2284 - Trump và những nguy cơ của việc vô chính phủ

Russell Muirhead - Nancy L. Rosenblum

Bên ngoài Nhà Trắng vào ngày nhậm chức, Washington, D.C., tháng 1 năm 2025 Nathan Howard / Reuters

Khi Tổng thống Hoa Kỳ Donald Trump trở lại Nhà Trắng, có vẻ như nhiệm kỳ thứ hai của ông sẽ không giống nhiệm kỳ đầu tiên. Nhiều người được Trump bổ nhiệm vào nhiệm kỳ đầu đã tách mình khỏi quan điểm của ông và thậm chí còn lên án ông. "Tôi đã chọn một số người mà tôi không nên chọn", Trump than thở trên podcast của Joe Rogan vào tháng 11 năm ngoái. "Những người không trung thành". Lần này, Trump đã sẵn sàng. Tổng thống và các đồng minh của ông tin rằng ông đã bị những người xung quanh và bộ máy quan liêu của chính phủ liên bang làm thất vọng trong nhiệm kỳ đầu tiên của mình. Họ sẽ không để điều đó xảy ra nữa.

Vào ngày đầu tiên nhậm chức, Trump đã khôi phục Biểu F, một loại hình việc làm mà ông đã tạo ra trong những tháng cuối nhiệm kỳ đầu tiên của mình, tước bỏ quyền bảo vệ của công chức, cho phép họ bị sa thải theo ý muốn. Trump đã thuyết phục nhiều người ủng hộ ông rằng một "nhà nước ngầm" đã cản trở nhiệm kỳ đầu tiên của ông và cướp mất cuộc bầu cử năm 2020 của ông. Bây giờ, nhà nước ngầm được cho là sẽ bị xóa bỏ, cùng với chuyên môn và các thủ tục giúp cho việc quản lý hiệu quả trở nên khả thi. Trump sẽ đánh giá cả những người được bổ nhiệm và công chức theo một tiêu chí: lòng trung thành, được xác định không phải bằng cam kết với chương trình nghị sự theo chương trình mà bằng sự tuân thủ tuyệt đối với tổng thống.

Theo báo cáo của The New York Times, nhóm chuyển giao của chính quyền đã yêu cầu những người nộp đơn xin các vị trí trong chính phủ tại nhiều cơ quan, bao gồm cả các cơ quan tình báo và Bộ Quốc phòng, về quan điểm của họ về các sự kiện của vụ tấn công ngày 6 tháng 1 vào Điện Capitol của Hoa Kỳ. Và họ đã hỏi những người nộp đơn một cách thẳng thắn về cuộc bầu cử tổng thống năm 2020. Những người lên án vụ tấn công hoặc tin rằng Biden đã thắng cử dường như sẽ không nhận được vị trí nào.

Việc bổ nhiệm những kẻ nịnh hót vào chính phủ liên bang không phải là để đảm bảo lòng trung thành với một chương trình nghị sự. Mà là để đảm bảo sự phục tùng đối với tổng thống. Và nó có tác dụng khuếch đại cái mà chúng ta gọi là “vô chính phủ”: sự suy thoái năng lực nhà nước và sự thay thế ý chí cá nhân không được kiểm soát cho công việc khó khăn, cần thiết là định hình, thực hiện và đánh giá chính sách cho quốc gia. Chính quyền sẽ gạt các chuyên gia sang một bên và lách các quy trình thu thập thông tin và tham vấn thông thường. Khi làm như vậy, nó sẽ làm suy yếu năng lực nhà nước; việc Trump đặt lòng trung thành cá nhân lên trên hết sẽ dẫn đến việc làm rối loạn khả năng quản lý của ông.

Vô chính phủ là cực đoan và hiếm hoi trong biên niên sử chính trị. Đơn giản là không có nhiều ví dụ về các quốc gia bị các nhà cầm quyền hoặc đảng phái riêng lẻ làm suy yếu và phá hủy một cách có hệ thống. Trong một số trường hợp, những người nắm quyền cố gắng thay thế chế độ tham nhũng và bạo lực nhà nước cho chính quyền; ví dụ, ở Venezuela, nơi đầu tiên là Hugo Chávez và sau đó là Nicolás Maduro đã phá hủy một quốc gia thịnh vượng và đang hoạt động.

Ở Hoa Kỳ, vô chính phủ—khác với chính phủ nhỏ bảo thủ và với việc bãi bỏ quy định và tư nhân hóa—là điều mới lạ. Những người chỉ trích ở cả hai bên đã cố gắng cắt giảm thủ tục hành chính quan liêu trong quá khứ, nhưng về mặt lịch sử, các quan chức của cả hai đảng và công chúng nói chung đều chấp nhận nhà nước hành chính là điều không thể thiếu để đáp ứng nhu cầu của công chúng.

Câu hỏi bây giờ là liệu những người xung quanh Trump có nỗ lực kiểm soát sự thèm khát vô chính phủ của ông hay không. Khi các chuyên gia về một chủ đề cụ thể bị thay thế bởi những kẻ nịnh hót, khả năng đạt được kết quả lâu dài, quy mô lớn của chính phủ sẽ bị thu hẹp. Khi quy trình bị gạt sang một bên để ủng hộ ý chí của một người, khả năng thu thập thông tin chính xác và đưa ra phán đoán hiệu quả của nhà nước sẽ bị xói mòn; khả năng thiết kế, tinh chỉnh và thực hiện chính sách của nhà nước sẽ biến mất. Cuối cùng, vô chính phủ khiến người mạnh mẽ trở nên yếu đuối.

LÒNG TRUNG THÀNH TRÊN NĂNG LỰC

Trọng tâm của nền quản trị dân chủ—và chức vụ tổng thống—là ý tưởng về hành chính. Các thể chế và phạm vi của nhà nước hành chính hiện tại có thể bắt nguồn từ thời kỳ New Deal của Tổng thống Franklin Roosevelt. Nhưng tầm quan trọng của việc xây dựng một nhà nước có năng lực hành chính có từ khi đất nước được thành lập. Khi những người phản đối Hiến pháp khăng khăng rằng chính quyền tiểu bang sẽ gần gũi hơn với người dân—và được họ yêu mến hơn—so với bất kỳ chính quyền nào hoạt động trên quy mô toàn quốc, Alexander Hamilton, bộ trưởng tài chính đầu tiên, đã trả lời rằng mục đích của chính quyền không phải là phản ánh đam mê của đa số người dân địa phương mà là thực hành quản lý tốt.

Một tiểu bang có năng lực hành chính theo đuổi mục tiêu của mình trước tiên bằng cách thu thập thông tin một cách có hệ thống và chính xác về các điều kiện hiện tại—như Hamilton đã cố gắng thực hiện về nền kinh tế quốc gia trong "Báo cáo về sản xuất" năm 1791 của ông và như Cục Thống kê Lao động và mọi cơ quan khác đang làm hiện nay. Bước tiếp theo là hình dung một tương lai thịnh vượng hơn, tự do hơn và an toàn hơn. Và cuối cùng, để thiết kế một kế hoạch áp dụng các nguồn lực, trên quy mô lớn và trong thời gian dài, để hiện thực hóa tương lai đó. Nhà nước hành chính định hình, thực hiện và thi hành mọi luật do Quốc hội thông qua và mọi sắc lệnh hành pháp do tổng thống ban hành. Như Hamilton đã viết trong Federalist, số 72 (của The Federalist Papers), "việc quản lý chính phủ, theo nghĩa rộng nhất, bao gồm tất cả các hoạt động của cơ quan chính trị".

Bộ máy chính phủ mà Trump hiện thừa hưởng bao gồm khoảng 4.000 người được bổ nhiệm chính trị và ba triệu công chức ứng phó với thiên tai và tình trạng khẩn cấp về quân sự, theo đuổi các mục tiêu dài hạn do Quốc hội và tổng thống đặt ra, và làm nhiều việc khác. Đối với Trump, vấn đề với chuyên môn và quy trình là chúng hạn chế phạm vi và hạn chế việc thực thi quyền lực của ông. Kiến thức chuyên môn là nguồn thẩm quyền, như Trump biết, đó là lý do tại sao ông không thể chịu đựng được việc đứng cạnh một viên chức hiểu biết, ngay cả một trong những người được ông bổ nhiệm, mà không khẳng định chuyên môn vượt trội của mình. Trong một cuộc họp báo trong đại dịch COVID-19, ông đã gợi ý với Deborah Birx, điều phối viên ứng phó với virus corona của Nhà Trắng, rằng việc chiếu tia cực tím vào cơ thể bệnh nhân COVID-19 và tiêm thuốc khử trùng có thể chữa khỏi bệnh. "Tôi không phải là bác sĩ", tổng thống nói, chỉ vào đầu mình. "Nhưng tôi là người có một điều mà bạn biết rõ".

Trump hy vọng rằng việc lựa chọn lòng trung thành sẽ cho phép ông điều hành hiệu quả hơn trong nhiệm kỳ thứ hai, để thúc đẩy chương trình nghị sự của mình. Nhưng trên thực tế, việc ưu tiên lòng trung thành hơn năng lực sẽ làm suy yếu chính quyền của ông. Nếu ông không thể khuất phục trước chuyên môn của những người được ông bổ nhiệm và công chức, thì mục tiêu chính sách của riêng ông sẽ bị thất bại. Vấn đề của Trump không phải là ông đòi hỏi lòng trung thành với chương trình nghị sự của mình, về thuế quan, về nhập cư, về chính sách đối ngoại. Mà là ông đòi hỏi lòng trung thành cá nhân - hay những gì John Bolton, cố vấn an ninh quốc gia phục vụ lâu nhất của Trump trong nhiệm kỳ đầu tiên, gọi là "lòng trung thành, một khái niệm thời trung cổ không chỉ ngụ ý lòng trung thành mà còn là sự phục tùng".

***

Chắc chắn, một số lựa chọn nội các của Trump chủ yếu trung thành với chương trình của ông. Hãy lấy ví dụ về ông trùm biên giới mới của ông, Tom Homan, một cựu nhân viên tuần tra biên giới từng là người đứng đầu chi nhánh trục xuất của Cơ quan Thực thi Di trú và Hải quan dưới thời Tổng thống Barack Obama và là giám đốc tạm quyền của cơ quan này dưới thời Trump. "Tôi đã chứng kiến ​​hàng trăm chính sách ra đời rồi biến mất", ông nói với tờ The Wall Street Journal vào đầu tháng này. "Tôi biết chính sách nào hiệu quả và chính sách nào không hiệu quả". Ông tận tụy với chính sách nhập cư của Trump, nhưng ông cũng đã gặp gỡ các thành viên Đảng Cộng hòa trong Quốc hội để điều chỉnh kỳ vọng về tính thực tế của việc trục xuất hàng loạt. Đối với những người ủng hộ chính sách của Trump, đây là loại bổ nhiệm hứa hẹn sẽ biến lời hùng biện của Trump thành hiện thực. Đối với những người phản đối chính sách của Trump, đây là điều khiến nhiệm kỳ thứ hai của Trump trở nên đáng sợ hơn nhiệm kỳ đầu tiên.

Một tổng thống hiệu quả phải tìm và trao quyền cho những người theo khuôn mẫu của Homan—những chuyên gia có chuyên môn sâu sắc có khả năng biến các mục tiêu rộng lớn thành các chính sách khả thi và thực hiện chúng. Đây chính là ý nghĩa của "quản lý". Nhưng sự khăng khăng của Trump về sự phục tùng cá nhân, và sự ngờ vực của ông đối với chính nhà nước hành chính mà ông được giao nhiệm vụ chỉ đạo, rõ ràng là chống lại chính quyền. Như Russell Vought, giám đốc tương lai của Văn phòng Quản lý và Ngân sách, đã nói: "Chúng tôi muốn các viên chức bị ảnh hưởng một cách đau thương. Khi họ thức dậy vào buổi sáng, chúng tôi muốn họ không muốn đi làm vì họ ngày càng bị coi là những kẻ phản diện." Đây cũng là định hướng của Kash Patel, người được Trump đề cử làm giám đốc FBI, người đã hứa vào tháng 9 năm ngoái sẽ đóng cửa trụ sở chính của cơ quan này tại Washington và biến nó thành một bảo tàng của "nhà nước ngầm".

Sau đó là cái gọi là Bộ Hiệu quả Chính phủ, hay DOGE—do chính trị gia mới Elon Musk lãnh đạo. Ông trùm xe điện và tàu vũ trụ ban đầu hứa sẽ cắt giảm ít nhất 2 nghìn tỷ đô la từ ngân sách liên bang gần 7 nghìn tỷ đô la, sa thải hai triệu nhân viên liên bang và cắt giảm hàng nghìn quy định. Việc thu hẹp ngân sách, dịch vụ dân sự và phạm vi quản lý của chính phủ ở quy mô này là một nhiệm vụ vô cùng to lớn và DOGE đã tuyển dụng các nhà lãnh đạo từ Thung lũng Silicon để phát triển kế hoạch. Do chủ yếu là những cá nhân có ít hoặc không có kinh nghiệm trong quản trị, DOGE sẽ khó có thể hiện thực hóa được hạn chế lớn về phạm vi của chính phủ liên bang mà những người sáng lập đã hứa. Để làm được như vậy, cần phải có cả kiến ​​thức sâu rộng về ngân sách liên bang, công việc của các cơ quan liên bang và sự ủng hộ từ liên minh làm việc của các nhà lập pháp, chưa kể đến sự ủng hộ của công chúng Hoa Kỳ, những người có thể không sẵn sàng chấp nhận một chính phủ làm ít hơn nhiều so với những gì mọi người thường thấy.

Sự bất lực khiến người mạnh mẽ trở nên yếu đuối.

Nếu Trump muốn thành công trong việc hiện thực hóa các chính sách mà ông ủng hộ, chính quyền của ông sẽ cần phải bổ nhiệm dựa trên những phẩm chất nổi bật hơn đối với việc quản lý hiệu quả so với lòng trung thành cá nhân. Quản lý hiệu quả đòi hỏi phải trao quyền cho các công chức có kinh nghiệm và kiến ​​thức chuyên môn. Điều đó có nghĩa là cho phép một quy trình mà họ có thể hình thành và lựa chọn từ các lựa chọn chính sách thay thế, lập kế hoạch chi tiết để thực hiện các kế hoạch đó và sau đó hành động theo các kế hoạch đó. Điều đó có nghĩa là phải trung thành với các mục tiêu rõ ràng để những người được bổ nhiệm có thể thúc đẩy chương trình nghị sự mà không lãng phí thời gian và tài năng để cúi mình trước tổng thống.

Những người phản đối các chính sách của Trump có thể hoan nghênh một chính quyền chống đối hỗn loạn không thể thực hiện lời hứa trục xuất hàng loạt hoặc áp dụng thuế quan trên diện rộng. Nhưng Trump sẽ không giám sát một chính quyền chỉ đơn giản là không hiệu quả. Thay vào đó, ông sẽ dàn dựng một sự suy thoái toàn diện của các thể chế hành chính của chính phủ—các quy trình ra quyết định và tham vấn chuyên gia mà chính sách hiệu quả dưới bất kỳ hình thức nào cũng đòi hỏi. Thay vì một chính phủ có khả năng hoạch định và thực hiện chính sách, chính phủ Hoa Kỳ sẽ xoay quanh ý chí cá nhân của tổng thống.

Quản lý không phải là về sự thống trị và phục tùng. Như Hamilton đã quan sát, đó là về việc thực hiện "các dự án lớn và gian khổ vì lợi ích công cộng, cần nhiều thời gian để hoàn thiện". Chính quyền Biden mong muốn điều này, như được minh họa bằng Đạo luật Đầu tư Cơ sở hạ tầng và Việc làm và Đạo luật CHIPS và Khoa học, cả hai đều là những dự án lớn, dài hạn sẽ mất một thế hệ để bộc lộ toàn bộ tác động của chúng. Nếu Trump ấp ủ những khát vọng tương tự hoặc lớn hơn, chính quyền của ông cũng sẽ cần phải hành động như một chính quyền.

XÂY DỰNG LẠI NĂNG LỰC CỦA NHÀ NƯỚC

Có một mối nguy hiểm đối với Trump và đối với đất nước, ngoài những cơn co giật của sự tùy tiện, sự bác bỏ kiến ​​thức và quy trình, và bóng ma của các biện pháp hà khắc. Tổng thống, đảng của ông, những người ủng hộ ông và các phương tiện truyền thông thân thiện đã dành gần một thập kỷ để lên án "nhà nước ngầm" âm mưu và đe dọa sẽ phá hủy nó. Kết quả là sự mất tính hợp pháp toàn diện của các thể chế hỗ trợ năng lực hành chính của chính phủ. Sự mất tính hợp pháp vượt ra ngoài sự ngờ vực, một thước đo luôn được bảo đảm, vì cảnh giác là nghĩa vụ của công dân trong một nền dân chủ. Đối với Trump và nhiều đồng minh và người ủng hộ ông, bộ máy chính phủ không có tính hợp pháp—và việc tuân thủ các hạn chế của nó là không cần thiết trừ khi chúng phù hợp với ý chí của nhà lãnh đạo.

Trong nhiệm kỳ đầu tiên của Trump và trong suốt chính quyền Biden, sự phản kháng của cánh hữu đối với các quan chức và chính sách của đảng Dân chủ, đôi khi dưới hình thức bạo lực và đe dọa, là điều đáng sợ phổ biến. Các mục tiêu bao gồm các quan chức bầu cử, hội đồng trường học địa phương, nhân viên y tế và giáo viên. Vào tháng 10 năm 2024, các báo cáo về những cá nhân có vũ trang đe dọa nhân viên của Cơ quan Quản lý Tình trạng Khẩn cấp Liên bang đang cung cấp viện trợ cho các nạn nhân của cơn bão ở Bắc Carolina đã buộc cơ quan này phải di dời các nhóm hỗ trợ và tạm dừng một số hoạt động.

Những công dân than thở về việc Trump trở lại chức tổng thống có thể sẽ không phản ứng bằng bạo lực như một số người ủng hộ Trump đã làm vào ngày 6 tháng 1 năm 2021. Xã hội dân sự có tổ chức sẽ hướng đến đấu trường chính trị thông thường và tòa án; họ sẽ tuân thủ các chuẩn mực của phe đối lập dân chủ hòa bình. Nhưng những người ủng hộ Trump lại là một câu chuyện khác. Sự khoan hồng toàn diện mà Trump trao tặng vào ngày đầu tiên nhậm chức tổng thống cho tất cả những kẻ nổi loạn ngày 6 tháng 1, bao gồm cả các thủ lĩnh của nhóm dân quân Proud Boys và Oath Keepers, báo hiệu rằng bạo lực chống lại những người đối đầu với Trump là điều có thể chấp nhận được.

Ngay cả khi bạo lực chính trị không nổ ra, thì sự gián đoạn liên tục của tình trạng vô chính phủ cũng tạo ra sự khó lường và bất ổn, và đối với nhiều người Mỹ, là sự bất an và sợ hãi. Những tác động của tình trạng vô chính phủ là về mặt thể chế nhưng cũng mang tính cá nhân và riêng tư. Điều này quan trọng vì tính dễ bị tổn thương đang làm trẻ hóa, thậm chí là tê liệt. Nó gây sức ép lên cả cơ quan cá nhân và tập thể và làm suy yếu nền tảng đạo đức quan trọng của nền dân chủ tự do. Chính quyền của Trump cuối cùng sẽ kết thúc, cũng như phong trào "Đưa nước Mỹ vĩ đại trở lại" của ông. Sau đó, người dân Mỹ sẽ phải xây dựng lại những gì ông đã phá hủy: một chính phủ có khả năng quản lý đất nước vì lợi ích của người dân.

Russell Muirhead là Giáo sư Robert Clements về Dân chủ và Chính trị tại Cao đẳng Dartmouth.

Nancy L. Rosenblum là Giáo sư danh dự về Đạo đức trong Chính trị và Chính phủ tại Đại học Harvard.

Họ là tác giả của Ungoverning: The Attack on the Administrative State and the Politics of Chaos.

https://www.foreignaffairs.com/united-states/trump-and-perils-ungoverning

***

Trump and the Perils of Ungoverning

Outside the White House on inauguration day, Washington, D.C., January 2025Nathan Howard / Reuters

As U.S. President Donald Trump returns to the White House, it already seems clear that his second term will look little like his first. Many of Trump’s first-term appointments distanced themselves from his views and even denounced him. “I picked some people I shouldn’t have picked,” Trump lamented on Joe Rogan’s podcast last November. “Disloyal people.” This time, Trump is ready. The president and his allies are convinced that he was let down in his first term by those around him and by the bureaucracy of the federal government. They will not let that happen again.

On his first day in office, Trump restored Schedule F, an employment category that he had created in the closing months of his first term that strips civil servants of protections, allowing them to be fired at will. Trump has convinced many of his followers that a “deep state” thwarted his first term and robbed him of the 2020 election. Now, the putative deep state will be expunged, along with the expertise and procedures that make effective administration possible. Trump will judge both appointees and civil servants by one criterion: loyalty, defined not by commitment to a programmatic agenda but by unquestioning obedience to the president.

According to reporting by The New York Times, the administration’s transition team has been asking applicants for government posts in multiple agencies, including in the intelligence services and the Department of Defense, about their views on the events of the January 6 attacks on the U.S. Capitol. And they have asked applicants pointedly about the 2020 presidential election. Those who condemn the attack or believe that Biden won the race appear unlikely to receive posts.

Staffing the federal government with sycophants is not about ensuring loyalty to an agenda. It is about ensuring submission to the president. And it serves to amplify what we call “ungoverning”: the degradation of state capacity and the substitution of unchecked personal will for the difficult, necessary business of shaping, implementing, and assessing policy for the nation. The administration will sideline experts and circumvent regular processes of information gathering and consultation. In so doing, it will degrade state capacity; the premium Trump places on personal loyalty will result in confounding his ability to govern.

Ungoverning is radical and rare in the annals of political history. There are simply not that many examples of states that have been systematically degraded and dismantled by individual rulers or parties. In some cases, those in power manage to substitute kleptocracy and state violence for administration; for instance, in Venezuela, where first Hugo Chávez and then Nicolás Maduro destroyed a prosperous and functioning state.

In the United States, ungoverning—which is distinct from conservative small government and from deregulation and privatization—is novel. Critics on both sides of the aisle have tried to cut through bureaucratic red tape in the past, but historically, officials of both parties and the general public have accepted the administrative state as indispensable to the fulfillment of public needs.

The question now is whether those around Trump will work to check his appetite for ungoverning. As subject-specific experts are replaced by flatterers, the government’s ability to achieve lasting, large-scale results shrinks. As process is shunted aside in favor of one person’s will, the state’s ability to gather accurate information and make effective judgments corrodes; its capacity to design, refine, and implement policy disappears. Ultimately, ungoverning makes the strongman weak.

LOYALTY OVER CAPABILITY

At the heart of democratic governance—and the office of the presidency—is the idea of administration. The institutions and scope of the current administrative state can be traced to the New Deal era of President Franklin Roosevelt. But the importance of building a state with administrative capacity goes back to the country’s founding. When opponents of the Constitution insisted that state governments would be closer to the people—and more loved by them—than any government operating on a national scale, Alexander Hamilton, the first secretary of the treasury, responded that the aim of the government was not to reflect the passions of local majorities but to practice good administration.

A state with administrative capacity pursues its goals by first systematically and accurately gathering information on current conditions—as Hamilton tried to do on the national economy in his 1791 “Report on Manufactures” and as the Bureau of Labor Statistics and every other agency does now. The next step is to envision a future that is more prosperous, freer, and more secure. And, finally, to design a plan for applying resources, on a large scale and over a long period, to bring that future into being. The administrative state shapes, implements, and enforces every law passed by Congress and every executive order made by the president. As Hamilton wrote in Federalist, no. 72 (of The Federalist Papers), “the administration of government, in the largest sense, comprehends all the operations of the body politic.”

The machinery of government that Trump now inherits comprises about 4,000 political appointees and three million public servants who respond to natural disasters and military emergencies, pursue long-term goals set by Congress and the president, and do much else. For Trump, the problem with expertise and process is that they limit the scope and constrain the exercise of his power. Specialized knowledge is a source of authority, as Trump knows, which is why he cannot bear to stand alongside a knowledgeable official, even one of his own appointees, without asserting his own superior expertise. At a press briefing during the COVID-19 pandemic, he suggested to Deborah Birx, the White House coronavirus response coordinator, that irradiating COVID-19 patients’ bodies with ultraviolet light and injections of disinfectant might offer a cure. “I’m not a doctor,” the president said, pointing to his head. “But I’m a person that has a good you-know-what.”

Trump expects that selecting for loyalty will allow him to govern more effectively in the second term, to push through his agenda. But in truth, prioritizing loyalty over capability will undermine his administration. Unless he is able to yield to the expertise of his appointees and civil servants, his own policy aims will be frustrated. Trump’s problem is not that he requires loyalty to his agenda, on tariffs, on immigration, on foreign policy. It is that he demands personal loyalty—or what John Bolton, Trump’s longest-serving national security adviser in his first term, has called “fealty, a medieval concept implying not mere loyalty but submission.”

ADMINISTRATION DEGRADATION

To be sure, some of Trump’s cabinet picks are loyal primarily to his program. Take his new border czar, Tom Homan, a former border patrol agent who served as head of the Immigration and Customs Enforcement deportation branch under President Barack Obama and acting director of the agency under Trump. “I’ve seen hundreds of policies come and go,” he told The Wall Street Journal earlier this month. “I know what policies worked and what policies don’t work.” He is devoted to Trump’s immigration policies, but he has also met with Republican members of Congress to moderate expectations about the practicality of mass deportation. For those who support Trump’s policies, this is the kind of appointment that promises to convert Trump’s rhetoric into reality. For those who oppose Trump’s policies, this is what makes Trump’s second term more foreboding than the first.

An effective president has to find and empower people in the mold of Homan—professionals with deep expertise capable of translating broad goals into workable policies and implementing them. This is what “administration” means. But Trump’s insistence on personal submission, and his distrust of the very administrative state he is charged with directing, is decidedly anti-administration. As Russell Vought, the prospective director of the Office of Management and Budget, has said: “We want the bureaucrats to be traumatically affected. When they wake up in the morning, we want them to not want to go to work because they are increasingly viewed as the villains.” This is also the orientation of Kash Patel, Trump’s nominee to head the FBI who last September promised to close the agency’s Washington headquarters and convert it into a museum of the “deep state.”

Then there’s the so-called Department of Government Efficiency, or DOGE—helmed by the political newcomer Elon Musk. The electric car and spaceship mogul originally promised to cut at least $2 trillion from a federal budget of nearly $7 trillion, to lay off two million federal employees, and to slash thousands of regulations. To shrink the budget, civil service, and regulatory scope of government on this scale is an enormous task, and DOGE has recruited leaders from Silicon Valley to develop the plan. Staffed mostly by individuals with little or no experience in governance, DOGE will be unlikely to realize the massive restriction in the scope of the federal government that its founders promise. To do so would require both intimate knowledge of the federal budget, the work of federal agencies, and buy-in from a working coalition of legislators, not to mention the backing of the American public that may not be ready to accept a government that does vastly less than people are accustomed to.

Ungoverning makes the strongman weak.

If Trump is to succeed in realizing the policies he espouses, his administration will need to make appointments on the basis of qualities more salient to effective governance than personal loyalty. Effective governance requires empowering public servants with experience and specialized knowledge. It means allowing for a process by which they can form and select from alternative policy options, detail plans for their implementation, and then act on those plans. It means staying true to clear goals so that appointees can advance the agenda without squandering time and talent kowtowing to the president.

Those who oppose Trump’s policies may welcome a chaotic anti-administration that cannot make good on the promise of mass deportation or across-the-board tariffs. But Trump will not oversee an administration that is simply ineffective. Rather he will orchestrate a comprehensive degradation of the administrative institutions of government—the processes of decision-making and the consultation of expertise that effective policy of any sort requires. Instead of a government capable of policymaking and implementation, the U.S. government will revolve around the personal will of the president.

Governing is not about domination and submission. As Hamilton observed, it is about undertaking “extensive and arduous enterprises for the public benefit, requiring considerable time to mature.” The Biden administration aspired to this, as exemplified by the Infrastructure Investment and Jobs Act and the CHIPS and Science Act, both of which are massive, long-term projects that will take a generation to reveal their full effects. If Trump harbors similar or grander aspirations, his administration will likewise need to act like an administration.

REBUILDING STATE CAPACITY

There is a danger for Trump, and for the country, beyond the convulsions of arbitrariness, the dismissal of knowledge and process, and the specter of draconian measures. The president, his party, his followers, and friendly media spent close to a decade denouncing the conspiratorial “deep state” and threatening to bring it crashing down. The result has been a wholesale delegitimation of the institutions that underpin the government’s administrative capacity. Delegitimation goes beyond distrust, a measure of which is always warranted, as vigilance is a duty of citizens in a democracy. For Trump and many of his allies and supporters, the machinery of government has no legitimacy—and compliance with its strictures is unnecessary unless they happen to align with the leader’s will.

During Trump’s first term and throughout the Biden administration, right-wing resistance to Democratic officials and policies, sometimes in the form of violence and threats, was frighteningly commonplace. Targets included election officials, local school boards, health-care workers, and teachers. In October 2024, reports of armed individuals threatening Federal Emergency Management Agency personnel delivering aid to hurricane victims in North Carolina forced the agency to relocate assistance teams and pause some operations.

Citizens who lament Trump’s return to the presidency are not likely to respond with violence as some of Trump’s followers did on January 6, 2021. Organized civil society will look to the regular political arena and to the courts; it will abide by the norms of a peaceful democratic opposition. But Trump’s followers are another story. The blanket clemency Trump awarded on the first day of his presidency to all the January 6 insurgents, including the leaders of the Proud Boys and the Oath Keepers militia groups, signals that violence against Trump’s opponents is acceptable.

Even if political violence does not break out, the continuous disruptions of ungoverning create unpredictability and uncertainty and, for many Americans, insecurity and dread. The effects of ungoverning are institutional but also personal and individual. This matters because vulnerability is infantilizing, even paralyzing. It taxes both personal and collective agency and degrades the vital moral underpinnings of liberal democracy. Trump’s administration will come to an end, eventually, as will his “Make America Great Again” movement. Afterward, the American people will have to rebuild what he destroyed: a government able to administer the country in the interests of its people.

Russell Muirhead is the Robert Clements Professor of Democracy and Politics at Dartmouth College.

Nancy L. Rosenblum is the Senator Joseph Clark Professor of Ethics in Politics and Government Emerita at Harvard University.

They are the authors of Ungoverning: The Attack on the Administrative State and the Politics of Chaos.