2608 - Cuộc khủng hoảng sức khỏe toàn cầu sắp tới

Thomas J. Bollyky - Yanzhong Huang

Chuẩn bị thuốc kháng vi-rút tại Nairobi, Kenya, tháng 2 năm 2025Thomas Mukoya / Reuters

Những người chỉ trích các hành động ban đầu của chính quyền Trump đối với sức khỏe toàn cầu—rút khỏi Tổ chức Y tế Thế giới (WHO) và làm tê liệt các chương trình y tế quốc tế do Hoa Kỳ tài trợ—lo sợ rằng những động thái đó sẽ nhường lại vai trò lãnh đạo lâu đời của Washington cho Bắc Kinh. Họ cáo buộc rằng quyền lực và uy tín của Hoa Kỳ sẽ suy yếu, và Trung Quốc sẽ tăng lên.

Thực tế còn tệ hơn. Nếu Hoa Kỳ tiếp tục rút lui về sức khỏe toàn cầu, thì thực sự sẽ mở ra cánh cửa cho Trung Quốc khai thác việc rút lui đột ngột, hỗn loạn các chương trình của Hoa Kỳ ở một số khu vực chiến lược. Trung Quốc hiện đang cung cấp nguồn tài trợ thay thế ở Đông Nam Á và có thể sẽ làm như vậy ở Mỹ Latinh. Nhưng ở hầu hết những nơi mà viện trợ của Hoa Kỳ nhắm đến, bao gồm cả những nơi có nguy cơ mắc bệnh cao nhất, Trung Quốc sẽ không can thiệp. Các nhà lãnh đạo Trung Quốc tập trung vào việc sử dụng viện trợ để xây dựng ảnh hưởng với các đối tác chiến lược; họ không muốn đảm nhận vai trò của Hoa Kỳ trong việc ngăn ngừa, phát hiện và ứng phó với các căn bệnh nguy hiểm nhất thế giới.

Nếu không có sự hỗ trợ liên tục cho các tổ chức quốc tế hoặc các chương trình y tế ở các quốc gia nghèo nhất thế giới, hậu quả sẽ là một khoảng trống trong sức khỏe toàn cầu khiến mọi người kém an toàn hơn. Rủi ro lớn nhất đối với người Mỹ không phải là Trung Quốc sẽ thay thế Hoa Kỳ trở thành quốc gia dẫn đầu thế giới về sức khỏe toàn cầu. Mà là không ai làm được điều đó.

NGÔI NHÀ MỸ XÂY DỰNG

Trong 25 năm, nguồn tài trợ, sức mạnh ngoại giao và chuyên môn kỹ thuật của Hoa Kỳ đã tạo nên những tiến bộ đáng kể trong sức khỏe toàn cầu. Một loạt các tổ chức và chương trình quốc tế, chủ yếu do Hoa Kỳ thành lập và tài trợ, nhắm vào các căn bệnh mà các quốc gia nghèo không thể tự mình chống lại bằng các giải pháp y tế cần có quy mô và cơ sở hạ tầng mà chỉ một liên minh quốc tế mới có thể cung cấp.

Sự hỗ trợ của Hoa Kỳ cho sức khỏe toàn cầu chỉ là một phần nhỏ trong ngân sách trong nước nhưng lại là một phần rất lớn trong nguồn tài trợ y tế quốc tế. Năm 2023, chi tiêu y tế toàn cầu của Hoa Kỳ chiếm khoảng 0,3 phần trăm chi tiêu của liên bang (20,6 tỷ đô la trong tổng số 6,1 nghìn tỷ đô la ngân sách của Hoa Kỳ). Tuy nhiên, cùng năm đó, Hoa Kỳ chịu trách nhiệm cho gần ba phần tư viện trợ phát triển quốc tế cho HIV/AIDS, 40 phần trăm viện trợ sốt rét và hơn một phần ba tài trợ để chống lại bệnh lao. Cho đến năm nay, Hoa Kỳ cũng là nhà tài trợ lớn nhất của WHO; nhà cung cấp vắc-xin lớn nhất cho sáng kiến ​​vắc-xin COVID-19 đa phương; và là động lực thúc đẩy Quỹ Đại dịch, một công cụ của Ngân hàng Thế giới đầu tư vào các quốc gia thu nhập thấp để ngăn ngừa các đợt bùng phát bệnh truyền nhiễm.

Hàng triệu người ở các quốc gia nghèo nhất thế giới được hưởng lợi từ viện trợ của Hoa Kỳ. Các tổ chức và chương trình do Hoa Kỳ tài trợ, bao gồm WHO, liên minh tiêm chủng được gọi là Gavi và Quỹ Toàn cầu phòng chống AIDS, Lao và Sốt rét, cung cấp vắc-xin, dịch vụ chăm sóc và điều trị, cùng các biện pháp can thiệp cứu sống khác trên toàn cầu. Gần 21 triệu người nhiễm HIV phụ thuộc vào Kế hoạch Cứu trợ Khẩn cấp của Tổng thống Hoa Kỳ về Phòng chống AIDS (PEPFAR) để được điều trị bằng thuốc kháng vi-rút cứu sống. Gavi giúp tiêm chủng cho gần 70 triệu trẻ em mỗi năm chống lại các bệnh nhi khoa nguy hiểm. Gần ba phần tư viện trợ y tế song phương của Hoa Kỳ đã được chuyển đến các quốc gia trong một khu vực duy nhất: Châu Phi cận Sahara.

Lợi nhuận từ các khoản đầu tư này thật ngoạn mục. Kể từ khi PEPFAR bắt đầu vào năm 2003, số ca tử vong do HIV/AIDS trên toàn cầu đã giảm hơn 50 phần trăm. Số người tử vong do bệnh lao và sốt rét đã giảm một phần ba trong cùng kỳ. Năm 2000, có 42 quốc gia, bao gồm hầu hết các quốc gia thuộc Châu Phi cận Sahara, nơi có ít nhất một trong mười trẻ em tử vong trước sinh nhật thứ năm của mình. Ngày nay, có bốn quốc gia như vậy.

Lợi ích từ viện trợ của Hoa Kỳ không chỉ dừng lại ở việc giảm số ca tử vong do các bệnh cụ thể theo từng chương trình. Các nhân viên cứu trợ Hoa Kỳ cũng giúp thế giới chuẩn bị tốt hơn cho mọi mối đe dọa sức khỏe trong tương lai. Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ (USAID) và Trung tâm Kiểm soát và Phòng ngừa Dịch bệnh đã hợp tác với các bộ y tế tại 90 quốc gia để phát triển các hệ thống theo dõi các đợt bùng phát, từ HIV đến cúm gia cầm H5N1. Đô la Mỹ đã tài trợ cho các phòng thí nghiệm, đào tạo và nghiên cứu giúp các nhà khoa học có thể gióng lên hồi chuông cảnh báo khi ca mắc COVID-19 đầu tiên được phát hiện bên ngoài Trung Quốc. Một trung tâm hoạt động khẩn cấp do viện trợ Hoa Kỳ tài trợ để chống lại bệnh bại liệt đã giúp ngăn chặn thảm họa vào năm 2014, khi vi-rút Ebola gần như lây lan sang các con phố đông dân cư của Lagos, Nigeria. Và nghiên cứu do Hoa Kỳ tài trợ đã phát triển loại vắc-xin mà thế giới hiện đang phụ thuộc để ngăn chặn sự lây lan của mpox.

Mỗi trải nghiệm này đều đi kèm một bài học: nếu các đợt bùng phát của các căn bệnh chết người không được ngăn chặn ngay từ nguồn gốc, chúng có nguy cơ lây lan trên toàn cầu, gây ra hậu quả tàn khốc cho tất cả mọi người. Sức khỏe tốt hơn ở những nơi nghèo nhất thế giới cũng có nghĩa là sức khỏe tốt hơn cho các quốc gia khác, bao gồm cả Hoa Kỳ.

MỐI QUAN HỆ KHÔNG LÀNH MẠNH

Khi Hoa Kỳ từ bỏ lĩnh vực y tế toàn cầu, Trung Quốc đã bắt đầu khai thác sự hỗn loạn sau đó. Tại Nepal, các quan chức Trung Quốc được cho là đã trấn an các chính trị gia địa phương rằng Bắc Kinh "sẵn sàng hỗ trợ nếu Nepal phải đối mặt với những thách thức về viện trợ nhân đạo, y tế và giáo dục". Tại Campuchia, Trung Quốc đã công bố các chương trình tài trợ mới cho sức khỏe trẻ em, dinh dưỡng và vệ sinh và đã tham gia với khoản tài trợ 4,4 triệu đô la để tài trợ cho việc gỡ bỏ bom mìn, tất cả diễn ra trong sáu tuần đầu tiên sau khi Tổng thống Hoa Kỳ Donald Trump ra lệnh đóng băng tài trợ của USAID. Tại Bangladesh, giám đốc của một hiệp hội các cơ quan phát triển địa phương đã nói với các phóng viên: "Chúng ta cần đa dạng hóa nguồn tài trợ của mình. Trung Quốc cũng là một người bạn tốt của Bangladesh". Và Hu Zhangliang, phó chủ tịch Cơ quan Hợp tác Phát triển Quốc tế Trung Quốc, đã hứa: "Chúng tôi sẽ không hành động như một số quốc gia khiến những người nhận viện trợ cảm thấy bất lực, mất cảnh giác hoặc không chuẩn bị".

Tuy nhiên, thành tích gần đây của Trung Quốc trong hỗ trợ phát triển không phù hợp với lời lẽ khoa trương của họ. Nước này không ưu tiên các chương trình đa phương, các mối đe dọa dịch bệnh xuyên biên giới hoặc viện trợ cho các quốc gia nghèo nhất. Họ cũng hoài nghi các tổ chức y tế toàn cầu quốc tế và có mối quan hệ phức tạp, đôi khi căng thẳng với WHO. Những người tìm kiếm sự cứu rỗi từ Bắc Kinh có thể sẽ thất vọng.

Hãy lấy WHO làm ví dụ. Mặc dù Trung Quốc là thành viên sáng lập, nhưng mãi đến sau đại dịch SARS 2002–3, nước này mới bắt đầu coi trọng mối quan hệ của mình với tổ chức này. Bộ Y tế Trung Quốc đã biết về một chủng viêm phổi mới nguy hiểm ở tỉnh Quảng Đông trong nhiều tháng trước khi chia sẻ thông tin đó với người dân Trung Quốc hoặc các chính phủ khác. Khi đại dịch SARS lan rộng, cuối cùng lan sang 29 quốc gia và giết chết gần 800 người, Gro Brundtland, khi đó là tổng giám đốc WHO, đã công khai khiển trách Trung Quốc vì thiếu minh bạch và ban hành khuyến cáo du lịch đầu tiên của tổ chức, cảnh báo không nên đến Quảng Đông và Hồng Kông.

Với hy vọng sửa chữa thiệt hại về danh tiếng, Trung Quốc đã tăng cường hợp tác với WHO. Trung Quốc đã tham gia mạng lưới phòng thí nghiệm ảo của WHO, giúp viết lại các quy định y tế quốc tế của tổ chức này và đầu tư vào hoạt động giám sát dịch bệnh. Năm 2006, cựu giám đốc y tế Hồng Kông, Tiến sĩ Margaret Chan đã được bầu làm tổng giám đốc WHO - người Trung Quốc đầu tiên lãnh đạo một tổ chức lớn của Liên hợp quốc.

Mối quan hệ chặt chẽ hơn đã mang lại lợi ích cho Trung Quốc. Kể từ năm 2017, dưới áp lực của Trung Quốc, WHO đã xa lánh Đài Loan, từ bỏ thông lệ mời quốc gia này tham gia với tư cách là quan sát viên tại Đại hội đồng Y tế Thế giới. Năm 2017, WHO đã ký một thỏa thuận với Trung Quốc để cùng thực hiện chương trình nghị sự phát triển của quốc gia này, Sáng kiến ​​Vành đai và Con đường, và năm 2019, WHO đã bổ sung các loại thuốc y học cổ truyền Trung Quốc vào Phân loại bệnh tật quốc tế của mình.

Lợi nhuận từ các khoản đầu tư của Hoa Kỳ vào y tế toàn cầu là rất ngoạn mục.

Khi tin tức về một đợt bùng phát vi-rút corona mới ở Vũ Hán vào tháng 1 năm 2020 xuất hiện, WHO đã kiềm chế không chỉ trích phản ứng của Bắc Kinh. Sự thận trọng không có gì đáng ngạc nhiên: tổ chức này dựa vào sự hợp tác của các quốc gia thành viên và coi trọng sự đoàn kết trong một cuộc khủng hoảng. Nhưng sự tôn trọng đối với Trung Quốc đã đi xa hơn bình thường. Được cho là dưới áp lực của Trung Quốc, WHO đã trì hoãn việc tuyên bố đợt bùng phát này là trường hợp khẩn cấp về sức khỏe cộng đồng gây quan ngại quốc tế trong một tuần, cho đến cuối tháng 1. Trung Quốc đã chậm chia sẻ mức độ lây truyền từ người sang người trong giai đoạn đầu quan trọng của đợt bùng phát và miễn cưỡng cung cấp mẫu sinh học cho WHO, nhưng một quan chức của WHO đã khen ngợi Bắc Kinh vì "sự cởi mở trong việc chia sẻ thông tin".

Mặc dù sự hỗ trợ này đã giành được thiện chí của WHO tại Trung Quốc—người dùng WeChat và Weibo trìu mến gọi tổng giám đốc người Ethiopia của WHO, Tedros Adhanom Ghebreyesus là "Thư ký Tan", một thuật ngữ thường được sử dụng cho các quan chức của Đảng Cộng sản Trung Quốc—nhưng nó đã thu hút sự tức giận của Hoa Kỳ. Mong muốn đổ lỗi cho phản ứng yếu kém của chính quyền mình đối với COVID-19, Trump đã đình chỉ tài trợ của Hoa Kỳ cho WHO vào tháng 4 năm 2020 và sau đó tuyên bố rằng Hoa Kỳ sẽ rút khỏi tổ chức này. Ông tuyên bố rằng nó quá "tập trung vào Trung Quốc". Bắc Kinh nhanh chóng tận dụng cơ hội ngoại giao này, cam kết thêm 30 triệu đô la để giúp bù đắp khoản thiếu hụt trong nguồn tài trợ của Hoa Kỳ.

Bất chấp sự gia tăng tài trợ của Trung Quốc, WHO đã đáp lại sự tức giận của Hoa Kỳ bằng cách xa lánh Bắc Kinh. Khi các nhà khoa học chỉ trích những phát hiện ban đầu của một nghiên cứu chung của WHO và Trung Quốc về nguồn gốc của COVID-19, Tedros đã rời khỏi sự tôn trọng thông thường của WHO đối với Trung Quốc. Ông lập luận rằng nghiên cứu này không loại trừ khả năng vi-rút đã rò rỉ từ một phòng thí nghiệm của Trung Quốc và ông khuyến khích Trung Quốc hợp tác với giai đoạn thứ hai của cuộc điều tra. Trung Quốc đã từ chối yêu cầu này và các phương tiện truyền thông Trung Quốc cáo buộc Tedros đã trở thành "người phát ngôn của Hoa Kỳ".

Căng thẳng vẫn tiếp tục sau đại dịch. Năm 2023, Trung Quốc được cho là đã phản đối việc tăng 20 phần trăm đóng góp cho WHO. Cùng năm đó, Tedros bị cáo buộc đã từ chối ứng cử viên được Trung Quốc ưa thích cho vị trí trợ lý tổng giám đốc và thay vào đó thăng chức cho một nhân viên cấp cao của WHO. Trung Quốc tỏ ra hờ hững với một hiệp ước đại dịch mới được đề xuất, một ưu tiên của WHO, cử các quan chức cấp thấp tham gia đàm phán và áp dụng lập trường mà một nhà quan sát Trung Quốc mô tả với chúng tôi là "không phản đối nhưng không hy vọng điều đó xảy ra".

Kể từ khi Trump một lần nữa hứa sẽ rút Hoa Kỳ khỏi WHO vào tháng 1, Trung Quốc dường như miễn cưỡng thay thế hoàn toàn vai trò của Hoa Kỳ. Vào tháng 2, họ đã ra hiệu rằng họ có kế hoạch phản đối việc tăng phí thành viên theo lịch trình sẽ đưa các khoản đóng góp phù hợp hơn với GDP của mỗi quốc gia. Mặc dù Trung Quốc sẽ trở thành nước đóng góp lớn nhất cho WHO về nguồn tài trợ được đánh giá sau khi Hoa Kỳ rút lui, nhưng phí thành viên của các quốc gia thành viên chỉ chiếm 12 phần trăm ngân sách của tổ chức này vào năm 2023. Bắc Kinh khó có thể đóng góp phần lớn vào khoản đóng góp của Hoa Kỳ, phần lớn trong số đó là tiền tài trợ tự nguyện.

Sự miễn cưỡng của Trung Quốc trong việc lấp đầy lỗ hổng tài chính do Hoa Kỳ để lại có khả năng cũng sẽ mở rộng sang các tổ chức đa phương khác. Cho đến nay, Bắc Kinh đã đóng góp tương đối ít cho hầu hết các tổ chức y tế toàn cầu, thích các cách tiếp cận song phương hơn là đa phương. Trước đại dịch COVID-19, Bắc Kinh đã chi khoảng 600 triệu đến 800 triệu đô la hàng năm cho viện trợ nước ngoài liên quan đến y tế, trong đó chỉ có 10 phần trăm tổng số đó chảy qua các kênh đa phương. Trung Quốc bắt đầu quyên góp cho Gavi vào năm 2016, nhưng nguồn tài trợ không phải cho COVID của nước này chỉ lên tới 25 triệu đô la trong mười năm, so với khoản đóng góp hơn 2 tỷ đô la của Hoa Kỳ chỉ trong năm năm qua. Các khoản đóng góp của Trung Quốc cho Quỹ Toàn cầu cũng rất khiêm tốn: trong khi Hoa Kỳ, nhà tài trợ lớn nhất của quỹ, đã đóng góp hơn 26 tỷ đô la, thì Trung Quốc chỉ đóng góp 90 triệu đô la, đứng sau 21 chính phủ khác. Trong số 3,6 tỷ đô la mà thế giới đóng góp cho Quỹ ứng phó Ebola của Liên hợp quốc, Trung Quốc đã cung cấp 47 triệu đô la (chỉ hơn một phần trăm tổng số) trong khi Hoa Kỳ đã quyên góp 1,8 tỷ đô la (49 phần trăm).

TRUNG QUỐC LÀ TRÊN HẾT

Nhiều quốc gia riêng lẻ, như các tổ chức quốc tế, sẽ tìm kiếm sự giúp đỡ của Trung Quốc để thay thế nguồn tài trợ của Hoa Kỳ, nhưng xu hướng gần đây trong viện trợ song phương của Bắc Kinh cho thấy rằng hầu hết các quốc gia này khó có thể nhận được sự giúp đỡ. Vào năm 2023, viện trợ phát triển y tế song phương của Trung Quốc - các khoản tiền chảy trực tiếp đến người nhận thay vì thông qua các tổ chức quốc tế - đã giảm xuống mức thấp nhất kể từ năm 2010. Và khi tổng chi tiêu của nước này giảm, Trung Quốc đã tập trung ít đô la hơn vào các mối đe dọa lớn nhất đối với sức khỏe toàn cầu và nhiều hơn vào việc thúc đẩy lợi ích quốc gia của mình.

Để đạt được mục đích đó, phần lớn viện trợ y tế gần đây của Trung Quốc đều nhắm vào các quốc gia tham gia Sáng kiến ​​Vành đai và Con đường. Điều này có nghĩa là chuyển sự hỗ trợ trước đó của nước này từ các dự án viện trợ kiểm soát sốt rét ở Châu Phi sang các khoản đầu tư vào cơ sở hạ tầng ở Đông Nam Á và Châu Mỹ Latinh. Viện trợ của Trung Quốc cho Châu Phi không biến mất hoàn toàn: nước này vẫn tiếp tục đóng góp cho một số dự án y tế có tầm nhìn xa, chẳng hạn như trụ sở mới hoàn thành và một phòng thí nghiệm an ninh cao cho Trung tâm Kiểm soát và Phòng ngừa Dịch bệnh Châu Phi tại Addis Ababa. Viện Di truyền học Bắc Kinh, gã khổng lồ nghiên cứu về di truyền học của Trung Quốc, đã cung cấp công nghệ giải trình tự gen giá rẻ cho một số quốc gia Châu Phi để giám sát bệnh truyền nhiễm, như một phần trong nỗ lực của mình, theo lời của chính họ, "nắm bắt những đỉnh cao chỉ huy của cuộc cạnh tranh công nghệ sinh học quốc tế". Nhưng xu hướng này là không thể nhầm lẫn. Mười lăm năm trước, bốn trong số năm quốc gia nhận viện trợ y tế hàng đầu của Trung Quốc là các quốc gia Châu Phi; ngày nay chỉ còn một quốc gia.

Viện trợ COVID-19 của Trung Quốc thậm chí còn gắn chặt hơn với các lợi ích địa chính trị của quốc gia này. Bắt đầu từ tháng 4 năm 2020, Trung Quốc đã phát động một chiến dịch tự quảng bá mình là quốc gia đi đầu trong công tác ứng phó với đại dịch toàn cầu, gửi khẩu trang, bộ xét nghiệm, đội ngũ y tế và cuối cùng là vắc-xin ra nước ngoài trước khi Hoa Kỳ và hầu hết các nhà tài trợ vật tư y tế thiết yếu khác làm như vậy. Nhưng các khoản tài trợ của Trung Quốc chủ yếu dành cho các quốc gia trong khu vực, chứ không phải cho những quốc gia cần chúng nhất. Trong năm đầu tiên sau khi vắc-xin có sẵn, Trung Quốc đã chuyển gần ba phần tư số liều vắc-xin được tài trợ cho Đông Nam Á, Nam Á và Thái Bình Dương. Campuchia đã nhận được rất nhiều liều vắc-xin của Trung Quốc đến nỗi họ bắt đầu tài trợ lại chúng ở những nơi khác ở Châu Á. Guyana và Nicaragua đã nhận được vắc-xin của Trung Quốc ngay sau khi tái khẳng định nguyên tắc "một Trung Quốc" hoặc chuyển sự công nhận ngoại giao của họ sang Trung Quốc thay vì Đài Loan trong thời gian đại dịch. Trong khi chính quyền Biden cũng dành một số liều vắc-xin sớm nhất của Hoa Kỳ cho khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương chiến lược, thì nhiều vắc-xin được tài trợ của Hoa Kỳ hơn trong năm đầu tiên đã được chuyển đến các khu vực có tỷ lệ tử vong cao nhất (Mỹ Latinh) hoặc nguồn cung thấp nhất (Châu Phi cận Sahara).

ÂM THANH CỦA SỰ IM LẶNG

Khi đợt đánh giá 90 ngày về viện trợ nước ngoài của chính quyền Trump kết thúc vào ngày 19 tháng 4, vẫn chưa rõ hệ sinh thái y tế toàn cầu mà giới lãnh đạo Hoa Kỳ dày công xây dựng trong 25 năm qua sẽ còn lại những gì. Một điều nữa là bất kể Hoa Kỳ làm gì tiếp theo, sự gián đoạn mà họ bắt đầu sẽ tiếp tục lan rộng. Argentina, theo bước Trump, đã rút khỏi WHO vào đầu tháng này, và Hungary và Nga được cho là đã cân nhắc làm điều tương tự. Vương quốc Anh, nhà tài trợ lớn nhất cho Gavi, gần đây đã tuyên bố rằng họ sẽ cắt giảm viện trợ phát triển từ 0,5% GDP xuống 0,3% vào năm 2027 để tăng chi tiêu quốc phòng nhằm ứng phó với cam kết dao động của Hoa Kỳ đối với Ukraine. Chính phủ thiểu số đang thiếu tiền mặt của Pháp đã đề xuất cắt giảm tới 40% ngân sách viện trợ. Chính phủ Đức mới đắc cử có thể thấy khó duy trì cam kết của Đức đối với WHO trong bối cảnh áp lực kinh tế ngày càng tăng và chi tiêu quốc phòng tăng cao. Đối mặt với lòng tin của người tiêu dùng thấp, cuộc khủng hoảng bất động sản kéo dài và cuộc chiến thương mại leo thang với Hoa Kỳ, Trung Quốc đã ra hiệu rằng họ sẽ tập trung ít đô la vào viện trợ nước ngoài hơn và nhiều hơn vào việc thúc đẩy "phát triển chất lượng cao và an ninh cấp cao" trong nước. Quỹ Gates, mặc dù có thể là nguồn tài trợ bổ sung, nhưng theo truyền thống, họ ưu tiên các khoản đóng góp được chỉ định (như xóa sổ bệnh bại liệt) thay vì hỗ trợ chung cho các hoạt động của WHO. Chính quyền địa phương đang tìm cách gánh vác nhiều gánh nặng hơn, nhưng điều này có thể không khả thi ở mọi nơi, đặc biệt là ở Châu Phi cận Sahara, nơi các quốc gia chi trung bình chỉ 92 đô la cho mỗi người cho y tế mỗi năm.

Trong bối cảnh này, có một nguy cơ thực sự là Trung Quốc sẽ tìm cách lợi dụng sự gián đoạn trong viện trợ nước ngoài của Hoa Kỳ để củng cố quan hệ với các quốc gia Đông Nam Á và Mỹ Latinh quan trọng. Nhưng rủi ro lớn hơn đối với người Mỹ và người dân trên khắp thế giới là đối với hầu hết các bệnh ở hầu hết các nơi, sự hỗ trợ của Hoa Kỳ cho sức khỏe toàn cầu sẽ không được thay thế bằng bất cứ thứ gì.

Một số chương trình phòng chống bệnh tật cụ thể của Hoa Kỳ có thể vẫn tồn tại, chẳng hạn như việc phân phối màn chống sốt rét, liệu pháp kháng vi-rút và thuốc để ngăn ngừa lây truyền HIV từ mẹ sang con. Nhưng khi các chương trình an ninh y tế của Hoa Kỳ giải thể và các tổ chức y tế đa phương phải vật lộn để thanh toán các hóa đơn của họ, mạng lưới phức tạp về phòng ngừa, phát hiện và ứng phó với bệnh tật bảo vệ mọi người—bao gồm cả người Mỹ—có nguy cơ bị phá vỡ. Bằng cách phá bỏ cấu trúc cảnh giác này, Hoa Kỳ sẽ tạo ra những điểm mù nơi các bệnh mới nổi có thể ủ bệnh trước khi chúng xuất hiện đầy đủ trước cửa nhà của đất nước. Điều đó sẽ tạo ra ảo tưởng về sự an toàn—cho đến khi quá muộn.

THOMAS J. BOLLYKY là Chủ tịch Bloomberg về Y tế Toàn cầu tại Hội đồng Quan hệ Đối ngoại.

YANZHONG HUANG là Nghiên cứu viên Cao cấp về Y tế Toàn cầu tại Hội đồng Quan hệ Đối ngoại.

https://www.foreignaffairs.com/china/coming-global-health-crisis

***

The Coming Global Health Crisis

America Is Retreating, and China Won’t Fill the Void

Preparing antiretroviral drugs in Nairobi, Kenya, February 2025Preparing antiretroviral drugs in Nairobi, Kenya, February 2025Thomas Mukoya / Reuters

Critics of the Trump administration’s early actions on global health—withdrawing from the World Health Organization (WHO) and paralyzing U.S.-funded international health programs—fear that those moves will cede Washington’s long-standing leadership role to Beijing. American power and prestige, they charge, will wane, and China’s will grow.

The reality is worse. A U.S. retreat on global health, if sustained, will indeed open the door for China to exploit the abrupt, chaotic withdrawal of U.S. programs in some strategic regions. China is already providing replacement funding in Southeast Asia, and it may do the same in Latin America. But in most of the places that U.S. aid targets, including those at the greatest risk from disease, China will not step in. China’s leaders are focused on using aid to build influence with strategic partners; they have no desire to take up the U.S. role in preventing, detecting, and responding to the world’s most dangerous diseases.

Without sustained support for either international institutions or health programs in the world’s poorest countries, the result will be a vacuum in global health that will make everyone less safe. The greatest risk to Americans is not that China will supplant the United States as the world’s leader in global health. It is that no one will.

THE HOUSE AMERICA BUILT

For 25 years, U.S. funding, diplomatic heft, and technical expertise have enabled remarkable progress in global health. A slew of international institutions and programs, primarily created and funded by the United States, target diseases that poor countries cannot fight alone with medical solutions that need scale and infrastructure only an international coalition can provide.

The United States’ support for global health is a small part of its domestic budget but a huge part of international health funding. In 2023, U.S. global health spending represented about 0.3 percent of federal spending ($20.6 billion out of the $6.1 trillion U.S. budget). Yet that same year, the United States was responsible for nearly three-quarters of international development assistance for HIV/AIDS, 40 percent of malaria aid, and more than a third of funding to combat tuberculosis. Until this year, the United States was also the single largest funder of the WHO; the biggest provider of vaccines to the multilateral COVID-19 vaccine initiative; and the driving force behind the Pandemic Fund, a World Bank vehicle that invests in low-income nations to prevent infectious disease outbreaks.

Millions of people in the world’s poorest countries benefit from U.S. aid. Organizations and programs funded by the United States, including the WHO, the vaccination alliance known as Gavi, and the Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis, and Malaria, provide vaccines, care and treatment, and other lifesaving interventions across the globe. Nearly 21 million people with HIV depend on the U.S. President’s Emergency Plan for AIDS Relief (PEPFAR) for lifesaving antiretroviral therapy. Gavi helps immunize nearly 70 million children each year against deadly pediatric illnesses. Nearly three-quarters of bilateral U.S. health aid went to countries in a single region: sub-Saharan Africa.

The returns on these investments have been spectacular. Since PEPFAR began in 2003, global deaths from HIV/AIDS have fallen by more than 50 percent. The number of people dying from tuberculosis and malaria has declined by a third over the same period. In 2000, there were 42 countries, including most of sub-Saharan Africa, where at least one out of ten children died before his or her fifth birthday. Today, there are four such countries.

The benefits from U.S. aid go beyond fewer deaths from specific diseases targeted by individual programs. American aid workers also help the world better prepare for all manner of future health threats. The United States Agency for International Development (USAID) and the Centers for Disease Control and Prevention have worked with health ministries in 90 countries on developing systems to track outbreaks, from HIV to the H5N1 avian flu. U.S. dollars funded the laboratories, training, and research that enabled scientists to sound the alarm when the first COVID-19 case was identified outside China. An emergency operations center funded by American aid to fight polio helped avert disaster in 2014, when the Ebola virus nearly spread to the densely populated streets of Lagos, Nigeria. And U.S.-funded research developed the vaccine the world currently depends on to stop the spread of mpox.

Each of these experiences comes with a lesson: if outbreaks of deadly diseases are not stopped at the source, they risk spreading across the globe, with devastating results for everyone. Better health in the world’s poorest places means better health for other countries, too, including the United States.

UNHEALTHY RELATIONSHIP

As the United States has abandoned the field of global health, China has started to exploit the ensuing chaos. In Nepal, Chinese officials have reportedly reassured local politicians that Beijing is “willing to assist if Nepal faces challenges in humanitarian aid, health, and education.” In Cambodia, China has announced new funding programs for child health, nutrition, and sanitation and stepped in with a $4.4 million grant to fund the removal of land mines, all in the first six weeks after U.S. President Donald Trump ordered a freeze on USAID funding. In Bangladesh, the director of a local association of development agencies told reporters: “We need to diversify our funding. China is also a good friend of Bangladesh.” And Hu Zhangliang, a vice chairman of the China International Development Cooperation Agency, has promised: “We will not behave like some countries that leave aid recipients feeling helpless, caught off guard, or unprepared.”

Yet China’s recent track record in development assistance does not match its rhetoric. The country has not prioritized multilateral programs, cross-border disease threats, or aid to the poorest countries. It is also skeptical of international global health bodies and has a complex, sometimes strained relationship with the WHO. Those looking for salvation from Beijing are likely to be disappointed.

Take the WHO. Although China was a founding member, it was not until the aftermath of the 2002–3 SARS epidemic that the country began to take its relationship with the organization seriously. China’s Ministry of Health had known of a dangerous new strain of pneumonia in Guangdong Province for months before it shared that information with the Chinese people or other governments. As the SARS epidemic expanded, ultimately spreading to 29 countries and killing nearly 800 people, Gro Brundtland, then the WHO’s director general, publicly rebuked China for its lack of transparency and issued the organization’s first-ever travel advisory, warning against visiting Guangdong and Hong Kong.

Hoping to repair the reputational damage, China stepped up its engagement with the WHO. China joined the WHO’s virtual laboratory network, helped rewrite the organization’s international health regulations, and invested in disease surveillance. In 2006, the former Hong Kong health director Dr. Margaret Chan was elected WHO’s director general—the first Chinese national to lead a major UN organization.

Closer ties paid dividends for China. Since 2017, acting under Chinese pressure, the WHO has shunned Taiwan, abandoning its practice of inviting the country to participate as an observer at the World Health Assembly. In 2017, the WHO signed an agreement with China to jointly implement the country’s development agenda, the Belt and Road Initiative, and in 2019, the WHO added traditional Chinese medicines to its International Classification of Diseases.

The returns on U.S. investments in global health have been spectacular.

When news emerged of a new coronavirus outbreak in Wuhan in January 2020, the WHO refrained from criticizing Beijing’s response. Caution was hardly surprising: the organization relies on cooperation from member states and prizes solidarity in a crisis. But the deference to China went further than normal. Allegedly under Chinese pressure, the WHO delayed declaring the outbreak a public health emergency of international concern for a week, until late January. China had been slow to share the extent of human-to-human transmission in the crucial early phase of the outbreak and reluctant to provide biological samples to the WHO, but a WHO official praised Beijing for its “openness to sharing information.”

Although this support earned the WHO goodwill in China—WeChat and Weibo users affectionately dubbed the WHO’s Ethiopian director general, Tedros Adhanom Ghebreyesus, “Secretary Tan,” a term typically used for Chinese Communist Party officials—it attracted the ire of the United States. Eager to shift the blame for his administration’s flailing response to COVID-19, Trump suspended U.S. funding to the WHO in April 2020 and later announced that the United States would withdraw from the organization. It was too “China-centric,” he declared. Beijing swiftly capitalized on the diplomatic opportunity, pledging an additional $30 million to help make up the shortfall in U.S. funding.

Despite the boost in Chinese funding, the WHO responded to U.S. anger by distancing itself from Beijing. When scientists criticized the preliminary findings of a joint study by the WHO and China on the origins of COVID-19, Tedros departed from the WHO’s typical deference to China. He argued that the study had not ruled out the possibility that the virus had leaked from a Chinese lab, and he encouraged China’s cooperation with a second phase of the investigation. China rejected the request, and the Chinese media accused Tedros of having become “America’s mouthpiece.”

Tensions continued after the pandemic. In 2023, China reportedly balked at a 20 percent increase in its WHO contributions. The same year, Tedros allegedly rejected China’s preferred candidate for the post of assistant director general and instead promoted a senior WHO staff member. China has been lukewarm toward a proposed new pandemic treaty, a WHO priority, sending low-ranking officials to the negotiations and adopting what one Chinese observer characterized to us as a “not opposing but not hoping to happen” stance.

Since Trump once again promised to withdraw the United States from the WHO in January, China has seemed reluctant to fully replace the U.S. role. In February, it signaled that it planned to oppose a scheduled increase in member dues that would bring contributions more in line with each country’s GDP. Although China will become the WHO’s largest contributor of assessed funding after the United States withdraws, member state dues accounted for just 12 percent of the organization’s budget in 2023. Beijing is unlikely to make up most of the U.S. contribution, the majority of which consists of voluntary funding.

China’s reluctance to fill the financial hole left by the United States will likely extend to other multilateral institutions, too. So far, Beijing has contributed relatively little to most global health organizations, preferring bilateral approaches over multilateral ones. Before the COVID-19 pandemic, Beijing spent an estimated $600 million to $800 million annually on health-related foreign aid, with only 10 percent of that total flowing through multilateral channels. China began donating to Gavi in 2016, but its non-COVID funding has amounted to just $25 million over ten years, compared with a U.S. contribution of more than $2 billion in the past five years alone. China’s contributions to the Global Fund are likewise modest: whereas the United States, the fund’s largest donor, has contributed more than $26 billion, China has pitched in just $90 million, behind 21 other governments. Of the $3.6 billion the world contributed to the UN’s Ebola Response Fund, China provided $47 million (just over one percent of the total) while the United States donated $1.8 billion (49 percent).

CHINA FIRST

Many individual countries, like international organizations, will seek China’s help to replace U.S. funding, but recent trends in Beijing’s bilateral aid suggest that most are unlikely to get it. In 2023, China’s bilateral health development assistance—funds that flow directly to recipients rather than through international organizations—declined to its lowest level since 2010. And as its overall spending has fallen, China has concentrated its dollars less on the greatest threats to global health and more on advancing its national interests.

To that end, much of China’s recent health assistance has targeted countries participating in its Belt and Road Initiative. This has meant shifting its earlier support from malaria control aid projects in Africa to infrastructure-driven investments in Southeast Asia and Latin America. China’s aid in Africa has not vanished entirely: it continues to contribute to some high-visibility health projects, such as the newly completed headquarters and a high-security laboratory for the Africa Centers for Disease Control and Prevention in Addis Ababa. Beijing Genomics Institute, the Chinese genomics research giant, has provided low-cost gene sequencing technology to some African countries for infectious disease surveillance, as part of its efforts to, in its own words, “seize the commanding heights of international biotechnology competition.” But the trend is unmistakable. Fifteen years ago, four of the top five recipients of Chinese health aid were African countries; today only one is.

📷

China’s COVID-19 aid adhered even more closely to the country’s geopolitical interests. Starting in April 2020, China launched a campaign to brand itself a leader of the global pandemic response, sending masks, test kits, medical teams, and, ultimately, vaccines overseas before the United States and most other donors of essential medical supplies did so. But China’s donations went overwhelmingly to countries in its backyard, not to those that needed them most. In the first year after the vaccines became available, China directed nearly three-quarters of its donated doses to Southeast Asia, South Asia, and the Pacific. Cambodia received so many Chinese doses that it began re-donating them elsewhere in Asia. Guyana and Nicaragua received Chinese vaccines shortly after reaffirming the “one China” principle or switching their diplomatic recognition to China over Taiwan during the pandemic. While the Biden administration also earmarked some of the earliest U.S. vaccine doses for the strategic Indo-Pacific region, more donated U.S. vaccines in the first year went to the regions where death rates were highest (Latin America) or supplies were lowest (sub-Saharan Africa).

THE SOUND OF SILENCE

When the Trump administration’s 90-day review of U.S. foreign assistance ends on April 19, it is unclear what will remain of the global health ecosystem that U.S. leadership painstakingly built over the past 25 years. For one thing, whatever the United States does next, the disruption it began will continue to spread. Argentina, echoing Trump, withdrew from the WHO earlier this month, and Hungary and Russia have reportedly explored doing the same. The United Kingdom, the largest donor to Gavi, recently announced that it would slash development assistance from 0.5 percent of GDP to 0.3 percent by 2027 in order to increase defense spending in response to the wavering U.S. commitment to Ukraine. France’s cash-strapped minority government has proposed cutting its aid budget by up to 40 percent. The recently elected German government may find it hard to sustain Germany’s commitment to the WHO amid growing economic pressure and higher defense spending. Facing low consumer confidence, a long-running real estate crisis, and an escalating trade war with the United States, China has signaled it will concentrate its dollars less on foreign aid and more on advancing “high-quality development and high-level security” at home. The Gates Foundation, although a possible source of additional funding, traditionally favors earmarked contributions (such as for polio eradication) rather than general support for WHO operations. Local governments are exploring how to shoulder more of the burden, but this may not be possible everywhere, especially in sub-Saharan Africa, where countries spend, on average, just $92 per person on health each year.

In this environment, there is a real risk that China will seek to exploit the disruption in U.S. foreign assistance to strengthen relations with key Southeast Asian and Latin American nations. But the greater risk to Americans and people around the world is that for most diseases in most places, U.S. support for global health will be replaced by nothing at all.

Some specific U.S. disease programs may survive, such as the distribution of antimalarial bed nets, and antiviral therapy and drugs to prevent the transmission of HIV from mother to child. But as U.S. health security programs dissolve and multilateral health institutions struggle to pay their bills, the intricate network of disease prevention, detection, and response that protects everyone—Americans included—risks unraveling. By dismantling this architecture of vigilance, the United States will create blind spots where emerging diseases can incubate before they arrive fully fledged on the country’s doorstep. That will create an illusion of safety—until it is too late.

THOMAS J. BOLLYKY is Bloomberg Chair in Global Health at the Council on Foreign Relations.

YANZHONG HUANG is Senior Fellow for Global Health at the Council on Foreign Relations.