2446 - Năng suất là tất cả

Matthew J. Slaughter - David Wessel

Tại sao chính sách kinh tế bỏ lỡ những điều thực sự quan trọng

Ảnh Mikyung Lee

Đối với Hoa Kỳ, đây là thời điểm thử thách. Người Mỹ đang bị choáng ngợp bởi cảm giác bất ổn kinh tế không thể lay chuyển. Các chỉ số hàng đầu là tốt: tỷ lệ thất nghiệp thấp, lạm phát đang giảm và đất nước vẫn là quốc gia giàu nhất thế giới. Tuy nhiên, trong các cuộc thăm dò sau cuộc thăm dò, hầu hết người Mỹ đều nói rằng họ không hài lòng với tình trạng kinh tế hiện tại và triển vọng của nó trong tương lai. Chỉ một phần tư coi nền kinh tế là tốt hoặc tuyệt vời. Gần 80 phần trăm cho biết họ không tin rằng con cái họ sẽ sống tốt hơn họ.

Các nhà phân tích đã dành nhiều năm để thảo luận về những thách thức cụ thể của đất nước. Họ đã nói về dân số già đi của đất nước, điều này đang làm gia tăng thâm hụt ngân sách liên bang khi chi tiêu cho quyền lợi xung đột với sự phản đối tăng thuế. Họ đã xem xét mối đe dọa ngày càng tăng của biến đổi khí hậu, đòi hỏi phải đại tu ngành năng lượng của Hoa Kỳ. Họ đã lưu ý đến khoảng cách giàu nghèo và thu nhập ngày càng gia tăng trong nền kinh tế đang thay đổi của chúng ta. Và họ đã lo lắng về những nhà độc tài nước ngoài đang đe dọa an ninh của Hoa Kỳ.

Nhưng cuộc tranh luận công khai thường bỏ qua một yếu tố chung đằng sau tất cả những thách thức này, yếu tố sẽ định hình liệu Hoa Kỳ có thể giải quyết được chúng hay không: năng suất lao động. Thường được đo bằng lượng hàng hóa và dịch vụ tạo ra trên mỗi công nhân, năng suất là yếu tố quyết định chính của mức sống trung bình của một quốc gia và thành công kinh tế chung của quốc gia đó. Tăng trưởng năng suất theo thời gian là lý do tại sao người Mỹ ngày nay có thể tiêu thụ nhiều hàng hóa và dịch vụ hơn ông bà của họ - ngay cả khi họ làm việc ít giờ hơn. Tăng trưởng năng suất thúc đẩy tiền lương và lợi nhuận tăng, tạo ra nhiều doanh thu tài chính hơn, cho phép Washington xây dựng năng lực phòng thủ đáng gờm. Và tăng trưởng năng suất củng cố sức mạnh mềm của đất nước, thể hiện sức mạnh của một xã hội dân chủ, định hướng thị trường.

Từ khi kết thúc Thế chiến II đến năm 1973, năng suất kinh doanh của Hoa Kỳ (ngoài nông nghiệp) tăng trưởng với tốc độ hàng năm nhanh chóng là 2,8 phần trăm. Nhưng trong nửa thế kỷ qua, tốc độ tăng trưởng năng suất trung bình hàng năm của Hoa Kỳ chậm hơn nhiều. Từ năm 1973 đến năm 1995, tốc độ này giảm xuống chỉ còn 1,4 phần trăm. Trong thập kỷ tiếp theo, năng suất lao động phục hồi ở mức trung bình 3,0 phần trăm. Nhưng kể từ năm 2005, năng suất lao động chỉ tăng nhẹ theo từng năm, trung bình chỉ hơn 1,5 phần trăm. Năng suất lao động dao động trong suốt thời kỳ đại dịch, tăng vọt trong một năm và giảm vào năm tiếp theo, và dữ liệu gần đây nhất rất đáng khích lệ. Nhưng vẫn còn quá sớm để gọi đó là sự thay đổi xu hướng.

Những khác biệt hàng năm có vẻ nhỏ này mang lại những tác động to lớn khi tích lũy trong nhiều thập kỷ. Ví dụ, Báo cáo kinh tế năm 2015 của Tổng thống đã tính toán rằng nếu năng suất tăng từ năm 1973 đến năm 2013 với tốc độ như trong 25 năm trước đó, thì thu nhập sẽ cao hơn 58 phần trăm vào năm 2013 so với thực tế. Nếu những khoản tăng này được phân bổ theo tỷ lệ, thì hộ gia đình trung bình sẽ kiếm được thêm 30.000 đô la mỗi năm.

Chắc chắn, hầu hết các quốc gia có thu nhập cao khác cũng đã trải qua tình trạng năng suất chậm lại sau năm 1973. Nhiều quốc gia đã suy giảm nghiêm trọng hơn: ví dụ, từ năm 2008 đến năm 2024, năng suất của Anh chỉ tăng trưởng tích lũy 6,1 phần trăm, hoặc trung bình 0,4 phần trăm mỗi năm. Nhưng lợi thế so sánh của Hoa Kỳ không có nghĩa là năng suất của Hoa Kỳ đang tăng đủ nhanh. Và khi tăng trưởng năng suất đã chậm lại ở Hoa Kỳ, nó đã tăng vọt ở Trung Quốc. Sự tăng trưởng ở đó đã thúc đẩy sự chuyển đổi của Trung Quốc từ một quốc gia nghèo đói, bị cô lập thành đối thủ cạnh tranh kinh tế và địa chính trị chính của Washington.

Để giải quyết hoàn toàn những khó khăn trong nước và những thách thức toàn cầu, Hoa Kỳ sẽ cần phải khơi dậy một cuộc phục hưng năng suất. Các nhà kinh tế biết điều gì sẽ không hiệu quả. Bất kỳ sáng kiến ​​nào dựng lên rào cản đối với dòng chảy của ý tưởng, vốn và con người (vượt quá những gì cần thiết để bảo vệ an ninh quốc gia) đều phải thất bại. Tương tự như vậy là việc chà đạp lên các liên minh quốc tế để chống lại biến đổi khí hậu và đại dịch và cắt giảm đầu tư của chính phủ vào nghiên cứu để tạo điều kiện tăng chi tiêu cho quyền lợi. Việc lấn át đầu tư tư nhân, nâng cao năng suất bằng cách tăng nợ liên bang cũng sẽ không thành công.

Biết được điều gì sẽ cải thiện năng suất là điều khó hơn. Nhưng các nhà kinh tế học nhận thức được các chính sách có xu hướng hiệu quả: chi tiêu cho nghiên cứu và phát triển cơ bản, đầu tư vào giáo dục và đào tạo, và tham gia vào nền kinh tế toàn cầu thông qua nhập cư và đầu tư xuyên biên giới. Các chính sách như vậy sẽ không cải thiện năng suất ngay lập tức và Hoa Kỳ sẽ cần các biện pháp riêng biệt để đảm bảo mọi người đều có thể tận hưởng sự bùng nổ - chẳng hạn như các nguồn lực hỗ trợ những người lao động có thể bị mất việc do trí tuệ nhân tạo tạo ra. Nhưng nếu Washington cam kết thực hiện lại bộ ba công cụ này, Hoa Kỳ có thể sẽ chứng kiến ​​tốc độ tăng trưởng năng suất nhanh hơn. Sau đó, họ có thể bắt đầu giải quyết nhiều vấn đề khó giải quyết nhất của đất nước.

***

Các nhà kinh tế học từ lâu đã nhận ra tầm quan trọng của năng suất. Năng suất càng tăng, hộ gia đình càng nhận được nhiều thu nhập hơn và mức độ thịnh vượng về vật chất mà họ có thể đạt được càng cao. "Năng suất không phải là tất cả", Paul Krugman, người đoạt giải Nobel kinh tế đã viết vào năm 1990. "Nhưng về lâu dài, nó gần như là tất cả".

Vậy một quốc gia tăng năng suất như thế nào? Sản lượng trên mỗi công nhân có thể tăng theo một trong hai cách cơ bản. Đầu tiên là tăng lượng vốn khả dụng cho mỗi người lao động, chẳng hạn như tài sản, nhà máy và thiết bị. Thứ hai là thông qua đổi mới: khám phá ra cả hàng hóa và dịch vụ mới và những cách hiệu quả hơn để sản xuất hàng hóa và dịch vụ hiện có. Đổi mới lần lượt được thúc đẩy bởi các lực lượng như đầu tư vào giáo dục (giúp tăng cường kỹ năng của người lao động), chi tiêu cho nghiên cứu và phát triển và tiếp xúc với cạnh tranh toàn cầu thông qua thương mại, đầu tư và nhập cư quốc tế. Cả chính phủ và các công ty đều có thể cải thiện năng suất thông qua chi tiêu cho R & D, nhưng các học giả luôn nhận thấy rằng lợi nhuận xã hội từ các khoản chi như vậy vượt quá lợi nhuận tư nhân đối với những người thực hiện R & D, nhờ vào các yếu tố bên ngoài tích cực—chẳng hạn như những ý tưởng mới trong một ngành công nghiệp tạo ra sự đổi mới trong ngành khác. Điều này có nghĩa là chỉ riêng thị trường sẽ đầu tư không đủ vào R & D, một vấn đề có thể được khắc phục bằng chi tiêu của chính phủ.

Nghiên cứu học thuật đã xác định rõ ràng rằng đổi mới đã thúc đẩy hầu hết sự tăng trưởng năng suất của Hoa Kỳ trong thế kỷ qua. Một nghiên cứu quan trọng của nhà kinh tế đoạt giải Nobel Robert Solow đã phân tích sự gia tăng tổng sản phẩm quốc nội thực tế trên đầu người tại Hoa Kỳ từ năm 1909 đến năm 1949 và kết luận rằng khoảng một phần tám tổng mức tăng đến từ việc tăng vốn trên mỗi giờ làm việc, trong khi phần còn lại đến từ sự thay đổi công nghệ. Một nghiên cứu khác, gần đây hơn, xem xét giai đoạn từ năm 1948 đến năm 2013 đã phát hiện ra rằng 80 phần trăm tăng trưởng GDP bình quân đầu người của Hoa Kỳ được tạo ra bởi sự phát triển của các ý tưởng sáng tạo.

Vào giữa những năm 1970, tăng trưởng năng suất của Hoa Kỳ đã sụp đổ.

Lịch sử kinh tế của Hoa Kỳ theo nhiều cách là câu chuyện về những xu hướng năng suất này. Vào năm 1800, hầu hết người Mỹ làm việc trong lĩnh vực nông nghiệp, nơi mà giờ làm việc dài và mệt mỏi là chuẩn mực. Ví dụ, trong năm đó, một người nông dân mất 344 giờ để sản xuất 100 giạ ngô. Một thế kỷ sau, chỉ mất chưa đến một nửa thời gian đó—chỉ 147 giờ. Đến năm 1980, chỉ mất ba giờ. Lý do cho hiệu quả tăng tốc này là những cải tiến và ý tưởng mới, bao gồm các kỹ thuật mới để canh tác đất đai màu mỡ hơn, máy móc tốt hơn và các hoạt động tiết kiệm lao động. Những lợi ích này nhanh chóng lan rộng ra toàn bộ nền kinh tế. Khi nông nghiệp trở nên ít đòi hỏi hơn, ngành này cần ít lao động hơn, cho phép những người nông dân trước đây làm việc trong nhiều ngành nghề khác, bao gồm các ngành công nghiệp công nghệ cao của mỗi thế hệ, chẳng hạn như dệt may, điện báo và viễn thông.

Quốc gia này cũng được hưởng lợi rất nhiều từ việc cải thiện giáo dục, mức độ nhập cư cao, dòng vốn nước ngoài đổ vào và sự cạnh tranh trên thị trường ngày càng mở rộng. Hãy xem xét yếu tố đầu tiên. Hoa Kỳ tiên phong trong việc phổ cập giáo dục trung học cho quần chúng, nhờ vào "phong trào phổ thông trung học" cơ sở, như người ta vẫn gọi, phần lớn được tài trợ bởi người nộp thuế. Vào năm 1910, bằng tốt nghiệp phổ thông trung học là điều hiếm thấy ở Hoa Kỳ, nơi có những người ưu tú được định sẵn sẽ trở thành bộ trưởng, bác sĩ hoặc luật sư. Vào năm 1910, chỉ có chín phần trăm trong số tất cả những người Mỹ 18 tuổi tốt nghiệp phổ thông trung học và 19 phần trăm người Mỹ từ 15 đến 18 tuổi đã ghi danh vào trường phổ thông trung học. Nhưng đến năm 1940, thanh niên 18 tuổi trung bình đã có bằng tốt nghiệp trung học, và gần ba phần tư thanh thiếu niên từ 14 đến 17 tuổi đang học trung học. Sự mở rộng đồng bộ của giáo dục trung học đã thúc đẩy năng suất, tăng rất nhanh trong những năm 1920 và 1930. Nó cũng giúp thu hẹp khoảng cách thu nhập giữa những người lao động được trả lương cao nhất và thấp nhất.

Sự tăng trưởng về năng suất hầu như không dừng lại ở đó. Khi Hoa Kỳ nổi lên như một siêu cường toàn cầu vào cuối Thế chiến II, các nhà hoạch định chính sách của Hoa Kỳ đã đưa ra một loạt các lựa chọn liên quan đến R & D công, giáo dục và đào tạo, và sự tham gia toàn cầu cùng nhau giúp thúc đẩy tăng trưởng mạnh mẽ liên tục. Trong nỗ lực cạnh tranh với Liên Xô về mặt chính trị và kinh tế, chính phủ Hoa Kỳ đã mở rộng đáng kể chi tiêu trực tiếp cho R & D trong các lĩnh vực quan trọng, bao gồm công nghệ quốc phòng, năng lượng hạt nhân, y học và khoa học cơ bản. Sau khi Liên Xô phóng vệ tinh Sputnik vào năm 1957, khởi đầu cuộc đua vào không gian, chi tiêu của Hoa Kỳ cho R & D tăng vọt hơn nữa, đạt đỉnh vào năm 1965 ở mức 11,7 phần trăm ngân sách liên bang và 2,2 phần trăm GDP của Hoa Kỳ. Đạo luật điều chỉnh lại cho quân nhân năm 1944, thường được gọi là Đạo luật GI, cung cấp cho các cựu chiến binh trở về các khoản tiền để học đại học và đào tạo khác. Trong bảy năm đầu tiên, khoảng tám triệu cựu chiến binh đã nhận được các chế độ phúc lợi giáo dục. Từ năm 1940 đến năm 1950, số lượng bằng cấp được trao bởi các trường cao đẳng và đại học Hoa Kỳ đã tăng gấp đôi. Và Hoa Kỳ đã giúp thiết kế và khởi động ba tổ chức toàn cầu—Quỹ Tiền tệ Quốc tế, Ngân hàng Thế giới và Hiệp định chung về Thuế quan và Thương mại—để xây dựng thương mại toàn cầu ổn định, cạnh tranh và cởi mở. Kết quả là một kỷ nguyên vàng của năng suất Hoa Kỳ.

Và sau đó, vào giữa những năm 1970, tăng trưởng năng suất của Hoa Kỳ đã sụp đổ. Một số lý do là bên ngoài và bất ngờ, chẳng hạn như cú sốc giá dầu chưa từng có vào năm 1974 và 1979. Nhưng những lý do khác là bên trong và có thể dự đoán được. Đến năm 1973, chi tiêu cho R & D của liên bang đã giảm xuống còn 6,9 phần trăm ngân sách liên bang; đến năm 1995, con số này giảm xuống còn 4,5 phần trăm. Đến năm 2019, R & D chỉ chiếm 2,8 phần trăm tổng chi tiêu của liên bang và chỉ 0,6 phần trăm GDP, mức thấp nhất trong hơn sáu thập kỷ. Hoa Kỳ tiếp tục đầu tư nhiều hơn vào R&D so với bất kỳ quốc gia nào khác, nhưng mức chi tiêu vẫn còn thấp hơn nhiều so với trước đây và mức cần thiết.

Trong khi đó, những cải thiện về giáo dục của Hoa Kỳ chậm lại đáng kể khi các trường trung học phải vật lộn để nâng cao hiệu suất và học phí đại học tăng đều đặn. Về phần mình, nền kinh tế toàn cầu trở nên phân mảnh hơn khi sự ổn định của tỷ giá hối đoái cố định sau Thế chiến II sụp đổ. Chính phủ Hoa Kỳ bắt đầu cắt giảm các hiệp định thương mại và dựng lên các rào cản đối với thương mại bên ngoài, chẳng hạn như các hạn chế xuất khẩu áp dụng đối với xe cơ giới của Nhật Bản vào những năm 1980.

Tăng trưởng năng suất bắt đầu phục hồi vào năm 1995, nhưng sự gia tăng bất ngờ này chủ yếu là sản phẩm của một ngành: công nghệ thông tin. Nghiên cứu đã chứng minh rằng sự tham gia sâu rộng hơn của các công ty công nghệ thông tin trên toàn cầu thông qua thương mại, đầu tư và nhập cư đã giúp thúc đẩy sự gia tăng năng suất của ngành. Những lợi ích này nhanh chóng lan rộng khắp nền kinh tế nói chung khi các công ty trong các ngành khác, chẳng hạn như bán lẻ, đầu tư mạnh vào các sản phẩm CNTT mới và chi phí thấp hơn và tái tổ chức để hiện thực hóa các lợi ích. Thỏa thuận Công nghệ thông tin, được 29 quốc gia ký kết vào năm 1996, đã giúp thúc đẩy sự cất cánh này bằng cách xóa bỏ thuế quan đối với CNTT. Do đó, thu nhập của người lao động tăng nhanh ở tất cả các loại kỹ năng, tạm thời ngăn chặn sự gia tăng bất bình đẳng. Doanh thu thuế liên bang tăng vọt - một lý do chính khiến Hoa Kỳ đạt được thặng dư ngân sách đầu tiên sau nhiều thập kỷ từ năm 1998 đến năm 2001.

Nhưng sau mười năm, sự bùng nổ năng suất này đã lắng xuống. Một phần là do việc cắt giảm thuế quan của Thỏa thuận Công nghệ thông tin đã kết thúc theo kế hoạch và các quốc gia không thể đạt được thỏa thuận mới xóa bỏ thuế quan đối với các phát minh hoặc sản phẩm CNTT mới hơn. Trong gần hai thập kỷ kể từ năm 2005, tăng trưởng năng suất một lần nữa giảm xuống mức trung bình hàng năm chỉ hơn 1,5 phần trăm một chút. Sự kết thúc của sự bùng nổ là một phần lý do khiến cả bất bình đẳng thu nhập và thâm hụt ngân sách đều gia tăng. Những đổi mới trong đại dịch như làm việc từ xa đã khơi dậy hy vọng về sự hồi sinh của năng suất, với nhiều công ty báo cáo những lợi ích lớn từ các hình thức làm việc mới như vậy. Nhưng nhiều doanh nghiệp khác đã báo cáo rằng năng suất chậm lại do chính những hoạt động này - và do đó đang cắt giảm mạnh chúng.

Đổi mới đã thúc đẩy phần lớn tăng trưởng năng suất của Hoa Kỳ.

Sự sụp đổ trong tăng trưởng năng suất đã cản trở không chỉ sự thịnh vượng trong nước mà còn cả khả năng cạnh tranh của Hoa Kỳ trên trường quốc tế - đặc biệt là đối với Trung Quốc, nơi mà sự bùng nổ năng suất trong hai thế hệ qua đã biến đổi sức mạnh kinh tế và quân sự của quốc gia này. Từ khi thành lập Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa vào năm 1949 cho đến khi chủ tịch đầu tiên, Mao Trạch Đông, qua đời vào năm 1976, Trung Quốc hầu như không có sự tăng trưởng về năng suất do nhà nước kiểm soát chặt chẽ mọi quyết định kinh tế. Nhưng khi nhà lãnh đạo Trung Quốc Đặng Tiểu Bình bắt đầu tự do hóa nền kinh tế vào năm 1978, năng suất đã tăng vọt. Tỷ trọng sản lượng công nghiệp do các công ty nhà nước sản xuất đã giảm từ 80 phần trăm vào năm 1978 xuống còn dưới 30 phần trăm vào năm 2016. Đầu tư trực tiếp nước ngoài vào Trung Quốc của các công ty đa quốc gia phương Tây tăng vọt. Xuất khẩu của Trung Quốc cũng vậy theo hướng ngược lại. Đồng thời, Bắc Kinh đã triển khai các khoản đầu tư công lớn vào giáo dục và nghiên cứu, giống như Hoa Kỳ đã làm sau Thế chiến II. Tổng chi tiêu cho R&D của Trung Quốc đã tăng từ khoảng 9 tỷ đô la vào năm 2000 lên 293 tỷ đô la vào năm 2018 - tổng chi tiêu quốc gia lớn thứ hai trên thế giới, sau Hoa Kỳ.

Tác động của tất cả những thay đổi chính sách này lên năng suất là rất sâu sắc. Một nghiên cứu gần đây của Ngân hàng Thế giới đã tính toán rằng từ năm 1979 đến năm 2019, năng suất của Trung Quốc đã tăng trưởng trung bình hàng năm gần 7,5 phần trăm. Năm 1980, tổng GDP của Trung Quốc chỉ là 191 tỷ đô la, tương đương 1,7 phần trăm tổng sản lượng thế giới. GDP bình quân đầu người của nước này chỉ khoảng 195 đô la, một trong những mức thấp nhất trên thế giới. Tuy nhiên, bốn mươi năm sau, GDP của Trung Quốc đã đạt mức đáng kinh ngạc là 14,7 nghìn tỷ đô la - chiếm 17,4 phần trăm tổng GDP của thế giới. GDP bình quân đầu người tăng lên 10.408 đô la, củng cố vị thế thu nhập trung bình của nước này.

Tăng trưởng năng suất của Trung Quốc rõ ràng đã chậm lại trong những năm gần đây. Một lý do là do dân số nước này già hóa nhanh chóng. Một lý do khác là Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình tái khẳng định rộng rãi quyền kiểm soát của nhà nước đối với nền kinh tế trong các lĩnh vực then chốt như ngân hàng. Nhưng năm nay và năm sau, năng suất của Trung Quốc dự kiến ​​sẽ tăng khoảng bốn phần trăm—gấp đôi tốc độ dự báo của Hoa Kỳ. Quốc gia này tiếp tục đổi mới và mở rộng năng suất trong nhiều lĩnh vực then chốt. Trong công nghệ sạch, các công ty Trung Quốc thống trị thị trường toàn cầu về xe điện, pin và năng lượng mặt trời. Và thông qua Sáng kiến ​​Vành đai và Con đường năm 2013 và Đối tác Kinh tế Toàn diện Khu vực năm 2020, Bắc Kinh đã thúc đẩy xây dựng một khuôn khổ toàn cầu mới cho thương mại và đầu tư quốc tế bên ngoài hệ thống do Hoa Kỳ lãnh đạo. Trong khi đó, Washington tiếp tục chuyển sang chủ nghĩa bảo hộ nhiều hơn.

MỘT CHƯƠNG TRÌNH NGHỊ SỰ HƯỞNG LỢI NĂNG SUẤT

Thật viển vông khi kỳ vọng rằng tăng trưởng năng suất nhanh sẽ đột ngột và bền vững trở lại Hoa Kỳ. Một số người đã dự báo tăng trưởng năng suất nhanh hơn, dựa trên sự gia tăng năng suất trong các quý gần đây, vì những lý do có thể bao gồm những tác động ban đầu của AI tạo ra. Nhưng những nhà dự báo sáng suốt khác cũng tin rằng năng suất sẽ tiếp tục tăng chậm. Ví dụ, trong triển vọng ngân sách dài hạn mới nhất, Văn phòng Ngân sách Quốc hội dự báo mức tăng trưởng năng suất hàng năm của Hoa Kỳ chỉ là 1,4 phần trăm từ năm 2024 đến năm 2054.

Nhưng người Mỹ không nên phải chấp nhận con số thấp đó. Và họ không cần phải làm vậy: các quốc gia có thể tập hợp ý chí để đầu tư vào tương lai ngay cả trong những ngày khó khăn nhất hiện tại và Hoa Kỳ có thể tìm ra những cách mới để tăng trưởng năng suất nhằm giải quyết những thách thức bên trong và bên ngoài. Năng suất lao động tăng là cách tốt nhất để tạo ra các nguồn lực cần thiết để giảm nghèo, khôi phục sức sống của tầng lớp trung lưu Hoa Kỳ, tránh xung đột giữa các thế hệ và trẻ hóa niềm tin của thế giới vào nền dân chủ thị trường hơn là chế độ độc tài. Do đó, Washington phải ưu tiên hàng đầu để tạo ra các điều kiện cho tăng trưởng năng suất nhanh hơn và bền vững hơn.

Để bắt đầu, Hoa Kỳ nên chi nhiều hơn cho nghiên cứu và phát triển - cốt lõi của đổi mới và do đó là tăng trưởng năng suất. Washington nên tăng ít nhất gấp ba lần nguồn tài trợ công cho R & D cơ bản từ tổng số 0,7 phần trăm GDP hiện nay lên mức cao nhất sau Thế chiến II là 2,2 phần trăm. Khoản chi này nên được phân bổ cho các cơ quan, bao gồm Quỹ Khoa học Quốc gia, bao gồm nhiều lĩnh vực kinh tế, và Viện Y tế Quốc gia, tập trung vào chăm sóc sức khỏe, một trong những ngành có năng suất thấp nhất của Hoa Kỳ. Đạo luật CHIPS và Khoa học năm 2022 là một bước đi đúng hướng, vì nó cung cấp 11 tỷ đô la cho hoạt động R & D mới liên quan đến chất bán dẫn thông qua cả các cơ quan và trung tâm liên bang hiện có và mới thành lập. Nhưng cả biện pháp này và Đạo luật Giảm lạm phát đều tập trung quá nhiều vào các công nghệ và công ty hiện có thay vì vào nghiên cứu nền tảng ở biên giới của khoa học và kỹ thuật. Và 11 tỷ đô la là quá ít: 2,2 phần trăm GDP năm 2023 sẽ là 609,9 tỷ đô la.

Chính phủ cũng nên chi nhiều hơn cho các chương trình giáo dục mầm non. Ngày nay, có khoảng 25 triệu trẻ em ở Hoa Kỳ từ năm tuổi trở xuống. Chính phủ nên cung cấp cho mỗi trẻ em chương trình giáo dục mầm non chất lượng cao trị giá 4.000 đô la bằng cách đầu tư thêm 100 tỷ đô la hàng năm. Mức giá đó có vẻ cao, nhưng nghiên cứu gần đây cho thấy lợi ích to lớn về mặt xã hội và tư nhân có được từ việc đầu tư vào tiềm năng của trẻ em. Ví dụ, một loạt nghiên cứu của nhà kinh tế đoạt giải Nobel James Heckman và các nhà nghiên cứu khác đã xem xét hai biện pháp can thiệp dành cho trẻ nhỏ ở Bắc Carolina và kết luận rằng lợi ích thu được lớn gấp bảy lần chi phí.

Tuy nhiên, có một trở ngại kinh tế lớn đối với các khoản đầu tư liên bang mới này: thâm hụt đang tăng vọt của đất nước. Mặc dù gần như có việc làm đầy đủ trong phần lớn năm 2024, thâm hụt liên bang của năm đó đã lên tới 1,8 nghìn tỷ đô la. Chi phí lãi suất trong năm tài chính hiện tại được dự báo sẽ ít nhất bằng tổng ngân sách quốc phòng. Nợ liên bang tính theo tỷ lệ GDP là 98 phần trăm—mức cao gần như lịch sử—và nếu không có thay đổi về chính sách, con số này sẽ tăng không ngừng. Đây là một trong nhiều lý do khiến lãi suất trái phiếu kho bạc Hoa Kỳ tăng vọt lên mức chưa từng thấy trong nhiều thập kỷ. Để giảm khả năng lãi suất tăng sẽ lấn át các khoản đầu tư thúc đẩy năng suất, cần phải chi trả đầy đủ cho khoản chi tiêu R&D tăng thêm của liên bang. Chính phủ có thể thực hiện điều này bằng cách đảo ngược các khoản cắt giảm thuế năm 2017 cho cá nhân và hộ gia đình thay vì gia hạn (như Nhà Trắng và Quốc hội dường như đã sẵn sàng làm). Để thận trọng về mặt tài chính, chính phủ không nên giảm thuế đối với vốn như một biện pháp cố gắng thúc đẩy năng suất.

Để nâng cao năng suất trong các cuộc thảo luận về tài chính, quy trình ngân sách liên bang cũng nên yêu cầu Văn phòng Ngân sách Quốc hội và Văn phòng Quản lý và Ngân sách Nhà Trắng phải liên tục đánh giá năng suất khi đánh giá các văn bản luật quan trọng. Khi Văn phòng Ngân sách Quốc hội và Văn phòng Quản lý và Ngân sách đã đánh giá năng suất trong quá khứ, họ đã thực hiện theo những cách đáng ngờ. Ví dụ, họ đã mua vào ý tưởng rằng việc cắt giảm thuế suất sẽ tạo ra sự gia tăng năng suất và do đó thu nhập lớn đến mức tổng doanh thu thuế sẽ tăng. Điều này đã được chứng minh là không đúng.

Thay vào đó, điểm số lập pháp ngày nay nên xem xét các tác động về năng suất có cơ sở vững chắc trong nghiên cứu học thuật. Ví dụ, cả CBO và OMB đều không tính đến mức độ những người nhập cư có tài năng cao thúc đẩy sự đổi mới và do đó là năng suất - điều này làm tăng doanh thu thuế. Các nhà hoạch định chính sách nên yêu cầu cả hai cơ quan tính đến các tác động về năng suất vốn đã được biết đến rộng rãi từ các nghiên cứu được bình duyệt hiện có.

Khi họ làm như vậy, mọi văn bản luật chính đều phải nhận được báo cáo tác động về năng suất từ ​​hai văn phòng. Bất kỳ luật nào làm chậm tăng trưởng năng suất đều phải nêu rõ mục tiêu bù đắp chi phí đó. Ví dụ, nếu Washington muốn buộc TikTok cắt đứt quan hệ với Trung Quốc, họ phải xác định những lo ngại hợp pháp về an ninh quốc gia có thể lớn hơn cách các hạn chế xuyên biên giới mới có thể làm chậm sự đổi mới. Nếu muốn trợ cấp cho một số công ty năng lượng sạch nhất định, mục tiêu phải là đẩy nhanh quá trình chuyển đổi khỏi nhiên liệu hóa thạch, điều này sẽ bù đắp chi phí cho cạnh tranh trên thị trường tự do. Và nếu Quốc hội quyết định cung cấp nhà ở tốt hơn cho các gia đình thu nhập thấp, thì điều đó phải phục vụ cho mục đích thu hẹp bất bình đẳng, điều này sẽ đáng làm ngay cả khi quá trình xây dựng nhà ở mới không hiệu quả.

KẾT NỐI BỊ BỎ LỠ

Tất nhiên, sẽ rất khó để ghi điểm cho các dự luật và quy tắc khác nhau để tăng năng suất. Nghiên cứu về những quyết định cụ thể nào có thể thúc đẩy năng suất không phải lúc nào cũng đơn giản. Ví dụ, các nhà kinh tế từ lâu đã biết rằng cạnh tranh thị trường thúc đẩy sự đổi mới và chính quyền Biden đã quyết liệt hơn trong việc sử dụng quyền lực chống độc quyền của mình. Tuy nhiên, tác động về năng suất của nỗ lực này vẫn chưa rõ ràng.

Nhưng rõ ràng là các kết nối toàn cầu gia tăng thông qua thương mại, đầu tư và nhập cư thúc đẩy năng suất của các quốc gia và công ty của họ. Và không khó để hiểu tại sao. Một nền kinh tế ẩn sau những bức tường phải tạo ra những ý tưởng, công nghệ và kỹ thuật của riêng mình, trong khi một nền kinh tế mở có thể khai thác những đổi mới được phát triển trên khắp thế giới. Một quốc gia áp đặt những rào cản đáng kể đối với thương mại với các khu vực khác trên thế giới phải dựa nhiều hơn vào khoản đầu tư của chính mình vào những ý tưởng và cơ hội mới, trong khi các quốc gia toàn cầu hóa có thể khai thác tiền tiết kiệm ở nước ngoài. Và các quốc gia bị cô lập phải tự sản xuất hàng hóa và dịch vụ, bao gồm cả những mặt hàng mà họ không có đủ khả năng cung cấp; các quốc gia có sự kết nối có thể chuyên môn hóa vào thế mạnh của mình.

Theo truyền thống, Hoa Kỳ là mô hình về cách toàn cầu hóa thúc đẩy năng suất. Mặc dù các chi nhánh tại Hoa Kỳ của các doanh nghiệp đa quốc gia nước ngoài chỉ chiếm chưa đến một phần trăm các công ty Hoa Kỳ, nhưng họ chiếm tới 12 phần trăm chi tiêu kinh doanh của quốc gia này cho nghiên cứu và phát triển, 16 phần trăm đầu tư vào nhà máy và thiết bị, và 23 phần trăm tổng kim ngạch xuất khẩu hàng hóa vào năm 2022. Tất cả các hoạt động đổi mới này đều góp phần vào thành công của các doanh nghiệp và tạo ra những công việc có năng suất cao, lương cao. Vào năm 2022, các công ty nước ngoài đã tuyển dụng hơn 8,3 triệu lao động Hoa Kỳ, trong đó 34 phần trăm làm việc trong ngành sản xuất, so với 9,5 phần trăm tổng số việc làm trong khu vực tư nhân của Hoa Kỳ hiện nay. Mức lương tại các công ty này trung bình là 89.296 đô la cho mỗi lao động, cao hơn khoảng 22 phần trăm so với mức trung bình của khu vực tư nhân.

Washington phải đảm bảo rằng mức tăng năng suất của AI sẽ được đền đáp cho công chúng nói chung.

Hoa Kỳ cũng đã được hưởng lợi từ việc cho phép một lượng lớn người nhập cư vào, những người này sau đó đã đóng góp rất lớn vào quá trình đổi mới. Ví dụ, người di cư chỉ chiếm khoảng 14 phần trăm dân số Hoa Kỳ, nhưng họ chiếm khoảng 38 phần trăm những người đoạt giải Nobel thường trú của đất nước này về hóa học, y học và vật lý và 36 phần trăm những người đoạt giải Nobel thường trú của đất nước này ở mọi hạng mục trong hai thập kỷ qua. Họ chiếm 24 phần trăm trong số tất cả những người đoạt giải thưởng "thiên tài" của Quỹ MacArthur có trụ sở tại Hoa Kỳ kể từ năm 2000. Jensen Huang, người đồng sáng lập Nvidia, công ty có chip đóng vai trò cốt lõi trong sự bùng nổ AI, sinh ra ở Đài Loan và chuyển đến Hoa Kỳ khi mới chín tuổi.

Nhưng giờ đây, Hoa Kỳ đang quay lưng lại với thế giới. Họ đã phá bỏ những bức tường hiện có đối với đầu tư nước ngoài và nâng cao chúng hơn nữa, mở rộng phạm vi và cường độ đánh giá đối với các nhà đầu tư bên ngoài muốn mua lại các công ty Hoa Kỳ. Quốc gia này cũng đang cân nhắc việc thành lập một ủy ban có chức năng giám sát và có khả năng hạn chế các khoản đầu tư ra nước ngoài của các công ty Hoa Kỳ. Và Tổng thống Hoa Kỳ Donald Trump đã đe dọa áp dụng nhiều hạn chế nhập khẩu mới, bao gồm thuế quan chung là 10 hoặc 20 phần trăm đối với tất cả hàng hóa nhập khẩu và 60 phần trăm đối với tất cả hàng nhập khẩu từ Trung Quốc. Bất kỳ biện pháp bảo vệ nào như vậy cũng sẽ làm giảm năng suất, bao gồm cả việc phá vỡ mạng lưới cung ứng toàn cầu và cho phép các công ty Hoa Kỳ tăng giá.

Washington cũng đang theo đuổi các chính sách nhập cư hạn chế hơn. Trump đã đề xuất trục xuất hàng loạt những công nhân ít kỹ năng, điều này sẽ gây ra sự tàn phá trong các ngành dịch vụ như khách sạn và nhà hàng. Các kế hoạch hạn chế nhập cư của những công nhân có trình độ cao của ông cũng có thể gây ra thiệt hại nghiêm trọng. Trong chiến dịch tranh cử năm 2024, ông đã lên tiếng ủng hộ việc cấp phép làm việc cho tất cả sinh viên sinh ra ở nước ngoài tốt nghiệp một trường cao đẳng hoặc đại học tại Hoa Kỳ. Tuy nhiên, chính quyền đầu tiên của ông đã khiến những người nhập cư có trình độ cao khó gia hạn thị thực hơn nhiều.

Những kế hoạch này đặc biệt đáng lo ngại vì các giới hạn nhập cư hiện tại đã tước đi hàng triệu công nhân tài năng của Hoa Kỳ. Chỉ tính riêng tháng 4 năm 2023, Cơ quan Hải quan và Di trú Hoa Kỳ đã nhận được kỷ lục 758.994 đơn xin đủ điều kiện cho chỉ 85.000 thị thực H-1B, loại thị thực chính được cấp cho những người nhập cư có trình độ đại học. Tác động của các hạn chế này trở nên tồi tệ hơn do những nỗ lực ngày càng tăng của các tiểu bang khác nhằm thu hút nhân tài trên thế giới. Ví dụ, vào tháng 7 năm 2023, chính phủ Canada đã tạo ra một chương trình cấp phép làm việc cho tối đa 10.000 người sở hữu thị thực H-1B tại Hoa Kỳ, những người gần đây đã bị sa thải. Đây là một động thái khôn ngoan: vì thị thực H-1B gắn liền với người sử dụng lao động, nên những người sở hữu thị thực này mất việc sẽ phải đối mặt với việc trục xuất. Canada chỉ mất chưa đầy hai ngày để lấp đầy tất cả các vị trí.

ĐIỀU CHỈNH CẤU TRÚC

Tuy nhiên, chủ nghĩa bảo hộ của Hoa Kỳ không phải đến từ bên ngoài. Nó xuất hiện vì trong một thời gian quá dài, các nhà hoạch định chính sách đã không giải quyết thỏa đáng thực tế rằng lợi ích của toàn cầu hóa không dành cho mọi công nhân, công ty và cộng đồng người Mỹ. Một số người và địa điểm tại Hoa Kỳ đã mất việc làm, thu nhập và của cải do toàn cầu hóa. Do đó, họ đã mất đi cảm giác về phẩm giá và mục đích có được thông qua công việc—và mất đi lòng tin và niềm tin vào đất nước.

Có lẽ ví dụ lớn nhất về hiện tượng này là cái mà các nhà kinh tế gọi là "cú sốc Trung Quốc", được tạo ra bởi sự gia tăng xuất khẩu thâm dụng lao động của Trung Quốc vào nền kinh tế toàn cầu. Các học giả ước tính rằng từ năm 1997 đến năm 2011, việc nhập khẩu hàng hóa Trung Quốc của Hoa Kỳ đã phá hủy tới hai triệu việc làm tại Hoa Kỳ trên tất cả các ngành công nghiệp, gần một nửa trong số đó là trong lĩnh vực sản xuất. Chính phủ liên bang đã làm quá ít để giúp những loại công nhân này, gia đình và cộng đồng của họ. Những nơi bị ảnh hưởng nhiều nhất bởi những đợt sa thải này đặc biệt có khả năng chấp nhận các ứng cử viên theo chủ nghĩa bảo hộ, mặc dù nhìn chung, chủ nghĩa bảo hộ tạo ra chính sách kinh tế kém.

Để ngăn chặn phản ứng dữ dội, Hoa Kỳ phải tìm ra cách tốt hơn để hỗ trợ người lao động và cộng đồng bị ảnh hưởng bởi các lực lượng năng động của toàn cầu hóa và đổi mới. Trên thực tế, việc làm như vậy đang trở nên cấp bách hơn bao giờ hết. Mặc dù cú sốc Trung Quốc nghiêm trọng như thế nào trong những năm đầu thế kỷ này, nhưng nó có thể chỉ là một lỗi làm tròn khi so sánh với phạm vi và tốc độ phá hủy việc làm mà AI tạo ra có thể gây ra. Một nghiên cứu gần đây của Goldman Sachs ước tính rằng hai phần ba trong số tất cả các ngành nghề của Hoa Kỳ đã dễ bị tổn thương trước một số hình thức tự động hóa thông qua AI. Ước tính đó có thể chứng minh là quá cao và không phải tất cả những công việc này đều có thể biến mất hoàn toàn. Nhiều công việc có thể tồn tại và thậm chí trở nên năng suất hơn và được trả lương cao hơn khi AI trao quyền cho người lao động chuyển sang các nhiệm vụ có giá trị cao hơn; trên thực tế, AI tạo ra có thể thúc đẩy tăng trưởng năng suất trên toàn nền kinh tế Hoa Kỳ. Nhưng khả năng phá hủy việc làm nhanh chóng và lan rộng như một phần của việc tăng tốc tăng trưởng năng suất là rất có thể xảy ra. Vào tháng 4 năm 2024, Giám đốc điều hành của công ty CNTT hùng mạnh Tata Consultancy Services có trụ sở tại Ấn Độ đã dự đoán rằng AI tạo ra có thể giết chết gần như tất cả các trung tâm cuộc gọi trên thế giới trong khoảng một năm.

Đối với Hoa Kỳ, tỷ lệ mất việc làm cao - ngay cả khi đi kèm với tăng trưởng năng suất nhanh hơn - có thể gây ra hậu quả chính trị nghiêm trọng. Thật ngạo mạn khi cho rằng người Mỹ, những người đã trở nên khá cảnh giác với những rủi ro và chi phí của sự thay đổi kinh tế, sẽ chấp nhận những gì AI tạo ra có thể giải phóng. Phần lớn người Mỹ đã lên tiếng lo ngại về tác động của AI đối với thị trường lao động, bao gồm tác động của xe tự hành hoặc việc AI tham gia vào chăm sóc sức khỏe. Trong cuộc đình công chung của Hollywood năm 2023 do Hiệp hội Diễn viên Màn ảnh và Hiệp hội Biên kịch Hoa Kỳ tổ chức, hành động chung đầu tiên như vậy kể từ khi Ronald Reagan làm chủ tịch SAG vào năm 1960, một yêu cầu chính từ các nhà lãnh đạo công đoàn là hạn chế việc sử dụng AI của các hãng phim.

Nếu hàng triệu công nhân bị sa thải khi các cải tiến AI mở rộng, không ai nên ngạc nhiên nếu sự bất mãn xuất hiện trong các gia đình và cộng đồng người Mỹ, giống như cú sốc Trung Quốc đã xảy ra. Khi quá nhiều người Mỹ cảm thấy bị bỏ rơi khỏi động lực kinh tế, họ mất lòng tin, đức tin và cảm giác cam kết với bất kỳ lợi ích quốc gia nào. Cũng giống như những người Luddite phản đối việc sử dụng máy móc mới vào đầu thế kỷ 19, người Mỹ có thể từ chối sử dụng AI hoặc kêu gọi hạn chế việc triển khai AI.

Do đó, Washington sẽ phải đảm bảo rằng lợi ích về năng suất của trí tuệ nhân tạo sẽ được đền đáp cho công chúng nói chung và cam kết đảm bảo rằng những người lao động bị mất việc có thể tiếp cận các cơ hội mới. Một nơi để bắt đầu có thể là cấp khoản tín dụng thuế 10.000 đô la cho những người lao động bị mất việc do AI tạo ra mà họ có thể sử dụng để đào tạo lại cho các công việc khác. Các quan chức Hoa Kỳ cũng có thể làm chậm tốc độ áp dụng AI tạo ra bằng cách áp dụng thuế tự động hóa đối với các công ty thay thế công việc bằng thuật toán. Một loại thuế như vậy sẽ giúp người lao động và các nhà hoạch định chính sách có nhiều thời gian hơn để lập kế hoạch và điều chỉnh, đồng thời sẽ cung cấp doanh thu mới cho khoản tín dụng thuế đào tạo lại. Ít nhất, các nhà hoạch định chính sách nên sửa đổi luật thuế hiện hành của Hoa Kỳ để không khuyến khích tự động hóa bằng cách đánh thuế lao động ở mức cao hơn đáng kể so với đầu tư vốn vào công nghệ. Tương tự như vậy, họ có thể cân bằng lại sự kết hợp các ưu đãi giữa đầu tư vào máy móc, máy tính và phần mềm và đầu tư vào vốn con người. Các lực lượng thị trường để triển khai và mở rộng AI có thể mạnh hơn và nhanh hơn đáng kể so với các lực lượng thúc đẩy các cải tiến năng suất trước đó, vì vậy các nhà hoạch định chính sách cần phải phản ứng tương ứng.

Sự gia tăng gần đây chắc chắn là đáng khích lệ. Nhưng vẫn còn quá sớm để nói liệu đây có phải là xu hướng thực sự hay không và không có cây đũa thần nào có thể tạo ra sự tăng trưởng năng suất nhanh hơn. Điều rõ ràng là các khoản đầu tư vào R & D, vào con người và vào sự tham gia toàn cầu đã có thành tích thành công rõ ràng. Các nhà hoạch định chính sách nên chú ý vì tăng trưởng năng suất mạnh mẽ sẽ làm được nhiều hơn bất kỳ điều gì khác để giải quyết hàng loạt thách thức nội bộ và bên ngoài đáng sợ mà Hoa Kỳ phải đối mặt. Cuối cùng, nó sẽ cho phép người Mỹ sống ở một đất nước sôi động hơn và một thế giới an toàn hơn.

MATTHEW J. SLAUGHTER là Trưởng khoa Paul Danos và Giáo sư Kinh doanh Quốc tế Earl C. Daum năm 1924 tại Trường Kinh doanh Tuck thuộc Cao đẳng Dartmouth. Từ năm 2005 đến năm 2007, ông phục vụ trong Hội đồng Cố vấn Kinh tế Nhà Trắng.

DAVID WESSEL là Nghiên cứu viên cao cấp về Kinh tế tại Viện Brookings và là giám đốc Trung tâm Hutchins về Chính sách tài khóa và tiền tệ.

https://www.foreignaffairs.com/productivity-everything-slaughter-wessel

***

Productivity Is Everything

Why Economic Policy Misses What Really Matters

📷Mikyung Lee

For the United States, these are trying times. Americans are overcome with an unshakable sense of economic malaise. The top-line indicators are good: unemployment is low, inflation is declining, and the country remains the richest in the world. Yet in poll after poll, most Americans say they are unhappy with the state of the economy today and its prospects for tomorrow. Only a quarter consider the economy good or excellent. Nearly 80 percent say they are not confident that their children will live better than they do.

Analysts have spent years discussing the country’s particular challenges. They have talked about its aging population, which is widening federal budget deficits as entitlement spending collides with an antipathy to tax increases. They have looked at the growing threat of climate change, which requires an overhaul of the U.S. energy sector. They have noted the widening wealth and income gaps in our changing economy. And they have fretted over foreign autocrats who are menacing U.S. security.

But the public debate too often overlooks a common factor behind all these challenges, one that will shape whether the United States can address them: labor productivity. Commonly measured as the amount of goods and services generated per worker, productivity is the central determinant of a nation’s average standard of living and its overall economic success. Growth over time in productivity is why Americans today can consume more goods and services than their grandparents—even as they work fewer hours. Productivity growth fuels rising wages and profits, which generates more fiscal revenue, allowing Washington to build formidable defense capabilities. And productivity growth bolsters the country’s soft power, demonstrating the strengths of a democratic, market-oriented society.

From the end of World War II to 1973, U.S. business productivity (outside of farming) grew at a brisk annual rate of 2.8 percent. But over the past half-century, the United States’ average annual productivity growth has been much slower. From 1973 to 1995, it slumped to a rate of just 1.4 percent. For the next decade, it rebounded to an average of 3.0 percent. But since 2005, labor productivity has increased only slightly from year to year, at an average of just over 1.5 percent. It bounced around during the pandemic, soaring in one year and falling in the next, and the most recent data is encouraging. But it is too soon to call that change in trend.

These seemingly small annual differences carry massive implications when compounded across decades. For example, the 2015 Economic Report of the President calculated that if productivity grew from 1973 to 2013 at the pace it had over the previous 25 years, incomes would have been 58 percent higher in 2013 than they actually were. If these gains were distributed proportionately, the median household would have earned an additional $30,000 annually.

To be sure, almost all other high-income countries also experienced a post-1973 productivity slowdown. Many had more severe declines: from 2008 to 2024, for example, British productivity has cumulatively grown by just 6.1 percent, or an average of 0.4 percent per year. But the United States’ comparative edge does not mean American productivity is growing fast enough. And as productivity growth has decelerated in the United States, it has taken off in China. The growth there has driven China’s transformation from an impoverished, isolated nation into Washington’s primary economic and geopolitical competitor.

To fully address its domestic woes and global challenges, the United States will need to spark a productivity renaissance. Economists know what won’t work. Any initiatives that build barriers to the flow of ideas, capital, and people (beyond what is essential to protect national security) are all doomed to fail. So is trampling on international alliances to fight climate change and pandemics and mindlessly cutting government investment in research to enable growth in entitlement spending. Crowding out private, productivity-enhancing investment by running up the federal debt will not succeed, either.

Knowing what will improve productivity is harder. But economists are aware of policies that tend to be effective: spending on basic research and development, investing in education and training, and engaging with the global economy through immigration and cross-border investment. Such policies will not improve productivity overnight, and the United States will need separate measures to make sure everyone can enjoy a boom—such as resources to support workers whose jobs might be destroyed by generative artificial intelligence. But if Washington recommits to this trifecta of tools, the United States will likely see faster productivity growth. It could then begin to solve many of the country’s most intractable problems.

UPS AND DOWNS

Economists have long recognized the importance of productivity. The more productivity grows, the more income households receive and the higher the level of material well-being they can attain. “Productivity isn’t everything,” the Nobel economics laureate Paul Krugman wrote in 1990. “But in the long run, it is almost everything.”

So how does a country raise productivity? Output per worker can increase in one of two basic ways. The first is by boosting the amount of capital available to each worker, such as property, plants, and equipment. The second is through innovation: the discovery both of new goods and services and of more efficient ways to produce existing goods and services. Innovation in turn is spurred by forces such as investments in education (which boosts workers’ skills), spending on research and development, and exposure to global competition through international trade, investment, and immigration. Both governments and companies can improve productivity through R & D spending, but scholars have consistently found that the social returns to such outlays exceed the private returns to those performing the R & D, thanks to positive externalities—such as new ideas in one industry sparking innovations in another. This means that markets alone will underinvest in R & D, a problem that can be remedied by government spending.

Academic research has clearly established that innovation has driven most of the United States’ productivity growth over the past century. A seminal study by the Nobel economics laureate Robert Solow analyzed the rise in real gross domestic product per person in the United States from 1909 to 1949 and concluded that about one-eighth of the total increase came from increased capital per working hour, whereas the rest came from technological change. Another, more recent study that examined the period from 1948 to 2013 found that 80 percent of the growth in U.S. per capita GDP was created by the development of innovative ideas.

In the mid-1970s, U.S. productivity growth collapsed.

The economic history of the United States is in many ways the story of these productivity trends. In 1800, most Americans worked in agriculture, where long, grueling hours were the norm. In that year, for example, it took a farmer 344 hours to produce 100 bushels of corn. A century later, it took less than half as long—just 147 hours. By 1980, it took only three. The reasons for this accelerating efficiency were innovations and fresh ideas, including new techniques for cultivating richer land, better machinery, and labor-saving practices. These gains quickly extended to the economy at large. As agriculture became less demanding, the sector required fewer workers, enabling erstwhile farmers to work in a spectrum of other trades, including the high-technology industries of each generation, such as textiles, telegraphs, and telecommunications.

The country also benefited greatly from improved education, high levels of immigration, influxes of foreign capital, and expanding market competition. Consider the first factor. The United States pioneered high school for the masses, thanks to a grassroots “high school movement,” as it was called, that was largely funded by taxpayers. In 1910, a high school diploma was a rarity in the United States, the province of elites destined to be ministers, doctors, or lawyers. In 1910, barely nine percent of all American 18-year-olds graduated from high school, and 19 percent of Americans between 15 and 18 were enrolled in high school. But by 1940, the median 18-year-old had a high school diploma, and nearly three-quarters of 14-to-17-year-olds were in high school. This concerted expansion of secondary education boosted productivity, which grew very rapidly over the 1920s and 1930s. It also helped narrow the earnings gap between the best-paid and worst-paid workers.

The growth in productivity hardly ended there. As the United States emerged as a global superpower at the end of World War II, American policymakers made a series of choices related to public R & D, education and training, and global engagement that together helped drive strong continued growth. In an effort to compete with the Soviet Union politically and economically, the U.S. government dramatically expanded direct spending on R & D in critical areas, including defense technologies, nuclear energy, medicine, and basic sciences. After the Soviets launched Sputnik in 1957, setting off the space race, U.S. spending on R & D surged even higher, peaking in 1965 at 11.7 percent of the federal budget and 2.2 percent of American GDP. The Servicemen’s Readjustment Act of 1944, commonly known as the GI Bill, provided returning veterans with funds for college education and other training. In its first seven years, approximately eight million veterans received educational benefits. From 1940 to 1950, the number of degrees awarded by U.S. colleges and universities more than doubled. And the United States helped design and launch three global institutions—the International Monetary Fund, the World Bank, and the General Agreement on Tariffs and Trade—to build stable, competitive, and open global commerce. The result was a golden era of American productivity.

And then, in the mid-1970s, U.S. productivity growth collapsed. Some reasons were external and unexpected, such as the unprecedented oil-price shocks of 1974 and 1979. But others were internal and predictable. By 1973, federal R & D spending had fallen to 6.9 percent of the federal budget; by 1995, it was down to 4.5 percent. By 2019, R & D constituted just 2.8 percent of all federal spending and just 0.6 percent of GDP, the lowest in over six decades. The United States continues to invest more in R & D than any other country, but the level of spending is still far below where it once was and where it should be.

Meanwhile, the United States’ educational improvements slowed markedly as secondary schools struggled to boost performance and college tuition marched steadily higher. The global economy, for its part, became more fragmented as the post–World War II stability of fixed exchange rates fell apart. The U.S. government began cutting back on trade agreements and erecting barriers to outside commerce, such as the export restraints slapped on Japanese motor vehicles in the 1980s.

Productivity growth did begin to rebound in 1995, but this unexpected surge was largely the product of one industry: information technology. Research has documented that information technology firms’ deepening global engagement through trade, investment, and immigration helped foster the sector’s jump in productivity. These gains quickly spread throughout the economy at large as companies in other industries, such as retail, invested heavily in new and lower-cost IT products and reorganized to realize the benefits. The Information Technology Agreement, signed in 1996 by 29 countries, helped facilitate this takeoff by eliminating tariffs on IT. As a result, worker incomes grew quickly across all skill categories, temporarily halting the rise in inequality. Federal tax revenues surged—a major reason why, from 1998 to 2001, the United States ran its first budget surpluses in decades.

But after ten years, this productivity boom faded. This was, in part, because the tariff cuts of the Information Technology Agreement reached their planned end, and countries could not strike a fresh agreement that eliminated tariffs for newer IT inventions or products. In the nearly two decades since 2005, productivity growth has again slumped, to an annual average of slightly over 1.5 percent. The end of the boom is part of why both income inequality and fiscal deficits have been rising. Pandemic innovations such as remote work have sparked hope for a productivity resurgence, with many companies reporting big gains from such new work arrangements. But many other businesses have reported slowed productivity from these very same practices—and are thus sharply curtailing them.

Innovation has driven most of the United States’ productivity growth.

The collapse in productivity growth has hampered not only prosperity at home but also U.S. competitiveness internationally—especially against China, whose productivity explosion over the past two generations has transformed the nation’s economic and military might. From the People’s Republic of China’s founding in 1949 until the death of its first chairman, Mao Zedong, in 1976, China experienced almost no growth in productivity because of the state’s tight control over all economic decisions. But when Chinese leader Deng Xiaoping began to liberalize the economy in 1978, productivity spiked. The share of industrial output produced by state firms fell from 80 percent in 1978 to less than 30 percent by 2016. Foreign direct investment in China by Western multinational companies surged. So did China’s exports in the other direction. At the same time, Beijing launched massive public investments in education and research, much as the United States had after World War II. China’s total R & D expenditures rose from about $9 billion in 2000 to $293 billion in 2018—the second-largest national total in the world, after that of the United States.

The productivity effects of all these policy changes were profound. A recent World Bank study calculated that from 1979 to 2019, Chinese productivity grew at an annual average of nearly 7.5 percent. In 1980, China’s total GDP was only $191 billion, or 1.7 percent of total world output. Its GDP per person was only about $195, one of the lowest in the world. Forty years later, however, Chinese GDP reached a remarkable $14.7 trillion—17.4 percent of the world’s total. GDP per capita rose to $10,408, solidifying the country’s middle-income status.

China’s productivity growth has clearly slowed in recent years. One reason is the rapid aging of the country’s population. Another is Chinese President Xi Jinping’s broad reassertion of state control over the economy in key areas such as banking. But this year and next, China’s productivity is forecast to grow by about four percent—more than double the rate forecast for the United States. The country continues to innovate and expand its productivity in many key sectors. In clean technology, Chinese companies dominate the global market for electric vehicles, batteries, and solar power. And through its 2013 Belt and Road Initiative and its 2020 Regional Comprehensive Economic Partnership, Beijing has been pushing to build a new global framework for international trade and investment outside the U.S.-led system. Washington, meanwhile, continues to turn more protectionist.

A PRO-PRODUCTIVITY AGENDA

It is wishful thinking to expect that fast productivity growth will suddenly, and sustainably, return to the United States. Some have forecast faster productivity growth, based on the uptick in productivity in recent quarters, for reasons that may include the initial effects of generative AI. But other sensible forecasters also believe productivity will continue to grow slowly. For example, in its latest long-term budget outlook, the Congressional Budget Office projects annual U.S. productivity growth of just 1.4 percent from 2024 through 2054.

But Americans should not have to settle for that low figure. And they don’t need to: countries can summon the will to invest in tomorrow even during their most difficult todays, and the United States can find new ways to raise productivity growth to address internal and external challenges. Rising labor productivity is the best way to generate the resources needed to reduce poverty, restore the vitality of the U.S. middle class, avoid intergenerational strife, and rejuvenate the world’s belief in market democracies over autocracies. Washington must therefore make it a top priority to create the conditions for faster and more sustained productivity growth.

To begin, the United States should spend more on research and development—the heart of innovation and thus of productivity growth. Washington should at least triple public funding of basic R & D from today’s total of 0.7 percent of GDP to the post–World War II high-water mark of 2.2 percent. This spending should be spread across agencies, including the National Science Foundation, which spans several economic sectors, and the National Institutes of Health, which focuses on health care, one of the United States’ lowest-productivity industries. The CHIPS and Science Act of 2022 was a step in the right direction, insofar as it provided $11 billion for new R & D related to semiconductors through both existing and newly created federal agencies and centers. But both this measure and the Inflation Reduction Act focused too much on existing technologies and companies rather than on foundational research at the frontiers of science and engineering. And $11 billion was far too little: 2.2 percent of 2023 GDP would have been $609.9 billion.

The government should also spend more on early childhood education programs. Today, there are about 25 million children in the United States ages five and under. It should provide every one of them with $4,000 worth of high-quality early childhood programming by making an additional annual $100 billion investment. That price tag may seem high, but recent research shows that enormous private and social gains result from investing in children’s potential. A series of studies by the Nobel economics laureate James Heckman and other researchers, for example, looked at two early childhood interventions in North Carolina and concluded that the benefits were seven times as large as the costs.

Working at a factory in Columbus, Ohio, March 2024Working at a factory in Columbus, Ohio, March 2024Carlos Barria / Reuters

There is, however, a major economic obstacle to these new federal investments: the country’s ballooning deficit. Despite near-full employment over much of 2024, that year’s federal deficit hit $1.8 trillion. Interest outlays in the current fiscal year are forecast to be at least as large as the total defense budget. Federal debt as a share of GDP stands at 98 percent—a near-historic high—and without a change in policy will rise inexorably. This is one of several reasons that interest rates on U.S. Treasury debt have surged to levels not seen in decades. To reduce the likelihood that rising interest rates will crowd out productivity-boosting investments, increased federal R & D spending must be fully paid for. The government could do so by reversing the 2017 tax cuts for individuals and households rather than extending them (as the White House and Congress seem poised to do). To be fiscally prudent, the government should not lighten taxes on capital as a means of trying to boost productivity.

To elevate productivity in fiscal discussions, the federal budget process should also require that the Congressional Budget Office and the White House Office of Management and Budget consistently assess productivity when evaluating major pieces of legislation. When the CBO and the OMB have evaluated productivity in the past, they have done so in suspect ways. They have, for example, bought into the idea that cuts in tax rates would generate surges in productivity and thus incomes so large that total tax revenues would rise. This proved not to be the case.

Today’s legislative scoring should instead consider productivity effects that are well grounded in academic research. Neither the CBO nor the OMB, for example, properly accounts for how much highly talented immigrants boost innovation and thus productivity—which increases tax revenues. Policymakers should require both bodies to account for productivity effects that are well known from existing peer-reviewed research.

Once they do, every major piece of legislation should receive a productivity impact statement from the two offices. Any legislation that would slow productivity growth should be required to articulate a clear goal that offsets that cost. If Washington wants to force TikTok to sever its ties with China, for example, it must identify legitimate national security concerns that would outweigh how new cross-border restrictions might dull innovation. If it wants to subsidize certain clean energy companies, the goal must be to quicken the transition away from fossil fuels, which would offset the cost to free-market competition. And if Congress decides to provide better housing to low-income families, it should be in service of narrowing inequality, which would make it worth doing even if the process of building new housing is inefficient.

MISSED CONNECTIONS

It will, of course, be difficult to score different bills and rules for productivity growth. The research into what specific decisions can spur productivity is not always straightforward. Economists have long known, for example, that market competition spurs innovation, and the Biden administration was more aggressive in exerting its antitrust power. Yet the productivity effects of this attempt remain unclear.

But it is clear that increased global connections via trade, investment, and immigration boost the productivity of countries and their companies. And it is not hard to understand why. An economy behind walls must generate its own ideas, technologies, and techniques, whereas one that is open can tap into innovations developed around the world. A country that imposes significant barriers to trade with other parts of the world must rely more on its own investment in new ideas and opportunities, whereas globalized states can tap into savings abroad. And isolated countries must produce their own goods and services, including ones they are not well equipped to provide; connected countries can specialize in their strengths.

Traditionally, the United States has been a model of how globalization boosts productivity. Although the U.S. affiliates of foreign multinational enterprises make up less than one percent of U.S. companies, they accounted for 12 percent of the country’s business spending on research and development, 16 percent of investment in plants and equipment, and 23 percent of total exports of goods in 2022. All these innovative activities contribute to the success of businesses and to high-productivity, high-paying jobs. In 2022, foreign companies employed over 8.3 million U.S. workers—of which 34 percent were in manufacturing, compared with 9.5 percent of all U.S. private-sector jobs today. Compensation at these companies averaged $89,296 per worker, about 22 percent above the private-sector average.

Washington has to ensure that the productivity gains of AI redound to the public at large.

The United States has also gained from letting in large numbers of immigrants, who have in turn made outsize contributions to innovation. Migrants, for example, make up only about 14 percent of the U.S. population, but they constitute roughly 38 percent of the country’s resident Nobel Prize winners in chemistry, medicine, and physics and 36 percent of its resident Nobel winners in all categories over the past two decades. They make up 24 percent of all the U.S.-based MacArthur Foundation “genius” award winners since 2000. Jensen Huang, the co-founder of Nvidia, the company whose chips lie at the heart of the AI boom, was born in Taiwan and moved to the United States at age nine.

But now, the United States is turning its back on the world. It has taken existing walls to foreign investment and raised them higher, expanding the breadth and intensity of reviews for outside investors looking to acquire U.S. companies. The country is also contemplating creating a committee that would oversee and potentially limit investments abroad by U.S. companies. And U.S. President Donald Trump has threatened a wide variety of new import restrictions, including a universal tariff of ten or 20 percent on all imported goods and 60 percent on all imports from China. Any such protections will dampen productivity, including by disrupting global supply networks and allowing U.S. companies to raise prices.

Washington is also pursuing more restrictive immigration policies. Trump has proposed mass deportations of less-skilled workers, which would wreak havoc in service industries such as hotels and restaurants. His plans for limiting the immigration of highly skilled workers could also do serious damage. During the 2024 campaign, he voiced support for providing work authorization to all foreign-born students who graduate from a U.S. college or university. Yet his first administration made it much more difficult for highly skilled immigrants to renew their visas.

These plans are particularly troubling given that current immigration limits are already depriving the United States of millions of talented workers. In April 2023 alone, the U.S. Customs and Immigration Service received a record 758,994 eligible applications for just 85,000 H-1B visas, the primary visas given to college-educated immigrants. The restrictions’ effect is worsened by the growing efforts of other states to attract the world’s talent. In July 2023, for example, the Canadian government created a program to provide work authorization to up to 10,000 H-1B visa holders in the United States who had recently been laid off. It was a wise maneuver: because H-1B visas are tied to employers, holders who lose their jobs face deportation. It took Canada less than two days to fill all the slots.

STRUCTURAL ADJUSTMENT

U.S. protectionism, however, did not come from left field. It came about because for far too long, policymakers had failed to adequately address the reality that the benefits of globalization do not accrue to every American worker, company, and community. Some people and places in the United States have instead lost jobs, income, and wealth as a result of globalization. Consequently, they have lost the sense of dignity and purpose that comes through work—and lost their trust and belief in the country.

Perhaps the biggest example of this phenomenon is what economists call “the China shock,” generated by China’s surge of labor-intensive exports into the global economy. Scholars have estimated that between 1997 and 2011, U.S. imports of Chinese goods destroyed as many as two million U.S. jobs across all industries, nearly half of those in manufacturing. The federal government did too little to help these kinds of workers, their families, and their communities. The places most affected by these layoffs have been particularly likely to embrace protectionist candidates, even though, on the whole, protectionism makes for poor economic policy.

To stop the backlash, the United States must figure out a better way to aid workers and communities buffeted by the dynamic forces of globalization and innovation. In fact, doing so is becoming more urgent than ever. As serious as the China shock was in the early years of this century, it might end up being a rounding error in comparison with the scope and speed of job destruction that generative AI could unleash. One recent Goldman Sachs study estimated that two-thirds of all U.S. occupations are already vulnerable to some form of automation through AI. That estimate could prove too high, and not all these jobs might disappear completely. Many might survive and even become more productive and higher-paying as AI empowers workers to shift to higher-value tasks; in fact, generative AI could end up supercharging productivity growth across the American economy. But widespread, fast job destruction as part of accelerating productivity growth is very much a possibility. In April 2024, the CEO of the Indian-based IT powerhouse Tata Consultancy Services predicted that generative AI could kill off nearly all the world’s call centers in about one year.

For the United States, high rates of job destruction—even if accompanied by faster productivity growth—could be devastating politically. It is hubris to assume that Americans, who have grown quite wary of the risks and costs of economic churn, will embrace what generative AI might unleash. Large majorities of Americans are already voicing concerns about the effects of AI on the labor market, including the effect of autonomous vehicles or having AI involved in health care. In the 2023 joint Hollywood strike by the Screen Actors Guild and the Writers Guild of America, the first such joint action since Ronald Reagan was the president of SAG in 1960, a central demand from union leaders was limits on studios’ use of AI.

If millions of workers are laid off as the AI innovations widen, no one should be surprised if discontent emerges among American families and communities, as it did with the China shock. When too many Americans feel left out of economic dynamism, they lose trust, faith, and a sense of commitment to any sort of national good. Just as the Luddites resisted the use of new machinery in the early nineteenth century, Americans might refuse to use AI or clamor for restrictions on its deployment.

Washington will thus have to ensure that the productivity gains of artificial intelligence redound to the public at large and commit to ensuring that displaced workers can access new opportunities. One place to start might be giving a $10,000 tax credit for workers displaced by generative AI that they can use to retrain for other jobs. U.S. officials might also slow the rate of generative AI adoption by implementing an automation tax on companies that replace jobs with algorithms. Such a tax would give workers and policymakers alike more time to plan and adjust, and it would provide new revenue for the retraining tax credit. At a minimum, policymakers should rework the current U.S. tax code so that it does not encourage automation by taxing labor at a markedly higher rate than capital investments in technology. Similarly, they could rebalance the mix of incentives between investments in machines, computers, and software and investments in human capital. The market forces for implementing and scaling AI may be dramatically stronger and faster than the ones that galvanized earlier productivity innovations, so policymakers need to respond in kind.

The recent uptick is no doubt encouraging. But it is too soon to say whether this is an actual trend, and no magic wand can conjure faster productivity growth. What is clear is that investments in R & D, in human beings, and in global engagement have a clear record of success. Policymakers should take heed because strong productivity growth will do more than anything else to address the daunting array of internal and external challenges facing the United States. Ultimately, it will allow Americans to live in a more vibrant country and a safer world.

MATTHEW J. SLAUGHTER is Paul Danos Dean and Earl C. Daum 1924 Professor of International Business at the Tuck School of Business at Dartmouth College. From 2005 to 2007, he served on the White House Council of Economic Advisers.

DAVID WESSEL is Senior Fellow in Economic Studies at the Brookings Institution and director of its Hutchins Center on Fiscal and Monetary Policy.