2613 - Trung Quốc đã tái thiết hệ thống quốc tế

Michael B. G. Froman

Xe tải chở container vận chuyển bên ngoài Thượng Hải, tháng 2 năm 2025 Go Nakamura / Reuters

Đầu tháng 2, khi bay trên Không lực Một trên vùng biển mà ông mới đổi tên thành Vịnh Hoa Kỳ, Tổng thống Donald Trump tuyên bố rằng ông sẽ đánh thuế đối với tất cả thép và nhôm nhập khẩu. Hai tuần sau, ông đã ban hành một bản ghi nhớ của tổng thống nêu rõ hướng dẫn mới để sàng lọc đầu tư từ các công ty Trung Quốc tại Hoa Kỳ và các công ty Hoa Kỳ vào Trung Quốc. Và trong suốt những tuần đầu của chính quyền, Trump đã nhấn mạnh tầm quan trọng của việc đưa sản xuất trở về nước, nói với các công ty rằng, để tránh thuế quan, họ nên sản xuất sản phẩm của mình tại Hoa Kỳ.

Thuế quan và chủ nghĩa bảo hộ, hạn chế đầu tư, các biện pháp được thiết kế để thúc đẩy sản xuất trong nước: Chính sách kinh tế của Washington đột nhiên trông rất giống với các chính sách của Bắc Kinh trong khoảng một thập kỷ qua—giống như chính sách của Trung Quốc với đặc điểm của Hoa Kỳ.

Chiến lược hợp tác của Hoa Kỳ với Trung Quốc dựa trên tiền đề rằng nếu Hoa Kỳ đưa Trung Quốc vào hệ thống toàn cầu dựa trên luật lệ, Trung Quốc sẽ trở nên giống Hoa Kỳ hơn. Trong nhiều thập kỷ, Washington đã thuyết giảng cho Bắc Kinh về việc tránh chủ nghĩa bảo hộ, xóa bỏ rào cản đối với đầu tư nước ngoài và kỷ luật việc sử dụng trợ cấp và chính sách công nghiệp—chỉ đạt được thành công khiêm tốn. Tuy nhiên, kỳ vọng là sự hội nhập sẽ tạo điều kiện cho sự hội tụ.

Thực sự đã có một mức độ hội tụ khá lớn—chỉ không theo cách mà các nhà hoạch định chính sách Hoa Kỳ dự đoán. Thay vì Trung Quốc trở nên giống Hoa Kỳ, Hoa Kỳ đang hành xử giống Trung Quốc hơn. Washington có thể đã tạo ra trật tự dựa trên luật lệ cởi mở, tự do, nhưng Trung Quốc đã xác định giai đoạn tiếp theo của mình: chủ nghĩa bảo hộ, trợ cấp, hạn chế đầu tư nước ngoài và chính sách công nghiệp. Việc cho rằng Hoa Kỳ phải tái khẳng định vai trò lãnh đạo của mình để bảo vệ hệ thống dựa trên luật lệ mà họ thiết lập là không đúng trọng tâm. Chủ nghĩa tư bản nhà nước theo chủ nghĩa dân tộc của Trung Quốc hiện đang thống trị trật tự kinh tế quốc tế. Washington đã sống trong thế giới của Bắc Kinh.

MỞ CỬA?

Vào những năm 1990 và những năm đầu thế kỷ này, có mọi dấu hiệu cho thấy Trung Quốc đang trên con đường không thể tránh khỏi hướng tới tự do hóa kinh tế. Dựa trên một quá trình bắt đầu vào cuối những năm 1970 dưới thời nhà lãnh đạo Trung Quốc Đặng Tiểu Bình, Trung Quốc đã mở cửa cho đầu tư nước ngoài. Sau đó, Chủ tịch Giang Trạch Dân và Thủ tướng Chu Dung Cơ đã đưa Trung Quốc đi trên con đường cải cách kinh tế đáng chú ý, mặc dù đau đớn. Họ đã tái cấu trúc các doanh nghiệp nhà nước và sa thải hàng chục triệu công nhân, tạo thêm không gian cho hoạt động của khu vực tư nhân, cho phép các doanh nghiệp điều chỉnh giá theo điều kiện thị trường và đưa Trung Quốc gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới.

Giang và Chu đã nhiều lần tuyên bố rằng Trung Quốc chắc chắn sẽ tiếp tục mở cửa. Nhiều người ở phương Tây thậm chí còn tin rằng quá trình tự do hóa kinh tế này sẽ dẫn đến quá trình tự do hóa chính trị của Trung Quốc, rằng một xã hội tư bản sẽ trở nên dân chủ hơn theo thời gian. Giả định đó đã được chứng minh là sai. Các nhà lãnh đạo Trung Quốc chưa bao giờ nghiêm túc cân nhắc đến cải cách chính trị, nhưng sự tiến bộ kinh tế của Trung Quốc vẫn rất ấn tượng. Theo Ngân hàng Thế giới, GDP của đất nước đã tăng từ 347,77 tỷ đô la vào năm 1989 lên 1,66 nghìn tỷ đô la vào năm 2003 và 17,79 nghìn tỷ đô la vào năm 2023. Người ta hy vọng rất nhiều rằng việc đưa Trung Quốc vào hệ thống thương mại dựa trên luật lệ có thể dẫn đến một thế giới hòa bình và thịnh vượng hơn. Toàn cầu hóa đã đưa hơn một tỷ người thoát khỏi đói nghèo, một kỳ tích đáng kinh ngạc. Nhưng những lợi ích của sự tiến bộ đó không được chia đều và một số công nhân và cộng đồng ở các nước công nghiệp hóa đã phải trả giá cho sự trỗi dậy của những người còn lại.

Sau đó, Chủ tịch Hồ Cẩm Đào xuất hiện, tiếp theo là Chủ tịch Tập Cận Bình. Quỹ đạo kinh tế của Trung Quốc hóa ra ít tuyến tính và ít tất yếu hơn so với dự kiến ​​ban đầu. Dưới thời Hồ Cẩm Đào, Trung Quốc dựa nhiều hơn vào sự can thiệp của nhà nước vào nền kinh tế bằng cách đặt mục tiêu tạo ra "những nhà vô địch quốc gia" trong các lĩnh vực chiến lược thông qua các khoản trợ cấp lớn. Nói cách khác, chính phủ đã mở rộng vai trò của mình thay vì theo đuổi tự do hóa thị trường hơn nữa. Cùng lúc đó, một làn sóng hàng nhập khẩu giá rẻ từ Trung Quốc đã đẩy nhanh xu hướng phi công nghiệp hóa ở Hoa Kỳ—và đã làm như vậy ở tốc độ mà ít người, nếu có, dự đoán được đầy đủ. Trung Quốc đã trở thành sàn sản xuất của thế giới, vượt qua các gã khổng lồ sản xuất là Nhật Bản và Đức trong thập kỷ đầu tiên của thế kỷ này. Theo Ngân hàng Thế giới, năm 2004, Trung Quốc chiếm chín phần trăm giá trị gia tăng sản xuất của thế giới, nhảy vọt lên 29 phần trăm vào năm 2023.

CÁCH TRUNG QUỐC CHIẾN THẮNG

Washington đã gây sức ép buộc Bắc Kinh thực hiện chương trình cải cách của mình trong suốt thời gian này, thúc giục Trung Quốc mở cửa thị trường và kiềm chế áp thuế quan cao cùng các rào cản khác đối với các sản phẩm xuất khẩu từ Hoa Kỳ. Washington ủng hộ việc cho phép các công ty Hoa Kỳ đầu tư vào Trung Quốc mà không bị loại khỏi một số lĩnh vực nhất định hoặc phải liên doanh với—và chuyển giao công nghệ Hoa Kỳ cho—các công ty địa phương. Và Washington yêu cầu chính phủ Trung Quốc ngừng trợ cấp cho hoạt động sản xuất và xuất khẩu hàng hóa, điều này đã làm méo mó thị trường toàn cầu. Nhưng danh sách dài những lời phàn nàn này phần lớn đã bị bỏ qua.

Năm 2009, chính quyền Obama đã dẫn đầu nỗ lực chấm dứt Vòng đàm phán Doha—một cuộc đàm phán thương mại đa phương theo Tổ chức Thương mại Thế giới được khởi xướng vào năm 2001. Họ đã làm như vậy phần lớn là vì thỏa thuận đạt được sẽ vĩnh viễn đưa Trung Quốc trở thành một “nước đang phát triển” theo các quy tắc của WTO. Điều này sẽ cho phép Trung Quốc được hưởng "sự đối xử đặc biệt và khác biệt", có nghĩa là Trung Quốc sẽ có thể tránh được việc phải chịu cùng mức nghĩa vụ và kỷ luật - về tiếp cận thị trường, bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ và các vấn đề khác - như Hoa Kỳ và các nước công nghiệp khác. Washington đã phải đối mặt với sự chỉ trích gần như toàn cầu vào thời điểm đó vì khuyến khích xem xét lại các tiền đề của cuộc đàm phán. Nhưng ngay cả khi đó, rõ ràng là nếu không được giải quyết, các hoạt động kinh tế của Trung Quốc sẽ làm gián đoạn đáng kể hệ thống thương mại toàn cầu.

Hoa Kỳ hiện đang sống trong thế giới của Trung Quốc.

Những lo ngại tương tự đã thúc đẩy chính quyền Obama theo đuổi Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương, một hiệp định thương mại tiêu chuẩn cao được đàm phán giữa 12 quốc gia xung quanh Vành đai Thái Bình Dương. Sáng kiến ​​này được thiết kế để cung cấp cho các quốc gia trong khu vực Châu Á - Thái Bình Dương một giải pháp thay thế hấp dẫn cho mô hình mà Trung Quốc đưa ra. Sáng kiến ​​này đã tập hợp một nhóm các quốc gia đa dạng sẵn sàng thiết lập các biện pháp bảo vệ lao động và môi trường mạnh mẽ, hạn chế sử dụng trợ cấp, áp dụng kỷ luật đối với các doanh nghiệp nhà nước và giải quyết nhiều mối quan tâm cụ thể của Trung Quốc, chẳng hạn như bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ. Tuy nhiên, vào thời điểm các cuộc đàm phán TPP hoàn tất vào năm 2015, các thỏa thuận thương mại - ngay cả những thỏa thuận được thiết kế để đối trọng với Trung Quốc - đã trở nên độc hại về mặt chính trị trong nước và Hoa Kỳ đã rút khỏi thỏa thuận.

Từ năm 2009 đến năm 2017, tôi đầu tiên giữ chức vụ phó cố vấn an ninh quốc gia về các vấn đề kinh tế quốc tế và sau đó là đại diện thương mại Hoa Kỳ. Trong thời gian đó, tôi liên tục cảnh báo các đối tác Trung Quốc của mình rằng môi trường quốc tế lành mạnh đã tạo nên thành công của Trung Quốc sẽ biến mất trừ khi Bắc Kinh sửa đổi các chính sách kinh tế săn mồi của mình. Thay vào đó, Trung Quốc phần lớn vẫn duy trì đường lối hành động của mình. Nếu có bất cứ điều gì, họ đã tăng gấp đôi cách tiếp cận của mình. Khi Tập lên nắm quyền vào năm 2012, ông đã thực sự chấm dứt kỷ nguyên "cải cách và mở cửa" vốn đã bị đình trệ dưới thời Hồ Cẩm Đào, đưa Trung Quốc vào con đường thống trị các công nghệ quan trọng, tăng sản lượng đến mức dư thừa công suất và cam kết tăng trưởng do xuất khẩu dẫn đầu. Ngày nay, như nhà kinh tế học Brad Setser đã lưu ý, khối lượng xuất khẩu của Trung Quốc đang tăng với tốc độ nhanh gấp ba lần so với thương mại toàn cầu. Trong lĩnh vực ô tô, nước này đang trên đà đạt được năng lực sản xuất hai phần ba nhu cầu ô tô của thế giới. Và sự thống trị của nước này không chỉ giới hạn ở ô tô; Trung Quốc cũng sản xuất hơn một nửa nguồn cung thép, nhôm và tàu biển toàn cầu.

Cuối cùng, ngay cả các doanh nghiệp Mỹ, vốn luôn là trụ cột trong mối quan hệ song phương, cũng trở nên khó chịu với Trung Quốc khi sở hữu trí tuệ của họ bị đánh cắp hoặc cấp phép cưỡng bức, quyền tiếp cận thị trường của họ vào Trung Quốc bị hạn chế nghiêm trọng hoặc bị trì hoãn, và các khoản trợ cấp và ưu đãi của Trung Quốc dành cho các công ty trong nước đã làm giảm cơ hội của họ. Không có bất kỳ sự tương hỗ nào, mối quan hệ này đã xấu đi. Các chính trị gia của cả hai đảng và công chúng Mỹ đều cứng rắn hơn với Trung Quốc. Các nền kinh tế mới nổi lớn và châu Âu cũng trở nên thù địch với các chính sách của Bắc Kinh. Tóm lại, môi trường quốc tế ôn hòa đã biến mất.

Washington, sau khi không thuyết phục được Bắc Kinh thay đổi chính sách kinh tế săn mồi hoặc tiến tới khối thương mại thay thế để cân bằng với Trung Quốc, chỉ còn một lựa chọn: Hoa Kỳ phải trở nên giống Trung Quốc hơn. Sau nhiều thập kỷ chỉ trích Trung Quốc vì áp đặt thuế quan cao và các hạn chế khác đối với hàng xuất khẩu của Hoa Kỳ, Hoa Kỳ hiện đang dựng lên những rào cản tương tự. Theo tính toán của nhà kinh tế Chad Bown, Trump đã áp đặt mức thuế quan làm tăng mức thuế trung bình đối với hàng nhập khẩu từ Trung Quốc từ ba phần trăm lên 19 phần trăm trong chính quyền đầu tiên của ông, bao gồm hai phần ba tổng lượng hàng nhập khẩu từ Trung Quốc. Tổng thống Joe Biden vẫn duy trì mức thuế đó và tăng thêm thuế đối với các sản phẩm khác của Trung Quốc, bao gồm thiết bị bảo vệ cá nhân, xe điện, pin và thép, làm tăng nhẹ mức thuế trung bình đối với hàng nhập khẩu từ Trung Quốc. Chưa đầy hai tháng sau khi nhậm chức, Trump đã áp đặt thêm mức thuế 20 phần trăm đối với tất cả hàng nhập khẩu của Hoa Kỳ từ Trung Quốc—một động thái lớn hơn so với mức thuế của chính quyền đầu tiên của ông và chính quyền Biden cộng lại.

Tương tự như vậy, Hoa Kỳ đã thay đổi cách tiếp cận từ việc phản đối các rào cản đối với hầu hết các dòng đầu tư song phương sang hạn chế nghiêm ngặt đầu tư của Trung Quốc vào Hoa Kỳ và đầu tư của Hoa Kỳ vào một số lĩnh vực nhạy cảm tại Trung Quốc. Theo Rhodium Group, đầu tư hàng năm của Trung Quốc vào Hoa Kỳ đã giảm mạnh từ 46 tỷ đô la vào năm 2016 xuống còn dưới 5 tỷ đô la vào năm 2022. Và sau khi thúc giục Bắc Kinh từ bỏ các chính sách trợ cấp và công nghiệp, bản thân Washington đã thực hiện chính sách công nghiệp toàn diện trong chính quyền Biden, đưa ra ít nhất 1,6 nghìn tỷ đô la cho Đạo luật đầu tư cơ sở hạ tầng và việc làm năm 2021, Đạo luật khoa học và chip năm 2022 và Đạo luật giảm lạm phát năm 2022.

NẾU BẠN KHÔNG THỂ ĐÁNH BẠI HỌ, HÃY THAM GIA VỚI HỌ

Để đưa cách tiếp cận của Trung Quốc tiến thêm một bước nữa có thể có nghĩa là áp dụng một công cụ quan trọng trong hộp công cụ của Bắc Kinh: yêu cầu các công ty Trung Quốc đầu tư ra nước ngoài phải thành lập liên doanh với các công ty trong nước và tham gia chuyển giao công nghệ. Một chiến lược như vậy có thể nâng cao không chỉ khả năng cạnh tranh công nghiệp của Hoa Kỳ mà còn của các quốc gia khác bị ảnh hưởng tiêu cực bởi tình trạng dư thừa năng lực sản xuất của Trung Quốc, bao gồm nhiều quốc gia ở châu Âu.

Lấy lĩnh vực năng lượng sạch làm ví dụ rõ ràng. Các nhà sản xuất xe điện của Trung Quốc đổi mới nhanh hơn và sản xuất ra những chiếc xe chất lượng cao với giá rẻ hơn nhiều so với các công ty Hoa Kỳ; một số xe của Trung Quốc rẻ hơn tới 50% so với xe tương đương của Hoa Kỳ và Trung Quốc chiếm gần 60% doanh số bán xe điện toàn cầu trên toàn thế giới. Các nhà sản xuất pin, nhà sản xuất tấm pin mặt trời và các công ty thiết bị năng lượng sạch của Trung Quốc có những lợi thế tương tự.

Tại Hoa Kỳ, thị phần xe điện của Trung Quốc gần như không tồn tại. Thuế quan hiện tại và các hạn chế khác có khả năng ngăn chặn bất kỳ dòng nhập khẩu nào trong tương lai. Đồng thời, các nhà sản xuất ô tô châu Âu, đặc biệt là các nhà sản xuất ở Đức, đang bị siết chặt bởi các chính sách ưu đãi trong nước và khả năng cạnh tranh của các công ty trong nước trên thị trường Trung Quốc, nơi mà họ phụ thuộc vào để tăng trưởng. Và gần đây, Trung Quốc cũng đã thâm nhập vào thị trường châu Âu. Thị phần xe điện Trung Quốc tại châu Âu đã tăng từ gần như bằng 0% vào tháng 1 năm 2019 lên hơn 11% vào tháng 6 năm 2024.

Tiếp bước Hoa Kỳ, châu Âu đã áp dụng thuế quan đối với xe điện do Trung Quốc sản xuất vào cuối năm ngoái. Điều này làm chậm tốc độ tăng trưởng thị phần của Trung Quốc. Nhưng chỉ trì hoãn sự gia tăng nhập khẩu có thể không giải quyết được các vấn đề của ngành công nghiệp ô tô châu Âu. Để duy trì việc làm và năng lực sản xuất, châu Âu dường như cởi mở với đầu tư của Trung Quốc vào sản xuất xe điện tại châu Âu. (Ngược lại, không rõ liệu Trump có hoan nghênh khoản đầu tư như vậy hay sẽ tiếp tục cấm xe điện Trung Quốc tại thị trường Hoa Kỳ vì khả năng theo dõi chuyển động của công dân hoặc chặn đường giao thông của chúng.) Nếu châu Âu muốn tránh trở thành điểm đến chỉ để lắp ráp cuối cùng xe điện Trung Quốc, họ có thể phải mượn một chiến thuật từ Bắc Kinh và yêu cầu các công ty Trung Quốc liên doanh với các công ty châu Âu và chuyển giao công nghệ và bí quyết cho họ.

CÁCH ĐỂ VƯỢT TRUNG QUỐC

Vẫn chưa rõ liệu Hoa Kỳ có thể vượt mặt Trung Quốc bằng chính sách của mình hay không. Bắc Kinh dường như có khả năng huy động vốn và thao túng chính sách thương mại và đầu tư gần như vô hạn để phục vụ cho các mục tiêu dài hạn của mình. Trong khi đó, Đạo luật Giảm lạm phát của Washington và Đạo luật CHIPS và Khoa học có nhiều khả năng là những bất thường mang tính lịch sử hơn là những bước đầu tiên trong xu hướng rộng hơn hướng tới chính sách công nghiệp lớn hơn, xét đến sự lo lắng trong số các nhà lập pháp Cộng hòa về việc thông qua chúng. Thật vậy, ngay cả khi ông tìm cách thúc đẩy ngành công nghiệp bán dẫn của Hoa Kỳ, Trump đã kêu gọi bãi bỏ Đạo luật CHIPS và Khoa học, vốn cung cấp trợ cấp cho sản xuất bán dẫn. Các khoản trợ cấp do Đạo luật Giảm lạm phát cung cấp cũng có khả năng phải đối mặt với những thách thức chính trị.

Có một cuộc tranh luận sôi nổi về việc liệu chính quyền Biden có đạt được đủ lợi nhuận cho chính sách công nghiệp của mình ngoài một số lĩnh vực then chốt hay không. Đầu tư của Hoa Kỳ vào sản xuất đã tăng vọt và có thể nói năng lực công nghiệp đã mở rộng. Nhưng như nhà kinh tế học Jason Furman đã chỉ ra trong Foreign Affairs đầu năm nay, "Tỷ lệ người làm việc trong lĩnh vực sản xuất đã giảm trong nhiều thập kỷ và không tăng trở lại, và sản xuất công nghiệp trong nước nói chung vẫn trì trệ - một phần là do việc mở rộng tài chính mà Biden giám sát đã dẫn đến chi phí cao hơn, đồng đô la mạnh hơn và lãi suất cao hơn, tất cả đều tạo ra trở ngại cho các lĩnh vực sản xuất không nhận được bất kỳ khoản trợ cấp đặc biệt nào từ luật mà ông ủng hộ." Bất kể ai đưa ra quan điểm nào trong cuộc tranh luận này, thì có một điều rõ ràng là: ngay cả trong các lĩnh vực mà chính quyền Biden đã trợ cấp, chẳng hạn như chất bán dẫn và năng lượng xanh, thì con đường giành lại vị thế dẫn đầu toàn cầu vẫn còn dài và không chắc chắn.

Hoa Kỳ có thể chơi trò bảo hộ cũng như những nước khác, nhưng sớm thôi, lạm phát, chi phí sinh hoạt cao hơn và tình trạng mất việc làm trong các ngành hoặc lĩnh vực bị ảnh hưởng bởi sự trả đũa của các quốc gia khác sẽ bắt đầu gây ảnh hưởng. Trump dường như tin rằng một bức tường thuế quan - cũng như sự không chắc chắn về việc thuế quan có được áp dụng hay không tại bất kỳ thời điểm cụ thể nào - là động lực mạnh mẽ để các công ty đặt cơ sở sản xuất của họ tại Hoa Kỳ, nơi họ có thể chắc chắn rằng hàng hóa của mình sẽ không phải chịu thuế quan. Nhưng nhìn chung, các công ty cân nhắc thực hiện các khoản đầu tư vốn cần thiết để thúc đẩy sản xuất công nghiệp tại Hoa Kỳ đang tìm kiếm môi trường chính sách có thể dự đoán được, chứ không phải thuế quan được áp dụng vào buổi sáng và được bãi bỏ vào buổi chiều. Hầu hết có thể quyết định ngồi ngoài, giữ cho thuốc súng của họ khô ráo, cho đến khi rõ ràng hơn về mức thuế nào sẽ có hiệu lực, áp dụng đối với ai và trong bao lâu.

Sau khi chỉ trích Bắc Kinh vì những hạn chế của mình, Washington đang dựng lên những rào cản tương tự.

Hồ sơ lịch sử về thuế quan thúc đẩy sản xuất mở rộng và việc làm trong ngành sản xuất tại Hoa Kỳ còn lâu mới có kết luận chắc chắn. Ví dụ, hãy lấy mức thuế mà Trump áp dụng vào năm 2018 đối với hàng nhập khẩu của Trung Quốc. Theo một bài báo năm 2024 của các nhà nghiên cứu của Cục Dự trữ Liên bang Aaron Flaaen và Justin Pierce, "Việc tăng thuế quan được ban hành kể từ đầu năm 2018 có liên quan đến việc giảm tương đối việc làm trong ngành sản xuất của Hoa Kỳ và tăng tương đối giá sản xuất. Về việc làm trong ngành sản xuất, chi phí đầu vào tăng và thuế quan trả đũa chiếm phần lớn mối quan hệ tiêu cực, và sự đóng góp từ các kênh này bù đắp hơn một tác động tích cực nhỏ từ bảo hộ nhập khẩu". Một số nghiên cứu cho rằng 75.000 việc làm trong ngành sản xuất hạ nguồn đã bị mất do hậu quả trực tiếp của thuế quan, chưa kể đến những tổn thất bổ sung từ thuế quan trả đũa. Các chuyên gia kinh tế Benn Steil và Elisabeth Harding cũng phát hiện ra rằng năng suất trong ngành thép của Hoa Kỳ đã giảm mạnh trong khi năng suất ở các lĩnh vực khác tăng lên kể từ khi Trump áp thuế 25 phần trăm đối với thép nhập khẩu vào tháng 3 năm 2018. Sản lượng mỗi giờ trong ngành thép của Hoa Kỳ đã giảm 32 phần trăm kể từ năm 2017.

Có lẽ cách tiếp cận của Trump để chuyển sản xuất trở lại Hoa Kỳ sẽ mang lại kết quả, nhưng để điều đó xảy ra, chính phủ Hoa Kỳ sẽ phải cho phép các công ty nước ngoài thực sự thực hiện các khoản đầu tư như vậy. Cả Biden và Trump đều phản đối việc công ty Nhật Bản Nippon Steel mua lại U.S. Steel, và các nhà hoạch định chính sách của Hoa Kỳ vẫn đang tranh luận liệu Quỹ đầu tư công của Ả Rập Xê Út có thể mua cổ phần kiểm soát trong PGA Tour hay không, nơi tổ chức các giải đấu golf của Hoa Kỳ - một ngành công nghiệp khó có thể quan trọng.

Hoa Kỳ và các nước khác đang bắt chước Trung Quốc phần lớn là do Trung Quốc đã thành công theo cách không ngờ tới. Thành công của họ trong lĩnh vực xe điện và công nghệ sạch không đến từ việc tự do hóa các chính sách kinh tế mà đến từ sự can thiệp của nhà nước vào thị trường nhân danh các mục tiêu dân tộc chủ nghĩa. Cho dù Hoa Kỳ có thể cạnh tranh với Trung Quốc trên sân chơi của Trung Quốc hay không, điều quan trọng là phải nhận ra một sự thật cơ bản: Hoa Kỳ hiện đang hoạt động phần lớn theo các tiêu chuẩn của Bắc Kinh, với một mô hình kinh tế mới được đặc trưng bởi chủ nghĩa bảo hộ, hạn chế đầu tư nước ngoài, trợ cấp và chính sách công nghiệp - về cơ bản là chủ nghĩa tư bản nhà nước dân tộc chủ nghĩa. Trong cuộc chiến về việc ai được định nghĩa các quy tắc của con đường, trận chiến đã kết thúc, ít nhất là cho đến bây giờ. Và Trung Quốc đã thắng.

MICHAEL B. G. FROMAN là Chủ tịch Hội đồng Quan hệ Đối ngoại. Ông từng là Đại diện Thương mại Hoa Kỳ từ năm 2013 đến năm 2017 và là Phó Cố vấn An ninh Quốc gia về các vấn đề Kinh tế Quốc tế từ năm 2009 đến năm 2013.

https://www.foreignaffairs.com/china/economics-china-international-system-tariffs-michael-froman

***

China Has Already Remade the International System

How the World Adopted Beijing’s Economic Playbook

Trucks loaded with shipping containers outside Shanghai, February 2025Trucks loaded with shipping containers outside Shanghai, February 2025Go Nakamura / Reuters

In early February, as he flew in Air Force One above the body of water he’d recently renamed the Gulf of America, President Donald Trump declared that he would levy tariffs on all imported steel and aluminum. Two weeks later, he issued a presidential memorandum laying out new guidance for screening investment from Chinese firms in the United States and U.S. firms into China. And throughout the early weeks of his administration, Trump has emphasized the importance of bringing manufacturing back home, telling firms that, to avoid tariffs, they should make their products in the United States.

Tariffs and protectionism, restrictions on investment, measures designed to drive domestic production: Washington’s economic policy suddenly looks an awful lot like Beijing’s policies over the last decade or so—like Chinese policy with American characteristics.

The U.S. strategy of engagement with China was based on the premise that, if the United States incorporated China into the global rules-based system, China would become more like the United States. For decades, Washington lectured Beijing about avoiding protectionism, eliminating barriers to foreign investment, and disciplining the use of subsidies and industrial policy—with only modest success. Still, the expectation was that integration would facilitate convergence.

There has indeed been a fair degree of convergence—just not in the way American policymakers predicted. Instead of China coming to resemble the United States, the United States is behaving more like China. Washington may have forged the open, liberal rules-based order, but China has defined its next phase: protectionism, subsidization, restrictions on foreign investment, and industrial policy. To argue that the United States must reassert its leadership to preserve the rules-based system it established is to miss the point. China’s nationalist state capitalism now dominates the international economic order. Washington is already living in Beijing’s world.

OPENING UP?

In the 1990s and the early years of this century, there was every indication that China was on an inexorable march toward economic liberalization. Building on a process that began in the late 1970s under the Chinese leader Deng Xiaoping, China opened up to foreign investment. President Jiang Zemin and Premier Zhu Rongji then kept China on a remarkable, if painful, path of economic reforms. They restructured state-owned enterprises and fired tens of millions of their workers, created more space for private sector activity, allowed businesses to adjust prices in response to market conditions, and ushered in China’s entry to the World Trade Organization.

Jiang and Zhu declared repeatedly that China would inevitably continue to open up. Many in the West went so far as to believe that this economic liberalization would lead to China’s political liberalization, that a capitalist society would become a more democratic one over time. That assumption proved false. China’s leaders never seriously contemplated political reform, but China’s economic advancement was impressive nonetheless. The country’s GDP grew from $347.77 billion in 1989 to $1.66 trillion by 2003 to $17.79 trillion in 2023, according to the World Bank. Hopes were high that integrating China into the rules-based trading system could lead to a more peaceful and more prosperous world. Globalization did lift more than a billion people out of poverty, an astounding feat. But the benefits of that progress were not evenly shared, and some workers and communities in industrialized countries ended up paying the price for the rise of the rest.

Then President Hu Jintao entered the picture, followed by President Xi Jinping. China’s economic trajectory turned out to be less linear and less inevitable than initially expected. Under Hu, China leaned more heavily into state intervention in the economy by aiming to create “national champions” in strategic sectors through massive subsidies. In other words, the government expanded its role rather than pursuing further market liberalization. At the same time, a flood of cheap Chinese imports accelerated the trend toward deindustrialization in the United States—and did so at a rate that few, if any, fully anticipated. China became the world’s manufacturing floor, overtaking the manufacturing giants of Japan and Germany in the first decade of this century. In 2004, China made up nine percent of the world’s manufacturing value added, leapfrogging to a massive 29 percent in 2023, according to the World Bank.

HOW CHINA WON

Washington pressed Beijing to deliver on its reform agenda throughout this period, urging China to open its markets and refrain from imposing high tariffs and other barriers on products being exported from the United States. It advocated for U.S. firms to be allowed to invest in China without being excluded from certain sectors or required to enter joint ventures with—and transfer U.S. technology to—local firms. And Washington demanded that the Chinese government stop subsidizing the production and export of goods, which distorted the global marketplace. But this litany of complaints was largely ignored.

In 2009, the Obama administration led an effort to terminate the Doha Round—a multilateral trade negotiation under the World Trade Organization launched in 2001. It did so in large part because the resulting agreement would have enshrined China permanently as a “developing country” under WTO rules. This would have allowed China to enjoy “special and differential treatment,” which meant that China would have been able to avoid assuming the same level of obligations and disciplines—on market access, intellectual property rights protection, and other issues—as the United States and other industrial countries. Washington faced near-universal criticism at the time for encouraging a rethink of the premises of the negotiation. But it was clear even then that, left unaddressed, China’s economic practices would significantly disrupt the global trading system.

The United States is already living in China’s world.

Similar concerns motivated the Obama administration to pursue the Trans-Pacific Partnership, a high-standard trade agreement negotiated among 12 countries around the Pacific Rim. This initiative was designed to give countries in the Asia-Pacific region an attractive alternative to the model China offered. It brought together a group of diverse countries that were willing to set strong labor and environmental protections, limit the use of subsidies, impose discipline on state-owned enterprises, and address various China-specific concerns, such as intellectual property rights protection. By the time the TPP negotiations were completed in 2015, however, trade agreements—even those designed to counterbalance China—had become politically toxic at home, and the United States ended up pulling out of the agreement.

From 2009 to 2017, I served first as deputy national security adviser for international economic affairs and then as U.S. trade representative. During that time, I consistently warned my Chinese counterparts that the benign international environment that had enabled China’s success would disappear unless Beijing modified its predatory economic policies. Instead, China largely maintained its course of action. If anything, it doubled down on its approach. When Xi came to power in 2012, he effectively ended the era of “reform and opening” that had already stalled under Hu, set China on a course to dominate critical technologies, increased production to the point of overcapacity, and committed to export-led growth. Today, as the economist Brad Setser has noted, China’s export volume is growing at a rate three times as fast as global trade. In the automotive sector, it is on a trajectory to have the capacity to produce two-thirds of the world’s automotive demand. And its dominance extends beyond cars; China also produces more than half the global supply of steel, aluminum, and ships.

Eventually, even American businesses, which had always been the ballast in the bilateral relationship, soured on China as their intellectual property was stolen or forcibly licensed, their market access to China was severely restricted or delayed, and China’s subsidies and preferences for domestic firms ate into their opportunity. Without any semblance of reciprocity, the relationship deteriorated. Politicians of both parties and the American public hardened their stance on China. European and major emerging economies grew hostile to Beijing’s policies, as well. In short, the benign international environment disappeared.

Working on an electric vehicle production line in Zhejiang Province, China, March 2025Working on an electric vehicle production line in Zhejiang Province, China, March 2025Florence Lo / Reuters

Washington, having failed to convince Beijing to change its predatory economic policies or to move forward with an alternative trading bloc to counterbalance China, was left with one option: the United States had to become more like China. After decades of berating China for imposing high tariffs and other restrictions on U.S. exports, the United States is now putting up the same barriers. As calculated by the economist Chad Bown, Trump imposed tariffs that increased the average rate on imports from China from three percent to 19 percent in his first administration, covering two-thirds of all imports from China. President Joe Biden maintained those tariffs and added tariffs on other Chinese products, including personal protective equipment, electric vehicles, batteries, and steel, slightly increasing the average tariff on imports from China. Less than two months into his second administration, Trump has imposed an additional 20 percent tariff on all U.S. imports from China—a bigger move than the tariffs of his first administration and the Biden administration combined.

Similarly, the United States changed its approach from opposing barriers to most bilateral investment flows to severely restricting China’s investment in the United States and U.S. investment in certain sensitive sectors in China. Annual Chinese investment in the United States plummeted from $46 billion in 2016 to less than $5 billion in 2022, according to the Rhodium Group. And having urged Beijing to abandon subsidy and industrial policies, Washington itself went all-in on industrial policy during the Biden administration, laying out at least $1.6 trillion on the 2021 Infrastructure Investment and Jobs Act, the 2022 CHIPS and Science Act, and the 2022 Inflation Reduction Act.

IF YOU CAN’T BEAT THEM, JOIN THEM

To take the Chinese approach one step further could mean adopting a key tool in Beijing’s toolbox: requiring Chinese firms that invest abroad to establish joint ventures with domestic firms and engage in technology transfers. Such a strategy could enhance not just American industrial competitiveness but also that of other countries negatively affected by China’s overcapacity, including many in Europe.

Take the clean energy sector as an obvious example. China’s electric vehicle manufacturers innovate faster and produce high-quality vehicles far more cheaply than U.S. firms; some Chinese vehicles are as much as 50 percent less expensive than their American equivalents, and China accounts for nearly 60 percent of global electric vehicle sales worldwide. China’s battery producers, solar panel manufacturers, and clean energy equipment companies have similar advantages.

In the United States, China’s market share in electric vehicles is nearly nonexistent. Current tariffs and other restrictions are likely to prevent any future influx of imports. At the same time, European auto manufacturers, particularly those in Germany, are getting squeezed by domestic preference policies and the competitiveness of domestic firms in the Chinese market, which they have depended on for growth. And lately, China has been making inroads in the European market, too. The European market share of Chinese electric vehicles grew from virtually zero percent in January 2019 to over 11 percent in June 2024.

Following the United States’ lead, Europe introduced tariffs on Chinese-made electric vehicles late last year. This slowed the growth in China’s market share. But just holding off a rise in imports may not solve the European auto industry’s problems. To maintain jobs and manufacturing capacity, Europe appears to be open to Chinese investment in electric vehicle production in Europe. (By contrast, it is unclear whether Trump would welcome such investment or would continue to ban Chinese electric vehicles in the U.S. market because of their potential to track citizens’ movements or shut down traffic.) If Europe is to avoid becoming merely a destination for final assembly of Chinese electric vehicles, it might have to borrow a tactic from Beijing and require Chinese companies to enter into joint ventures with European firms and transfer technology and know-how to them.

HOW TO OUT-CHINA CHINA

It is not yet clear whether the United States can outmaneuver China with its own playbook. Beijing seems to have near-unlimited capacity to mobilize capital and manipulate trade and investment policy in service of its long-term objectives. Washington’s Inflation Reduction Act and the CHIPS and Science Act, meanwhile, were more likely historic anomalies than first steps in a broader trend toward greater industrial policy, given the uneasiness among Republican lawmakers over their passage. Indeed, even as he seeks to boost the U.S. semiconductor industry, Trump has called for the repeal of the CHIPS and Science Act, which provides subsidies for semiconductor manufacturing. The subsidies provided by the Inflation Reduction Act are likely to face political challenges, too.

There is an active debate over whether the Biden administration got sufficient bang for its industrial policy buck beyond a few key sectors. U.S. investment in manufacturing has surged, and arguably industrial capacity has expanded. But as the economist Jason Furman pointed out in Foreign Affairs earlier this year, “The proportion of people working in manufacturing has been declining for decades and has not ticked back up, and overall domestic industrial production remains stagnant—in part because the fiscal expansion Biden oversaw led to higher costs, a stronger dollar, and higher interest rates, all of which have created headwinds for the manufacturing sectors that received no special subsidies from the legislation he championed.” Wherever one comes down in this debate, one thing is clear: even in the sectors that the Biden administration subsidized, such as semiconductors and green energy, the path to regaining global leadership is long and uncertain.

The United States may play the protectionist game as well as others, but soon, inflation, higher costs of living, and job losses in industries or sectors affected by other countries’ retaliation will begin to bite. Trump appears to believe that a wall of tariffs—as well as the uncertainty about whether tariffs are on or off at any particular moment—is a powerful incentive for companies to locate their production in the United States, where they can be sure their goods will not be subject to tariffs. But as a general matter, companies that consider making the necessary capital investments to spur industrial production in the United States are looking for predictable policy environments, not tariffs that are imposed in the morning and withdrawn in the afternoon. Most may decide to sit on the sidelines, keeping their powder dry, until it becomes clearer what tariffs are going into effect, against whom, and for how long.

After berating Beijing for its restrictions, Washington is putting up the same barriers.

The historical record of tariffs driving expanded production and manufacturing jobs in the United States is far from definitive. Take, for example, the tariffs imposed by Trump in 2018 on Chinese imports. As a 2024 paper by Federal Reserve researchers Aaron Flaaen and Justin Pierce found, “Tariff increases enacted since early 2018 are associated with relative reductions in U.S. manufacturing employment and relative increases in producer prices. In terms of manufacturing employment, rising input costs and retaliatory tariffs account for the negative relationship, and the contribution from these channels more than offsets a small positive effect from import protection.” Some research has suggested that 75,000 downstream manufacturing jobs have been lost as a direct result of the tariffs, not to mention additional losses from retaliatory tariffs. The economic experts Benn Steil and Elisabeth Harding have also found that productivity in the U.S. steel industry tanked while productivity in other sectors rose since Trump imposed 25 percent tariffs on steel imports in March 2018. Output per hour in the U.S. steel industry has tumbled by 32 percent since 2017.

Perhaps Trump’s approach to moving production back to the United States will bear fruit, but for that to happen, the U.S. government would have to permit foreign firms to actually make such investments. Both Biden and Trump opposed the Japanese company Nippon Steel’s acquisition of U.S. Steel, and U.S. policymakers are still debating whether Saudi Arabia’s Public Investment Fund can acquire a controlling stake in the PGA Tour, which organizes U.S. golf tournaments—hardly a critical industry.

The United States and others are imitating China in large part because China succeeded in a way that was unexpected. Its success in electric vehicles and clean technology did not come from liberalizing economic policies but from state interventions in the market in the name of nationalist objectives. Whether or not the United States can compete with China on China’s playing field, it is important to recognize a fundamental truth: the United States is now operating largely in accordance with Beijing’s standards, with a new economic model characterized by protectionism, constraints on foreign investment, subsidies, and industrial policy—essentially nationalist state capitalism. In the war over who gets to define the rules of the road, the battle is over, at least for now. And China won.

MICHAEL B. G. FROMAN is President of the Council on Foreign Relations. He served as U.S. Trade Representative from 2013 to 2017 and Deputy National Security Adviser for International Economic Affairs from 2009 to 2013.