2903 - Liệu có thể có một thỏa thuận tốt với Iran không?

Richard Nephew

Một tờ báo cho thấy Tổng thống Hoa Kỳ Donald Trump, Tehran, tháng 5 năm 2025 Majid Asgaripour / West Asia News Agency / Reuters

Trong số tất cả các hành động về chính sách đối ngoại chống lại sự đồng thuận mà Tổng thống Hoa Kỳ Donald Trump đã thực hiện, ít có hành động nào gây ngạc nhiên hơn việc khôi phục các cuộc đàm phán hạt nhân với Iran. Rốt cuộc, Trump đã rút Hoa Kỳ khỏi thỏa thuận hạt nhân năm 2015, được gọi là Kế hoạch hành động toàn diện chung, vào năm 2018. Và sau bốn năm chính quyền Biden không đàm phán được một thỏa thuận thay thế JCPOA, triển vọng cho một thỏa thuận mới có vẻ rất mong manh. Thay vào đó, trong bảy năm xen kẽ đó, Iran đã sản xuất đủ urani làm giàu gần cấp độ vũ khí cho nhiều đầu đạn.

Tuy nhiên, bất chấp lịch sử thù địch của họ, Tehran và Washington đã thể hiện sự quan tâm nhất quán, chung về một thỏa thuận kể từ khi Trump trở lại Nhà Trắng. Trong suốt nhiều vòng đàm phán, hai bên thậm chí đã phác thảo ra các khuôn khổ tiềm năng. Cả hai đều có động cơ rõ ràng để đạt được thỏa thuận. Chính quyền Trump muốn khôi phục một số ổn định chiến lược cho Trung Đông và Trump đang đầu tư cá nhân vào việc củng cố hình ảnh của mình như một người làm thỏa thuận. Iran, vẫn đang chịu đựng chế độ trừng phạt của Hoa Kỳ, muốn được cứu trợ kinh tế lâu dài và tạm dừng các cuộc thù địch sau khi nhiều bên ủy nhiệm của họ suy yếu.

Nhưng mặc dù Trump đã nói rằng ông muốn giải quyết vấn đề hạt nhân một cách nhanh chóng và nhấn mạnh rằng một thỏa thuận đã gần, nhưng các vấn đề cốt lõi lâu dài giữa hai bên có khả năng sẽ làm phức tạp quá trình này. Mối quan ngại của Hoa Kỳ về chương trình làm giàu uranium của Iran và việc nước này tài trợ cho các bên ủy nhiệm sẽ vẫn là một điểm bế tắc; cũng như sự miễn cưỡng của Iran trong việc thu hẹp chương trình hạt nhân của mình và mối quan tâm của nước này về tính bền vững của bất kỳ thỏa thuận nào của Hoa Kỳ, vì Trump đã phá vỡ thỏa thuận trước đó. Sẽ rất khó để Iran nhượng bộ đủ để khiến một thỏa thuận hạt nhân có giá trị đối với Hoa Kỳ mà không vượt qua ranh giới đỏ của chính Tehran.

Ngay cả một thỏa thuận có các điều khoản có lợi cho Hoa Kỳ cũng sẽ có rủi ro và bất kỳ thỏa thuận nào cũng sẽ đòi hỏi những nhượng bộ khó chịu từ cả hai bên. Nhưng một thỏa thuận cho phép giám sát rộng rãi các địa điểm hạt nhân đã công bố và chưa công bố của Iran và hạn chế làm giàu uranium, để đổi lấy một số biện pháp trừng phạt, có thể lấy lại các lợi ích của JCPOA. Nếu được đàm phán cẩn thận và có đủ thời gian để chứng minh kết quả, một thỏa thuận như vậy sẽ khắc phục một số thiệt hại đã gây ra khi Washington rút khỏi thỏa thuận ban đầu, ngăn chặn một cuộc khủng hoảng trong tương lai gần và tạo ra nền tảng để xây dựng sự ổn định trong khu vực trong tương lai.

***

JCPOA, được chính quyền Obama đàm phán và ký kết vào mùa hè năm 2015, đã đặt ra những hạn chế quan trọng đối với chương trình hạt nhân của Iran. Nó cho phép làm giàu uranium và các hoạt động hạt nhân khác, nhưng trong giới hạn nghiêm ngặt và giám sát quốc tế chặt chẽ hơn. Theo thỏa thuận, Iran sẽ phải tránh xa việc sở hữu vũ khí hạt nhân ít nhất một năm trong tương lai gần. Mặc dù một số yếu tố của JCPOA bị ràng buộc về thời gian, kết thúc tại nhiều thời điểm khác nhau trong hai thập kỷ tiếp theo, Iran sẽ thoát khỏi những hạn chế quan trọng nhất của thỏa thuận vào năm 2030 với chương trình hạt nhân gần như tương tự như năm 2015.

Tuy nhiên, thỏa thuận này đã gặp phải rất nhiều chỉ trích. Nhiều người theo chủ nghĩa diều hâu, đặc biệt là trong Đảng Cộng hòa, lập luận rằng việc thỏa thuận không thể đảo ngược tiến trình hạt nhân của Iran có nghĩa là một Tehran kiên nhẫn vẫn có con đường đến với bom. Họ cho rằng, tốt hơn là Washington nên đối mặt với cuộc khủng hoảng hạt nhân sớm hơn, khi nền kinh tế Iran vẫn đang chao đảo vì các lệnh trừng phạt do Hoa Kỳ dẫn đầu, hơn là sau nhiều năm nhẹ nhõm. Những người chỉ trích này đã tìm thấy một đối tượng dễ tiếp thu ở Trump, người đã rời khỏi JCPOA vào tháng 5 năm 2018, thúc đẩy Iran khởi động lại hoạt động R & D máy ly tâm và mở rộng các hoạt động làm giàu vào tháng 5 năm 2019.

Tổng thống Joe Biden đã cố gắng đàm phán để quay lại JCPOA trong suốt nhiệm kỳ của mình. Nhưng các nhà lãnh đạo Iran, lo sợ Trump tái đắc cử, không tin rằng Biden có thể đưa ra một thỏa thuận bền vững. Khi các cuộc đàm phán giữa Hoa Kỳ và Iran bị đình trệ, chính quyền Biden đã từ chối theo đuổi một thỏa thuận hoàn toàn mới, thay vào đó là lựa chọn tránh leo thang. Thất bại của cả hai chính quyền Hoa Kỳ trong việc đưa ra một thỏa thuận thay thế cho thỏa thuận năm 2015 đã được nêu bật hơn nữa bởi tin tức rằng Iran chỉ còn cách vài ngày nữa là sản xuất vũ khí hạt nhân đầu tiên của mình - tương đương với vật liệu nếu họ muốn.

Có một số lĩnh vực trong chế độ thanh tra của JCPOA chưa đi đủ xa.

May mắn thay, các yếu tố của JCPOA vẫn có thể được áp dụng cho một thỏa thuận có thể thu hút được sự ủng hộ của lưỡng đảng. Trong số đó, quan trọng nhất là các công cụ minh bạch của thỏa thuận ban đầu. Mặc dù phần lớn các cuộc thảo luận ngoại giao và công khai về một thỏa thuận tập trung vào tương lai của chương trình làm giàu uranium của Iran, các cuộc thanh tra quốc tế, sử dụng các kỹ thuật và thiết bị mới nhất, là yếu tố cơ bản mà bất kỳ thỏa thuận nào cũng phải được xây dựng xung quanh. Iran phải cho Cơ quan Năng lượng Nguyên tử Quốc tế quyền tiếp cận để đánh giá xem chương trình hạt nhân của nước này có phải là vì mục đích hòa bình hay chuyển sang sản xuất vũ khí. Nếu không có các cuộc thanh tra và minh bạch được tăng cường, sẽ không có thỏa thuận nào - bất kể có yêu cầu phá dỡ chương trình hạt nhân của Iran hay không - có thể tồn tại lâu dài. Do đó, Hoa Kỳ nên ưu tiên khiến Iran đồng ý với chế độ thanh tra chặt chẽ nhất có thể, tại cả các địa điểm đã công bố và chưa công bố. Nếu Iran không đáp ứng đầy đủ tiêu chuẩn hiện tại của Thỏa thuận Bảo vệ của IAEA và tuân thủ Nghị định thư bổ sung, một bộ quy tắc của IAEA được xây dựng vào năm 1994 để ứng phó với những tiết lộ về chương trình hạt nhân của Iraq, thì Washington nên rút lui.

Hoa Kỳ cũng nên yêu cầu Iran chấp nhận các cơ chế minh bạch của JCPOA liên quan đến máy ly tâm và kho dự trữ uranium. Các cơ chế này đã cung cấp cho cộng đồng quốc tế cái nhìn sâu sắc về vị trí và số lượng máy ly tâm của Iran (cả thành phần đã hoàn thiện và thành phần đã sản xuất), cũng như số lượng uranium của nước này. Nếu không có sự minh bạch này, Iran có thể dễ dàng phát triển một chương trình hạt nhân bí mật, ngay cả khi nước này công khai khẳng định ý định hòa bình của mình. Bảy năm sau khi Hoa Kỳ rút khỏi JCPOA, Iran đã tạo ra các máy ly tâm tiên tiến giúp rút ngắn thời gian đột phá vĩnh viễn. Nước này cũng có khả năng xây dựng một nhà máy làm giàu bí mật với các đặc điểm nhỏ hơn, khó phát hiện hơn và phá hủy vì những nỗ lực chôn vùi và gia cố các cơ sở này. Tệ hơn nữa, sau các cuộc tấn công vào cơ sở hạ tầng liên quan đến máy ly tâm của mình vào năm 2021, Iran đã ngừng cung cấp cho IAEA quyền truy cập vào các thành phần máy ly tâm mà chính phủ đang sản xuất và thông tin về nơi chúng được lưu trữ. Ngay cả khi một thỏa thuận giữa Iran và Hoa Kỳ xóa bỏ các cơ sở làm giàu đã công bố của Iran, mà không có các tuyên bố và thanh tra xâm phạm tập trung vào đường ống sản xuất máy ly tâm của nước này, Tehran vẫn có thể bí mật sử dụng hạt nhân. Việc khôi phục quyền thanh tra JCPOA sẽ góp phần rất lớn vào việc khắc phục vấn đề này.

Chắc chắn, có những lĩnh vực trong chế độ thanh tra của JCPOA chưa đi đủ xa và một thỏa thuận mới phải được tăng cường. Ví dụ, một thỏa thuận mới phải giải quyết thách thức về vũ khí hóa trực tiếp hơn so với JCPOA đã làm. Trong Mục T của thỏa thuận ban đầu, Iran đồng ý không tham gia vào công việc chế tạo vũ khí hạt nhân hoặc một số công nghệ nhất định có thể cho phép thực hiện điều này, nhưng Tehran không bắt buộc phải khai báo các thiết bị hiện có có thể được sử dụng trong quá trình chế tạo vũ khí hoặc cung cấp quyền truy cập thường xuyên vào các thiết bị này cho IAEA. Do đó, việc xác minh cực kỳ khó khăn. Mặc dù Hoa Kỳ đã phải chấp nhận điều khoản yếu hơn này vào năm 2015, nhưng thời thế đã thay đổi. Sau khi Israel có được và công khai các tài liệu từ kho lưu trữ hạt nhân của Iran vào năm 2018, các nhà điều tra của IAEA đã phát hiện ra các địa điểm mới mà Iran từng chế tạo vũ khí trong quá khứ. Kể từ đó, các báo cáo của chính phủ Hoa Kỳ chỉ ra rằng Iran vẫn tiếp tục tham gia vào công việc sử dụng kép liên quan đến vũ khí. Các nhà lãnh đạo Iran hiện thường xuyên đưa ra ý tưởng sản xuất vũ khí hạt nhân nếu cần thiết. Do đó, một thỏa thuận sẽ yêu cầu Iran khai báo bất kỳ thiết bị hoặc vật liệu nào liên quan đến chế tạo vũ khí hạt nhân theo định nghĩa của Nhóm các nhà cung cấp hạt nhân. Thỏa thuận cũng sẽ yêu cầu Tehran để IAEA xác minh cách thức sử dụng thiết bị và vật liệu hạt nhân của Iran, với sự hiểu biết rõ ràng rằng nếu các thanh tra viên của cơ quan này bị cản trở, Washington sẽ có quyền hủy bỏ thỏa thuận. Điều này phải bao gồm rõ ràng quyền tiếp cận các địa điểm quân sự.

***

Minh bạch quốc tế là điều kiện cần thiết cho bất kỳ thỏa thuận hạt nhân mới nào. Nhưng chỉ riêng điều đó là không đủ. Hoa Kỳ cũng phải yêu cầu sửa đổi chương trình hạt nhân của Iran.

Một số thay đổi sẽ dễ dàng để Iran chấp nhận. Trong JCPOA, về cơ bản, Iran đã đồng ý chấm dứt mọi lựa chọn ngắn hạn cho một quả bom dựa trên plutonium bằng cách sửa đổi lò phản ứng có khả năng sản xuất plutonium có thể sử dụng cho vũ khí và kiềm chế mọi công việc tái chế nhiên liệu đã qua sử dụng.

Nhưng những thay đổi khác, đặc biệt là về chương trình làm giàu uranium của Iran, sẽ khó chấp nhận hơn đối với Tehran. Ở một mức độ nào đó, tiến trình hạt nhân của Iran kể từ tháng 5 năm 2018 đã khiến một số hạn chế có được trong JCPOA trở nên vô nghĩa. Trong các cuộc đàm phán đó, Hoa Kỳ đã giải quyết vấn đề máy ly tâm thế hệ đầu tiên của Iran. Đó là một cỗ máy giống như chiếc ô tô đầu tiên của một thiếu niên: có khả năng đưa người dùng đến nơi họ muốn, nhưng không hiệu quả. Việc hạn chế R & D máy ly tâm là một chiến thắng quan trọng của Hoa Kỳ vào năm 2015. Tuy nhiên, ngày nay, Iran có thể làm được nhiều hơn thế nữa với số lượng máy ly tâm ít hơn.

Iran có thể trấn an phần còn lại của thế giới rằng họ không có ý định bí mật chế tạo vũ khí bằng cách phá hủy hoàn toàn chương trình làm giàu của mình, tùy thuộc vào sự xác minh của quốc tế, điều này sẽ giúp phát hiện ra các dự án bí mật dễ dàng hơn. Trước thỏa thuận của Tehran với Nga về việc cung cấp nhiên liệu cho lò phản ứng hạt nhân Bushehr của Iran và trong trường hợp không có lò phản ứng sắp tới đòi hỏi nguồn cung cấp nhiên liệu urani làm giàu trong nước, chương trình hạt nhân hiện tại của Iran có giá trị kinh tế rất ít. Và mặc dù chính quyền Trump liên tục nêu sai lý do tại sao các quốc gia làm giàu urani (một số quốc gia làm như vậy vì năng lượng, không phải vì chương trình vũ khí), Iran có thể tìm thấy nhiều nguồn cung cấp urani làm giàu hơn trên toàn thế giới, nếu cần.

Cuối cùng, Washington có thể phải sống chung với một số rủi ro.

Iran từ lâu vẫn khẳng định rằng họ sẽ không phá bỏ chương trình làm giàu của mình, bất chấp mọi áp lực, đe dọa và lời cầu xin ngoại giao từ Hoa Kỳ và các đối tác, tuyên bố rằng họ đã đầu tư quá nhiều - về mặt chính trị, kinh tế và xã hội - để từ bỏ nó. Uranium làm giàu cũng là lựa chọn tốt nhất của Iran nếu Tehran muốn duy trì lựa chọn vũ khí hạt nhân trong tương lai.

Các đề xuất phức tạp để tránh vấn đề này - cho dù bằng cách thành lập một liên doanh làm giàu chung giữa Iran và Ả Rập Xê Út; một tập đoàn với các quốc gia khác ở Trung Đông; kết hợp chặt chẽ các hạn chế về làm giàu urani của Iran với việc xây dựng lò phản ứng của nước này; hoặc đưa ra các thỏa thuận cung cấp nhiên liệu bí truyền để Iran chuyển đổi urani của mình thành khí, xuất khẩu để làm giàu ở nơi khác, sau đó nhập khẩu trở lại - cuối cùng vẫn có thể để lại hàng nghìn máy ly tâm trong tay Iran. Những đề xuất này cũng có thể tạo ra một nhóm giám sát viên quốc tế tại các địa điểm hạt nhân của Iran, những người có thể đóng vai trò là lá chắn sống trên thực tế và ngăn chặn một cuộc tấn công quốc tế nếu Iran bắt đầu sản xuất vũ khí bất hợp pháp.

Các bên đàm phán có thể đưa ra các thỏa thuận thực tế hơn. Nhưng cuối cùng, Washington có thể phải chấp nhận một số rủi ro. Tuy nhiên, một thỏa thuận về làm giàu uranium sẽ phục vụ một mục đích quan trọng cho cả chính quyền Trump và Tehran: Hoa Kỳ có thể chấp nhận một số hoạt động làm giàu của Iran trong khi tăng cường các hạn chế, và Iran có thể chấp nhận những hạn chế đó mà không bị coi là hoàn toàn khuất phục trước kẻ thù không đội trời chung của mình.

CÀNG NHIỀU TIỀN, CÀNG NHIỀU VẤN ĐỀ

Sự thèm khát của Iran về việc nới lỏng lệnh trừng phạt rộng rãi hơn những gì JCPOA cung cấp tạo ra không gian cho các cuộc đàm phán. Do đó, Hoa Kỳ nên xây dựng khuôn khổ nới lỏng lệnh trừng phạt của mình theo thang trượt liên kết việc nới lỏng với các hạn chế làm giàu trong nước.

Ví dụ, nếu Hoa Kỳ nhấn mạnh vào việc ngừng làm giàu uranium lâu dài hoặc vĩnh viễn ở Iran, họ có thể hứa với Tehran không chỉ việc gỡ bỏ các lệnh trừng phạt thứ cấp (trừng phạt người nước ngoài làm ăn với Iran) mà còn chấm dứt một số yếu tố của lệnh cấm vận của Hoa Kỳ. Ví dụ, thỏa thuận này có thể bãi bỏ các lệnh trừng phạt đối với hoạt động thương mại trong các dự án sản xuất thương mại và năng lượng trong khi vẫn giữ chúng đối với công nghệ quân sự hoặc công nghệ sử dụng kép, các hoạt động của Lực lượng Vệ binh Cách mạng Hồi giáo và các lực lượng ủy nhiệm của Iran. Đây sẽ là một động thái táo bạo, tương tự như quyết định của Trump đình chỉ mọi lệnh trừng phạt của Hoa Kỳ đối với Syria với hy vọng rằng chính phủ Syria mới sẽ thực hiện các lời hứa về sự hòa nhập và cải cách. Chính quyền Trump có sự linh hoạt chính trị lớn hơn để đưa ra lời đề nghị như vậy so với chính quyền Obama hoặc Biden, nhờ sự tôn trọng của Đảng Cộng hòa đối với các sáng kiến ​​chính sách đối ngoại của Trump.

Iran sẽ được hưởng lợi nhiều từ việc gỡ bỏ lệnh trừng phạt đáng kể. Các lệnh trừng phạt của Hoa Kỳ đã tàn phá nền kinh tế của Iran, hạn chế khả năng giao dịch hoặc ngân hàng quốc tế của nước này và làm suy yếu các ngành công nghiệp và cơ sở hạ tầng quan trọng của nước này. Họ đã gây khó khăn cho việc duy trì dòng điện và khí đốt tự nhiên, gây thiệt hại nghiêm trọng cho cơ sở công nghiệp của Iran. Khi đó, việc giảm lệnh trừng phạt sẽ làm tăng năng lực sản xuất của Iran đồng thời mở cửa cho nguồn đầu tư tài chính và công nghệ nước ngoài cần thiết để đưa đất nước thoát khỏi vòng xoáy của mình.

Tuy nhiên, ngay cả việc nới lỏng lệnh trừng phạt có giới hạn cũng sẽ phải trả giá bằng những nỗ lực khác của Hoa Kỳ nhằm chống lại ảnh hưởng của Iran ở Trung Đông. Iran sẽ sử dụng một số khoản thu mới để giúp tái thiết "trục kháng cự" của mình, vốn đã bị Israel đánh bại trong 18 tháng qua. Nước này cũng có thể xây dựng năng lực hành động bí mật và các căn cứ quân sự trong nước, bao gồm các chương trình tên lửa và lực lượng hải quân (có thể được sử dụng để quấy rối hoạt động vận chuyển trên khắp khu vực). Mặc dù các lệnh trừng phạt của Hoa Kỳ sau JCPOA không ngăn được Iran tài trợ cho các lực lượng ủy nhiệm của mình, những lực lượng làm được nhiều việc với ít tiền, Hoa Kỳ sẽ phải chấp nhận khả năng rằng việc nới lỏng lệnh trừng phạt tương xứng với những nhượng bộ đáng kể của Iran có thể dẫn đến việc tái vũ trang các tổ chức mà họ đã đấu tranh hết sức để giải thể.

Để tránh kết cục này, Hoa Kỳ nên nhấn mạnh rằng bất kỳ thỏa thuận nào với Iran cũng bao gồm các hạn chế đối với việc Tehran xuất khẩu hoặc triển khai tên lửa, máy bay không người lái và các phương tiện tấn công tầm xa khác bên ngoài lãnh thổ của mình. Hoa Kỳ cũng có thể yêu cầu Iran không can thiệp vào công việc nội bộ của các quốc gia khác trong khu vực. Iran gần như chắc chắn sẽ không tôn trọng cam kết như vậy, nhưng các hành vi vi phạm trong tương lai có thể được dùng làm lý do biện minh cho các phản ứng trong tương lai.

LÀM TỐT

Kể từ khi Hoa Kỳ rút khỏi JCPOA, những tiến bộ về hạt nhân của Iran đã trở nên đáng kể và nguy hiểm. Tehran hiện đang đứng trước ngưỡng cửa trở thành một quốc gia sở hữu vũ khí hạt nhân và với việc phá hủy phần lớn lực lượng ủy nhiệm của mình, có thể cảm thấy rằng họ không còn lựa chọn nào khác ngoài việc vượt qua. Trong nhiều thập kỷ, chính sách của Hoa Kỳ dưới thời các tổng thống Dân chủ và Cộng hòa đã đúng khi nhắm đến mục tiêu ngăn chặn khả năng này, bằng vũ lực nếu cần thiết. Bây giờ, Washington đang tiến gần đến thời điểm của sự thật.

Tuy nhiên, chỉ vì Washington nên chuẩn bị sử dụng vũ lực để ngăn Iran sở hữu vũ khí hạt nhân không có nghĩa là hành động quân sự là kết quả mong muốn nhất. Việc tấn công chương trình hạt nhân của Iran có thể sẽ gây ra một cuộc xung đột lớn hơn nhiều, trong đó Israel và Hoa Kỳ săn lùng các địa điểm hạt nhân bí mật của Iran và Tehran trả đũa ở Trung Đông và xa hơn nữa. Thay vào đó, Hoa Kỳ nên tận dụng đòn bẩy của mình và sự kiểm soát chặt chẽ của Trump đối với Đảng Cộng hòa để đạt được một thỏa thuận - ngay cả khi một thỏa thuận không hoàn hảo - trong khi việc thực hiện như vậy vẫn có thể. Trump thậm chí có thể thực hiện lời hứa của mình từ năm 2018: đảm bảo một thỏa thuận tốt hơn JCPOA. Thỏa thuận của ông sẽ mở rộng các thẩm quyền thanh tra, hạn chế công việc liên quan đến vũ khí hạt nhân và hạn chế hỗ trợ của Iran cho các bên ủy nhiệm. Không thể xảy ra, chính quyền có một cơ hội vàng để đạt được một thỏa thuận. Họ nên nắm bắt cơ hội đó.

RICHARD NEPHEW là Học giả nghiên cứu cao cấp tại Đại học Columbia thuộc Trung tâm Chính sách năng lượng toàn cầu và là Nghiên cứu viên thỉnh giảng Bernstein tại Viện Washington về Chính sách Cận Đông. Ông từng là Phó Đặc phái viên về Iran trong chính quyền Biden và trong Hội đồng An ninh Quốc gia và Bộ Ngoại giao trong chính quyền Obama.

https://www.foreignaffairs.com/iran/good-iran-deal-possible

***

Is a Good Iran Deal Possible?

What Washington Needs From Nuclear Negotiations With Tehran

A newspaper showing U.S. President Donald Trump, Tehran, May 2025 Majid Asgaripour / West Asia News Agency / Reuters

Of all the consensus-bucking foreign policy moves that U.S. President Donald Trump has undertaken, few have been more surprising than the resurrection of nuclear talks with Iran. Trump, after all, pulled the United States from the 2015 nuclear deal, known as the Joint Comprehensive Plan of Action, in 2018. And after four years in which the Biden administration failed to negotiate a deal to replace the JCPOA, the prospects for a new agreement seemed slim. Instead, during those seven intervening years, Iran produced enough near-weapons-grade enriched uranium for multiple warheads.

Yet despite their history of enmity, Tehran and Washington have shown consistent, mutual interest in a deal since Trump’s return to the White House. Over the course of several rounds of talks, the two sides have even sketched out potential frameworks. Both have clear motivations for getting a deal done. The Trump administration wants to restore some strategic stability to the Middle East and Trump is personally invested in bolstering his image as a dealmaker. Iran, still suffering under the U.S. sanctions regime, wants lasting economic relief and a pause in hostilities after the weakening of many of its proxies.

But although Trump has said that he wants to deal with the nuclear issue quickly and insists that an agreement is close, long-standing, core issues between the two parties are likely to bedevil the process. U.S. concerns with Iran’s enrichment program and its funding of proxies will remain a sticking point; so will Iran’s reticence to scale back its nuclear program and its concerns about the durability of any U.S. deal, given that Trump broke the last one. It will be hard for Iran to concede enough to make a nuclear agreement worthwhile for the United States without crossing Tehran’s own redlines.

Even a deal with terms favorable to the United States will have risks and any agreement will require uncomfortable concessions from both sides. But a deal that grants broad oversight over Iran’s declared and undeclared nuclear sites and limits uranium enrichment, in exchange for some sanctions relief, could recapture the benefits of the JCPOA. If carefully negotiated and given enough time to demonstrate results, such a deal would undo some of the damage done when Washington withdrew from the original agreement, prevent a crisis in the near term, and create a foundation on which to build regional stability in the future.

WITHDRAWAL SYMPTOMS

The JCPOA, negotiated by the Obama administration and signed in the summer of 2015, put important restraints on Iran’s nuclear program. It permitted uranium enrichment and other nuclear activities, but under strict limits and tightened international supervision. Under the deal, Iran was to be kept at least one year away from nuclear weapons possession for the foreseeable future. Even though some elements of the JCPOA were time bound, sunsetting at various points over the succeeding two decades, Iran would have emerged from the agreement’s most significant restrictions in 2030 with roughly the same nuclear program as it had in 2015.

The deal, however, had plenty of critics. Many hawks, particularly within the Republican Party, argued that the deal’s failure to roll back Iran’s nuclear progress meant that a patient Tehran still had a path to the bomb. Better, they said, for Washington to confront a nuclear crisis sooner, when Iran’s economy was still reeling from U.S.-led sanctions, than after years of relief. These critics found a receptive audience in Trump, who exited the JCPOA in May 2018, prompting Iran to restart its centrifuge R & D and expand enrichment activities in May 2019.

President Joe Biden attempted to negotiate a return to the JCPOA throughout his administration. But Iran’s leaders, fearing the reelection of Trump, did not trust that Biden could deliver a durable deal. When talks between the United States and Iran faltered, the Biden administration declined to pursue an entirely new agreement, opting instead to avoid escalation. The failure of both U.S. administrations to come up with a replacement for the 2015 deal has been thrown into even higher relief by the news that Iran stands just days away from producing its first nuclear weapons–worth of material if it so chooses.

There are areas of JCPOA’s inspection regime that did not go far enough.

Fortunately, elements of the JCPOA can still be applied to a deal that could garner bipartisan support. Chief among them are the original agreement’s transparency tools. Although much of the diplomatic and public discussion about a deal have focused on the future of Iran’s enrichment program, international inspections, using the latest techniques and equipment, are the fundamental element around which any agreement must be structured. Iran must give the International Atomic Energy Agency the access to evaluate whether its nuclear program is peaceful or moving to weapons production. Without enhanced inspections and transparency, no deal—whether it requires the dismantlement of Iran’s nuclear program or not—will last. Consequently, the United States should prioritize getting Iran to agree to the most intense inspections regime possible, at both declared sites and undeclared sites. If Iran will not fully meet the current standard of the IAEA Safeguards Agreement and adhere to its Additional Protocol, a set of IAEA rules developed in 1994 in response to revelations about Iraq’s nuclear program, Washington should walk.

The United States should also demand that Iran accept the JCPOA’s transparency mechanisms related to centrifuges and uranium stockpiles. These mechanisms gave the international community insight into the location and quantity of Iran’s centrifuges (both completed and as manufactured components), as well as the quantity of its uranium. Without this transparency, Iran could easily develop a covert nuclear program, even as it publicly asserts its peaceful intentions. Seven years after the United States exited the JCPOA, Iran has created advanced centrifuges that have permanently reduced its breakout time. It is also capable of building a clandestine enrichment plant with smaller signatures that would be harder to detect and, because of its efforts to bury and harden these facilities, destroy. Worse, after attacks on its centrifuge-associated infrastructure in 2021, Iran stopped providing the IAEA with access to the centrifuge components the government is producing and information on where they are stored. Even if an agreement between Iran and the United States eliminated Iran’s declared enrichment facilities, without intrusive declarations and inspections that focus on the country’s centrifuge manufacturing pipeline, Tehran could still covertly go nuclear. Restoring JCPOA inspection rights would go a long way to correcting this problem.

To be sure, there are areas of JCPOA’s inspection regime that did not go far enough and that a new deal must strengthen. A new deal, for example, should address the challenge of weaponization more directly than the JCPOA did. In Section T of the original deal, Iran agreed not to engage in work on nuclear weaponization or with certain technologies that could enable it, but Tehran was not required to declare existing equipment that could be used in the weaponization process or provide routine access to it to the IAEA. As a result, verification was extremely difficult. Although the United States had to accept this weaker provision in 2015, times have changed. After Israel acquired and publicized documents from Iran’s nuclear archive in 2018, IAEA investigators discovered new sites where Iran had been working on weapons in the past. Since then, U.S. government reports indicate that Iran continues to engage in dual-use work relevant to weapons. Iranian leaders now frequently bandy about the idea of producing nuclear weapons if need be. A deal should thus require that Iran declare any equipment or materials that are related to nuclear weaponization as defined by the Nuclear Suppliers Group. The deal should also require that Tehran let the IAEA verify how Iranian nuclear equipment and materials are being used, with the clear understanding that if the agency’s inspectors were ever stonewalled, Washington would be within its rights to revoke the agreement. This should include, explicitly, access to military sites.

SOAK THE ENRICHED

International transparency is the necessary condition for any new nuclear deal. But it alone is not sufficient. The United States must also demand modifications to Iran’s nuclear program itself.

Some changes should be easy for Iran to accept. In the JCPOA, Iran essentially agreed to end any near-term option for a plutonium-based bomb by modifying its reactor capable of producing weapons-usable plutonium and to refrain from any spent-fuel reprocessing work.

But other changes, especially on Iran’s uranium enrichment program, will be harder for Tehran to swallow. To some extent, Iran’s nuclear progress since May 2018 has rendered some of the restrictions obtained in the JCPOA moot. During those talks, the United States was dealing with Iran’s first-generation centrifuge. It was a machine akin to a teenager’s first car: capable of getting the user where it wanted to go, but not efficiently. Restricting centrifuge R & D was an important win for the United States in 2015. Today, however, Iran can do a lot more with a smaller number of centrifuges.

Iran could reassure the rest of the world that it has no intention of secretly building a weapon by completely dismantling its enrichment program, subject to international verification, which would make it easier to spot secret projects. In light of Tehran’s deal with Russia to supply Iran’s Bushehr nuclear reactor with fuel, and in the absence of forthcoming reactors that require a domestic supply of enriched uranium fuel, Iran’s current nuclear program has scant economic value. And although the Trump administration persistently misstates why countries enrich uranium (several countries do so for energy, not for weapons programs), Iran could find more supplies of enriched uranium internationally, if needed.

Ultimately, Washington might have to live with some risk.

Iran has long maintained that it will not dismantle its enrichment program, despite all the pressure, threats, and diplomatic entreaties from the United States and its partners, claiming it has invested too much—politically, economically, and socially—to give it up. Enriched uranium also represents Iran’s best bet if Tehran wants to retain a future nuclear weapons option.

Complex proposals to sidestep this issue—whether by setting up a joint enrichment venture between Iran and Saudi Arabia; a consortium with other countries in the Middle East; matching tight restrictions on Iran’s uranium enrichment to its reactor construction; or making esoteric fuel supply arrangements that would have Iran convert its uranium into gas, export it for enrichment elsewhere, then import it back—could still ultimately leave thousands of centrifuges in Iran’s possession. These proposals could also create a population of international monitors at Iranian nuclear sites, who could serve as de facto human shields and deter an international attack if Iran took up illegal weapons production.

Negotiating parties could hammer out more practicable arrangements. But ultimately, Washington might have to live with some risk. Still, an agreement on uranium enrichment would serve a critical purpose for both the Trump administration and Tehran: the United States could accept some enrichment by Iran while strengthening limitations, and Iran could accept those limitations without being seen as completely caving to its sworn enemy.

MORE MONEY, MORE PROBLEMS

Iran’s appetite for more extensive sanctions relief than what the JCPOA provided creates space for negotiations. The United States should thus build its sanctions relief framework on a sliding scale that ties relief to domestic enrichment restrictions.

If, for example, the United States insisted on the long-term or permanent cessation of uranium enrichment in Iran, it could promise Tehran not just relief from secondary sanctions (which punish foreigners who do business with Iran) but also an end to some elements of the U.S. embargo. This deal, for example, might drop sanctions on trade in commercial manufacturing projects and energy while retaining them on military or dual-use technology, the activities of the Islamic Revolutionary Guard Corps, and Iranian proxies. This would be a bold stroke, similar to Trump’s decision to suspend all U.S. sanctions on Syria in hopes that the new Syrian government delivers on its promises of inclusion and reform. The Trump administration has greater political flexibility to make such an offer than did the Obama or Biden administrations, thanks to the Republican Party’s deference to Trump’s foreign policy initiatives.

Iran has much to gain from substantial sanctions relief. U.S. sanctions have mauled Iran’s economy, limiting its ability to trade or bank internationally and undermining its key industries and infrastructure. They have made it hard to keep electricity and natural gas flowing, severely damaging Iran’s industrial base. Reducing sanctions, then, would increase Iran’s manufacturing capacity while opening it to the foreign financial and technological investment needed to pull the country out of its spiral.

Even limited sanctions relief would come at the expense of other U.S. efforts to counter Iran’s influence in the Middle East, however. Iran would use some of the new revenues to help reconstruct its “axis of resistance,” which has been battered by Israel over the last 18 months. It could also build up its covert action capabilities and domestic military bases, including its missile programs and its naval forces (which could be used to harry shipping throughout the region). Although post-JCPOA U.S. sanctions have not stopped Iran from funding its proxies, which do a lot with a little, the United States would have to accept the possibility that sanctions relief commensurate with significant Iranian concessions could lead to the rearming of organizations it has fought hard to dismantle.

To avoid this outcome, the United States should insist that any deal with Iran include restrictions on Tehran exporting or deploying missiles, drones, and other ranged attack vehicles outside its territory. It could also demand that Iran not interfere in the domestic affairs of other countries in the region. Iran would almost certainly not respect such a commitment, but future violations could serve as a justification for future responses.

MAKING GOOD

Since the United States withdrew from the JCPOA, Iran’s nuclear advances have been significant and dangerous. Tehran now sits on the threshold of becoming a nuclear weapons state and, with the destruction of much of its proxy forces, may feel it has no choice but to cross over. For decades, U.S. policy under Democratic and Republican presidents has correctly aimed to prevent this possibility, through force if necessary. Now, Washington is nearing the moment of truth.

Just because Washington should be prepared to use force to prevent Iran from acquiring nuclear weapons, however, doesn’t mean that military action is the most desirable outcome. Striking Iran’s nuclear program would likely set off a much larger conflict in which Israel and the United States hunt for covert Iranian nuclear sites and Tehran retaliates in the Middle East and beyond. Instead, the United States should take advantage of its leverage and Trump’s ironclad grip on the Republican Party to make a deal—even an imperfect one—while doing so remains possible. Trump could even make good on his promise from 2018: to secure a better agreement than the JCPOA. His deal would have expanded inspection authorities, limitations on nuclear weaponization–related work, and limits on Iranian support to proxies. Improbably, the administration has a golden opportunity to reach an agreement. It should take it.

RICHARD NEPHEW is Senior Research Scholar at Columbia University at the Center on Global Energy Policy and a Bernstein Adjunct Fellow at the Washington Institute for Near East Policy. He served as Deputy Special Envoy for Iran during the Biden administration and on the National Security Council and in the State Department during the Obama administration.