sẽ chi cho cơ sở hạ tầng cần thiết hoặc các nỗ lực chuẩn bị thay vào đó được sử dụng để trả các khoản vay trước đó.

CẢI CÁCH VÀ CHỨC NĂNG

Các chính phủ và tổ chức quốc tế nhận thức được quy mô và tính phức tạp của cuộc khủng hoảng phức tạp này và đã thực hiện một số bước để giải quyết. Ví dụ, vào năm 2020, G-20 đã thiết lập Khung chung, trong đó cả các bên cho vay truyền thống, chẳng hạn như các chính phủ phương Tây, và các bên cho vay mới hơn, chẳng hạn như Trung Quốc, đều có nghĩa vụ hợp tác với các quốc gia có thu nhập thấp và trung bình để tái cấu trúc các khoản nợ và hoãn một số khoản trả nợ. Vào thời điểm đó, nhiều người ca ngợi khung này là một bước tiến nghiêm túc hướng tới việc giảm bớt gánh nặng nợ nần của Nam bán cầu. Tuy nhiên, trên thực tế, nó đã chứng minh là hoàn toàn không đủ - và theo nhà kinh tế trưởng của Ngân hàng Thế giới, không tạo ra "một đô la nào để xóa nợ". Nhiều quốc gia có thu nhập trung bình có gánh nặng nợ nần lớn, chẳng hạn như Sri Lanka, không đủ điều kiện tham gia Khung chung do ngưỡng thu nhập tùy ý của chương trình. Và phần lớn các quốc gia mắc nợ đủ điều kiện thậm chí còn không nộp đơn xin tham gia chương trình. Điều này là do một nhóm chủ nợ đa dạng, với các quan điểm và động cơ khác nhau, phải đạt được sự đồng thuận về các chiến lược tái cấu trúc nợ của khuôn khổ, điều này có thể gây ra sự chậm trễ kéo dài trong việc cứu trợ. Sự tham gia của con nợ vào Khuôn khổ chung cũng có thể bị các chủ nợ coi là tiêu cực, dẫn đến việc hạ xếp hạng tín dụng và tăng chi phí vay trong tương lai, vì vậy nhiều quốc gia có thể được hưởng lợi từ khuôn khổ này đã kiềm chế không tham gia vào khuôn khổ này.

Trước những thất bại như vậy, áp lực cải cách đang gia tăng. Các nhà lãnh đạo trên khắp Nam bán cầu đang thúc đẩy sự thay đổi thông qua các nhóm xã hội dân sự quốc tế như Liên minh nợ bền vững, cung cấp khuôn khổ cho sự hợp tác giữa chủ nợ và con nợ; Liên đoàn Công đoàn Quốc tế, bảo vệ quyền của người lao động thông qua sự hợp tác của các công đoàn quốc tế; và V-20, hay Vulnerable Twenty, một nhóm các quốc gia đặc biệt dễ bị tổn thương do biến đổi khí hậu. Và một nhóm các tổ chức và phong trào công lý kinh tế ở Nam bán cầu—chẳng hạn như Diễn đàn và Mạng lưới về Nợ và Phát triển Châu Phi, Phong trào Nhân dân Châu Á về Nợ và Phát triển, và Liên minh Chống Bất bình đẳng—đang gây áp lực để giải quyết cuộc khủng hoảng nợ bằng các biện pháp công bằng hơn, bao gồm thông qua việc đưa tiếng nói của Nam bán cầu vào các địa điểm như G-20.

Nhưng cuối cùng, áp lực có thể cần phải tăng lên một cơ quan lớn hơn, đó là lý do tại sao các tổ chức xã hội dân sự trên toàn thế giới đã kêu gọi thành lập "một khuôn khổ pháp lý đa phương dưới sự bảo trợ của Liên hợp quốc" để giải quyết vấn đề nợ không bền vững một cách toàn diện hơn. Trong số những điều khác, khuôn khổ đa phương này sẽ ưu tiên chia sẻ gánh nặng công bằng giữa tất cả các chủ nợ, bao gồm cả các chủ nợ tư nhân, và hòa giải tranh chấp độc lập, điều này sẽ bảo vệ chống lại các hoạt động cho vay nặng lãi. Quan trọng hơn, nó cũng sẽ khuyến khích xóa nợ.

Một công cụ khác là khả năng hiển thị. Indonesia, Ấn Độ và Brazil đã tổ chức ba hội nghị thượng đỉnh G-20 trước đây; Nam Phi sẽ tổ chức hội nghị thượng đỉnh vào năm tới. Các quốc gia này đã nêu bật cuộc khủng hoảng nợ trong thông điệp của họ xung quanh các cuộc họp. Phù hợp với yêu cầu của những người ủng hộ xóa nợ và các quốc gia gánh nặng nợ, chủ tịch của Brazil đã nhắc lại cam kết của G-20 về việc "giải quyết các lỗ hổng nợ toàn cầu, bao gồm cả việc đẩy mạnh thực hiện Khung chung"; điều này dựa trên chủ tịch của Ấn Độ, trong thời gian đó khối này đã cấp cho Liên minh châu Phi quy chế thành viên đầy đủ. Nhưng lời lẽ ngoại giao, dù có thiện chí đến đâu, cũng không thể thay thế cho hành động quan trọng. Về cơ bản, vấn đề nằm ở vấn đề hành động: các chủ nợ nước ngoài từ chối sửa đổi tích cực hệ thống có lợi mà họ thừa hưởng và các chính phủ Nam bán cầu không suy nghĩ sáng tạo và can đảm về cách họ có thể điều động nền kinh tế của mình để ưu tiên lợi ích của người dân.

Các chủ nợ phải nhận ra rằng họ cũng sẽ phải gánh chịu chi phí cho gánh nặng nợ của các quốc gia nghèo đói.

Về phần mình, các chủ nợ phải nghiêm túc cân nhắc việc xóa các khoản nợ không bền vững. Quá trình xóa nợ toàn cầu lớn gần đây nhất đã bắt đầu cách đây 30 năm và đã giúp các quốc gia có thu nhập thấp và trung bình đầu tư đáng kể vào chăm sóc sức khỏe, giáo dục, cơ sở hạ tầng và nền kinh tế của chính họ, trong một số trường hợp dẫn đến tỷ lệ tăng trưởng cao hơn và mức sống được cải thiện. Nếu các chủ nợ giàu có quyết định rằng họ muốn chấm dứt những gánh nặng nợ nần này, họ có thể làm được. Điều cần thiết là tái cấu trúc nợ nước ngoài không chỉ được coi là quyết định có đạo đức hoặc nhân đạo mà còn phải thận trọng về mặt tài chính, lành mạnh về mặt chính trị và có hiệu quả về mặt môi trường. Các chủ nợ phải nhận ra rằng họ cũng sẽ phải chịu chi phí cho gánh nặng nợ nần của các quốc gia nghèo đói. Nền kinh tế toàn cầu có mối liên hệ chặt chẽ với nhau và tình trạng bất ổn ở các quốc gia mắc nợ có thể dẫn đến hậu quả kinh tế tiêu cực cho các chủ nợ, bao gồm thị trường bị gián đoạn, xung đột xã hội và giảm tiềm năng tăng trưởng trong tương lai. Xét về tổng thể, những yếu tố này cấu thành nên cơ hội đầu tư bị mất đối với các chủ nợ.

Trong thời gian quá dài, các cuộc thảo luận về việc xóa nợ đã bị chệch hướng bởi các cuộc thảo luận về các giải pháp thỏa hiệp cuối cùng là không đủ. Những điều này bao gồm hoán đổi "nợ lấy khí hậu", trong đó gánh nặng nợ được giảm bớt để đổi lấy các hành động về khí hậu—một ý tưởng hợp lý về mặt lý thuyết, nhưng lại dễ tạo ra các hình thức "chủ nghĩa thực dân xanh" có hại và khuyến khích các hoạt động bảo tồn có vấn đề. Cuối cùng, các chủ nợ phải nhận ra rằng một đòn giáng ngắn hạn vào bảng cân đối kế toán của họ có thể chính xác là điều cần thiết để đảm bảo sự ổn định chính trị và phúc lợi môi trường của hành tinh—và để bảo vệ lợi ích của chính họ trong dài hạn.

Về phần mình, các quốc gia trên khắp Nam bán cầu phải nhận ra rằng bản thân họ luôn có thể tài trợ cho các dự án khi họ có năng lực kỹ thuật và vật chất tại địa phương để hoàn thành chúng: đây là một khía cạnh quan trọng của chủ quyền tiền tệ, của việc có đồng tiền riêng. Ví dụ, Nhật Bản, Hoa Kỳ và Canada có tỷ lệ nợ công trên GDP quá cao (lần lượt là 254 phần trăm, 144 phần trăm và 113 phần trăm), nhưng họ vẫn không rơi vào khủng hoảng nợ. Điều này là do các khoản nợ của họ về cơ bản được tính bằng đồng tiền của chính họ. Kết quả là, họ luôn có thể duy trì khả năng thanh toán, vì các ngân hàng trung ương của họ kiểm soát được lãi suất và không thể hết tiền của chính mình. Mặt khác, các chính phủ Nam bán cầu thường xuyên phát hành nợ bằng ngoại tệ, vì niềm tin sai lầm rằng họ không có tiền hoặc tiền tiết kiệm cần thiết cho chi tiêu của chính mình. Thông thường, tốc độ tăng trưởng nợ nước ngoài của họ vượt xa tốc độ tăng trưởng doanh thu xuất khẩu, dẫn đến gánh nặng nợ không bền vững, như đã chứng kiến ​​ở Ethiopia, Ghana, Kenya và Zambia. Các quốc gia Nam bán cầu cũng có thể tìm thấy nhiều cơ hội hơn để huy động hệ thống tài chính của riêng mình để đáp ứng một số nhu cầu của họ.

Kiểm soát tài chính tốt hơn đối với doanh thu xuất khẩu cũng sẽ hữu ích. Trong nhiều năm dẫn đến đại dịch, toàn bộ lục địa châu Phi chịu thiệt hại về tài chính nhiều hơn từ việc chuyển lợi nhuận của các nhà đầu tư nước ngoài và từ các dòng tài chính bất hợp pháp hơn là từ các khoản thanh toán nợ nước ngoài. Điều này có nghĩa là hầu hết các quốc gia châu Phi giàu tài nguyên có thể giảm nhu cầu phát hành nợ có chủ quyền nếu họ chỉ xoay xở để nắm giữ được một phần lớn hơn thu nhập xuất khẩu đến từ các ngành khai thác của chính họ. Đây là mô hình của Algeria và Botswana, những quốc gia có nợ công tương đối ít bằng ngoại tệ và không vay từ các chủ nợ tư nhân.

Thật vậy, các quốc gia trên khắp Nam bán cầu nên hướng đến người dân của họ để tìm ra con đường phía trước, và các tổ chức quốc tế phải trao cho những người đó—bao gồm các thành viên của xã hội dân sự, các nhà lãnh đạo phong trào và các nhà kinh tế—một vị trí tại bàn đàm phán. Điều cần thiết là những người bị ảnh hưởng nhiều nhất bởi gánh nặng nợ nần phải có tiếng nói trong việc định hình cách thoát khỏi gánh nặng nợ nần.

MARTÍN ABREGÚ là Phó chủ tịch Chương trình quốc tế tại Quỹ Ford.

CRYSTAL SIMEONI là Giám đốc của Nawi–Afrifem Macroeconomics Collective, một tổ chức phi lợi nhuận toàn châu Phi có trụ sở tại Kenya.

NDONGO SAMBA SYLLA là Trưởng phòng Nghiên cứu và Chính sách cho Châu Phi tại International Development Economics Associates, một mạng lưới các nhà kinh tế phát triển.

https://www.foreignaffairs.com/world/shaking-shackles-sovereign-debt

***

Shaking Off the Shackles of Sovereign Debt

How Creditors and Debtors Can End a Global Crisis

Carrying vegetables at a market in Colombo, Sri Lanka, June 2023. Dinuka Liyanawatte / Reuters

Four out of ten people in the world live in a country that spends more money servicing the interest on its sovereign debts than it does on education or health care. Such figures may feel abstract to creditors, which are primarily wealthy countries, multilateral banks​, and large bondholders​, but they could not be more consequential to debt-burdened countries. Every dollar spent repaying sovereign debt is a dollar that could have been spent on public services—building roads, fixing schools, climate-proofing infrastructure, paying doctors and civil servants. It’s in this way that repayment schemes, many of them predatory, help keep developing countries under the weight of debts that seem unshakeable.

Low- and middle-income countries—the states of the global South—have a collective external public debt stock of $3 trillion, a figure that has doubled since 2010. That burden amounts to a significant threat to global stability. The countries most vulnerable to climate change, for instance, are also most likely to be hobbled by debt payments. This means that low- and middle-income countries facing acute climate pressures cannot invest in the mitigation measures and infrastructure they need the most. But reaching both climate and development goals requires significant funding. According to some estimates, Africa needs $2.8 trillion by 2030 just for climate action, about 90 percent of it from external sources, including through taking on increased debt burdens. Insufficient action on emissions threatens global stability, including by inflaming poverty and intensifying migration.

This state of affairs is not the result of a broken international economic system; it is the system’s intended design. In the postwar era, wealthier countries and private investors have found ways to make money off low- and middle-income countries at every turn. This includes Haiti, which was devastated by an earthquake in 2010. The damages were estimated at more than the country’s total GDP, and so to rebuild, Haiti relied heavily on loans, which increased its debt burden. Another recent example is Sri Lanka, which experienced a debt crisis in 2022 stemming from reduced government revenues coupled with high external debts. That led to an economic collapse and social unrest. Globally, the collective burden has reached a breaking point: low-income countries, as well as those most vulnerable to climate change, spend twice as much on servicing their debts as they receive in climate finance.

Thus far, reform efforts have had little effect, owing to failures of both imagination and implementation. Mechanisms such as the Common Framework launched by the G-20 have failed to address the roots of the problem. To truly effect change, creditors and debtors should build partnerships with each other but also act independently. Creditors need to realize not only the moral but also the economic, environmental, and political incentives of debt restructuring or cancellation. And debtors must seriously reconsider how and when they issue debts, especially those in foreign currencies, and tighten the controls over their own export revenues, which would lessen the need to take on onerous debts in the first place.

COLLECT CALL

The global South’s structural indebtedness stems from how the current world financial system obliges low- and middle-income countries to accumulate foreign currencies, such as the U.S. dollar, in order to buy foreign goods or services sold in those currencies. In the 1970s, for example, many African countries enlarged their debts to finance their post-independence development. By the following decade, however, rising global interest rates and declining commodity prices meant that many of these countries were suddenly struggling to meet their debt obligations. As a result, international financial institutions such as the International Monetary Fund and the World Bank imposed economic reforms on debtor countries that caused major cuts to public spending and an array of austerity measures. These only served to worsen what had become a global crisis of sovereign debt. In 1987, Thomas Sankara, then the president of Burkina Faso, called such debt “a skillfully managed reconquest of Africa, intended to subjugate its growth and development through foreign rules.” He could have been speaking of many regions across the globe.

In the aftermath of the 2008 financial crisis, the unconventional monetary policies of central banks in the global North—notably zero-interest-rate policies and quantitative easing—created vast amounts of liquidity and low returns. This aroused the appetite of global financiers for “exotic” markets in which they could secure higher yields. At the same time, governments in the global South seized this opportunity to sell bonds in foreign currencies to these private creditors, because this form of debt was viewed as more attractive. In contrast to the debt crisis of the 1980s, in which low- and middle-income countries owed debts to Western banks, most ​current ​external debts are owed to private creditors, including bond investors, such as asset-management companies, and new global creditor countries, such as China and various Gulf states. These developments have contributed to ballooning debt burdens. This year, for instance, ​Ghana’s sovereign debt ​amounts​​​ to more than 80 percent of its GDP; Argentina’s and Egypt’s, both more than ​​90 percent; ​​Laos’s, more than 1​​​​08 percent.​

Sovereign debts cripple a country’s potential. In the nineteenth century, as the cost of its independence, Haiti had to pay France—its erstwhile colonial overlord—reparations. To do so, it was forced to take out loans, first from France and later from U.S. banks, to finance the payments. The sovereign debt component of this scheme severely encumbered Haiti for more than a century, and the consequences reverberate still: researchers estimate that without this debt burden, Haiti’s GDP in 2020 could have been eight times higher than it was.

To try to ease the burden, indebted developing countries are incentivized to pursue projects that yield the greatest monetary returns which can then be converted into hard currency, such as highways and toll roads, tourism development, and mining and natural resource extraction. But these projects are rarely aligned with the best interests of citizens. They come at the expense of investments in education, health care, and other services, especially those benefiting women and children—including maternal health care and access to child care—which tend to be among the first targets of austerity measures. This means that much of the material strain of a country’s debt burdens are transferred directly to that country’s citizenry, particularly to its families and especially to women.

Despite what creditors might believe, this plight has far-reaching and long-lasting consequences for the entire world, not only for countries with unsustainable debt burdens. Developing countries tend to be more susceptible to the consequences of climate change and less equipped to adapt to it. Debt payments by the 50 countries most vulnerable to the effects of climate change have also doubled since the start of the COVID-19 pandemic, further impeding their ability to invest in mitigation or adaptation projects. This dynamic has given rise to a senseless cycle: rich creditors are supposed to help low- and middle-income countries finance their climate resiliency measures or repair climate-change-related damages; then they come to collect high-interest debt payments from the very same countries. What’s more, vulnerable countries are sometimes forced to take out new loans to rebuild after disasters that they were never prepared to deal with in the first place, in part because money that they would have spent on necessary infrastructure or preparedness efforts was instead used to pay off previous loans.

REFORM AND FUNCTION

Governments and international institutions are aware of the scale and complexity of this knotted crisis and have taken some steps to address it. In 2020, for instance, the G-20 established the Common Framework, in which both traditional lenders, such as Western governments, and newer ones, such as China, were meant to work together with low- and middle-income countries to restructure debts and suspend some debt repayments. At the time, many hailed the framework as a serious step toward alleviating the debt burdens of the global South. In practice, however, it has proved to be wholly inadequate—and has produced, according to the World Bank’s chief economist, not “a single dollar of debt relief.” Many middle-income countries with heavy debt burdens, such as Sri Lanka, cannot qualify for the Common Framework, owing to the program’s arbitrary income thresholds. And a majority of indebted countries that do qualify have not even applied for the program. This is because a diverse group of creditors, with different perspectives and incentives,​ ​have to reach a consensus on the framework’s debt-restructuring strategies, which can cause prolonged delays in relief. A debtor’s participation in the Common Framework can also be perceived negatively by creditors, resulting in downgrades to its credit rating and increased borrowing costs in the future, so many countries that could have benefited from the framework have refrained from participating in it.

In the face of such failures, pressure for reform is building. Leaders across the global South are pushing for change through international civil society groups such as the Sustainable Debt Coalition, which provides a framework for creditor-debtor collaboration; the International Trade Union Confederation, which defends workers’ rights through the cooperation of international unions; and the V-20, or Vulnerable Twenty, an assembly of countries especially vulnerable to climate change. And a cadre of economic-justice organizations and movements in the global South—such as the African Forum and Network on Debt and Development, the Asian Peoples’ Movement on Debt and Development, and the Fight Inequality Alliance—are applying pressure to resolve the debt crisis with more equitable means, including through the greater inclusion of global South voices in venues such as the G-20.

But ultimately, the pressure may need to rise to a larger body, which is why civil society organizations worldwide have called for the establishment of “a multilateral legal framework under the auspices of the UN” that would address the issue of unsustainable debt more comprehensively. Among other things, this multilateral framework would prioritize fair burden-sharing among all creditors, including private ones, and independent dispute mediation, which would protect against predatory lending practices. Crucially, it would also encourage debt cancellation.

Another tool is visibility. Indonesia, India, and Brazil have hosted the past three G-20 summits; South Africa will host next year’s. These countries have highlighted the debt crisis in their messaging around the meetings. In line with demands from debt-relief advocates and debt-burdened countries, Brazil’s presidency reiterated the G-20’s commitment to “addressing global debt vulnerabilities, including by stepping up the Common Framework’s implementation”; this built on India’s presidency, during which the bloc granted the African Union full-member status. But diplomatic rhetoric, however well intentioned, is no substitute for significant action. Fundamentally, the problem is one of agency: of foreign creditors refusing to positively amend the advantageous system they inherited, and of global South governments neglecting to think creatively and courageously about how they might maneuver their economies to prioritize the interests of their people.

Creditors must realize that they will also bear the costs of impoverished countries’ debt burdens.

 

Creditors, for their part, must seriously consider canceling unsustainable debts. The last major global debt-cancellation process started 30 years ago, and significantly helped low- and middle-income countries invest in health care, education, infrastructure, and their own economies, leading in some cases to higher growth rates and improved living standards. If wealthy creditors decided that they wanted to end these debt burdens, they could. What it will take is for external debt restructuring to be seen not only as an ethical or humanitarian decision but also as fiscally prudent, politically sound, and environmentally productive. Creditors must realize that they will also bear the costs of impoverished countries’ debt burdens. The global economy is interconnected, and instability in debtor countries can lead to negative economic consequences for creditors, including disrupted markets, social strife, and reduced potential for future growth. Taken together, these factors constitute lost investment opportunities for creditors.

For too long, conversations about debt cancellation have been derailed by discussions of compromise solutions that are ultimately insufficient. These have included “debt-for-climate” swaps, in which debt burdens are reduced in exchange for climate actions—a reasonable idea in theory, but one vulnerable to creating pernicious forms of “green colonialism” and to encouraging problematic conservation practices. Ultimately, creditors must realize that a short-term hit to their balance sheets might be exactly what is necessary to secure the planet’s political stability and environmental wellbeing—and to protect their own interests in the long term.

​​For their part, countries across the global South must realize that they themselves can always finance ​projects when they have the local technical and material capacities to complete them​: this is a critical aspect of monetary sovereignty, of having one’s own currency. ​​​​For instance, Japan, the United States, and Canada have exorbitant sovereign-debt-to-GDP ratios (254 percent, 144 percent, and 113 percent, respectively), and yet they are not in debt crises. This is because their debts are essentially denominated in their own currencies. As a result, they can always remain solvent, because their central banks have a control over interest rates and cannot run out of their own money. Global South governments, on the other hand, routinely issue debts in foreign currencies, out of a false belief that they lack the money or savings needed for their own spending. ​Often, the growth of their foreign debt outpaces the growth of their export revenues, resulting in unsustainable debt burdens, as witnessed in Ethiopia, Ghana, Kenya, and Zambia. Global South ​countries, too, can find more opportunities to mobilize their own financial systems to meet some of their needs​.​

Improved fiscal control of export revenues would also help. For years leading up to the pandemic, the African continent as a whole suffered financially more from foreign investors’ profit transfers and from illicit financial flows than from foreign debt payments. This means that most resource-rich African countries could reduce their need to issue sovereign debts if they only manage to capture a greater share of the export earnings coming from their own extractive sectors. This is the model of Algeria and Botswana, countries that as a result have relatively little sovereign debt in foreign currencies and refrain from borrowing from private creditors.

Indeed, countries across the global South should look to their own people for the way forward, and international institutions must give those people—including members of civil society, movement leaders, and economists—a seat at the table. It is essential that the people most affected by debt burdens have a voice in shaping their way out of them.

• MARTÍN ABREGÚ is Vice President for International Programs at the Ford Foundation.
• CRYSTAL SIMEONI is Director of the Nawi–Afrifem Macroeconomics Collective, a pan-African nonprofit based in Kenya.
• NDONGO SAMBA SYLLA is Head of Research and Policy for Africa at International Development Economics Associates, a network of development economists.