2810 - Tòa án Tối cao có thể giết chết sự độc lập của Fed không?
Sarah Binder and Mark Spindel
Tổng thống Donald J. Trump đã công bố đề cử Jerome Powell làm chủ tịch Hội đồng Thống đốc của Hệ thống Dự trữ Liên bang vào ngày 2 tháng 11 năm 2017 (Ảnh chính thức của Nhà Trắng do Andrea Hanks chụp), qua Flickr.
Nhưng Tổng thống Trump đã gần như tuyên chiến với Jerome Powell, chủ tịch Cục Dự trữ Liên bang do ông đích thân lựa chọn. Tăng cường các cuộc tấn công trong nhiệm kỳ đầu tiên của mình, Trump đã nhiều lần chỉ trích Powell vì đã không hạ lãi suất để thúc đẩy nền kinh tế năm 2025. Và mặc dù Thượng viện năm 2022 đã xác nhận Powell sẽ tiếp tục nhiệm kỳ bốn năm thứ hai cho đến tháng 5 năm 2026, Trump gần đây đã nói rằng ông muốn một chủ tịch Fed mới: Trump phát biểu rằng việc sa thải Powell "không thể đến đủ nhanh".
Liệu một tờ giấy hồng của tổng thống dành cho Powell có hợp pháp không? Các học giả không đồng tình, và Trump đã lùi bước – tạm thời. Nhưng các cố vấn Nhà Trắng được cho là đã nghiên cứu vấn đề này. Và Trump đã sa thải một số thành viên do đảng Dân chủ bổ nhiệm đang phục vụ tại các cơ quan độc lập khác. Khi những vụ việc đó diễn ra tại tòa án, Powell đã tuyên bố sẽ ở lại.
Số phận của sự độc lập của Fed có thể nằm trong tay Tòa án Tối cao. Nhưng những gì đang bị đe dọa vượt xa các quy tắc pháp lý. Các chuẩn mực và chính trị quản lý – từ Washington đến Phố Wall – cũng định hình nhận thức về sự độc lập của ngân hàng trung ương Hoa Kỳ. Và những nhận thức đó rất quan trọng, đặc biệt là đối với thị trường trái phiếu và chứng khoán vốn đã bị xáo trộn đáng kể bởi tình trạng hỗn loạn do thuế quan của Trump gây ra và những lời đe dọa liên tục sa thải Powell của ông.
Sự độc lập của Fed, về mặt lý thuyết
Các chủ ngân hàng trung ương muốn mọi người coi Cục Dự trữ Liên bang Hoa Kỳ là một tổ chức độc lập, kỹ trị và tách biệt khỏi chính trị. Tuy nhiên, hãy mở Đạo luật Dự trữ Liên bang ra, bạn sẽ không tìm thấy một phần gọn gàng nào "cấp" cho ngân hàng trung ương "sự độc lập" của mình. Điều tương tự cũng đúng với nhiều cơ quan liên bang khác – bao gồm cả những cơ quan mà những người được đảng Dân chủ bổ nhiệm đã bị Trump sa thải.
Thay vào đó, khi Quốc hội thành lập hoặc cải tổ một cơ quan, các nhà lập pháp sẽ lựa chọn một bộ quy tắc pháp lý cung cấp nhiều hoặc ít sự bảo vệ theo hai chiều hướng khác nhau. Thứ nhất, những người ra quyết định độc lập như thế nào? Ví dụ, Quốc hội có ngăn cản tổng thống bãi nhiệm họ vì những khác biệt về chính sách không? Thứ hai, việc ra quyết định của cơ quan độc lập như thế nào? Ví dụ, các chuyên gia về ngân sách của tổng thống có thể bác bỏ các quy định của cơ quan được đề xuất không?
Trong hơn 100 cơ quan của Hoa Kỳ được thành lập trong thế kỷ qua, Quốc hội đã trao cho Cục Dự trữ Liên bang sự kết hợp mạnh mẽ nhất các tính năng pháp lý để bảo vệ cơ quan này khỏi sự can thiệp của chính trị trong việc thực hiện các nhiệm vụ của quốc hội. Theo Đạo luật Dự trữ Liên bang, tổng thống đề cử - và Thượng viện xác nhận - bảy thống đốc Fed trong nhiệm kỳ dài đáng kể, 14 năm, không đồng bộ với các cuộc bầu cử tổng thống. Luật này cũng nêu rõ rằng tổng thống chỉ có thể bãi nhiệm một thống đốc "có lý do", mà theo truyền thống, tòa án đã giải thích là cấm tổng thống sa thải những người được bổ nhiệm vì những khác biệt về chính sách. Quốc hội cũng đã xóa Fed khỏi sổ sách: Quốc hội không tài trợ cho lương hoặc hoạt động của Fed, loại bỏ một con đường khác mà các chính trị gia có thể sử dụng để đưa móc câu vào Fed. Ngân hàng trung ương tự nuôi sống mình bằng thu nhập từ các hoạt động thị trường mở, mua và bán trái phiếu kho bạc Hoa Kỳ.
Vấn đề này liên quan đến nhiều thứ hơn là luật pháp
Sự phụ thuộc lẫn nhau – nhiều hơn là sự độc lập – thể hiện rõ nhất mối quan hệ của Fed với Quốc hội. Sau đây là lý do:
1. Fed cần sự hỗ trợ về mặt chính trị.
Ngay cả với các biện pháp bảo vệ pháp lý, các quan chức Fed cũng không thể mạo hiểm đi quá xa so với các nhà lập pháp. Tại sao không? Quốc hội thường phản ứng với suy thoái kinh tế bằng cách thay đổi luật theo cách xác định lại nhiệm vụ, quyền hạn hoặc trách nhiệm của Fed. Ví dụ, một chủ tịch ủy ban Hạ viện vào năm 1995, Chủ tịch Fed Alan Greenspan đã đe dọa công khai biên bản ghi chép nguyên văn các cuộc họp quan trọng, buộc Quốc hội phải chịu trách nhiệm nhiều hơn. Tất nhiên, Quốc hội cũng cần Fed: 538 nhà lập pháp không thể hành động nhanh chóng trong một cuộc khủng hoảng kinh tế và có khả năng không đáng tin cậy khi họ tự tay điều chỉnh lãi suất. Và, giống như tổng thống, các nhà lập pháp cũng muốn có ai đó để đổ lỗi trong một cuộc suy thoái kinh tế.
2. Các chuẩn mực quản lý rất quan trọng và các tổng thống luôn có tầm ảnh hưởng lớn.
Ví dụ, khi Quốc hội thành lập Fed vào năm 1913, các nhà lập pháp đã đưa Bộ trưởng Tài chính vào Hội đồng Dự trữ Liên bang, cho phép ông giúp thiết lập cả chính sách tài khóa và tiền tệ. Ngay cả sau khi Quốc hội tổ chức lại hội đồng và bãi nhiệm Bộ trưởng, các tổng thống vẫn tiếp tục tác động đến lãi suất. Đáng chú ý nhất là chính quyền của Franklin D. Roosevelt đã khăng khăng rằng Fed phải neo lãi suất ở mức cực thấp, đặc biệt là sau vụ tấn công Trân Châu Cảng năm 1941, và gây sức ép lên Fed trong hơn một thập kỷ để duy trì mức trần lãi suất, gây ra nhiều năm lạm phát.
Trên lý thuyết, thỏa thuận giữa Bộ Tài chính và Cục Dự trữ Liên bang năm 1951 đã làm rõ các đường lối báo cáo – chuyển nhiều thẩm quyền và giám sát hoạt động hơn từ cơ quan hành pháp sang Quốc hội. Nhưng không thể kiềm chế các tổng thống: Không có thỏa thuận nào của các quý ông có thể kiềm chế các giám đốc điều hành. Ví dụ, Lyndon Johnson và Richard Nixon đã gây sức ép buộc Cục Dự trữ Liên bang nới lỏng chính sách – có khả năng góp phần gây ra tình trạng đình lạm tàn khốc vào những năm 1970. Gần đây hơn, Quốc hội đã cải tổ hoạt động cho vay khẩn cấp của Cục Dự trữ Liên bang sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008. Bây giờ, bản chất của ngân hàng trung ương – đóng vai trò là người cho vay cuối cùng – phụ thuộc vào việc nhánh hành pháp đồng ký khoản vay.
3. Những luồng gió chính trị thay đổi và ngày càng thiên vị bao trùm Fed – đặc biệt là khi tổng thống tấn công.
Đúng là đôi khi các nhánh khác đứng ra bảo vệ Fed. Trước đây, Fed cũng có thể trông cậy vào sự ủng hộ mạnh mẽ hơn từ Quốc hội và Tòa án Tối cao. Nhưng các nhà lập pháp Cộng hòa theo chủ nghĩa Trump ngày nay và các phán quyết tư pháp gần đây ủng hộ quyền lực của tổng thống có khả năng làm giảm sự ủng hộ dành cho Fed.
4. Phản ứng của thị trường là rất quan trọng.
Chúng ta đã thấy điều này trong những tuần gần đây, khi thị trường phản ứng với mức thuế của Trump. Các cuộc tấn công của tổng thống vào Powell đã thúc đẩy thêm sự bất ổn về tài chính - có thể thấy rõ ở thị trường chứng khoán và trái phiếu đang lao dốc và lãi suất tăng. Sự biến động liên tục của thị trường có thể không ngăn cản Trump bắt nạt Powell, nhưng nó có thể ngăn cản Trump thực sự sa thải ông ta. Rốt cuộc, giá cổ phiếu thấp hơn và lãi suất cao hơn thắt chặt các điều kiện tài chính - hoàn toàn trái ngược với những gì tổng thống đang yêu cầu. Và không có điều gì trong số này có ích trong việc kiềm chế lạm phát.
Tòa án có thể phán quyết như thế nào?
Vụ Humphrey's Executor v. United States - một tiền lệ của Tòa án Tối cao từ năm 1935 - nói chung cấm tổng thống cách chức các quan chức được Thượng viện xác nhận, ngoại trừ, cụ thể là "có lý do chính đáng". Trong trường hợp này, vấn đề được đề cập là một quan chức của Ủy ban Thương mại Liên bang mới thành lập, gồm nhiều thành viên, mà tòa án phát hiện chủ yếu thực hiện các quyền lập pháp và tư pháp. Tòa án phán quyết rằng các quan chức của FTC được bảo vệ khỏi việc cách chức tổng thống vì cơ quan này không nằm hoàn toàn dưới sự quản lý của tổng thống.
Tòa án Tối cao sẽ phán quyết thế nào nếu Trump sa thải Powell và ông kiện để giữ chức? Tòa án và chính quyền Trump đã để lại cho chúng ta một vài manh mối.
Đầu tiên, chính quyền Trump đã kêu gọi tòa án lật ngược Quyền thi hành di chúc của Humprey, lập luận rằng vụ án này vi hiến hạn chế quyền kiểm soát của tổng thống đối với nhánh hành pháp. Trump đã sa thải các thành viên Dân chủ của các hội đồng đa thành viên khác, điều này có thể thiết lập các vụ án thử nghiệm có ý nghĩa trực tiếp đối với cách Tòa án Tối cao có thể nghĩ về việc một tổng thống sa thải các quan chức Fed.
Thứ hai, phần lớn Tòa án Tối cao hiện tại ủng hộ việc củng cố quyền hạn của tổng thống bằng cách hạn chế sự xâm phạm của cơ quan lập pháp vào quyền hành pháp. Tòa án đã làm suy yếu quyền tự chủ của các cơ quan độc lập, thậm chí còn thu hẹp Quyền thi hành di chúc của Humphrey trong vụ Seila Law LLC kiện Cục Bảo vệ Tài chính Người tiêu dùng năm 2020. Tòa án đã ra phán quyết rằng tổng thống có thể sa thải người đứng đầu Cục Bảo vệ Tài chính Người tiêu dùng vì mọi quyền hạn đều tập trung trong tay một giám đốc duy nhất đó và công việc của cơ quan này chủ yếu là hành pháp. Chúng ta (chưa biết) tòa án này sẽ sẵn sàng áp dụng lập trường này đến mức nào đối với các ủy ban nhiều thành viên như Fed. Và liệu tòa án có xem xét công việc của Fed chủ yếu là lập pháp, hành pháp hay tư pháp không?
Thứ ba, cấu trúc của Cục Dự trữ Liên bang phức tạp hơn so với hầu hết các cơ quan. Hiến pháp trao cho Quốc hội quyền "đúc tiền và điều chỉnh giá trị của tiền". Sau đó, Quốc hội giao cho Fed trách nhiệm về chính sách tiền tệ, cũng như điều chỉnh và giám sát một số loại ngân hàng nhất định. Điều đó làm phức tạp thêm phán quyết của tòa án rằng công việc của Fed chỉ đơn thuần là hành pháp. Ngoài ra, Đạo luật Dự trữ Liên bang bảo vệ rõ ràng các thống đốc Fed khỏi việc bị tổng thống bãi nhiệm. Tuy nhiên, Quốc hội đã không đưa sự bảo vệ "có lý do" vào luật khi yêu cầu vào năm 1977 rằng các chủ tịch Fed cũng phải được Thượng viện xác nhận riêng cho nhiệm kỳ bốn năm của họ. Tòa án có thể cho phép Trump sa thải Powell khỏi vị trí chủ tịch nhưng ngăn cản tổng thống bãi nhiệm Powell khỏi Hội đồng Dự trữ Liên bang, nơi ông có thể vẫn là thành viên bỏ phiếu cho đến khi nhiệm kỳ thống đốc riêng của ông kết thúc vào đầu năm 2028.
Lưu ý cuối cùng: Một số thẩm phán đã đưa ra manh mối về cách họ xem xét các giới hạn về khả năng của tổng thống trong việc thuê và sa thải các nhà chức trách hàng đầu của Fed. Ý kiến bất đồng của Thẩm phán Samuel Alito trong CFPB nêu bật "thỏa thuận đặc biệt được lịch sử chấp thuận" của Fed. Ngay cả ý kiến đa số cũng gật đầu đồng tình với lập trường bảo vệ của Alito đối với Fed, cho rằng có lẽ các thẩm phán đã đồng ý rằng Cục Dự trữ Liên bang "có thể tuyên bố một vị thế lịch sử đặc biệt".
Liệu đa số Tòa án Tối cao có sợ làm đảo lộn thị trường tài chính và gây ra lạm phát bằng cách cho phép tổng thống sa thải bất kỳ chủ tịch hoặc thống đốc Fed nào không hợp tác không? Việc tạo ra sự bảo vệ cho Fed có thể đòi hỏi các lập luận tùy ý miễn trừ Fed khỏi chiến dịch công khai của tòa án nhằm mở rộng quyền lực của tổng thống. Một sự miễn trừ sẽ gửi đi một tín hiệu mạnh mẽ rằng sức khỏe của nền kinh tế Hoa Kỳ phụ thuộc vào một ngân hàng trung ương đáng tin cậy. Nếu không, các thẩm phán có nguy cơ làm xáo trộn thị trường tài chính và nền kinh tế - và cùng với đó là nhiệm kỳ tổng thống của Trump.
Sarah Binder là biên tập viên của Good Authority, giáo sư khoa học chính trị tại Đại học George Washington và là thành viên cấp cao tại Viện Brookings. Bà nghiên cứu các thể chế chính trị của Hoa Kỳ, đặc biệt là Quốc hội.
Mark Spindel là người sáng lập và giám đốc đầu tư tại Potomac River Capital, một công ty đầu tư có trụ sở tại Washington.
Sarah Binder và Mark Spindel là đồng tác giả của cuốn sách từng đoạt giải thưởng The Myth of Independence: How Congress Governs the Federal Reserve (Nhà xuất bản Đại học Princeton, 2017).
https://goodauthority.org/news/federal-reserve-fed-powell-trump-supreme-court/
***
Could the Supreme Court kill the Fed’s independence?
Maybe, but keep your eyes on politics – and the markets.
President Donald J. Trump announced the nomination of Jerome Powell to be chairman of the Board of Governors of the Federal Reserve System on Nov. 2, 2017 (Official White House photo by Andrea Hanks), via Flickr.
All presidents want to claim they’ve lowered interest rates for American consumers and businesses. And, like most politicians, presidents tend to blame the Fed when the economy goes south.
But President Trump has all but declared war on Jerome Powell, his hand-picked chair of the Federal Reserve. Amping up his first-term attacks, Trump has repeatedly criticized Powell for failing to lower interest rates to juice the 2025 economy. And even though the Senate in 2022 confirmed Powell to a second four-year term through May 2026, Trump recently said he wants a new Fed chair: Powell’s termination, Trump broadcast, “cannot come fast enough.”
Would a presidential pink-slip for Powell be legal? Scholars disagree, and Trump has backed off – for now. But White House advisors reportedly have studied the question. And Trump has already fired a number of Democratic-appointed members serving on other independent agencies. As those cases play out in the courts, Powell has vowed to stay put.
The fate of Fed independence might rest in Supreme Court hands. But what’s at stake goes well beyond legal rules. Governing norms and politics – from Washington to Wall Street – also shape perceptions of America’s central bank independence. And those perceptions matter, especially to bond and stock markets already significantly rattled by Trump’s tariff-induced turmoil and his on again, off again threats to fire Powell.
Fed independence, in theory
Central bankers prefer that people view the U.S. Federal Reserve as an independent, technocratic institution that’s insulated from politics. Open up the Federal Reserve Act, however, and you won’t find a tidy section that “grants” the central bank its “independence.” The same is true for many other federal agencies – including those whose Democratic appointees Trump has already canned.
Instead, when Congress creates or revamps an agency, lawmakers select a set of legal rules that afford more or less protection along two different dimensions. First, how independent are the decision-makers? For instance, did Congress block the president from removing them over policy differences? Second, how independent is agency decision-making? Could, for example, the president’s budget experts quash proposed agency regulations?
Across more than 100 U.S. agencies created over the past century, Congress gave the Federal Reserve the strongest combination of legal features to protect it from political interference in carrying out its congressional mandates. Under the Federal Reserve Act, the president nominates – and the Senate confirms – seven Fed governors for remarkably long, 14-year terms, unsynchronized with presidential elections. The law also says a president can only remove a governor “for cause,” which courts have historically interpreted to prohibit presidents from firing appointees over policy differences. Congress also took the Fed off the books: Congress funds neither Fed salaries nor operations, eliminating another pathway by which politicians could put their hooks into the Fed. The central bank supports itself with income from its open-market operations, the buying and selling of U.S. Treasury bonds.
This issue involves more than laws
Interdependence – more so than independence – best captures the Fed’s relationship with Congress. Here’s why:
1. The Fed needs political support.
Even with legal safeguards, Fed officials can’t risk getting too far out of step with lawmakers. Why not? Congress often reacts to economic downturns by changing laws in ways that redefine the Fed’s mandates, its powers, or its responsibilities. One House committee chair in 1995, for example, browbeat Fed Chair Alan Greenspan to publicly release verbatim transcripts of key meetings, forcing greater accountability to Congress. Of course, Congress also needs the Fed: 538 legislators cannot act quickly in an economic crisis, and likely can’t be trusted with their hands on interest rate dials. And, like the president, lawmakers also want someone to blame in an economic downturn.
2. Governing norms matter and presidents have always loomed large.
For example, when Congress created the Fed in 1913, lawmakers installed the Treasury secretary on the Federal Reserve Board, allowing him to help set both fiscal and monetary policy. Even after Congress reorganized the board and removed the secretary, presidents continued to influence interest rates. Most noticeably, Franklin D. Roosevelt’s administration insisted the Fed peg rates exceedingly low, especially in the wake of the 1941 attack on Pearl Harbor, and pressured the Fed for over a decade to keep rate caps in place, sparking years of inflation.
On paper, a 1951 Treasury-Fed accord clarified reporting lines – shifting more authority and operational oversight from the executive to Congress. But presidents can’t be contained: No gentlemen’s accord could rein in chief executives. Lyndon Johnson and Richard Nixon, for example, pressured the Fed to loosen policy– likely contributing to devastating stagflation in the 1970s. More recently, Congress revamped Fed emergency lending in the wake of the 2008 financial crisis. Now, the very essence of central banking– serving as the lender of last resort– depends on the executive branch co-signing the loan.
3. Shifting and increasingly partisan political winds envelop the Fed – especially when the president attacks.
It’s true that sometimes other branches come to the Fed’s defense. In the past, the Fed might also have counted on more robust support from Congress and the Supreme Court. But today’s more Trumpian Republican legislators and recent judicial decisions favoring presidential power likely dampen support for the Fed.
4. Market reactions are critical.
We’ve seen this in recent weeks, as the markets responded to the Trump tariffs. The president’s attacks on Powell prompted additional financial uncertainty – visible in the slumping stock and bond markets and rising interest rates. Continued market turbulence might not deter Trump from bullying Powell, but it might dissuade Trump from actually firing him. After all, lower stock prices and higher interest rates tighten financial conditions – the very opposite of what the president is demanding. And none of this is helpful in taming inflation.
How might the courts rule?
Humphrey’s Executor v. United States – a Supreme Court precedent from 1935 – generally bars the president from removing Senate-confirmed officials except, specifically, “for cause.” In question, in this case, was an official of the brand-new, multi-member Federal Trade Commission, which the court found primarily exercised legislative and judicial authorities. The court held that FTC officials were protected from presidential removal since the agency did not fall squarely under the president’s executive umbrella.
How would the Supreme Court rule if Trump fires Powell, and he sues to keep his job? The court and the Trump administration have left us a few clues.
First, the Trump administration has called for the court to overturn Humprey’s Executor, arguing that this case unconstitutionally limits presidential control of the executive branch. Trump has fired Democratic members of other multi-member boards, which could set up test cases with direct implications for how the Supreme Court might think about a president firing Fed officials.
Second, a majority of the current Supreme Court favors bolstering presidential authority by limiting legislative incursions on executive power. The court has chipped away at the autonomy of independent agencies, even whittling down Humphrey’s Executor in Seila Law LLC v. Consumer Financial Protection Bureau in 2020. The court held the president could fire the head of the Consumer Financial Protection Bureau since all authority was concentrated in the hands of that single director, and the agency’s work was overwhelmingly executive. We don’t know (yet) how far this court would be willing to apply this stance towards multi-member commissions like the Fed. And would the court consider the Fed’s work primarily legislative, executive, or judicial?
Third, the structure of the Federal Reserve is more complex than that of most agencies. The Constitution grants Congress the power “to coin money and regulate its value.” Congress subsequently assigned the Fed responsibility for monetary policy, as well as regulating and supervising certain types of banks. That complicates a court determination that the Fed’s work is simply executive. Also, the Federal Reserve Act explicitly protects Fed governors from presidential removal. However, Congress did not write “for cause” protection into the law when it required in 1977 that Fed chairs also be confirmed separately by the Senate for their four-year term. It is possible the court would allow Trump to dismiss Powell as chair but block the president from removing Powell from the Federal Reserve Board, where he could remain as a voting member until his separate term as governor ends in early 2028.
A final note: Some justices have provided clues to how they view limits on the president’s ability to hire and fire top Fed authorities. Justice Samuel Alito’s dissent in CFPB highlights the Fed’s “special arrangement sanctioned by history.” Even the majority opinion nodded to Alito’s protective stance towards the Fed, suggesting that perhaps the justices agreed that the Federal Reserve “can claim a special historical status.”
Would a Supreme Court majority fear upsetting financial markets and unleashing inflation by allowing the president to summarily dismiss any uncooperative Fed chair or governor? Carving out protection for the Fed might require ad hoc arguments that exempt the Fed from the court’s overt campaign to expand presidential power. An exemption would send a strong signal that the health of the American economy relies on a credible central bank. If not, the justices risk roiling financial markets and the economy – and with it, the Trump presidency.
Sarah Binder is a Good Authority editor, a professor of political science at George Washington University, and senior fellow at the Brookings Institution. She studies American political institutions, especially Congress.
Mark Spindel is founder and chief investment officer at Potomac River Capital, a Washington-based investment firm.
Sarah Binder and Mark Spindel are co-authors of the award-winning The Myth of Independence: How Congress Governs the Federal Reserve (Princeton University Press, 2017).
Nhận xét
Đăng nhận xét