2805 - Trật tự không có Hoa Kỳ

Ngaire Woods

Cảnh quan Đài tưởng niệm Washington, Washington, D.C., tháng 1 năm 2025 Daniel Cole / Reuters

Trong một thời gian ngắn đáng kinh ngạc, chính quyền Trump thứ hai đã đảo ngược nhiều nguyên tắc đã định hướng trật tự quốc tế kể từ khi Thế chiến II kết thúc. Tổng thống Donald Trump đã nhanh chóng định nghĩa lại vai trò của Hoa Kỳ trong NATO trong khi đặt câu hỏi về các đảm bảo quốc phòng của Hoa Kỳ đối với Châu Âu và Nhật Bản và thậm chí cả việc chia sẻ thông tin tình báo với các đối tác Five Eyes của mình: Úc, Canada, New Zealand và Vương quốc Anh. Tại Liên hợp quốc, Hoa Kỳ đã đứng về phía Nga và các đối thủ cũ khác, chẳng hạn như Belarus và Triều Tiên, và chống lại hầu hết các đồng minh dân chủ truyền thống của mình. Các quan chức châu Âu, đang cố gắng phản ứng, đã bắt đầu tự hỏi liệu họ có cần phát triển các biện pháp răn đe hạt nhân của riêng mình hay không và liệu Washington có tiếp tục duy trì quân đội Hoa Kỳ trên lục địa này hay không.

Tuy nhiên, cũng quan trọng như những cân nhắc về an ninh này là việc chính quyền từ chối các hiệp ước, tổ chức và thể chế kinh tế mà Hoa Kỳ đã nỗ lực rất nhiều để định hình. Vào ngày đầu tiên của nhiệm kỳ thứ hai, Trump đã ban hành các sắc lệnh hành pháp rút khỏi thỏa thuận khí hậu Paris của Liên hợp quốc và Tổ chức Y tế Thế giới và áp đặt lệnh tạm dừng 90 ngày đối với mọi hoạt động cung cấp viện trợ nước ngoài của Hoa Kỳ. Vào đầu tháng 2, ông đã ra lệnh xem xét toàn diện trong 180 ngày đối với tất cả các tổ chức quốc tế mà Hoa Kỳ tham gia và "tất cả các công ước và hiệp ước mà Hoa Kỳ là một bên tham gia". Và những động thái quyết liệt hơn có thể sẽ đến: Dự án 2025, bản thiết kế của Heritage Foundation cho chính quyền Trump thứ hai, đã dự đoán nhiều chính sách của Trump, kêu gọi Hoa Kỳ rời khỏi Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và Ngân hàng Thế giới, những nền tảng của sự phát triển toàn cầu và ổn định kinh tế mà Hoa Kỳ đã chỉ đạo trong nhiều thập kỷ bằng bàn tay cứng rắn.

Từ tất cả những điều này, có thể dễ dàng kết luận rằng trật tự hậu chiến đang sụp đổ. Bằng cách từ bỏ sự lãnh đạo của Hoa Kỳ, chính quyền Trump dường như đang đánh dấu sự kết thúc của quyền tối cao và bá quyền nhân từ của Hoa Kỳ. Như nhà sử học Robert Kagan và những người khác đã lập luận, khi không còn siêu cường Hoa Kỳ, một khu rừng hỗn loạn có thể xuất hiện. Tất nhiên, có khả năng chính quyền Trump có thể sử dụng sức mạnh thô bạo để phá hoại sự ổn định toàn cầu và cho phép Hoa Kỳ, Trung Quốc, Nga và các nước khác tạo ra phạm vi ảnh hưởng của riêng họ. Trong một thế giới như vậy, chiến tranh có thể xảy ra thường xuyên hơn và các đồng minh thân cận trước đây của Hoa Kỳ, dù ở Châu Âu hay Châu Á, có thể dễ bị ép buộc hoàn toàn. Tuy nhiên, không có gì đảm bảo rằng sự sụp đổ như thế này sẽ xảy ra. Trật tự cũ có thể sẽ biến mất, nhưng liệu điều đó có dẫn đến hỗn loạn và xung đột hay không cũng phụ thuộc vào nhiều quốc gia khác cho đến nay vẫn duy trì các thể chế mà nó dựa vào.

Có nhiều cách để hợp tác giữa các quốc gia có thể tiếp tục hiệu quả mà không cần sự lãnh đạo của Hoa Kỳ và thậm chí đóng vai trò là lực lượng kiềm chế các động thái đơn phương của Washington. Nhưng để điều đó xảy ra, các thành viên cốt lõi của trật tự hậu chiến, bao gồm các nước châu Âu, Nhật Bản và các đối tác khác ở châu Á và những nơi khác, phải chủ động liên kết với nhau để củng cố hợp tác với nhau. Họ không thể chờ đợi và xem xét, với nguy cơ một số bên có thể tách ra. Chính quyền Trump đang hành động nhanh chóng để thiết lập lại những gì Hoa Kỳ muốn và bỏ qua các thỏa thuận đa phương đã tồn tại từ lâu để đạt được điều đó. Các quốc gia khác cũng phải hành động nhanh chóng để bảo vệ và xây dựng trên các cấu trúc đó, mà họ sẽ cần hơn bao giờ hết.

CUNG VÀ CẦU

Trong các tài khoản chuẩn về quan hệ quốc tế, trật tự đòi hỏi một bá chủ hùng mạnh sẵn sàng sử dụng sức mạnh quân sự và kinh tế thống trị của mình để duy trì các quy tắc, chuẩn mực và thể chế chi phối các tương tác giữa các quốc gia. Sự hiểu biết này - được gọi là lý thuyết ổn định bá quyền - thường được viện dẫn để giải thích sự sụp đổ của trật tự ở châu Âu trong những năm 1920 và 1930, khi không quốc gia nào vừa muốn vừa có khả năng bảo lãnh cho sự hợp tác: Vương quốc Anh sẵn sàng và Hoa Kỳ có khả năng, nhưng không bên nào cả hai. Ngược lại, sau Thế chiến II, Hoa Kỳ, bị thúc đẩy bởi mối đe dọa toàn cầu của chủ nghĩa cộng sản, đã có cả ý chí và khả năng thực thi trật tự. Áp dụng cho thế giới ngày nay, lý thuyết cho rằng việc Hoa Kỳ rút khỏi các hiệp ước và tổ chức quốc tế mà họ đã giúp tạo ra sẽ gây ra sự sụp đổ của trật tự.

Tuy nhiên, như nhà khoa học chính trị Robert Keohane đã chỉ ra vào những năm 1980, lý thuyết ổn định bá quyền chỉ xem xét "phía cung": sự sẵn lòng của một quốc gia hùng mạnh trong việc cung cấp các điều kiện hợp tác. Nhưng phía cầu cũng quan trọng. Nhiều quốc gia, bao gồm phần lớn các quốc gia không có quyền lực thống trị, ủng hộ nhiều hình thức hợp tác đa phương khác nhau để bảo đảm lợi ích của riêng họ. Nhu cầu đó tồn tại vì trong một thế giới đầy rẫy sự cạnh tranh, bất ổn và xung đột, hầu hết các quốc gia đều nhận ra rằng ngoại giao theo từng thỏa thuận tùy ý khó có thể thành công. Những thỏa thuận như vậy sẽ có xu hướng ủng hộ các cường quốc mạnh và do đó dẫn đến loại hành vi cưỡng chế mà Trump đã sử dụng đối với các quốc gia yếu hơn như Canada và Mexico. Do đó, ngay cả khi không có bá quyền, các quốc gia vẫn có thể tìm kiếm các thể chế tập thể để tập hợp sức mạnh của mình, xây dựng thành trì chống lại sự bất ổn và nắm bắt những lợi ích chung khi đạt được một chút hợp tác. Nhận thức này gợi ý những khả năng mới cho trật tự mà không có Hoa Kỳ.

Trên thực tế, chủ nghĩa đa phương không có bá quyền đã có lịch sử lâu đời ở Châu Âu. Tại Đại hội Vienna năm 1814–15, các cường quốc châu Âu đã họp lại để tạo ra một trật tự thô sơ. Sự kiện nổi lên là Hòa hợp châu Âu, một nhóm bao gồm Áo, Pháp, Phổ, Nga và Vương quốc Anh. Mặc dù Vương quốc Anh có sức mạnh hải quân và kinh tế lớn vào thời điểm đó, nhưng họ không có quyền bá chủ trên lục địa. Thay vào đó, sự kết hợp giữa hợp tác ngoại giao và cân bằng quyền lực đã duy trì trật tự cho đến khi Chiến tranh Crimea và sự thống nhất của Đức và Ý phá vỡ nó. Một ví dụ cũ hơn về sự hợp tác như vậy là Liên minh Hanseatic, liên minh được thành lập bởi các thành phố Bắc Âu vào thế kỷ thứ mười ba để bảo vệ và thúc đẩy lợi ích thương mại của họ. Rất thành công, nó đã phát triển trong hàng trăm năm.

Chủ nghĩa đa phương không có bá quyền đã có lịch sử lâu đời ở châu Âu.

Kể từ Thế chiến II, mặc dù Washington đã chiếm một vai trò bá quyền trong trật tự chung, đã có một số ví dụ nổi bật về sự hợp tác theo nhu cầu giữa các nhóm quốc gia không bao gồm Hoa Kỳ. Hãy lấy Liên minh châu Âu làm ví dụ. Ngay cả khi đối mặt với những lo ngại của Hoa Kỳ về chủ nghĩa bảo hộ, các nước châu Âu vẫn tổ chức thành công nền kinh tế của họ thành một khối lớn và hùng mạnh. Kết quả là, châu Âu có các thể chế mạnh mẽ và bền vững, bao gồm các nguồn tài chính tập thể, chẳng hạn như Ngân hàng Trung ương châu Âu và Ngân hàng Đầu tư châu Âu, hiện có ảnh hưởng lớn đến các vấn đề quốc tế. Và khi các nước châu Âu tăng cường đầu tư công để ứng phó với các cuộc khủng hoảng chồng chéo trên thế giới trong bối cảnh chính sách đối ngoại và thương mại của Hoa Kỳ thay đổi không ngừng, đồng euro có thể trở thành một giải pháp thay thế hấp dẫn cho đồng đô la Mỹ như một loại tiền tệ dự trữ toàn cầu.

Một ví dụ nổi bật khác về hợp tác giữa các quốc gia mà không có bá quyền là Tổ chức các nước xuất khẩu dầu mỏ, một nhóm bao gồm các nhà sản xuất dầu lớn của Châu Phi và Trung Đông, cũng như Venezuela. Kể từ khi thành lập vào năm 1960, OPEC đã phải chịu sự đào tẩu, chiến tranh giá cả nội bộ và gian lận thường xuyên về hạn ngạch của mình, nhưng dù sao thì tổ chức này cũng đã trao quyền cho một nhóm các quốc gia giàu tài nguyên không có quân đội hùng mạnh hoặc nền kinh tế đa dạng để chi phối các vấn đề toàn cầu và tạo đòn bẩy ở các thủ đô trên khắp thế giới. Kể từ khi Nga xâm lược Ukraine vào năm 2022, nhóm đã phối hợp thành công hạn ngạch sản xuất giữa các thành viên của mình và mười quốc gia khác hình thành OPEC+ để ổn định và duy trì giá dầu cao, mang lại cho các thành viên hơn một nghìn tỷ đô la doanh thu gộp.

Một hình thức lỏng lẻo hơn của tổ chức đa phương theo nhu cầu là nhóm các quốc gia BRICS+. Được thành lập vào năm 2009 bởi Brazil, Nga, Ấn Độ và Trung Quốc, BRIC (tên gọi khi đó) đã phát triển lên mười thành viên. Mặc dù một số người coi đây là nỗ lực không hiệu quả nhằm cung cấp một giải pháp thay thế cho các tổ chức tài chính quốc tế do phương Tây thống trị, nhưng nhóm này vẫn gắn kết với nhau nhờ lợi ích chung trong việc giảm thiểu rủi ro. Ví dụ, nhiều thành viên BRICS+ lo ngại rằng việc họ phụ thuộc vào đồng đô la Mỹ và các tổ chức quốc tế do Hoa Kỳ lãnh đạo khiến họ dễ bị ép buộc và trừng phạt. Họ đã tạo ra các tổ chức mà họ hy vọng sẽ giúp họ kiên cường hơn, bao gồm Ngân hàng Phát triển Mới, tính đến cuối năm 2022 đã phê duyệt hơn 32,8 tỷ đô la tiền vay cho 96 dự án tại các quốc gia BRICS+ và các nền kinh tế mới nổi khác.

XÂY DỰNG NGÂN HÀNG TỐT HƠN

Trong số những lĩnh vực triển vọng nhất mà phần còn lại của thế giới có thể duy trì hợp tác đa phương mà không có Hoa Kỳ là phát triển quốc tế. Khi Hoa Kỳ bắt đầu xây dựng trật tự kinh tế hậu chiến tại Bretton Woods vào năm 1944, các trụ cột chính bao gồm việc thành lập IMF và Ngân hàng Thế giới và sau đó là việc chỉ định đồng đô la Mỹ là đồng tiền dự trữ của thế giới. Kể từ đó, chính sách của Hoa Kỳ đã chi phối cả hai tổ chức và cách họ quản lý các cuộc khủng hoảng kinh tế. Nhưng chính quyền Trump thứ hai đã thể hiện thái độ thù địch với nhiều tổ chức quốc tế và một số nhà phân tích chính sách thân cận với tổng thống đã kêu gọi cắt giảm đáng kể hoặc thậm chí chấm dứt hỗ trợ của Hoa Kỳ cho IMF và Ngân hàng Thế giới.

Nếu Washington thực hiện các bước cực đoan như vậy, họ không nhất thiết phải dẫn đến sự sụp đổ của trật tự kinh tế. Ngược lại, những động thái này có thể thúc đẩy các quốc gia khác xem xét lại khuôn khổ thể chế, bằng cách tái thiết các tổ chức hiện có hoặc tìm giải pháp thay thế cho chúng. Hãy xem xét Ngân hàng Thế giới và các cơ quan cho vay, Hiệp hội Phát triển Quốc tế, nơi cung cấp vốn cho các nước nghèo nhất, và Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Quốc tế, nơi cung cấp các khoản vay và tư vấn chính sách phát triển cho các nước có thu nhập trung bình. Hiệu quả của IDA là không thể bàn cãi: nó có thể duy trì các nỗ lực viện trợ với chi phí chỉ bằng một phần nhỏ so với chi phí mà các quốc gia riêng lẻ phải bỏ ra để thực hiện một mình. Với mỗi đô la mà một quốc gia đóng góp, IDA có thể huy động và cho các quốc gia cần nhất vay gần bốn đô la. Cơ quan này có thể đạt được hiệu ứng nhân lên này vì nó củng cố các khoản đóng góp trực tiếp của các quốc gia bằng cách vay vốn trên thị trường vốn quốc tế, hoàn trả các khoản vay IDA trước đây và chuyển lợi nhuận từ IBRD.

Tuy nhiên, nếu Hoa Kỳ ngừng tài trợ cho IDA, các quốc gia tài trợ khác sẽ cần phải nhanh chóng hành động. Trên thực tế, có một động lực chiến lược mạnh mẽ để họ làm như vậy. Trong nhiều năm, Hoa Kỳ, với tư cách là nhà tài trợ đơn lẻ lớn nhất, đã có thể điều chỉnh hoạt động cho vay IDA theo lợi ích của riêng mình, được hỗ trợ bởi cơ cấu quyền lực do Hoa Kỳ lãnh đạo của chính Ngân hàng Thế giới. Nhưng sự thống trị của Washington đối với IDA từ lâu đã không tương xứng với các đóng góp của cơ quan này. Trong lần bổ sung gần đây nhất của cơ quan này, được nhất trí vào tháng 12 năm 2021, Hoa Kỳ chỉ đóng góp 14,89 phần trăm tổng nguồn tài trợ, chỉ nhiều hơn một chút so với Nhật Bản, chiếm 14,63 phần trăm. Ngược lại, các quốc gia châu Âu, cộng lại, đã đóng góp hơn 50 phần trăm. Các nhà tài trợ quan trọng khác bao gồm Trung Quốc với 5,62 phần trăm, Canada với 5,04 phần trăm và Ả Rập Xê Út với 2,98 phần trăm. Nếu Hoa Kỳ ngừng đóng góp, các nhà tài trợ khác sẽ có cơ hội để khắc phục sự mất cân bằng này và yêu cầu được trực tiếp hơn trong cách cơ quan này chi tiêu tiền của mình.

Tất nhiên, Hoa Kỳ sẽ phản đối bất kỳ sự mất mát ảnh hưởng nào. Chính quyền Trump có thể sẽ cố gắng tăng cường kiểm soát đối với cả IDA và IBRD, ngay cả khi họ giảm mạnh các khoản đóng góp của chính mình. Có tiền lệ cho việc này: vào những năm 1980, chính quyền Reagan đã cắt giảm tài trợ của Hoa Kỳ cho Liên hợp quốc, IMF và Ngân hàng Thế giới trong khi tìm cách kiểm soát chặt chẽ hơn đối với các tổ chức này. Các quốc gia khác đã không tìm ra cách hiệu quả để phản ứng lại, và kết quả là ảnh hưởng của Hoa Kỳ lại càng lớn hơn. Tương tự như vậy, chính quyền Trump có thể sẽ gây áp lực rất lớn lên người đứng đầu mỗi tổ chức và thậm chí là cả nhân viên để họ làm theo ý Washington. Ngân hàng Thế giới đã phải cảnh báo một số nhân viên của mình không được đi qua Hoa Kỳ sau khi hai nhân viên người Colombia bị thu hồi thị thực ngoại giao và bị cơ quan di trú Hoa Kỳ từ chối nhập cảnh vào nước này, vì chính quyền Trump đã gây sức ép buộc chính phủ Colombia chấp nhận các chuyến bay quân sự của Hoa Kỳ chở những người bị trục xuất.

Tuy nhiên, bằng cách hành động cùng nhau, các quốc gia tài trợ khác có đòn bẩy đáng kể của riêng họ. Họ không được tự động chấp nhận bất kỳ điều kiện mới nào do Hoa Kỳ áp đặt hoặc để người đứng đầu các cơ quan này tự lo liệu. Họ cũng không nên chỉ đơn giản từ bỏ ngân hàng hoặc để nó tàn lụi. Thay vào đó, các quốc gia này phải làm rõ với chính quyền Trump rằng Hoa Kỳ có thể duy trì ảnh hưởng của mình bằng cách đóng góp hoặc mất nó. Và họ có các công cụ để làm như vậy: theo các quy tắc của Ngân hàng Thế giới, nếu một thành viên không thực hiện bất kỳ nghĩa vụ nào đối với ngân hàng—kể cả khi đó là thành viên quyền lực nhất—thì đa số các quốc gia khác, thực hiện phần lớn quyền biểu quyết, có thể đình chỉ thành viên đó. Quy tắc này vẫn chưa được sử dụng.

Nghiêm trọng hơn, Hoa Kỳ có thể rời khỏi Ngân hàng Thế giới hoàn toàn, như Dự án 2025 đã kêu gọi. Các quốc gia châu Âu, Nhật Bản và các quốc gia khác cần chuẩn bị cho kết quả như vậy ngay bây giờ. Theo điều lệ thành lập của ngân hàng, nếu người đóng góp hàng đầu cho ngân hàng quyết định rời đi, trụ sở chính của tổ chức phải chuyển đến "lãnh thổ của thành viên nắm giữ số lượng cổ phiếu lớn nhất". Nhiều khả năng, điều này có nghĩa là chuyển ngân hàng đến Nhật Bản, một bước có thể tạo tiền đề cho việc xây dựng một liên minh các thành viên tham gia chặt chẽ hơn vào quá trình ra quyết định. Ví dụ, dưới sự lãnh đạo của Nhật Bản, ngân hàng có thể thành lập một chi nhánh lớn của IBRD tại lãnh thổ của một trong những khách hàng thu nhập trung bình trả phí lớn nhất của ngân hàng, chẳng hạn như Brazil hoặc Ấn Độ; ngân hàng cũng có thể đặt một chi nhánh lớn của IDA tại châu Âu, nơi có nhiều nhà đóng góp lớn nhất của cơ quan này, hoặc ở châu Phi, gần hơn với những người đi vay chính của mình. Tương tự như vậy, Trung Quốc có thể tổ chức một chi nhánh lớn, có lẽ dành riêng cho việc tài trợ năng lượng bền vững. Chi nhánh này có thể nằm cạnh Ngân hàng Đầu tư Cơ sở hạ tầng Châu Á của Bắc Kinh, vốn đã đồng tài trợ rộng rãi với Ngân hàng Thế giới.

Tóm lại, sự thay đổi tất yếu của Ngân hàng Thế giới do Hoa Kỳ rút lui có thể là cơ hội để củng cố thể chế này. Bằng cách lập kế hoạch phù hợp cho kịch bản này, các thành viên của Ngân hàng Thế giới có thể đảm bảo rằng ngân hàng tiếp tục hoạt động và duy trì tính đa phương của mình. Một sự chuyển đổi như vậy cũng có thể trở thành khuôn mẫu cho cách các tổ chức quốc tế khác có thể thích ứng với một trật tự không còn do Hoa Kỳ lãnh đạo.

***

Một nạn nhân lớn khác của việc chính quyền Trump từ chối chủ nghĩa đa phương có thể là IMF, nhưng những thách thức mà họ phải đối mặt khác với những thách thức mà Ngân hàng Thế giới phải đối mặt. Trong nhiều thập kỷ, chính sách của Hoa Kỳ đã thống trị IMF, nơi đã cung cấp một nơi để tập hợp dự trữ và quản lý các cuộc khủng hoảng kinh tế theo cách phối hợp. Hệ thống này thống trị đến mức vào cuối thế kỷ XX, đến mức vào cuối Chiến tranh Lạnh, một trật tự tiền tệ và tài chính quốc tế không có Hoa Kỳ dường như gần như không thể tưởng tượng được. Nhưng thế giới ngày nay trông rất khác và không chỉ Hoa Kỳ đã thay đổi.

Hiện tại, chính quyền Trump có vẻ không muốn rút khỏi IMF, tổ chức này bảo vệ lợi ích của Hoa Kỳ bằng cách sử dụng các khoản phí và đóng góp của các quốc gia khác. Chỉ tính riêng năm 2023, Hoa Kỳ đã báo cáo khoản lợi nhuận chưa thực hiện từ IMF - giá trị cổ phiếu của Hoa Kỳ trong quỹ tăng lên - là 407 triệu đô la. Nhưng quỹ này không còn quan trọng đối với các quốc gia khác như trước đây. Nếu chính quyền Trump quyết định giảm đóng góp của Hoa Kỳ cho IMF trong khi vẫn kiểm soát chặt chẽ hơn, các thành viên khác sẽ không phải chịu ơn quỹ này. Thay vào đó, họ có thể sử dụng và mở rộng một số cấu trúc thay thế mới nổi thực hiện nhiều chức năng giống như IMF.

Trong một thế giới ít phụ thuộc vào đồng đô la, Hoa Kỳ sẽ có ít ảnh hưởng hơn.

Một điều nữa là hiện nay nhiều quốc gia có dự trữ ngoại hối đáng kể, cung cấp bảo hiểm chống lại các cú sốc bên ngoài và có thể cung cấp ngoại tệ cho các ngân hàng của họ nếu họ gặp căng thẳng. Đến cuối năm 2018, tổng dự trữ ngoại tệ được nắm giữ trên toàn cầu đã tăng gấp mười lần so với 30 năm trước đó; hai phần ba trong số các khoản dự trữ đó được nắm giữ bởi các nước mới nổi và đang phát triển. Hơn nữa, trong quá trình xây dựng các khoản dự trữ này, nhiều quốc gia đang ít phụ thuộc hơn vào đồng đô la Mỹ. Tỷ lệ dự trữ ngoại hối được nắm giữ bằng đô la đã giảm từ khoảng 71 phần trăm vào năm 1999 xuống còn 57 phần trăm vào năm 2024, vì các quốc gia tìm kiếm lợi nhuận từ các loại tiền tệ dễ giao dịch như đô la Úc, đô la Canada, nhân dân tệ Trung Quốc, won Hàn Quốc, đô la Singapore và các loại tiền tệ Bắc Âu. Sự dịch chuyển khỏi đô la Mỹ có thể nhanh chóng tăng tốc nếu chính quyền Trump hành động theo một tài liệu chính sách thương mại do nhà kinh tế Stephen Miran viết ngay trước khi ông trở thành cố vấn cấp cao của tổng thống, tài liệu này dường như tán thành ý tưởng buộc người nước ngoài phải chuyển đổi trái phiếu kho bạc Hoa Kỳ kỳ hạn năm và mười năm của họ thành chứng khoán kỳ hạn 100 năm có lãi suất thấp; hoặc theo đề xuất của cố vấn Nhà Trắng Robert Lighthizer rằng Hoa Kỳ nên đánh thuế các giao dịch mua trái phiếu kho bạc Hoa Kỳ của nước ngoài. Một thế giới ít phụ thuộc hơn vào đồng đô la và ít phụ thuộc hơn vào IMF là một thế giới mà một nước Mỹ đơn phương sẽ có ít ảnh hưởng hơn.

Tuyến phòng thủ thứ hai trước một IMF suy yếu là việc sử dụng ngày càng nhiều các thỏa thuận hoán đổi tiền tệ. Các CSA kêu gọi trực tiếp sự hỗ trợ từ ngân hàng trung ương của một quốc gia khác trong trường hợp xảy ra khủng hoảng. Đến năm 2024, ngân hàng trung ương Trung Quốc đã ký 40 thỏa thuận hoán đổi song phương, trong đó có 31 thỏa thuận có hiệu lực với tổng giá trị khoảng 586 tỷ đô la. Brazil đã ký các thỏa thuận hoán đổi với Argentina vào năm 2008, trị giá 1,8 tỷ đô la và với Trung Quốc vào năm 2013, trị giá 30 tỷ đô la. Ấn Độ đã ký các CSA với hơn 25 quốc gia, trong hầu hết các trường hợp đều ưu tiên các quốc gia mà Ấn Độ đang thâm hụt tài khoản vãng lai. CSA thường là tiền thân của các thỏa thuận rộng hơn giữa các quốc gia. Kể từ khi ra mắt vào năm 2009, các đường hoán đổi của Trung Quốc với Argentina đã tạo điều kiện thuận lợi cho đầu tư của Trung Quốc vào cơ sở hạ tầng chiến lược của Argentina.

Điều quan trọng không kém là sự xuất hiện của các tổ chức khu vực sao chép nhiều vai trò hỗ trợ khủng hoảng của IMF. Quỹ Dự trữ Mỹ Latinh, hay FLAR, đã phát triển vào những năm 1980, cung cấp hỗ trợ tài chính cho các quốc gia trong khu vực đang phải đối mặt với cuộc khủng hoảng cán cân thanh toán. Tương tự như vậy, vào năm 2000, sau cuộc khủng hoảng tài chính Đông Á, các thành viên của Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á đã cùng với Trung Quốc, Nhật Bản và Hàn Quốc tạo ra một thỏa thuận hoán đổi tiền tệ đa phương được gọi là Sáng kiến ​​Chiang Mai, mà sau đó họ đã tăng cường. Một thập kỷ sau, trong cuộc khủng hoảng khu vực đồng euro, các nước châu Âu đã thiết lập thỏa thuận khu vực của riêng họ - hiện được gọi là Cơ chế ổn định châu Âu. Vào năm 2014, BRICS đã tạo ra Thỏa thuận dự trữ dự phòng, cung cấp hỗ trợ tài chính trong khủng hoảng hoặc các khoản vay dự phòng để tránh khủng hoảng. Và vào năm 2025, Ngân hàng Phát triển Châu Phi đã công bố việc thành lập Cơ chế ổn định tài chính Châu Phi để cung cấp tái cấp vốn ưu đãi - cung cấp quyền tiếp cận vốn theo các điều khoản thuận lợi - cho các quốc gia đang gặp khủng hoảng. Hầu hết các thỏa thuận này đều có một số liên kết với IMF, nhưng mỗi thỏa thuận cũng đang tự thực hiện các hình thức quản trị khu vực đáng kể.

AN TOÀN TRONG SỐ LIỆU

Ngoài việc duy trì các thể chế hỗ trợ trật tự kinh tế, các quốc gia có thể ứng phó với một thế lực bá quyền phản bội bằng cách định hình lại các diễn đàn chính trị đa phương. Trong nhiều thập kỷ, Hoa Kỳ đã sử dụng nhiều nhóm khác nhau, bao gồm G-7 và trong thế kỷ 21 là G-20, để tập hợp các nhà lãnh đạo lại với nhau nhằm định hình các phản ứng chung đối với các vấn đề toàn cầu. G-7 xuất hiện vào những năm 1970 khi các nhà lãnh đạo của Pháp, Vương quốc Anh, Hoa Kỳ, Tây Đức và sau đó là Canada, Nhật Bản và đại diện của các thể chế EU cùng nhau quản lý các cú sốc kinh tế mới. G-20 rộng lớn hơn xuất hiện vào năm 1999 và tiếp tục đóng vai trò quan trọng trong việc ngăn chặn cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008, dàn dựng phản ứng toàn cầu và hướng dẫn hành động của nhiều tổ chức đa phương để giải quyết hậu quả kinh tế. Nhìn chung, G-7 và G-20 đã đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng sự hiểu biết lẫn nhau và các giải pháp hợp tác.

Nhưng chính quyền Trump đã bày tỏ sự hoài nghi sâu sắc đối với cả hai nhóm. Trong nhiệm kỳ trước, Trump đã có bước đi chưa từng có khi từ chối tham gia cùng các nhà lãnh đạo G-7 khác trong thông cáo chung truyền thống được ban hành vào cuối hội nghị thượng đỉnh. Kể từ khi trở lại Nhà Trắng, ông cũng đã trực tiếp phản đối các thành viên G-7 khác khi tuyên bố mong muốn đưa Nga, một quốc gia đang chịu lệnh trừng phạt rộng rãi của phương Tây vì hành động xâm lược Ukraine, trở lại nhóm. (Nga đã tham gia các cuộc họp G-7 từ năm 1998 đến năm 2014, khi các thành viên G-7 hủy lời mời vì Nga sáp nhập Crimea.) Trump cũng chỉ trích G-20 không kém, từ chối cử đại diện của Hoa Kỳ đến các cuộc họp G-20 của các bộ trưởng ngoại giao và tài chính tại Johannesburg vào tháng 2 năm 2025. Để giải thích, Ngoại trưởng Hoa Kỳ Marco Rubio đã trích dẫn cả thái độ thù địch của chính quyền Trump đối với Nam Phi và mong muốn không "nuông chiều chủ nghĩa bài Mỹ".

Với sự vắng mặt ngày càng tăng của Hoa Kỳ, các quốc gia khác hiện phải hành động để định hình lại các nhóm này, bao gồm cả việc lên kế hoạch cho các cuộc họp có khả năng không có Hoa Kỳ. Trên thực tế, G-7 thường có thành viên khá linh hoạt, đôi khi họp thành các nhóm nhỏ hơn, như khi năm thành viên cốt cán họp vào năm 1985 để ký Hiệp định Plaza nhằm phá giá đồng đô la Mỹ so với các loại tiền tệ hàng đầu khác, hoặc mời một số quốc gia khách mời tham gia. Tương tự như vậy, G-20 thường xuyên mời thêm những người tham dự khác. Sự linh hoạt này cho thấy một cách tiến về phía trước nếu Hoa Kỳ rút lui hoặc tìm cách cản trở các diễn đàn này.

Để có hiệu quả, một nhóm mới sẽ cần bao gồm các quốc gia có sức mạnh kinh tế và/hoặc quân sự đáng kể, chẳng hạn như Brazil, Canada, Trung Quốc, Pháp, Đức, Ấn Độ, Ý, Nhật Bản, Ả Rập Xê Út, Nam Phi, Hàn Quốc, Thổ Nhĩ Kỳ và Vương quốc Anh. Các thành viên cũng phải có cam kết mạnh mẽ đối với các tổ chức đa phương hiện có, điều này sẽ loại trừ Nga và chính quyền Hoa Kỳ hiện tại. Tất nhiên, thành viên chính xác sẽ cần được cân nhắc cẩn thận. Việc đưa Trung Quốc vào nói riêng sẽ gây ra tình thế tiến thoái lưỡng nan cho các quốc gia coi Trung Quốc là đối thủ.

Trung Quốc đã âm thầm tăng cường vai trò của mình trong các cơ quan đa phương.

Theo quan điểm của nhiều quốc gia, cuộc cạnh tranh ngày càng gia tăng giữa Trung Quốc và Hoa Kỳ không chỉ là giành quyền kiểm soát thị trường và công nghệ mà còn là giành quyền kiểm soát luật chơi. Hoa Kỳ đã có ảnh hưởng to lớn đối với các quy tắc và chuẩn mực quốc tế thông qua vị thế của mình trong các tổ chức đa phương. Rốt cuộc, họ đã thành lập các cơ quan này sau Thế chiến II với các đối tác trung thành ở Nhật Bản, Vương quốc Anh và Châu Âu. Ngược lại, Trung Quốc đã phải xây dựng ảnh hưởng của mình ở những nơi khác thông qua ngoại giao song phương và bằng cách thành lập các tổ chức đa phương của riêng mình, chẳng hạn như Ngân hàng Đầu tư Cơ sở hạ tầng Châu Á.

Nhưng chính quyền Trump hiện đang từ bỏ ảnh hưởng của mình đối với hệ thống đa phương, thay vào đó thích xử lý từng quốc gia một, từng giao dịch một. Khi làm như vậy, chính quyền đang đẩy Trung Quốc lên hàng đầu và Bắc Kinh dường như đã chuẩn bị rất kỹ. Họ đã âm thầm tăng cường vai trò của mình trong các cơ quan đa phương, trở thành cổ đông lớn thứ ba tại IMF và Ngân hàng Thế giới. Và họ đã nắm bắt cơ hội để công khai ủng hộ Tổ chức Y tế Thế giới và Tổ chức Thương mại Thế giới vào thời điểm Hoa Kỳ thể hiện thái độ đối đầu với cả hai. Giống như tất cả các quốc gia hùng mạnh khác, Trung Quốc không ngừng theo đuổi lợi ích quốc gia của riêng mình và tham gia vào các thể chế đa phương như là cách tốt nhất để đảm bảo những lợi ích đó trong dài hạn. Đối với các quốc gia khác, sự trùng hợp giữa lợi ích cá nhân và chủ nghĩa đa phương này - trước đây là đặc điểm xác định quyền bá chủ của Hoa Kỳ - là rất quan trọng để duy trì hợp tác quốc tế. Tất nhiên, điều này cũng đặt ra câu hỏi liệu Trung Quốc có trở thành bá chủ hay không. Câu trả lời cho câu hỏi đó sẽ phụ thuộc vào mức độ tích cực của các quốc gia khác trong việc thúc đẩy và hành động theo các yêu cầu hợp tác của riêng họ.

Bất kể thành viên chính xác của nhóm là bao nhiêu, một nhóm mới sẽ cần phải triệu tập nhanh chóng. Hoa Kỳ dự kiến ​​sẽ tiếp quản vị trí lãnh đạo G-20 vào tháng 12 năm 2025 và các thành viên khác không thể cho rằng nhóm sẽ tiếp tục hoạt động như trước đây. Có lẽ các thành viên phục vụ lâu nhất của nhóm ban đầu - chính phủ Pháp, Đức và Vương quốc Anh - có thể cân nhắc triệu tập một số thành viên của EU, Vương quốc Anh và một số thành viên của BRICS+ trong những tháng tiếp theo, như một cách để đặt nền tảng cho những thay đổi có thể xảy ra trong tương lai.

TRẬT TỰ MỚI DŨNG CẢM

Với việc chính quyền Trump hoàn toàn bác bỏ các quy tắc, chuẩn mực và thể chế đa phương, trật tự hậu chiến do Hoa Kỳ định hình đang biến mất. Nhưng các quốc gia khác không nhất thiết phải là những người ngoài cuộc thụ động. Các quốc gia châu Âu, Nhật Bản và các đồng minh lớn khác của Hoa Kỳ, cùng với các đối tác liên minh mới tiềm năng, có một số lựa chọn. Họ có thể tiến lên và thay thế vai trò của Hoa Kỳ trong các thể chế hiện có, như trường hợp của IDA và Ngân hàng Thế giới. Họ có thể tìm ra những cách thay thế để thực hiện một số chức năng tương tự khi các thể chế trở nên suy yếu về cơ bản. Và họ có thể xây dựng các liên minh mới sẵn sàng duy trì hợp tác và hỗ trợ quản lý khủng hoảng tập thể, tạo ra thứ mà giờ đây có thể là G-9 hoặc G-12.

Trật tự thể chế xuất hiện từ sự biến động này sẽ không giống với trật tự do Hoa Kỳ lãnh đạo đã tồn tại trong hơn tám thập kỷ. Sẽ có những rủi ro mới nghiêm trọng và sự hiện diện của một bá chủ đã phần lớn rút khỏi các thỏa thuận quốc tế sẽ đặt ra những thách thức sâu rộng. Nhưng xét về tổng thể, nhóm lớn các quốc gia tiếp tục ủng hộ các thể chế toàn cầu và chủ nghĩa đa phương - một nhóm có thể trải dài từ Châu Âu đến phần lớn Châu Á, Châu Mỹ Latinh và Trung Đông - sẽ đại diện cho một phần lớn GDP toàn cầu và sẽ được hỗ trợ bởi sức mạnh quân sự đáng kể. Và bằng cách xây dựng lại hoặc tái thiết các thể chế quan trọng nhất, họ có thể làm được nhiều việc để duy trì sự ổn định, giải quyết các vấn đề toàn cầu và bảo vệ các thành viên của mình trước các cuộc khủng hoảng. Nếu không, nhiều quốc gia có thể thấy mình bị phơi bày nhiều hơn bao giờ hết, phải vật lộn để bảo vệ các lợi ích hẹp hòi, ngắn hạn mà không có đòn bẩy hoặc ảnh hưởng trong một thế giới nguy hiểm hơn.

NGAIRE WOODS là Giáo sư Quản trị kinh tế toàn cầu và Trưởng khoa Chính phủ Blavatnik tại Đại học Oxford.

https://www.foreignaffairs.com/united-states/donald-trump-order-without-america-ngaire-woods

***

Order Without America

How the International System Can Survive a Hostile Washington

A view of the Washington Monument, Washington, D.C., January 2025A view of the Washington Monument, Washington, D.C., January 2025Daniel Cole / Reuters

NGAIRE WOODS is Professor of Global Economic Governance and Dean of the Blavatnik School of Government at the University of Oxford.

In a remarkably short time, the second Trump administration has upended many of the precepts that have guided international order since the end of World War II. President Donald Trump has rapidly redefined the U.S. role in NATO while questioning U.S. defense guarantees to Europe and Japan and even intelligence sharing with its Five Eyes partners: Australia, Canada, New Zealand, and the United Kingdom. At the United Nations, the United States has sided with Russia and other erstwhile adversaries, such as Belarus and North Korea, and against nearly all its traditional democratic allies. European officials, scrambling to react, have begun wondering whether they need to develop their own nuclear deterrents and whether Washington will continue to maintain U.S. troops on the continent.

Yet just as important as these security considerations is the administration’s rejection of the treaties, organizations, and economic institutions that the United States has done so much to shape. On the first day of his second term, Trump issued executive orders to withdraw from the UN Paris climate accord and the World Health Organization and imposed a 90-day pause on all delivery of U.S. foreign aid. In early February, he ordered a sweeping 180-day review of all international organizations to which the United States belongs and “all conventions and treaties to which the United States is a party.” And more aggressive moves may be coming: Project 2025, the Heritage Foundation’s blueprint for the second Trump administration, which has anticipated many Trump policies, calls for a U.S. exit from the International Monetary Fund (IMF) and the World Bank, cornerstones of global development and economic stability that the United States has for decades guided with a firm hand.

From all this it may be easy to conclude that the postwar order is falling apart. By renouncing U.S. leadership, the Trump administration appears to be marking the end of American primacy and benevolent hegemony. As the historian Robert Kagan and others have argued, in the absence of the American superpower, a chaotic jungle may emerge. Of course, it is possible that the Trump administration could use raw power to undermine global stability and enable the United States, China, Russia, and others to carve out their own spheres of influence. In such a world, wars might be more frequent, and previous close allies of the United States, whether in Europe or Asia, could be vulnerable to outright coercion. Yet it is not preordained that this kind of breakdown will occur. The old order may well be disappearing, but whether that leads to chaos and conflict also depends on the many other countries that have until now upheld the institutions on which it has rested.

There are many ways that interstate cooperation can continue to be effective without U.S. leadership and even act as a restraining force on unilateral moves by Washington. But for that to happen, core members of the postwar order, including European countries, Japan, and other partners in Asia and elsewhere, must preemptively join together to reinforce cooperation with one another. They cannot afford to wait and see, with the risk that some might peel away. The Trump administration is moving fast to reset what the United States wants and bypassing long-established multilateral arrangements to get it. Other countries must move just as fast to protect and build on those structures, which they will need now more than ever.

SUPPLY AND DEMAND

In standard accounts of international relations, order requires a powerful hegemon that is prepared to use its dominant military and economic power to uphold the rules, norms, and institutions that govern interactions among states. This understanding—known as hegemonic stability theory—is often invoked to explain the breakdown of order in Europe in the 1920s and 1930s, when no country was both willing and able to underwrite cooperation: the United Kingdom was willing and the United States was able, but neither was both. By contrast, after World War II, the United States, driven by the global threat of communism, had both the will and the capacity to enforce order. Applied to today’s world, the theory suggests that a U.S. withdrawal from the international treaties and organizations it helped create would cause a collapse of order.

As the political scientist Robert Keohane pointed out in the 1980s, however, hegemonic stability theory looks only at the “supply side”: the willingness of a powerful country to supply the conditions for cooperation. But the demand side matters, too. Many countries, including the vast majority that lack dominant power, support various forms of multilateral cooperation to secure their own interests. That demand exists because in a world rife with competition, uncertainty, and conflicts, most countries recognize that ad hoc deal-by-deal diplomacy is unlikely to succeed. Such deals will tend to favor strong powers and thus lead to the kind of coercive behavior Trump has already used against weaker countries such as Canada and Mexico. As a result, even in the absence of a hegemon, countries may seek collective institutions to pool their power, build a bulwark against instability, and capture the mutual gains that occur when a modicum of cooperation is achieved. This insight suggests new possibilities for order without the United States.

In fact, multilateralism without a hegemon has a long history in Europe. At the Congress of Vienna in 1814–15, the European powers convened to create a rudimentary order. What emerged was the Concert of Europe, a group that would come to include Austria, France, Prussia, Russia, and the United Kingdom. Although the United Kingdom had great naval and economic strength at the time, it did not have hegemonic power over the continent. Rather, a combination of diplomatic cooperation and a balance of power kept order until the Crimean War and the unifications of Germany and Italy disrupted it. A yet older example of such cooperation is the Hanseatic League, the confederation established by northern European cities in the thirteenth century to protect and promote their trading interests. Highly successful, it flourished for hundreds of years.

Multilateralism without a hegemon has a long history in Europe.

Since World War II, although Washington has occupied a hegemonic role in the overall order, there have been several prominent examples of demand-driven cooperation among groups of countries that do not include the United States. Take the European Union. Even in the face of U.S. apprehensions about protectionism, European countries successfully organized their economies as one large, powerful bloc. As a result, Europe has strong and durable institutions, including collective financial resources, such as the European Central Bank and the European Investment Bank, which now have major influence in international affairs. And as European countries scale up public investment to respond to the world’s overlapping crises amid volatile changes in American foreign and trade policy, the euro could provide an attractive alternative to the U.S. dollar as a global reserve currency.

Another prominent example of interstate cooperation without a hegemon is the Organization of the Petroleum Exporting Countries, a group that includes the major oil producers of Africa and the Middle East, as well as Venezuela. Since its establishment in 1960, OPEC has suffered defections, internal price wars, and regular cheating on its quota limits, but it has nonetheless empowered a group of resource-rich countries without strong armies or diversified economies to sway global affairs and generate leverage in capitals around the world. Since Russia’s invasion of Ukraine in 2022, the group has successfully coordinated production quotas among its own members and the ten other countries that form OPEC+ to stabilize and sustain high oil prices, furnishing its members more than a trillion dollars in gross revenue.

A looser form of demand-driven multilateral organization is the BRICS+ group of countries. Founded in 2009 by Brazil, Russia, India, and China, BRIC (as it was known then) has since grown to ten members. Although some have dismissed it as an ineffectual attempt to provide an alternative to Western-dominated international financial institutions, the group is held together by a shared interest in reducing risks. For example, many BRICS+ members worry that their reliance on the U.S. dollar and U.S.-led international institutions makes them vulnerable to coercion and sanctions. They have created institutions that they hope will make them more resilient, including the New Development Bank, which by the end of 2022 had approved more than $32.8 billion in loans for 96 projects in BRICS+ countries and other emerging economies.

BUILD BANK BETTER

Among the most promising areas in which the rest of the world can sustain multilateral cooperation without the United States is international development. When the United States began erecting the postwar economic order at Bretton Woods in 1944, key pillars included the creation of the IMF and the World Bank and, subsequently, the designation of the U.S. dollar as the world’s reserve currency. From then on, U.S. policy dominated both institutions and the way they managed economic crises. But the second Trump administration has already shown its hostility to many international institutions, and some policy analysts close to the president have called for a dramatic reduction of or even an end to U.S. support for the IMF and the World Bank.

If Washington takes such extreme steps, they need not lead to the collapse of economic order. On the contrary, these moves could provide a spur to other countries to rethink the institutional framework, either by remaking existing organizations or by finding alternatives to them. Consider the World Bank and its lending agencies, the International Development Association, which provides funds to the poorest countries, and the International Bank of Reconstruction and Development, which provides loans and development policy advice to middle-income countries. The IDA’s effectiveness is undisputed: it can sustain aid efforts at a fraction of what it would cost individual countries to do so alone. For every dollar a country puts in, the IDA is able to raise and lend nearly four dollars to countries most in need. The agency can achieve this multiplier effect because it fortifies countries’ direct contributions with international capital market borrowing, repayments from past IDA loans, and profit transfers from the IBRD.

If the United States stopped funding the IDA, however, other donor countries would need to step up fast. In fact, there is a strong strategic incentive for them to do so. For years, the United States, as the largest single donor, has been able to tailor IDA lending to its own interests, supported by the U.S.-led power structure of the World Bank itself. But Washington’s dominance of the IDA has long been disproportionate to its contributions. In the agency’s last replenishment, agreed to in December 2021, the United States contributed a mere 14.89 percent of overall funding, only fractionally more than Japan, which accounted for 14.63 percent. By contrast, the countries of Europe, taken together, contributed more than 50 percent. Other important donors include China at 5.62 percent, Canada at 5.04 percent, and Saudi Arabia at 2.98 percent. If the United States ceased to contribute, other donors would have an opportunity to correct this imbalance and demand more of a direct say in how the agency spent its funds.

G-7 foreign ministers at a meeting in Charlevoix, Canada, March 2025G-7 foreign ministers at a meeting in Charlevoix, Canada, March 2025 Saul Loeb / Reuters

Of course, the United States will resist any loss of influence. The Trump administration may well try to ratchet up its control over both the IDA and the IBRD, even as it drastically decreases its own contributions. There is precedent for this: in the 1980s, the Reagan administration reduced U.S. funding to the United Nations, the IMF, and the World Bank while seeking greater control over them. Other countries failed to find an effective way to push back, and the result was yet greater U.S. influence. Similarly, the Trump administration will likely put enormous pressure on the head of each organization and perhaps even on the staff to do Washington’s bidding. The World Bank has already had to warn some of its staff not to travel through the United States after two Colombian staff members had their diplomatic visas revoked and were denied entry into the country by U.S. immigration authorities, as the Trump administration pressed the Colombian government to accept U.S. military flights carrying deportees.

Nonetheless, by acting together, other donor countries have significant leverage of their own. They must not automatically accept any new conditions imposed by the United States or leave the heads of these agencies to fend for themselves. Nor should they simply abandon the bank or let it wither. Instead, these countries must make clear to the Trump administration that the United States can either maintain its influence by contributing or lose it. And they have the tools to do so: according to World Bank rules, if one member fails to meet any of its obligations to the bank—even if it is the most powerful member—a simple majority of other countries, exercising a majority of the total voting power, can suspend that member. This rule has yet to be used.

More drastically, the United States could exit the World Bank entirely, as called for by Project 2025. European states, Japan, and other countries need to prepare for such an outcome now. According to the bank’s founding charter, if the leading contributor to the bank decides to leave, the organization’s headquarters must relocate to “the territory of the member holding the greatest number of shares.” Most likely, this would mean moving the bank to Japan, a step that could set the stage for building a coalition of members more closely involved in decision-making. Under Japan’s leadership, for example, the bank could establish a major branch of the IBRD in the territory of one of the bank’s largest fee-paying middle-income clients, such as Brazil or India; it could also place a major branch of the IDA in Europe, where many of the agency’s largest contributors are located, or in Africa, closer to its major borrowers. Likewise, China could host a major branch devoted, perhaps, to financing sustainable energy. It could sit alongside Beijing’s Asian Infrastructure Investment Bank, which already co-finances extensively with the World Bank.

In short, the inevitable shakeup of the World Bank that would result from a U.S. withdrawal could present an opportunity to strengthen the institution. By properly planning for this scenario, the World Bank’s members can ensure that the bank continues to function and that it sustains its multilateral character. Such a transformation could also become a template for how other international institutions can adapt to an order that is no longer led by the United States.

A FALTERING FUND?

Another major casualty of the Trump administration’s rejection of multilateralism could be the IMF, but the challenges it faces are different from those of the World Bank. For decades, U.S. policy has dominated the IMF, which has provided a place to pool reserves and to manage economic crises in a coordinated way. So dominant was this system in the late twentieth century that by the end of the Cold War, an international monetary and financial order without the United States seemed almost unthinkable. But the world looks very different today, and it is not just the United States that has changed.

For now, the Trump administration seems unlikely to withdraw from the IMF, which does much to protect U.S. interests using other countries’ charges and contributions. In 2023 alone, the United States reported unrealized gains from the IMF—the rise in value of U.S. shares in the fund—of $407 million. But the fund is not as important to other countries as it once was. If the Trump administration decided to reduce U.S. contributions to the IMF while exerting greater control, other members would not have to remain beholden to it. Instead, they could draw on and expand a number of emerging alternative structures that carry out many of the same functions as the IMF.

In a world that depends less on the dollar, the United States has less influence.

For one thing, many countries now have substantial foreign exchange reserves, which offer insurance against external shocks and can provide foreign currency to their own banks if they come under stress. By the end of 2018, total foreign currency reserves held globally had increased tenfold compared with 30 years earlier; two-thirds of those reserves were held by emerging and developing countries. Moreover, in building these reserves, many countries are relying less on the U.S. dollar. The proportion of foreign exchange reserves held in dollars has declined from around 71 percent in 1999 to 57 percent in 2024, as countries seek yields in easy-to-trade currencies such as the Australian dollar, the Canadian dollar, Chinese renminbi, South Korean won, the Singaporean dollar, and the Nordic currencies. The shift away from U.S. dollars could rapidly accelerate if the Trump administration acts on a trade policy document written by the economist Stephen Miran shortly before he became a senior adviser to the president, which appears to endorse the idea of forcing foreigners to convert their five- and ten-year U.S. Treasury bonds to 100-year securities bearing low interest rates; or on White House adviser Robert Lighthizer’s suggestion that the United States tax foreign purchases of U.S. treasuries. A world that depends less on the dollar and less on the IMF is a world in which a unilateralist United States will have less influence.

A second line of defense to a weakened IMF is the growing use of currency swap agreements. CSAs call directly on another country’s central bank for assistance in the event of a crisis. By 2024, China’s central bank had signed 40 bilateral swap agreements, 31 of which were in force with a total value of about $586 billion. Brazil signed swap agreements with Argentina, in 2008, worth $1.8 billion and with China, in 2013, worth $30 billion. India has concluded CSAs with more than 25 countries, in most cases prioritizing countries with which it runs a current account deficit. CSAs have often been precursors to broader agreements among countries. Since their introduction in 2009, China’s swap lines with Argentina have facilitated Chinese investment in Argentina’s strategic infrastructure.

Equally important is the emergence of regional institutions that replicate many of the IMF’s crisis-assistance roles. The Latin American Reserve Fund, or FLAR, evolved in the 1980s, offering financial support to countries in the region facing a balance-of-payments crisis. Similarly, in 2000, in the wake of the East Asian financial crisis, members of the Association of Southeast Asian Nations came together with China, Japan, and South Korea to create a multilateral currency swap arrangement known as the Chiang Mai Initiative, which they have subsequently strengthened. A decade later, during the eurozone crisis, European countries established their own regional arrangement—what is now called the European Stability Mechanism. In 2014, BRICS created a Contingent Reserve Arrangement, which offers financial support in a crisis or anticipatory loans to avoid a crisis. And in 2025, the African Development Bank announced the creation of the African Financial Stability Mechanism to provide concessional refinancing—offering access to capital on favorable terms—to countries in crisis. Most of these arrangements have some link to the IMF, but each is also performing substantial forms of regional governance on its own.

SAFETY IN NUMBERS

In addition to upholding institutions that support economic order, countries can respond to a renegade hegemon by reshaping multilateral political forums. For decades, the United States has used a variety of groupings, including the G-7 and, in the twenty-first century, the G-20, to bring leaders together to shape collective responses to global problems. The G-7 emerged in the 1970s when the leaders of France, the United Kingdom, the United States, West Germany, and, subsequently, Canada, Japan, and representatives of EU institutions came together to manage new economic shocks. The broader G-20 emerged in 1999 and went on to play a key role in containing the 2008 financial crisis, orchestrating a global response and guiding the actions of various multilateral organizations to address the economic fallout. Overall, the G-7 and the G-20 have played key roles in forging mutual understanding and cooperative solutions.

But the Trump administration has expressed deep skepticism of both groups. In his previous term in office, Trump took the unprecedented step of refusing to join fellow G-7 leaders in the traditional joint communiqué issued at the end of a summit. Since returning to the White House, he has also directly contradicted other G-7 members by announcing a desire to bring Russia, a country that is under extensive Western sanctions for its aggression in Ukraine, back into the group. (Russia took part in G-7 meetings from 1998 until 2014, when G-7 members disinvited it because of its annexation of Crimea.) Trump has been equally critical of the G-20, refusing to send U.S. representatives to the G-20 meetings of foreign and finance ministers in Johannesburg in February 2025. In explanation, U.S. Secretary of State Marco Rubio cited both the Trump administration’s hostility to South Africa and a desire not to “coddle anti-Americanism.”

With the United States increasingly absent, other countries must now step up to reshape these groups, including planning meetings potentially without the United States. In fact, the G-7 has often had a somewhat elastic membership, sometimes meeting in smaller groupings, as when five core members met in 1985 to sign the Plaza Accord to depreciate the U.S. dollar against other leading currencies, or inviting select guest countries to take part. Similarly, the G-20 has regularly invited additional attendees. This flexibility suggests a way forward if the United States withdraws or seeks to hobble these forums.

To be effective, a new group would need to include countries with substantial economic and/or military power, such as Brazil, Canada, China, France, Germany, India, Italy, Japan, Saudi Arabia, South Africa, South Korea, Turkey, and the United Kingdom. Members must also have a strong commitment to existing multilateral organizations, which would exclude Russia and the current U.S. administration. Of course, the exact membership would require careful consideration. The inclusion of China in particular would present a dilemma for countries that regard China as an adversary.

China has quietly increased its role in multilateral agencies.

As many countries see it, the growing contest between China and the United States is not only for control over markets and technology but also over who controls the rules of the game. The United States has enjoyed enormous influence over international rules and norms through its position in multilateral institutions. After all, it created these agencies after World War II with loyal junior partners in Japan, the United Kingdom, and Europe. China, by contrast, has had to build up its influence elsewhere through bilateral diplomacy and by setting up multilateral institutions of its own, such as the Asian Infrastructure Investment Bank.

But the Trump administration is now relinquishing its influence over the multilateral system, preferring instead to handle countries one by one, transaction by transaction. In so doing, it is thrusting China to the fore, and Beijing seems well prepared. It has quietly increased its role in multilateral agencies, becoming the third-largest shareholder in the IMF and the World Bank. And it has seized opportunities to publicly advocate for the World Health Organization and the World Trade Organization at a time when the United States has shown antagonism toward both. Like all powerful states, China relentlessly pursues its own national interests and participates in multilateral institutions as the best way to secure those interests in the long term. For other countries, this coincidence of self-interest and multilateralism—previously a defining characteristic of U.S. hegemony—is vital for sustaining international cooperation. Of course, it also raises the question of whether China in turn will become hegemonic. The answer to that will depend on how actively other countries press for and act on their own demands for cooperation.

Regardless of its exact membership, a new group would need to convene at speed. The United States is due to take over the leadership of the G-20 in December 2025, and other members cannot assume that the group will continue to function as it has in the past. Perhaps the longest-serving members of the original group—the governments of France, Germany, and the United Kingdom—could consider convening a selection of members of the EU, the United Kingdom, and some members of BRICS+ in the intervening months, as a way of laying the groundwork for possible further shifts ahead.

BRAVE NEW ORDER

With the Trump administration’s stark rejection of multilateral rules, norms, and institutions, the postwar order shaped by U.S. leadership is disappearing. But other countries do not have to be passive bystanders. European countries, Japan, and other major allies of the United States, along with potential new coalition partners, have several options. They can step up and replace the U.S. role in existing institutions, as in the case of the IDA and the World Bank. They can find alternative ways to perform some of the same functions when institutions become fundamentally weakened. And they can build new coalitions that are willing to sustain cooperation and support collective crisis management, creating what might now be a G-9 or G-12.

The institutional order that emerges from this upheaval will be unlike the U.S.-led one that has been in place for more than eight decades. There will be serious new risks, and the presence of a hegemon that has largely withdrawn from international arrangements will pose far-reaching challenges. But taken together, the broad group of countries that continue to support global institutions and multilateralism—a group that could span from Europe to much of Asia, Latin America, and the Middle East—will represent a large chunk of global GDP and will be backed by significant military power. And by rebuilding or recrafting the institutions that matter most, they can do much to maintain stability, address global problems, and protect their members against crises. If they do not, many countries may find themselves more exposed than ever, scrambling to protect narrow, short-term interests without leverage or influence in a more dangerous world.