2436 - Chiến lược đúng đắn của Hoa Kỳ cho các cuộc đàm phán Nga-Ukraine

Thomas Wright

Áp lực của Hoa Kỳ có thể đưa cuộc chiến đến hồi kết có thể chấp nhận được như thế nào

Tổng thống Ukraine Volodymyr Zelensky tại Kyiv, Ukraine, tháng 2 năm 2025Valentyn Ogirenko / Reuters

Ukraine có đòn bẩy đáng kể trong các cuộc đàm phán sắp tới với Nga—miễn là Hoa Kỳ ủng hộ Kyiv và áp dụng chiến lược đàm phán tạo ra tình thế tiến thoái lưỡng nan thực sự cho Moscow. Sự hỗ trợ của Hoa Kỳ dành cho Ukraine đã bị nghi ngờ trong những tuần gần đây sau một loạt bình luận của các quan chức chính quyền Trump đưa ra những nhượng bộ đơn phương cho Moscow và chỉ trích Ukraine. Các cuộc đàm phán song phương giữa Nga và Hoa Kỳ tại Riyadh đã làm gia tăng mối quan ngại ở Ukraine và châu Âu. Nhưng những động thái này là một sự lựa chọn, không phải là điều cần thiết. Một thỏa thuận tốt vẫn nằm trong tầm tay nếu Washington sẵn sàng theo đuổi nó.

Chính quyền Trump nên tham gia các cuộc đàm phán này với nhận thức rõ ràng về lợi ích của Hoa Kỳ, chẩn đoán đúng vấn đề cần giải quyết, xếp hạng ưu tiên các kết quả có thể xảy ra và chiến lược về cách thực hiện mục tiêu của mình. Nếu làm được như vậy, họ có thể đảm bảo một Ukraine tự do và độc lập với khả năng tự vệ và ngăn chặn các cuộc tấn công trong tương lai. Nếu Hoa Kỳ không giúp Ukraine khai thác lợi thế mà họ có vào đêm trước các cuộc đàm phán, họ sẽ trao cho Moscow một đường dây cứu sinh, mà họ sẽ không chỉ sử dụng trong nỗ lực thống trị Ukraine mà còn gây tổn hại đến lợi ích của Hoa Kỳ trên toàn cầu.

NGA DƯỚI ÁP LỰC

Trong năm cuối cùng, chính quyền Biden, nơi tôi giữ chức giám đốc cấp cao về lập kế hoạch chiến lược tại Hội đồng An ninh Quốc gia, đã chuẩn bị cho Ukraine các cuộc đàm phán vào năm 2025 bất kể ai thắng cử ở Hoa Kỳ năm 2024. Sau cuộc phản công không thành công vào năm 2023, chính quyền đã giúp Ukraine tạo ra ba hướng hành động sẽ làm suy yếu khả năng tiến hành chiến tranh vô thời hạn của Moscow và do đó gây áp lực buộc nước này phải đàm phán nghiêm túc.

Một hướng là hỗ trợ chiến lược tiêu hao không đối xứng. Theo Bộ Quốc phòng, thương vong của Nga là hơn 700.000 người kể từ khi chiến tranh bắt đầu và trung bình 1.500 người mỗi ngày. Những nỗ lực của Moscow nhằm mở một đường ống mới đưa quân từ Triều Tiên đến dường như đã thất bại, vì số thương vong của Triều Tiên đã quá cao đến mức Bình Nhưỡng không gửi thêm nhiều quân nữa. Theo đó, nếu muốn tiến hành một cuộc chiến tranh lâu dài, Tổng thống Nga Vladimir Putin đang phải đối mặt với viễn cảnh phải ra lệnh huy động quân vào cuối năm nay, điều mà ông đã cố gắng tránh để bảo vệ người dân Nga bình thường khỏi thực tế và nỗi đau của mặt trận. Hướng thứ hai là hỗ trợ chiến dịch tấn công đường dài của Ukraine, ban đầu thông qua việc ủng hộ chương trình máy bay không người lái trong nước và sau đó là cung cấp ATACMS tầm xa. Và hướng thứ ba là tăng cường các lệnh trừng phạt đối với Nga, bao gồm cả 50 ngân hàng và lĩnh vực năng lượng của nước này, nhằm làm phức tạp thêm khả năng tài trợ cho một cuộc chiến tranh lâu dài của Moscow; một tác động là sự gia tăng đột biến trong lạm phát của Nga, vượt quá 9,5 phần trăm, với lãi suất trên 21 phần trăm, vào cuối năm 2024.

Hoa Kỳ cũng đã gửi đủ đạn pháo, tên lửa, phòng không và xe chiến đấu để đưa Ukraine vào vị thế chiến đấu đến năm 2025. Khoản vay 50 tỷ đô la của đồng minh, tận dụng các tài sản có chủ quyền của Nga bị đóng băng, đã mang lại cho Ukraine một đường dây cứu sinh tài chính. Kết quả là Nga bị mắc kẹt. Moscow vẫn tìm cách thống trị Ukraine, nhưng họ chỉ giành được một phần lãnh thổ ở miền đông Ukraine với rất ít triển vọng đạt được lợi ích to lớn. Họ đã không gây ra sự sụp đổ của Ukraine thông qua các cuộc tấn công năng lượng trong mùa đông. Họ vẫn chưa giành lại được toàn bộ lãnh thổ của Nga do Ukraine chiếm giữ ở Kursk, hơn sáu tháng sau cuộc xâm lược của Ukraine. Và tất cả những điều này đã trở nên phức tạp hơn bởi sự sụp đổ của đồng minh của Nga là Bashar al-Assad ở Syria và khả năng chấm dứt sự hiện diện quân sự của họ ở đó.

TẠI SAO UKRAINE LẠI QUAN TRỌNG

Có một số nhà quan sát và hoạch định chính sách, bao gồm cả chính quyền Trump, tin rằng kết quả của cuộc chiến ở Ukraine không mấy quan trọng đối với Hoa Kỳ và an ninh châu Âu, làm sao lãng thách thức chiến lược chính của Hoa Kỳ là chống lại Trung Quốc. Tuy nhiên, ngay cả khi người ta xem xét lợi ích quốc gia của Hoa Kỳ thông qua lăng kính “Nước Mỹ trên hết” và thấy ít giá trị trong việc duy trì trật tự dựa trên luật lệ hoặc củng cố NATO, Hoa Kỳ vẫn có ít nhất bốn lợi ích cốt lõi trong việc ngăn chặn Nga giành chiến thắng ở Ukraine và đảm bảo một Ukraine tự do và có chủ quyền.

Đầu tiên, kể từ khi chiến tranh bắt đầu, Nga đã tăng cường đáng kể hợp tác với Trung Quốc, Triều Tiên và Iran. Nước này đã nhận được sự hỗ trợ quan trọng từ mỗi bên - bao gồm máy công cụ, vi điện tử và quan hệ đối tác sản xuất chung để giúp tái thiết quân đội từ Trung Quốc; tên lửa và máy bay không người lái từ Iran; và pháo binh và binh lính từ Triều Tiên. Đổi lại, Điện Kremlin đã cung cấp hỗ trợ quân sự và công nghệ chưa từng có cho mỗi bên, vượt xa những gì họ từng cân nhắc trước đây. Sự hợp tác này đang bền vững và gây ra mối đe dọa thực sự đối với lợi ích của Hoa Kỳ. Nếu Nga thắng thế ở Ukraine, đó cũng sẽ là chiến thắng cho mỗi trong ba đối tác của mình, nếu không có họ, Moscow đã thua rồi. Sự liên kết này của các đối thủ và đối thủ của Hoa Kỳ sẽ sâu sắc hơn, vì các đối tác của Nga nhận được sự đền đáp xứng đáng. Không có triển vọng nào về một thỏa thuận hòa bình gây chia rẽ giữa Nga và Trung Quốc - mối quan hệ giữa các nhà lãnh đạo của họ quá bền chặt. Trung Quốc, nói riêng, sẽ được khuyến khích bởi chiến thắng của Nga và có thể đưa ra kết luận về thiện chí của Hoa Kỳ trong việc gắn bó với một đối tác bất chấp mọi khó khăn.

Thứ hai, sự tồn tại của một Ukraine tự do và độc lập sẽ có lợi cho Hoa Kỳ. Quân đội Ukraine sẽ nổi lên sau cuộc chiến với tư cách là lực lượng lớn thứ ba của châu Âu, sau Nga và Thổ Nhĩ Kỳ. Họ đã đi tiên phong trong các phát triển công nghệ tiên tiến, đặc biệt là về chiến tranh máy bay không người lái và ứng dụng trí tuệ nhân tạo vào chiến tranh. Họ sẽ chia sẻ công nghệ này với Hoa Kỳ và giúp châu Âu tái thiết cơ sở công nghiệp quốc phòng của mình. Hoa Kỳ đã học được rất nhiều điều về tương lai của chiến tranh từ Ukraine. Ukraine có khả năng trở thành đồng minh mạnh mẽ và đáng tin cậy của Hoa Kỳ ở các khu vực khác trên thế giới, bao gồm cả Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương, nơi họ có thể tư vấn và củng cố các đồng minh của Hoa Kỳ.

Thứ ba, chiến thắng của Nga ở Ukraine sẽ làm tăng đáng kể mối đe dọa đối với một số quốc gia châu Âu kiên quyết ủng hộ Hoa Kỳ và chi một tỷ lệ phần trăm GDP cao cho quốc phòng. Những quốc gia này bao gồm Lithuania, quốc gia đã cam kết chi hơn 5 phần trăm GDP cho quốc phòng trong hai năm tới; Ba Lan, quốc gia đang trên đà đạt 4,7 phần trăm; Latvia, quốc gia đạt 3,45 phần trăm; và Estonia, quốc gia đạt 3,2 phần trăm. Các nước Tây Âu sẽ không có đủ năng lực để ngăn chặn sự xâm lược của Nga trong nhiều năm, ngay cả khi họ ngay lập tức tăng chi tiêu quốc phòng, và họ cũng có khả năng thiếu ý chí. Hoa Kỳ không nên từ bỏ cam kết liên minh với các quốc gia có chủ quyền đang làm mọi thứ mà Washington yêu cầu vì những quốc gia khác ở Tây Âu không làm nhiều hơn.

Cuối cùng, và có lẽ quan trọng nhất, Hoa Kỳ có lợi ích trong một châu Âu ổn định và hòa bình. Châu Âu là nguồn đầu tư nước ngoài lớn nhất và là thị trường xuất khẩu lớn nhất của Hoa Kỳ, đồng thời là đồng minh chủ chốt có chung quan điểm với Hoa Kỳ về các vấn đề cốt lõi trong chính trị thế giới. Nếu đàm phán diễn ra không như mong đợi và dẫn đến chiến thắng của Nga, điều này sẽ tạo ra một hố đen địa chính trị ở châu Âu - hố đen này sẽ không được cô lập hoàn toàn khỏi phần còn lại của thế giới. Điều này có thể bao gồm việc gieo mầm cho các cuộc xung đột trong tương lai có thể lan rộng ra ngoài Ukraine, làm suy yếu các quốc gia thân Mỹ ở châu Âu và tạo cơ hội cho Nga thể hiện sức mạnh trên toàn cầu theo cách gây bất lợi cho lợi ích của Hoa Kỳ, bao gồm cả ở Trung Đông, Châu Phi và Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương.

REDLINES

Vấn đề chính cần giải quyết trong các cuộc đàm phán là Nga muốn một Ukraine trung lập và suy yếu, trong khi Ukraine muốn có đủ năng lực và đảm bảo an ninh để có thể ngăn chặn và phòng thủ trước mọi cuộc tấn công trong tương lai.

Trong bài phát biểu trước Bộ Ngoại giao của mình vào tháng 6 năm 2024, Putin đã nêu rõ lập trường cứng rắn rằng "Ukraine nên áp dụng quy chế trung lập, không liên kết, không có vũ khí hạt nhân và trải qua quá trình phi quân sự hóa và phi phát xít hóa" và yêu cầu Ukraine nhượng lại toàn bộ các tỉnh Donetsk, Luhansk, Kherson và Zaporizhzhia. Trong một số cuộc phỏng vấn kể từ đó, ông đã khẳng định lập trường đó và mô tả Tổng thống Ukraine Volodymyr Zelensky là một nhà lãnh đạo bất hợp pháp của Ukraine, không có thẩm quyền ký hiệp ước chấm dứt chiến tranh. Putin cũng yêu cầu giới hạn chặt chẽ về quy mô và phạm vi của quân đội Ukraine, bao gồm lệnh cấm vũ khí "tấn công", quyền phủ quyết có hiệu lực của Nga đối với bất kỳ đảm bảo an ninh quốc tế nào dành cho Ukraine và các đảm bảo an ninh của phương Tây dành cho Nga.

Một kết quả như vậy sẽ (và nên) là hoàn toàn không thể chấp nhận được đối với Ukraine và các đối tác của nước này. Không có nhà lãnh đạo Ukraine nào có thể chấp nhận thay đổi chế độ và giới hạn lớn đối với khả năng tự vệ của mình. Kyiv cần một số thỏa thuận có thể ngăn cản Nga tiếp tục chiến tranh vào thời điểm mà họ lựa chọn. Quan điểm chính thức của chính phủ Ukraine là họ muốn toàn bộ lãnh thổ có chủ quyền của Ukraine, bao gồm cả Crimea, trở lại, cũng như tư cách thành viên NATO, để Nga không thể tấn công lại mà không gây ra một cuộc chiến tranh rộng lớn hơn. Tuy nhiên, có những dấu hiệu cho thấy Ukraine sẽ sẵn sàng chấp nhận đóng băng đường ranh giới lãnh thổ nếu điều đó xảy ra mà không có sự công nhận hợp pháp đối với những lợi ích của Nga và nếu các đồng minh ủng hộ quyền của Ukraine trong việc giành lại lãnh thổ bằng các biện pháp phi quân sự. Quan trọng nhất đối với người Ukraine, điều đó sẽ được đền bù bằng các bảo đảm an ninh vững chắc cho phần còn lại của đất nước và bằng lời cam kết hội nhập chính trị và kinh tế vào phương Tây.

Theo đó, nhiệm vụ của Hoa Kỳ và các đồng minh phải rõ ràng: làm việc với Kyiv để đạt được một kết quả có thể mang lại một Ukraine tự do và độc lập với khả năng tự vệ và ngăn chặn một cuộc tấn công trong tương lai, sau đó thuyết phục Putin chấp nhận.

HÃY NÓI CHO TÔI BIẾT ĐIỀU NÀY KẾT THÚC NHƯ THẾ NÀO

Các bên khác nhau trong các cuộc đàm phán đã đưa ra bốn trạng thái kết thúc riêng biệt, mỗi trạng thái có logic và ý nghĩa riêng, không phải tất cả đều được hiểu đúng. Đầu tiên là tư cách thành viên NATO cho Ukraine, điều này sẽ cung cấp cho Kyiv sự đảm bảo an ninh theo Điều 5. Mặc dù ngôn ngữ cụ thể có phần mơ hồ, nhưng Điều 5 thường được Hoa Kỳ (và các thành viên NATO khác) diễn giải là một cam kết chắc chắn sẽ can thiệp trực tiếp thay mặt cho một đồng minh. Với cam kết như vậy, người Ukraine tin rằng Nga sẽ ít có khả năng tấn công lại hơn nhiều, vì khả năng làm như vậy sẽ dẫn đến chiến tranh với Hoa Kỳ. Có thể áp dụng hai biến thể tư cách thành viên trong trường hợp này. Theo mô hình Tây Đức, Kyiv sẽ gia nhập NATO với sự hiểu biết rằng Điều 5 chỉ áp dụng cho lãnh thổ do mình kiểm soát và cam kết không sử dụng vũ lực để chiếm lại các lãnh thổ do Nga chiếm đóng. Theo mô hình Na Uy (dựa trên cách tiếp cận tư cách thành viên của quốc gia đó khi NATO được thành lập vào năm 1949), họ sẽ đồng ý tự áp đặt các giới hạn đối với các căn cứ, quân đội, tàu hải quân và thiết bị nước ngoài có mặt tại quốc gia này—nói cách khác, phân biệt giữa Ukraine trong NATO và NATO tại Ukraine.

Nhà nước cuối cùng thứ hai là cái được gọi là mô hình Israel, với Washington cung cấp đủ hỗ trợ quân sự và tình báo để cho phép Ukraine ngăn chặn và nếu cần thiết, đánh bại các lực lượng Nga mà không cần sự can thiệp trực tiếp của các quốc gia khác. Trong trường hợp của Israel, sự hỗ trợ của Hoa Kỳ dựa trên nhiều biên bản ghi nhớ nhằm mục đích cung cấp cho nước này lợi thế quân sự về chất lượng (lợi thế quân sự về công nghệ so với các nước láng giềng). Điều này sẽ không áp dụng trong trường hợp của Ukraine, nhưng Hoa Kỳ có thể đặt mục tiêu cung cấp cho nước này khả năng phòng thủ và răn đe đáng tin cậy, như Thỏa thuận an ninh song phương Hoa Kỳ-Ukraine năm 2024 đã nêu. Đây sẽ không chỉ là thứ đôi khi được gọi là "chiến lược nhím", ngụ ý một vị trí hoàn toàn mang tính phòng thủ. Nó sẽ cung cấp cho Ukraine khả năng sử dụng tên lửa tầm xa, chẳng hạn như ATACMS và JASSM, để tấn công bên trong nước Nga và những nơi khác trong trường hợp Nga xâm lược một lần nữa.

Trên thực tế, mô hình Israel sẽ yêu cầu Hoa Kỳ và các đồng minh cam kết giúp Ukraine xây dựng một lực lượng bao gồm phòng không nhiều lớp, một lực lượng không quân bao gồm một số lượng lớn máy bay F-16, kho dự trữ 155 loại đạn dược và tên lửa tầm trung như GMLR, một lực lượng được huấn luyện có khả năng hoạt động vũ trang kết hợp, phòng thủ mạnh mẽ dọc theo đường kiểm soát, tên lửa tầm xa và cơ sở công nghiệp quốc phòng kiên cường và tiên tiến để sản xuất càng nhiều càng tốt trong nước. Hoa Kỳ cũng có thể hứa sẽ cung cấp cho Ukraine sự hỗ trợ gián tiếp nếu nước này bị tấn công một lần nữa, theo hướng hỗ trợ của Hoa Kỳ trong ba năm qua ngoại trừ không có hạn chế nào đối với việc Ukraine sử dụng vũ khí của Hoa Kỳ.

Một Ukraine tự do và độc lập sẽ tốt cho Hoa Kỳ.

Một quốc gia thứ ba sẽ tập trung vào sự đảm bảo an ninh của châu Âu. Cố vấn an ninh quốc gia của Tổng thống Hoa Kỳ Donald Trump, Mike Waltz, gần đây đã nói với NBC rằng vấn đề đảm bảo an ninh "hoàn toàn thuộc về người châu Âu", đặt ra câu hỏi liệu các nước châu Âu có thể gửi quân đến Ukraine sau chiến tranh hay không. Tuy nhiên, vẫn chưa rõ mục đích của việc triển khai như vậy là gì. Liệu quân đội có đóng vai trò là lực lượng bẫy để ngăn chặn cuộc xâm lược của Nga trong tương lai không? Trong trường hợp đó, các quốc gia châu Âu sẽ có chiến tranh với Nga. Họ có ở đó để huấn luyện lực lượng Ukraine và giúp phục hồi, nhưng không phải là lực lượng răn đe? Trong trường hợp đó, họ sẽ phải rời đi ngay khi có khả năng xảy ra một cuộc xâm lược mới. Bộ trưởng Quốc phòng Hoa Kỳ Pete Hegseth đã nói rõ rằng nếu quân đội châu Âu đến Ukraine, họ sẽ hoạt động mà không có sự đảm bảo của Hoa Kỳ. Một số người châu Âu lo ngại rằng điều này sẽ tạo cơ hội cho Putin gây chia rẽ giữa Hoa Kỳ và châu Âu—nếu ông nhắm vào quân đội châu Âu, các thành viên châu Âu của NATO sẽ lâm vào chiến tranh với Nga nếu không có sự hỗ trợ của Hoa Kỳ. Về phần mình, Zelensky nhấn mạnh rằng "bảo đảm an ninh mà không có Hoa Kỳ không phải là bảo đảm an ninh thực sự".

Trạng thái cuối cùng thứ tư sẽ phụ thuộc vào sự trung lập của Ukraine, một yêu cầu mà Nga có thể sẽ bắt đầu bất kỳ cuộc đàm phán nào, dựa trên các cuộc thảo luận tại Istanbul vào năm 2022. Câu hỏi chính sẽ là điều gì sẽ xảy ra nếu sự trung lập bị vi phạm. Ở đây, cần xem xét kỹ các cuộc đàm phán tại Istanbul: Moscow đề xuất rằng Ukraine sẽ không tham gia bất kỳ liên minh nào, rằng quy mô quân đội của nước này sẽ bị hạn chế và an ninh sẽ được đảm bảo bởi một nhóm các quốc gia cam kết hỗ trợ Ukraine trong trường hợp bị tấn công. Nhưng điều khoản này được xây dựng để trao cho Nga quyền phủ quyết hiệu quả—nói cách khác, không có cơ chế thực thi nào.

Các cách tiếp cận khác đối với sự trung lập cũng sẽ không hiệu quả. Trong trường hợp của Phần Lan, sau Thế chiến II, Liên Xô đã có thể can thiệp vào cả chính sách đối ngoại và đối nội, thực hiện quyền kiểm soát đáng kể trong nhiều thập kỷ. Đối với Áo trong Chiến tranh Lạnh, tính trung lập phần lớn được tôn trọng, nhưng chủ yếu là vì sự vi phạm của Liên Xô sẽ xảy ra trong bối cảnh xâm lược Tây Âu, trong mọi trường hợp sẽ gây ra phản ứng lớn của Hoa Kỳ. Và Bỉ, được cho là đóng vai trò là vùng đệm trung lập mà không có sự hỗ trợ từ các cường quốc khác, đã bị xâm lược trong cả Thế chiến thứ nhất và Thế chiến thứ hai.

NHỮNG THẾ TIẾN CỦA KREMLIN

Khi tiếp cận các trạng thái kết thúc có thể này, chiến lược của Hoa Kỳ nên là tạo ra một thế tiến thoái lưỡng nan cho Nga về loại Ukraine mà nước này có thể phải đối mặt. Chính quyền Trump đã có quan điểm rất khác, nhưng Washington có thể và nên loại trừ hoàn toàn việc vô hiệu hóa Ukraine hoặc sự trung lập chính thức, và thay vào đó đưa ra ba lựa chọn: mô hình Na Uy về tư cách thành viên NATO, mô hình Israel và bảo đảm an ninh châu Âu.

Mỗi lựa chọn này đều có nhược điểm đáng kể đối với Nga. Có một lập luận hợp lý rằng mô hình Na Uy về tư cách thành viên NATO có thể dễ chấp nhận hơn đối với Moscow so với mô hình Israel hoặc quân đội châu Âu, đặc biệt là nếu nó mở ra khả năng thảo luận rộng hơn về một số giới hạn đối với vũ khí tấn công của Ukraine và về kiến ​​trúc châu Âu. Đây là những điều mà thông thường sẽ bị Ukraine và các đồng minh bác bỏ nhưng có thể được liên minh thảo luận và xem xét trong trường hợp Nga chấp nhận tư cách thành viên NATO của Ukraine. Hơn nữa, theo mô hình Na Uy, sẽ không có quân đội NATO ở Ukraine và chính phủ của nước này sẽ bị các đồng minh kiềm chế phần nào.

Ngược lại, mô hình Israel sẽ có nghĩa là một Ukraine được trang bị vũ khí hạng nặng và không an toàn, phải tự bảo vệ mình và do đó dễ có xu hướng tự vệ trước và hành động động lực đơn phương dưới hình thức phá hoại, hành động bí mật và ám sát. Việc tăng cường hỗ trợ gián tiếp có nghĩa là nếu Nga xâm lược một lần nữa, Hoa Kỳ sẽ cung cấp hỗ trợ quân sự và tình báo cho Ukraine, như đã làm trong ba năm qua, nhưng không có hạn chế nào đối với việc sử dụng vũ khí của đồng minh bên trong Nga.

Sự hiện diện của quân đội châu Âu có nghĩa là, ngoài việc tái vũ trang Ukraine, Nga sẽ phải đối phó với lực lượng của các quốc gia thành viên NATO gần biên giới của mình với khả năng giám sát các hoạt động di chuyển quân đội và huấn luyện lực lượng Ukraine trong nước. Điện Kremlin có thể cảm thấy thoải mái khi châu Âu chưa sẵn sàng thực hiện nhiệm vụ này, nhưng chắc chắn họ sẽ lo lắng rằng một chính quyền Hoa Kỳ trong tương lai sẽ cung cấp cho những đội quân này một sự đảm bảo an ninh.

Washington có thể và nên loại trừ sự trung lập chính thức đối với Ukraine.

Mục tiêu trong một cuộc đàm phán là buộc Nga phải đối mặt với những tình thế tiến thoái lưỡng nan mà họ phải đối mặt và kiểm tra giới hạn của những gì họ có thể chịu đựng được. Nga có thể sẽ từ chối mô hình Na Uy, nhưng Hoa Kỳ sau đó có thể chuyển sang mô hình Israel - tốt hơn là triển khai quân đội châu Âu mà chính người châu Âu chưa sẵn sàng thực hiện hiệu quả. Tóm lại, mặc dù Kế hoạch A phải là mô hình Na Uy, nhưng mô hình Israel sẽ là phương án dự phòng cho Kế hoạch B.

Tất nhiên, Nga có thể từ chối mô hình Israel, cũng như NATO và sự đảm bảo của châu Âu, và bám sát các mục tiêu tối đa của mình. Đó là lý do tại sao Hoa Kỳ nên tiếp tục hỗ trợ Ukraine và duy trì áp lực lên Nga, đặc biệt là thông qua sự hao mòn không cân xứng, điều này sẽ khiến Nga khó có thể tiến hành một cuộc chiến tranh lâu dài. Chính quyền Trump sẽ miễn cưỡng yêu cầu Quốc hội hỗ trợ quân sự mới cho Ukraine, mặc dù việc làm như vậy sẽ gửi một tín hiệu quan trọng tới Moscow. Trong khi đó, các đề xuất rằng các chính phủ châu Âu mua vũ khí của Hoa Kỳ cho Ukraine sẽ phải đối mặt với sự phản đối tại Lầu Năm Góc do lượng hàng tồn kho của Hoa Kỳ thấp như thế nào và do nhu cầu từ các khu vực khác. Một cách để khắc phục cả hai vấn đề này là thông qua luật tài trợ cho sản xuất đạn dược nói chung, gửi tín hiệu rằng ngành công nghiệp quốc phòng nên tăng cường sản xuất - cho Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương và Trung Đông cũng như cho châu Âu. Một số sản phẩm này sau đó có thể được Hoa Kỳ cung cấp để đổi lấy một thỏa thuận về quyền tiếp cận các khoáng sản quan trọng hoặc được mua cho Ukraine, được các chính phủ châu Âu tài trợ bằng tài sản của Nga bị đóng băng. Về phần mình, Nga có thể sẽ yêu cầu dỡ bỏ các lệnh trừng phạt trừng phạt và trả lại 300 tỷ đô la tài sản có chủ quyền bị đóng băng. Những yêu cầu này phần lớn sẽ bị bác bỏ, với phần lớn các lệnh trừng phạt vẫn được áp dụng miễn là Nga chiếm đóng bất hợp pháp lãnh thổ Ukraine. (Các lệnh trừng phạt có lợi ích bổ sung là cản trở mối quan hệ kinh tế sâu sắc hơn giữa Nga và Trung Quốc.) Nếu chính quyền Trump khăng khăng dỡ bỏ lệnh trừng phạt, ít nhất họ cũng nên duy trì những lệnh trừng phạt cản trở quá trình hiện đại hóa quân sự của Nga, chẳng hạn như đối với vi điện tử. Các tài sản có chủ quyền nên được chuyển cho Ukraine thay vì bồi thường, để sử dụng cho mục đích tái thiết và xây dựng lại quân đội của nước này. Điều này không cần phải được người Nga đồng ý; các quốc gia châu Âu có quyền thực hiện động thái đơn phương, vì phần lớn tài sản bị đóng băng vẫn ở đó.

ĐỦ TỐT

Nếu ủng hộ Ukraine trong các cuộc đàm phán và sử dụng đòn bẩy có sẵn, chính quyền Trump có thể đảm bảo mô hình Israel cho Ukraine—xây dựng một lực lượng tương lai hùng mạnh có khả năng tấn công lãnh thổ Nga nếu bị tấn công, được hỗ trợ bởi lời hứa hỗ trợ gián tiếp của Hoa Kỳ trong trường hợp xảy ra chiến tranh mới. Thỏa thuận này sẽ không hoàn hảo, vì nó khiến Ukraine không có sự đảm bảo an ninh bên ngoài. Mặc dù có thể có một con đường dẫn đến NATO, theo mô hình Na Uy, dưới thời chính quyền Dân chủ, nhưng kết quả như vậy rõ ràng là không thể chấp nhận được đối với Trump. (Nó vẫn có thể được một chính quyền Hoa Kỳ khác tiếp quản trong tương lai.) Mô hình Israel cung cấp một con đường khả thi để có một Ukraine tự do và độc lập với khả năng tự vệ và ngăn chặn các cuộc tấn công trong tương lai. Và theo thời gian, nó có thể đóng vai trò là bước đệm cho một nền hòa bình bền vững và công bằng hơn.

THOMAS WRIGHT là Nghiên cứu viên cao cấp tại Trung tâm An ninh, Chiến lược và Công nghệ Strobe Talbott thuộc Viện Brookings. Ông từng là Giám đốc cấp cao về Kế hoạch Chiến lược tại Hội đồng An ninh Quốc gia trong chính quyền Biden.

https://www.foreignaffairs.com/russia/ukraine-war-strategy-negotiations-thomas-wright

***

The Right U.S. Strategy for Russia-Ukraine Negotiations

How American Pressure Can Bring the War to an Acceptable End

Ukrainian President Volodymyr Zelensky in Kyiv, Ukraine, February 2025Valentyn Ogirenko / Reuters

Ukraine has considerable leverage in upcoming negotiations with Russia—as long as the United States stands by Kyiv and adopts a negotiating strategy that creates real dilemmas for Moscow. U.S. support for Ukraine has been cast into doubt in recent weeks after a flurry of comments by Trump administration officials offering unilateral concessions to Moscow and criticizing Ukraine. Bilateral talks between Russia and the United States in Riyadh have heightened concerns in Ukraine and Europe. But these moves are a choice, not a necessity. A good deal is still within reach if Washington is willing to pursue it.

The Trump administration should enter these negotiations with a clear sense of U.S. interests, a correct diagnosis of the problem to be solved, a preferred ranking of possible outcomes, and a strategy for how to accomplish its objective. If it does that, it can secure a free and independent Ukraine with the ability to defend itself and deter future attack. If the United States fails to help Ukraine exploit the advantage it has on the eve of talks, it will give Moscow a lifeline, which it will not just use in its quest to dominate Ukraine but also to damage U.S. interests globally.

RUSSIA UNDER PRESSURE

In its final year, the Biden administration, in which I served as senior director for strategic planning at the National Security Council, prepared Ukraine for talks in 2025 regardless of who won the U.S. election in 2024. After the unsuccessful counteroffensive of 2023, the administration helped Ukraine create three vectors of action that would weaken Moscow’s ability to prosecute the war indefinitely and thus put pressure on it to negotiate seriously.

One vector was to support a strategy of asymmetric attrition. According to the Department of Defense, Russian casualties are over 700,000 since the war began and averaging 1,500 a day. Moscow’s attempts to open up a new pipeline of troops from North Korea seem to have failed, because North Korean casualty numbers have been so high that Pyongyang has not sent many more. Accordingly, if he wants to fight a long war, Russian President Vladimir Putin is facing the prospect of having to order a mobilization later this year, which he has tried to avoid in order to shield ordinary Russians from the reality and pain of the battlefront. The second vector was support of Ukraine’s long-strike campaign, initially through backing its domestic drone program and then with the provision of long-range ATACMS. And the third was the ramping up of sanctions on Russia, including on 50 banks and on its energy sector, in order to complicate Moscow’s ability to finance a long war; one effect was a spike in Russian inflation, which exceeded 9.5 percent, with interest rates over 21 percent, at the end of 2024.

The United States also sent enough artillery rounds, rockets, air defense, and fighting vehicles to put Ukraine in a position to fight through 2025. A $50 billion allied loan, leveraging frozen Russian sovereign assets, has given Ukraine a financial lifeline. The result is that Russia is stuck. Moscow still seeks to dominate Ukraine, but it is gaining only slivers of territory in eastern Ukraine with very little prospect of making sweeping gains. It failed to cause Ukraine’s collapse through energy strikes over the winter. It still has not regained all the Russian territory seized by Ukraine in Kursk, more than six months after Ukraine’s incursion. And all this has been compounded by the fall of Russia’s ally Bashar al-Assad in Syria and the likely end of its military presence there.

WHY UKRAINE MATTERS

There are some observers and policymakers, including in the Trump administration, who believe that the outcome in the war in Ukraine matters little to the United States and that European security has been a distraction to the primary U.S. strategic challenge of countering China. Yet even if one views U.S. national interests through the prism of “America first” and sees little value in preserving a rules-based order or bolstering NATO, the United States has at least four core interests in preventing Russia from winning in Ukraine and in ensuring a free and sovereign Ukraine.

First, since the war began, Russia has significantly deepened its cooperation with China, North Korea, and Iran. It has received critical assistance from each—including machine tools, microelectronics, and coproduction partnerships to help reconstitute its military from China; missiles and drones from Iran; and artillery and soldiers from North Korea. In exchange, the Kremlin has provided unprecedented military and technological assistance to each, far beyond what it had previously considered. This cooperation is enduring and poses a real threat to U.S. interests. If Russia prevails in Ukraine, it will be a victory as well for each of its three partners, without whom Moscow would already have lost. This alignment of U.S. competitors and adversaries would deepen, as Russia’s partners receive their quid pro quo. There is no prospect of a peace deal driving a wedge between Russia and China—the bond between their leaders is too strong. China, in particular, will be emboldened by a Russian victory, and could draw conclusions about the willingness of the United States to stick with a partner through thick and thin.

Second, the survival of a free and independent Ukraine will be good for the United States. The Ukrainian military will emerge from the war as Europe’s third largest, after Russia and Turkey. It has pioneered cutting-edge technological developments, especially on drone warfare and the application of artificial intelligence to warfighting. It will share this technology with the United States and help Europe reconstitute its defense industrial base. The United States has already learned a great deal about the future of warfare from Ukraine. Ukraine is likely to be a strong and reliable ally for the United States in other parts of the world, including the Indo-Pacific, where it can advise and strengthen U.S. allies.

Third, a Russian victory in Ukraine would significantly increase the threat to several European states that are staunchly pro-American and spend a high percentage of their GDP on defense. These include Lithuania, which has pledged to spend over 5 percent of its GDP on defense in the next two years; Poland, which is on track for 4.7 percent; Latvia, which is at 3.45 percent; and Estonia, which is at 3.2 percent. Western European countries will not have sufficient capability to deter Russian aggression for many years, even if they immediately ramp up defense spending, and they are also likely to lack the willpower. The United States should not be abandoning an alliance commitment to sovereign nation states that are doing everything Washington asks because others in western Europe are not doing more.

Finally, and perhaps most important, the United States has an interest in a stable and peaceful Europe. Europe is the United States’ largest source of foreign investment and largest export market, and a key ally that broadly aligns with the United States on the central issues in world politics. If the negotiation goes wrong and results in a Russian victory, it will create a geopolitical black hole in Europe—one that would not be neatly siloed off from the rest of the world. This could include sowing the seeds of future conflicts that could spread beyond Ukraine, weakening pro-American states in Europe, and providing Russia with the opportunity to project power globally in a manner detrimental to U.S. interests, including in the Middle East, Africa, and the Indo-Pacific.

REDLINES

The primary problem that has to be solved in negotiations is that Russia wants a neutral and weakened Ukraine, whereas Ukraine wants sufficient security capabilities and guarantees so it can deter and defend against any future attack.

In a speech to his own Ministry of Foreign Affairs in June 2024, Putin articulated a firm stance that “Ukraine should adopt a neutral, nonaligned status, be nuclear-free, and undergo demilitarization and denazification” and demanded that Ukraine cede the entirety of Donetsk, Luhansk, Kherson, and Zaporizhzhia Provinces. In a number of interviews since, he has affirmed that position and described Ukrainian President Volodymyr Zelensky as an illegitimate leader of Ukraine with no authority to sign a treaty to end the war. Putin has also demanded strict limits on the size and scope of Ukraine’s military, including a prohibition on “offensive” weapons, an effective Russian veto over any international security guarantees provided to Ukraine, and western security assurances for Russia.

Such an outcome would (and should) be completely unacceptable to Ukraine and its partners. No Ukrainian leadership can accede to regime change and massive limits on its ability to defend itself. Kyiv needs some arrangement that can dissuade Russia from resuming the war at a moment of its choosing. The Ukrainian government’s official position is that it wants all of Ukraine’s sovereign territory, including Crimea, back, as well as membership in NATO, so that Russia could not attack it again without triggering a wider war. There are, however, indications that Ukraine would be willing to accept a freezing of the territorial line if it came without legal recognition of Russian gains and if allies supported Ukraine’s right to regain the territory by nonmilitary means. Most important for the Ukrainians, it would be compensated with ironclad security guarantees for the rest of the country and with a pledge of political and economic integration into the West.

Accordingly, the task for the United States and its allies should be clear: to work with Kyiv on an outcome that would provide for a free and independent Ukraine with the ability to defend itself and deter a future attack, and then to persuade Putin to accept it.

TELL ME HOW THIS ENDS

The various parties to the negotiations have put forward four distinct end states, each with its own logic and implications, not all of which have been properly understood. The first is NATO membership for Ukraine, which would provide Kyiv with an Article 5 security guarantee. Although the specific language is somewhat ambiguous, Article 5 has usually been interpreted by the United States (and other NATO members) as an ironclad commitment to intervene directly on behalf of an ally. With such a commitment, Ukrainians believe that Russia would be much less likely to attack again, given the likelihood that doing so would lead to war with the United States. Two variants of membership could apply in this case. Under the West Germany model, Kyiv would join NATO with the understanding that Article 5 applies only to territory under its control and pledge not to use force to retake Russian-occupied territories. Under the Norway model (based on the approach to that country’s membership at NATO’s founding, in 1949), it would agree to self-imposed limits on foreign bases, troops, naval vessels, and equipment that would be present in country—drawing a distinction, in other words, between Ukraine in NATO and NATO in Ukraine.

The second end state is what has been called the Israel model, with Washington providing enough military and intelligence assistance to enable Ukraine to deter and, if necessary, defeat Russian forces without direct intervention by other nations. In the case of Israel, U.S. support is based on various memorandums of understanding that aim to provide it with a qualitative military edge (a technological military advantage over its neighbors). This would not apply in the case of Ukraine, but the United States could aim to give it a credible defense and deterrence capability, as the 2024 U.S.-Ukraine Bilateral Security Agreement put it. This would not be just what is sometimes referred to as a “porcupine strategy,” which implies a purely defensive position. It would provide Ukraine with the ability to use long-range missiles, such as ATACMS and JASSMs, to go on the offensive inside Russia and elsewhere in the event that Russia invaded again.

In practice, the Israel model would require the United States and allies to commit to helping Ukraine build a force that would include layered air defense, an air force that included a significant number of F-16s, stockpiles of 155 munitions and medium-range missiles such as GMLRs, a trained force capable of combined arms operations, robust defenses along the line of control, long-range missiles, and a resilient and cutting-edge defense industrial base to produce as much as possible in country. The United States could also promise to provide Ukraine with indirect support if it were attacked again, along the lines of U.S. support for the past three years except with no restrictions on Ukrainian use of U.S. weapons.

A free and independent Ukraine will be good for the United States.

A third end state would center on a European security guarantee. U.S. President Donald Trump’s national security adviser, Mike Waltz, recently told NBC that the matter of security guarantees is “squarely going to be with the Europeans,” raising the question of whether European countries could send troops to Ukraine after the war. It is unclear, however, what the purpose of such a deployment would be. Would the troops serve as a tripwire force to deter a future Russian invasion? In that case, European nations would be at war with Russia. Are they there to train Ukrainian forces and help in the recovery, but not as a deterrent force? In that case, they would have to leave the moment a new invasion seemed likely. U.S. Secretary of Defense Pete Hegseth made it clear that if European troops did go to Ukraine, they would be operating without a U.S. guarantee. Some Europeans worry that this would give Putin an opportunity to drive a wedge between the United States and Europe—if he targeted European troops, NATO’s European members would be at war with Russia without U.S. support. For his part, Zelensky has stressed that “security guarantees without America are not real security guarantees.”

The fourth end state would hinge on Ukraine’s neutrality, a demand that Russia is likely to begin any negotiation with, building on discussions in Istanbul in 2022. The key question would be what happens if neutrality is violated. Here, it is worth looking closely at the Istanbul talks: Moscow proposed that Ukraine would not join any alliances, that the size of its military would be limited, and that security would be guaranteed by a group of countries committed to aiding Ukraine in the event of an attack. But this provision was structured to give Russia an effective veto—in other words, there was no enforcement mechanism.

Other approaches to neutrality would not work, either. In the case of Finland, after World War II, the Soviet Union was able to interfere with both foreign and domestic policy, exerting considerable control for several decades. For Austria during the Cold War, neutrality was largely respected, but mostly because a Soviet violation would have come in the context of an invasion of western Europe, triggering a major U.S. response in any case. And Belgium, which was supposed to serve as a neutral buffer with no assistance from other powers, was invaded in both World War I and World War II.

THE KREMLIN’S DILEMMAS

In approaching these possible end states, the U.S. strategy should be to create a dilemma for Russia over the type of Ukraine that it could face. The Trump administration has taken a very different view, but Washington could and should categorically rule out neutering Ukraine or formal neutrality, and instead put three options on the table: a Norway model of NATO membership, the Israel model, and a European security guarantee.

Each of these options has significant downsides for Russia. There is a plausible argument that the Norway model of NATO membership could be more palatable to Moscow than the Israel model or European troops, especially if it opened up the possibility of a broader discussion on some limits on Ukrainian offensive weaponry and on European architecture. These are things that would normally be rejected by Ukraine and the allies but could be discussed and considered by the alliance in the event that Russia accepted Ukrainian membership of NATO. Moreover, under the Norway model, there would not be NATO troops in Ukraine and its government would be somewhat restrained by its allies.

The Israel model, by contrast, would mean a heavily armed and insecure Ukraine that would have to fend for itself and thus be prone to anticipatory self-defense and unilateral kinetic action in the form of sabotage, covert action, and assassination. Adding enhanced indirect support would mean that if Russia ever invaded again, the United States would provide military and intelligence assistance to Ukraine, as it has done for the past three years, but with no restrictions on the use of allied weapons inside Russia.

The presence of European troops would mean that, in addition to Ukrainian rearmament, Russia would have to contend with NATO member state forces closer to its border with the ability to monitor its troop movements and train the Ukrainian forces in country. The Kremlin might take comfort in the fact that Europe is not ready to carry out this mission, but it would surely worry that a future U.S. administration would provide these troops with a security guarantee.

Washington could and should rule out formal neutrality for Ukraine.

The goal in a negotiation should be to compel Russia to confront the dilemmas it faces and to test the limits of what it can tolerate. Russia is likely to reject the Norway model, but the United States could then turn to the Israel model—preferable to a deployment of European troops that the Europeans themselves are not ready to execute effectively. In short, although Plan A should be the Norway model, the Israel model would be the fallback as Plan B.

Russia could, of course, reject the Israel model, as well as NATO and a European guarantee, and stick to its maximalist goals. That’s why the United States should continue to support Ukraine and maintain pressure on Russia, especially through asymmetric attrition, which would make it difficult for Russia to wage a long war. The Trump administration will be reluctant to request new military assistance for Ukraine from Congress, although doing so would send an important signal to Moscow. Meanwhile, proposals that European governments purchase U.S. weapons for Ukraine will face objections in the Pentagon given how low U.S. inventories are and because of demands from other regions. One way to overcome both of these problems would be through legislation funding general munitions production, sending the signal that the defense industry should ramp up production—for the Indo-Pacific and the Middle East as well as for Europe. Some of this production could then be provided by the United States in exchange for a deal on access to critical minerals or purchased for Ukraine, funded by European governments using frozen Russian assets.

Russia, for its part, is likely to ask for punitive sanctions to be lifted and the $300 billion in frozen sovereign assets returned. These demands should be mostly rejected, with the bulk of sanctions remaining in place as long as Russia illegally occupies Ukrainian territory. (The sanctions have the added benefit of impeding deeper economic ties between Russia and China.) If the Trump administration insists on lifting sanctions, at the very least it should keep in place those that impede Russia’s military modernization, such as on microelectronics. The sovereign assets should be transferred to Ukraine in lieu of reparations, to be used for reconstruction and a rebuilding of its military. This does not need to be agreed to by the Russians; European states have the power to make the move unilaterally, since the vast bulk of the frozen assets are there.

GOOD ENOUGH

If it backs Ukraine in negotiations and uses the leverage available to it, the Trump administration could secure the Israel model for Ukraine—the construction of a powerful future force with the ability to strike Russian territory if it were attacked, backed by a promise of indirect U.S. support in the event of a new war. This deal would not be perfect, as it leaves Ukraine without external security guarantees. Although there may have been a pathway to NATO, along the lines of the Norway model, under a Democratic administration, such an outcome is clearly not acceptable to Trump. (It could still be taken up by a different U.S. administration in the future.) The Israel model provides a viable pathway to a free and independent Ukraine with the ability to defend itself and deter future attack. And over time, it may serve as a steppingstone to a more durable and just peace.

THOMAS WRIGHT is a Senior Fellow at the Strobe Talbott Center for Security, Strategy, and Technology at the Brookings Institution. He served as Senior Director for Strategic Planning at the National Security Council in the Biden administration.