2796 - Lầu Năm Góc không thể được điều hành như một doanh nghiệp

Mara Karlin

Quân đội Hoa Kỳ cần cải cách, nhưng không phải kiểu mà Musk và DOGE nghĩ đến

Lầu Năm Góc tại Arlington, Virginia, tháng 3 năm 2022Lầu Năm Góc tại Arlington, Virginia, tháng 3 năm 2022Joshua Roberts / Reuters

Trong thập kỷ qua, những lời kêu gọi cải cách Bộ Quốc phòng ngày càng lớn tiếng hơn. Mọi người, từ Quốc hội, nơi đã triệu tập một ủy ban đặc biệt về nhu cầu cấp thiết phải thay đổi, các quan chức Lầu Năm Góc, những người đã soạn thảo vô số báo cáo nội bộ để xem xét cách cải thiện nhiều khía cạnh về khả năng hoạt động của bộ, và kêu gọi các nhà lãnh đạo ngành công nghiệp quốc phòng, dường như đều đồng ý rằng mọi thứ cần phải được thực hiện khác đi. Và không có gì ngạc nhiên: sự thay đổi công nghệ đang diễn ra nhanh chóng đang định hình lại xung đột trên toàn thế giới. Trung Quốc đang đạt được tiến bộ lịch sử trong việc nâng cấp quân đội của mình và Nga đã tăng gấp đôi quá trình hiện đại hóa quân đội mặc dù phải chịu tổn thất lớn về nhân sự và thiết bị trong cuộc chiến với Ukraine. Môi trường an ninh ngày càng hỗn loạn thường xuyên nhắc nhở rằng việc áp dụng cách tiếp cận kinh doanh như thường lệ để đầu tư vào quân đội Hoa Kỳ là thiển cận.

Nhóm mới nhất kêu gọi cải tổ Lầu Năm Góc là cái gọi là Bộ Hiệu quả Chính phủ của chính quyền Trump, đang chuyển sự chú ý của mình sang Bộ Quốc phòng như là mục tiêu cải cách tiếp theo. "Chúng tôi hoan nghênh DOGE đến Lầu Năm Góc", Bộ trưởng Quốc phòng Hoa Kỳ Pete Hegseth tuyên bố vào tháng 2. Ông cho biết nhóm này sẽ mang lại "hiệu quả kinh doanh thực sự cho chính phủ".

Nhưng Lầu Năm Góc không phải là một doanh nghiệp. Mặc dù kém hiệu quả và cứng nhắc, nhưng quân đội đại diện cho một thách thức cơ bản khác đối với những người muốn cải cách. Không chỉ có sứ mệnh - bảo vệ an ninh quốc gia Hoa Kỳ - mà không có tập đoàn tư nhân nào chia sẻ, mà quân đội còn có lực lượng lao động không giống bất kỳ lực lượng nào trong khu vực tư nhân. Cơ chế quản lý của họ cũng khác: họ không kiểm soát được ngân sách, cơ cấu tổ chức và một số quyết định chiến lược quan trọng nhất của chính mình. Những khác biệt đó có nghĩa là những nỗ lực khiến Lầu Năm Góc hoạt động giống một tập đoàn hơn sẽ phản tác dụng. Nếu Hegseth và DOGE tiếp tục như đã bắt đầu, họ sẽ không đạt được mục tiêu của mình - và gây tổn hại cho quân đội Hoa Kỳ trong quá trình này.

CHÚNG TA LÀM MỌI VIỆC KHÁC NHAU Ở ĐÂY

Để biết lý do tại sao Bộ Quốc phòng không thể được điều hành như một doanh nghiệp, chỉ cần nhìn vào cấu trúc của nó. Giống như tất cả các bộ và cơ quan trong nhánh hành pháp của chính phủ Hoa Kỳ, nó có một hội đồng quản trị lớn, cồng kềnh và thường bị chia rẽ: Quốc hội Hoa Kỳ. Tất cả 535 thành viên của Hạ viện và Thượng viện đều có thẩm quyền, ở các mức độ khác nhau, để định hình hướng đi của quân đội Hoa Kỳ. Ngược lại, Walmart, công ty lớn nhất Hoa Kỳ, có 12 giám đốc trong hội đồng quản trị của mình. Và mặc dù tổng thống Hoa Kỳ là tổng tư lệnh của các lực lượng vũ trang, quyết định quan trọng nhất mà quân đội Hoa Kỳ phải đối mặt - có nên tuyên chiến hay không - cuối cùng lại nằm ngoài chuỗi chỉ huy, trong tay Quốc hội. Không nơi nào trong khu vực tư nhân mà một doanh nghiệp lại không kiểm soát được các quyết định có ý nghĩa nhất của mình.

Điều tương tự cũng đúng với ngân sách của Lầu Năm Góc. Ngân sách không chỉ lớn hơn bất kỳ doanh nghiệp nào ở Hoa Kỳ mà tổ chức này cũng có ít quyền kiểm soát đối với ngân sách. Hàng năm, Bộ Quốc phòng tiến hành một quy trình mạnh mẽ, dài dòng và thường rườm rà để xác định cách thức chi tiêu tiền của mình, lý tưởng nhất là phù hợp với Chiến lược Quốc phòng Quốc gia của chính quyền. Nhưng quyền kiểm soát cuối cùng đối với các quyết định tài trợ nằm trong tay Quốc hội, nơi các ủy ban và thành viên của họ xé nát các đề xuất của bộ và sắp xếp lại chúng theo nhiều cân nhắc khác nhau. Đôi khi Quốc hội nhấn mạnh một cách tiếp cận khác để đáp ứng các ưu tiên về an ninh quốc gia; đôi khi các lựa chọn của họ được thúc đẩy nhiều hơn bởi các mối quan tâm về công việc của cử tri. Không một doanh nghiệp tư nhân nào có thể phát triển mạnh mẽ với khả năng hạn chế như vậy trong việc quyết định mua gì khi nào và như thế nào.

Tệ hơn nữa, trong hầu hết thập kỷ rưỡi qua, Quốc hội đã không phê duyệt kịp thời các khoản tiền này. Kết quả là một loạt các nghị quyết liên tục và các dự luật tài trợ tạm thời chủ yếu gia hạn ngân sách của năm trước nhưng nhìn chung ngăn cản quân đội thực hiện các giao dịch mua mới hoặc chuyển đổi các khoản đầu tư theo các chiến lược mới. Thách thức này trở nên nghiêm trọng hơn trong những tuần gần đây vì lần đầu tiên, việc Quốc hội không thể thống nhất về quy mô ngân sách quốc phòng sẽ buộc Lầu Năm Góc phải trải qua toàn bộ một năm tài chính mà không có khoản phân bổ đầy đủ của Quốc hội. Điều đó có nghĩa là ngân sách quân sự hiện nay gần như giống hệt năm ngoái—Quốc hội đã tăng ngân sách này chưa đến một phần trăm trong nỗ lực yếu ớt nhằm giảm bớt tác động của vấn đề chi tiêu mang tính lịch sử này. Thật khó để tưởng tượng một công ty tư nhân tuyên bố sự không phù hợp cơ bản giữa chiến lược và ngân sách của mình, và sau nhiều tháng cân nhắc của ban giám đốc, cuối cùng lại không thay đổi ngân sách một cách có ý nghĩa. Những nỗ lực ngắn hạn nhằm di chuyển các nguồn lực xung quanh cũng đã bị cản trở bởi các hạn chế của Quốc hội. Lầu Năm Góc không thể lập trình lại hơn 15 triệu đô la nếu không có sự chấp thuận của Quốc hội, điều này ngăn cản Lầu Năm Góc chuyển tiền để mua các nền tảng mới phát hành hoặc thử nghiệm và đánh giá các hệ thống đầy hứa hẹn.

Những nỗ lực để Lầu Năm Góc hoạt động giống như một tập đoàn hơn sẽ phản tác dụng.

Lực lượng lao động của bộ cũng giúp bộ này tách biệt khỏi thế giới kinh doanh. 3,5 triệu nhân viên quân sự và dân sự của bộ này tạo nên một tổ chức lớn hơn 40 phần trăm về số lượng nhân viên so với nhà tuyển dụng lớn thứ hai của Hoa Kỳ. Những người mặc quân phục, kể từ năm 1973, đã tình nguyện phục vụ đất nước của họ ở bất kỳ đâu trên thế giới vào bất kỳ lúc nào—và mạo hiểm mạng sống của họ để làm như vậy. Khoảng một nửa lực lượng lao động dân sự đã phục vụ trong quân phục trước khi tiếp tục làm công chức. Nhiều người đã trải qua quá trình thẩm tra kỹ lưỡng, kéo dài nhiều năm để đảm bảo họ có thể được tin tưởng với thông tin mật có giá trị để bảo vệ an ninh Hoa Kỳ. Và khoảng một trong tám người dân thường này thực hiện các nhiệm vụ quân sự chuyên biệt. Không có lực lượng lao động khu vực tư nhân nào ở bất kỳ đâu trên cả nước được mong đợi sẽ thực hiện những hy sinh này. Một phần là do kết quả, việc tuyển dụng của bộ này rất chậm. Với tốc độ chậm chạp của quá trình đó, và xét đến năng lực chuyên môn cần có của nhân viên, đặc biệt là nhu cầu về quyền hạn an ninh cấp cao, các quyết định sa thải nhân viên phải được đưa ra một cách cẩn thận. Tuy nhiên, cho đến nay, DOGE vẫn chưa hề cẩn thận. Họ tập trung vào việc sa thải nhân viên thử việc chỉ vì sa thải mọi người dựa trên tình trạng của họ dễ hơn là đánh giá công việc của họ và đẩy những người có hiệu suất kém ra ngoài. Mọi tổ chức đều sa thải và điều chuyển nhân sự, nhưng việc làm như vậy dựa trên thời gian phục vụ thay vì hiệu suất là thiển cận, đặc biệt là nếu những người lao động sau đó được xác định là thiết yếu không thể nhanh chóng được thuê lại.

Trên hết, Bộ Quốc phòng khác với một doanh nghiệp ở sản phẩm độc đáo mà họ cung cấp: an ninh cho công chúng Hoa Kỳ. Nhu cầu tập trung hoàn toàn vào an ninh quốc gia mang lại cho quân đội một mối quan hệ đặc biệt với rủi ro, một mối quan hệ không thể so sánh với doanh nghiệp. Nếu một công ty thất bại, như phần lớn các công ty khởi nghiệp đã làm, các nhà đầu tư sẽ mất tiền và mọi người sẽ mất việc. Nếu quân đội Hoa Kỳ thất bại, mọi người sẽ chết. Vai trò riêng biệt của quân đội trong xã hội, là giữ an toàn cho người Mỹ và duy trì độc quyền bạo lực thay mặt cho nhà nước, khiến cho việc chấp nhận rủi ro trong quốc phòng trở nên đặc biệt cao. Tình trạng độc quyền của bộ này cũng có nghĩa là việc thực hiện hiệu quả tầm nhìn của mình luôn phức tạp hơn so với một công ty tư nhân. Quân đội không thể tránh khỏi rủi ro, nhưng quyết định điều hành chúng phải luôn được cân nhắc một cách tỉnh táo và cẩn thận hơn nhiều so với trong thế giới doanh nghiệp.

Tất nhiên, những khác biệt này không có nghĩa là Lầu Năm Góc sẽ miễn nhiễm với cải cách. Không thiếu những ý tưởng nghiêm túc về cách thức thực hiện cải cách. Một số trong số đó liên quan đến việc nghiên cứu và sao chép những thành công hiện có. Ví dụ, Thủy quân Lục chiến Hoa Kỳ đã xoay xở trong năm thứ hai liên tiếp để trở thành lực lượng quân sự duy nhất liên tục vượt qua các cuộc kiểm toán tài chính trong khi đang trải qua quá trình chuyển đổi lớn phù hợp với môi trường an ninh đang thay đổi và Chiến lược Quốc phòng Quốc gia. Một ví dụ tích cực khác đến từ Bộ Tư lệnh Tác chiến Đặc biệt Hoa Kỳ, được hưởng lợi từ các thẩm quyền mua sắm đặc biệt cho phép họ đưa các công cụ vào tay các chiến binh nhanh hơn các bộ tư lệnh tác chiến khác.

Cải cách hiệu quả đòi hỏi phải đánh giá cao tính độc đáo của Lầu Năm Góc.

Ở phía bên kia của quang phổ, những người muốn cải cách Lầu Năm Góc cũng nên học hỏi từ nhiều nỗ lực thất bại gần đây khác của quân đội. Nhận ra rằng Sổ tay hướng dẫn mua sắm quốc phòng, dài gần 2.000 trang quy tắc, rất cồng kềnh và khó sử dụng, các nhà lãnh đạo Bộ Quốc phòng đã phát động một nỗ lực lớn để cập nhật sổ tay này. Kết quả là vào năm 2022: bộ này đã xuất bản 12 sổ tay hướng dẫn mua sắm mới với tổng số trang tương tự. Quy trình mua sắm vẫn còn cồng kềnh và những nỗ lực cần mẫn để hợp lý hóa các quy định dường như đã đạt được rất ít thành quả. Một thách thức thực sự đối với các cải cách quốc phòng là mong muốn thay đổi dai dẳng trong thập kỷ qua đã dẫn đến một chu kỳ bất hòa trong đó các sáng kiến ​​cải cách mới chồng chất trước khi các cải cách trước đó có thể được thực hiện hoặc tác động của chúng được đánh giá. Hội đồng quản trị của Lầu Năm Góc - Quốc hội - cũng có thể thực hiện một số bước có ý nghĩa hướng tới cải cách. Nhận ra tác hại mà các nghị quyết liên tục vô tận gây ra cho quân đội và quay trở lại quy trình phân bổ ngân sách thông thường sẽ là một khởi đầu tốt. Nhưng vì Quốc hội không thể phá vỡ chu kỳ nghị quyết liên tục, nên họ nên cân nhắc chỉ cần điều chỉnh các yếu tố gây tổn hại nhất của mình bằng cách cho phép Bộ Quốc phòng liên tục khởi động các chương trình mới và mua các năng lực mới ngay cả khi không có khoản phân bổ mới. (Sự linh hoạt chi tiêu bổ sung mà Quốc hội đưa vào nghị quyết liên tục mới nhất đại diện cho bước đầu tiên theo hướng này.)

Lầu Năm Góc cần thay đổi, nhưng cải cách hiệu quả sẽ đòi hỏi phải đánh giá cao tính độc đáo của tổ chức. Cho đến nay, các dấu hiệu không mấy khả quan. Như Max Stier, chủ tịch của Đối tác vì Dịch vụ Công, đã nói vào tháng 3, cách tiếp cận của DOGE giống như "một đứa trẻ trong nhà máy điện hạt nhân chạy xung quanh bấm nút". Ít nhất, các chiến thuật của DOGE sẽ không đạt được cải cách rất cần thiết trong Bộ Quốc phòng. Nhưng tối đa, những bước đi này có thể phản tác dụng theo những cách đáng sợ, như đã xảy ra tại Bộ Năng lượng, nơi DOGE đã buộc nhiều nhân viên xử lý vật liệu hạt nhân phải nghỉ việc, trước khi chính quyền Trump nhận ra những vị trí này quan trọng như thế nào và hủy bỏ hầu hết các vụ sa thải.

Những người phục vụ trong quân đội tuyên thệ "ủng hộ và bảo vệ Hiến pháp Hoa Kỳ chống lại mọi kẻ thù, cả trong và ngoài nước". Nếu không hiểu được vai trò đặc biệt của quân đội Hoa Kỳ, những người ngoài cuộc cố gắng biến nó thành một doanh nghiệp sẽ thất bại. Và những thất bại của họ sẽ không chỉ là một cơ hội bị bỏ lỡ; chúng sẽ làm suy yếu Hoa Kỳ, mang lại lợi ích cho kẻ thù và đầu độc nguồn nước cho những kế hoạch thay đổi chu đáo hơn trong tương lai.

MARA KARLIN là Giáo sư Thực hành tại Trường Nghiên cứu Quốc tế Nâng cao thuộc Đại học Johns Hopkins và là Nghiên cứu viên thỉnh giảng tại Viện Brookings. Từ năm 2021 đến năm 2023, bà giữ chức Trợ lý Bộ trưởng Quốc phòng Hoa Kỳ về Chiến lược, Kế hoạch và Năng lực.

https://www.foreignaffairs.com/united-states/pentagon-cant-be-run-business

***

The Pentagon Can’t Be Run Like a Business

America’s Military Needs Reform, but Not the Kind That Musk and DOGE Have in Mind

Mara Karlin

The Pentagon in Arlington, Virginia, March 2022The Pentagon in Arlington, Virginia, March 2022Joshua Roberts / Reuters

Over the last decade, calls to reform the Department of Defense have grown ever louder. Everyone, from Congress, which convened a special commission on the urgent need for change, Pentagon officials, who have drafted countless internal reports examining how to improve many aspects of the department's ability to function, and pleading defense industry leaders, seems to agree that things need to be done differently. And no wonder: accelerating technological change is reshaping conflict around the world. China is making historic progress upgrading its military, and Russia has redoubled its military modernization despite massive losses of personnel and equipment in its war on Ukraine. The increasingly turbulent security environment offers regular reminders that taking a business-as-usual approach to investing in the U.S. military is shortsighted.

The latest group to call for a shakeup at the Pentagon is the Trump administration’s so-called Department of Government Efficiency, which is turning its attention toward the Defense Department as its next target for reform. “We welcome DOGE to the Pentagon,” declared U.S. Secretary of Defense Pete Hegseth in February. The group, he said, would bring “actual businesslike efficiency to government.”

But the Pentagon is not a business. Inefficient and rigid though it may be, the military represents a fundamentally different challenge for would-be reformers. Not only does it have a mission—protecting U.S. national security—that is shared by no private corporation, but it also has a workforce unlike any in the private sector. Its governance is different, too: it lacks control over its own budget, organizational structure, and some of its most important strategic decisions. Those differences mean that attempts to make the Pentagon run more like a corporation will backfire. If Hegseth and DOGE continue as they have begun, they will fail to achieve their goals—and harm the U.S. military in the process.

WE DO THINGS DIFFERENTLY HERE

To see why the Defense Department can’t be run like a business, just look at its structure. Like all departments and agencies in the executive branch of the U.S. government, it has a large, unwieldy, and often divided board of directors: the U.S. Congress. All 535 members of the House and Senate have, to varying degrees, the authority to shape the direction of the U.S. military. In contrast, Walmart, the largest company in the United States, has 12 directors on its board. And even though the president of the United States is the commander in chief of the armed forces, the most important decision the U.S. military faces—whether to declare war—ultimately lies outside the chain of command, in the hands of Congress. Nowhere in the private sector would a business lack control over its most meaningful decisions.

The same is true of the Pentagon’s budget. Not only is it larger than that of any business in the United States; the organization also has little control over it. Each year, the Defense Department conducts a robust, lengthy, and often cumbersome process to determine how it would like to spend its money, ideally in line with the administration’s National Defense Strategy. But ultimate control over funding decisions lies in the hands of Congress, whose committees and members rip apart department proposals and reshuffle them according to a wide array of considerations. Sometimes Congress emphasizes a different approach to meeting national security priorities; sometimes its choices are driven more by constituent job concerns. No private business could thrive with such a constrained ability to decide what it wants to purchase when and how.

Worse still, for most of the last decade and a half, Congress has failed to approve these funds promptly. The result has been a series of continuing resolutions and stopgap funding bills that largely renew the previous year’s budget but generally prevent the military from making new purchases or shifting investments in line with new strategies. This challenge became even more acute in recent weeks because, for the first time, Congress’s inability to agree on the size of the defense budget will force the Pentagon to go an entire fiscal year without a full congressional appropriation. That means that today’s military budget is almost exactly the same as last year’s—Congress increased it by less than one percent in a feeble attempt to alleviate the impact of this historic spending problem. It is hard to imagine a private sector company declaring a fundamental mismatch between its strategy and budget, and then, after months of deliberations by its board of directors, ultimately failing to meaningfully change its budget. Short-term efforts to move resources around have also been stymied by Congressional restrictions. The Pentagon cannot reprogram more than $15 million without Congressional approval, which prevents it from shifting funds to purchase newly released platforms or to test and evaluate promising systems.

Attempts to make the Pentagon run more like a corporation will backfire.

The department’s workforce also sets it apart from the business world. Its 3.5 million military and civilian employees make up an institution that is 40 percent larger by headcount than the next largest American employer. Those in uniform have, since 1973, volunteered to serve their country anywhere in the world at any time—and to risk their lives doing so. Approximately half the civilian workforce served in uniform before continuing as public servants. Many have undergone intense, years-long vetting to ensure they can be trusted with valuable classified information to protect U.S. security. And about one in eight of these civilians perform specialized military duties. No private sector workforce anywhere in the country is expected to make these sacrifices. Partly as a result, department hiring is notoriously slow. Given the glacial pace of that process, and in light of the specialized capabilities required of staff, especially the need for high-level security clearances, decisions to fire employees must be made carefully. So far, however, DOGE has been anything but careful. It has focused on firing probationary employees simply because it is easier to fire people based on their status than to assess their work and and push out poor performers. Every organization fires and reassigns personnel, but doing so based on time served rather than performance is shortsighted, particularly if workers later identified as essential cannot be quickly hired back.

Above all, the Defense Department differs from a business in the unique product it provides: security for the American public. The need to wholly focus on national security gives the military a special relationship to risk, one that is incomparable to that of a business. If a company fails, as the overwhelming majority of startups do, investors lose money and people lose their jobs. If the U.S. military fails, people die. The military’s singular role in society, to keep Americans safe and to maintain a monopoly of violence on behalf of the state, makes the stakes for risk taking in defense uniquely high. The department’s monopoly status also means that effectively executing its vision is invariably more complex than in it would be for a private company. The military cannot avoid risks, but the decision to run them must always be considered far more soberly and carefully than in the corporate world.

Of course, these differences do not mean that the Pentagon should be immune to reform. There is no shortage of serious ideas on how reform can be accomplished. Some of these involve studying and replicating existing successes. For instance, the U.S. Marine Corps has managed for the second straight year to be the only military service to repeatedly pass financial audits while undergoing a massive transformation in line with the changing security environment and the National Defense Strategy. Another positive example comes from U.S. Special Operations Command, which benefits from special acquisition authorities that allow it to get tools in the hands of warfighters more quickly than other combatant commands can.

Effective reform will require appreciating the uniqueness of the Pentagon.

On the other end of the spectrum, would-be Pentagon reformers should also learn from the military’s many other recent failed efforts. Realizing that the Defense Acquisition Guidebook, which ran to nearly 2,000 pages of rules, was cumbersome and unwieldy, Defense Department leaders launched a massive effort to update it. The result, in 2022: the department published 12 new acquisition guidebooks totaling a similar number of pages. The acquisition process remains clunky, and diligent efforts to streamline regulations appear to have achieved little. A real challenge for defense reforms is that the insistent desire for change over the past decade has resulted in a discordant cycle in which new reform initiatives pile up before earlier reforms can be implemented or their impact assessed. The Pentagon’s board of directors—Congress—can take some meaningful steps toward reform, as well. Recognizing the harm that endless continuing resolutions do to the military and returning to the regular appropriations process would be a good start. But given that Congress has been unable to break the continuing-resolution cycle, it should consider simply tweaking its most damaging elements by enabling the Defense Department to consistently start new programs and buy new capabilities even without fresh appropriations. (The additional spending flexibility Congress embedded in the latest continuing resolution represents a first step along these lines.)

The Pentagon needs change, but effective reform will require appreciating the uniqueness of the organization. So far, the signs are not encouraging. As Max Stier, president of the Partnership for Public Service, put it in March, DOGE’s approach has resembled “a kid in a nuclear power plant running around hitting buttons.” At a minimum, DOGE’s tactics will fail to achieve much-needed reform in the Defense Department. But at a maximum, these steps could backfire in terrifying ways, as they did at the Department of Energy, where DOGE forced out many employees who handled nuclear materials, before the Trump administration realized just how critical these positions are and rescinded most of the firings.

Those who serve in the military take an oath to “support and defend the Constitution of the United States against all enemies, foreign and domestic.” Without an understanding of the special role played by the U.S. military, outsiders attempting to make it run like a business will fail. And their failures will represent more than a missed opportunity; they will weaken the United States, benefit its adversaries, and poison the well for more thoughtful plans for change in the future.

MARA KARLIN is Professor of Practice at the School of Advanced International Studies at Johns Hopkins University and a Visiting Fellow at the Brookings Institution. From 2021 to 2023, she served as U.S. Assistant Secretary of Defense for Strategy, Plans, and Capabilities.