3166 - Rào cản thực sự đối với hòa bình với Iran

Jennifer Kavanagh and Rosemary Kelanic

Những lời đảm bảo đáng tin cậy là chìa khóa để chống lại tham vọng hạt nhân của Tehran

Hậu quả của cuộc tấn công bằng tên lửa của Iran ở miền bắc Israel, tháng 6 năm 2025Avi Ohayon / Reuters

Chỉ hai ngày sau khi cho phép tấn công quân sự vào các cơ sở hạt nhân của Iran tại Fordow, Isfahan và Natanz, Tổng thống Hoa Kỳ Donald Trump đã tuyên bố chấm dứt chiến tranh trên không giữa Iran và Israel và tuyên bố rằng đã đến lúc hòa bình. "Có lẽ Iran hiện có thể tiến tới hòa bình và hòa hợp trong khu vực", ông viết trên trang Truth Social của mình. Liệu lệnh ngừng bắn có được duy trì hay không vẫn còn phải chờ xem, nhưng nếu Trump hy vọng sẽ nhanh chóng quay lại với ngoại giao, ông có thể sẽ thất vọng.

Trump và nhóm an ninh quốc gia của ông thấy mình đang ở trong tình thế khó khăn. Như các quan chức chính quyền đã thừa nhận, kho dự trữ uranium làm giàu cao và các thành phần máy ly tâm của Iran có thể đã tồn tại sau các hoạt động quân sự của Israel và Hoa Kỳ. Để xác định vị trí và bảo vệ chúng, Washington sẽ cần sự hợp tác của Tehran. Tuy nhiên, cho đến nay, Trump và các nhà đàm phán của ông vẫn chưa thể thuyết phục các nhà lãnh đạo Iran đưa ra những nhượng bộ đáng kể. Đáng chú ý nhất là người Iran vẫn tiếp tục từ chối lời kêu gọi từ bỏ hoàn toàn việc làm giàu uranium. Trump có thể hy vọng rằng màn phô trương sức mạnh quân sự gần đây của Hoa Kỳ, kết hợp với chiến dịch quân sự hung hăng của Israel trong hai tuần qua, sẽ buộc Iran phải thỏa hiệp, nhưng điều này là không thể. Nếu có bất cứ điều gì, các nhà lãnh đạo Iran sẽ miễn cưỡng hơn trong việc theo đuổi ngoại giao sau khi Trump hai lần cho phép các cuộc đàm phán đang diễn ra với Iran bị phá hỏng bởi hành động quân sự - đầu tiên là bật đèn xanh cho các cuộc không kích của Israel và sau đó là trực tiếp tham gia vào cuộc chiến. Các tối hậu thư của ông hứa hẹn nhiều hình phạt quân sự hơn và những ám chỉ của ông về khả năng thay đổi chế độ đều không có ích.

Thách thức mà chính quyền Trump phải đối mặt hiện nay không phải là mức độ nghiêm trọng của các mối đe dọa mà họ đã đưa ra mà là độ tin cậy của các đảm bảo mà họ có thể cung cấp cho chế độ Iran. Để cách tiếp cận cưỡng ép của Trump đối với ngoại giao có hiệu quả trong việc thúc đẩy Iran vào một thỏa thuận hạt nhân mạnh mẽ, cần có hai điều. Đầu tiên, Hoa Kỳ phải đưa ra những lời đe dọa đáng tin cậy để áp đặt những hậu quả đáng kể và đau đớn nếu Iran phớt lờ hoặc vi phạm các yêu cầu của Hoa Kỳ. Trump đã làm điều đó, với các bài đăng trên mạng xã hội, sự gia tăng lực lượng quân sự Hoa Kỳ đến khu vực và, rõ ràng nhất là các cuộc tấn công vào các cơ sở hạt nhân của Iran. Tuy nhiên, những cảnh báo và hành động này vẫn có thể có tác động hạn chế đến hành vi của Iran nếu không có yêu cầu thứ hai: sự đảm bảo có ý nghĩa của Hoa Kỳ rằng Iran sẽ không phải chịu những hậu quả bị đe dọa - hoặc những hậu quả khác - nếu nước này chấp nhận các yêu cầu của Hoa Kỳ. Các nhà lãnh đạo Iran cần tin rằng nếu đất nước của họ khuất phục, Hoa Kỳ sẽ không cố gắng phá vỡ nó.

Quyết định sử dụng vũ lực của Hoa Kỳ của Trump đã khiến những lời đe dọa của ông trở nên đáng tin hơn nhưng lại khiến việc đưa ra những lời đảm bảo đáng tin cậy trở nên khó khăn hơn. Tuy nhiên, Washington vẫn có các lựa chọn nếu họ hy vọng đưa các nhà lãnh đạo Iran trở lại các cuộc đàm phán có hiệu quả hướng tới một thỏa thuận hạt nhân mới. Trump sẽ cần đảm bảo rằng Israel chấm dứt vĩnh viễn chiến dịch quân sự của mình, bao gồm cả việc hạn chế tiếp tế đạn dược tấn công nếu Israel tái khởi động chiến tranh trên không. Tổng thống và nhóm an ninh quốc gia của ông nên tuyên bố chắc chắn rằng thay đổi chế độ không phải là mục tiêu của Hoa Kỳ và cho thấy họ có ý đó bằng cách rút các lực lượng không quân và hải quân mới được tăng cường gần đây khỏi Trung Đông. Và Washington nên đưa ra biện pháp nới lỏng lệnh trừng phạt ngay lập tức có hiệu lực ngay khi Iran và Hoa Kỳ đạt được khuôn khổ chung cho một thỏa thuận. Việc khởi động lại con đường ngoại giao mà Washington đột ngột gián đoạn vào giữa tháng 6 sẽ rất khó khăn và đòi hỏi sự kiên nhẫn, nhưng giải quyết vấn đề về những đảm bảo đáng tin cậy sẽ là con đường duy nhất dẫn đến mục tiêu cuối cùng của Trump: chấm dứt tham vọng hạt nhân của Iran.

TẠI SAO CÁC MỐI ĐE DỌA CẦN CÓ SỰ ĐẢM BẢO

Trump vẫn tập trung vào việc ngăn chặn con đường của Iran đến với vũ khí hạt nhân. Đó là mục tiêu tốt nhất đạt được thông qua ngoại giao, không phải là các biện pháp quân sự, vì sức mạnh không quân có những hạn chế cố hữu trong việc phá hủy các địa điểm hạt nhân sâu và kho dự trữ uranium một cách chắc chắn và dứt khoát.

Các cuộc tấn công của Hoa Kỳ vào Fordow, Natanz và Isfahan đã chứng minh một cách chính xác vấn đề này. Mặc dù các đánh giá về thiệt hại trên chiến trường vẫn đang được tiến hành, Fordow dường như đã bị hư hại nhưng không bị phá hủy hoàn toàn. Gary Samore, một chuyên gia hạt nhân của Harvard, đã đưa ra ý kiến ​​trong một bài phân tích cho tờ Financial Times rằng chế độ Iran đã di dời các máy ly tâm và có lẽ là các vật liệu khác khỏi Fordow trước khi nơi này bị nhắm mục tiêu, nghĩa là các thành phần của chương trình hạt nhân Iran có khả năng đã sống sót sau cuộc tấn công. David Albright, một cựu thanh tra vũ khí của Liên hợp quốc, đã nói với CNN vào thứ Hai rằng một số máy ly tâm "không được tính đến" và một số kho dự trữ urani làm giàu cao 60 phần trăm "đã bị Iran mang đi và chúng tôi không biết chúng ở đâu". Theo phân tích mà chuyên gia hạt nhân Jeffrey Lewis chia sẻ trên mạng xã hội, địa điểm cuối cùng được biết đến của kho dự trữ của Iran là trong các đường hầm tại Isfahan mà Hoa Kỳ dường như không tấn công.

Nhìn rộng hơn, chương trình hạt nhân của Iran vượt xa ba địa điểm này. Nhớ lại cuộc tấn công của Israel vào Osirak, một lò phản ứng hạt nhân của Iraq năm 1981, Iran đã xây dựng chương trình hạt nhân của mình theo hướng phân chia, dư thừa và có khả năng phục hồi cao. Các chức năng quan trọng như R & D, luyện kim urani và kỹ thuật ly tâm được nhúng vào các cơ quan chính phủ, các công ty kỹ thuật và các trường đại học Iran. Do đó, ngoại giao phải theo sau các cuộc không kích của Hoa Kỳ để thuyết phục Iran hợp tác trong việc phá hủy chương trình hạt nhân của mình.

Rõ ràng là Iran lo sợ một cuộc chiến tranh kéo dài với Hoa Kỳ. Chính vì lý do này mà Tehran đã giới hạn hành động trả đũa các cuộc không kích của Hoa Kỳ bằng một cuộc tấn công bằng tên lửa được báo trước vào Căn cứ Không quân Al Udeid của Hoa Kỳ ở Qatar, cuộc tấn công này đã dễ dàng bị đánh chặn mà không gây thương vong cho quân nhân Hoa Kỳ. Nhưng ngay cả khi các nhà lãnh đạo Iran sẵn sàng từ bỏ nhiều yêu cầu của họ để thoát khỏi cuộc chiến với Hoa Kỳ, thì việc Trump sử dụng nhiều lời đe dọa sẽ không đưa họ trở lại bàn đàm phán. Như Thomas Schelling, học giả về quan hệ quốc tế được kính trọng và là người đoạt giải Nobel, đã từng nhận định, các mối đe dọa đáng tin cậy phải đi kèm với những lời đảm bảo đáng tin cậy để thuyết phục thành công đối thủ đầu hàng. Nói cách khác, để cưỡng chế thành công, nó phải đi kèm với những lời hứa rằng nếu mục tiêu tuân thủ, họ sẽ tránh được những hậu quả bị đe dọa.

Chính quyền Trump có thể thuyết phục Iran rằng sự thỏa hiệp sẽ đáng giá.

Do đó, vấn đề không chỉ là thuyết phục Iran rằng nếu họ không từ bỏ chương trình hạt nhân, Hoa Kỳ sẽ tấn công. Washington cũng phải thuyết phục Tehran về lời đảm bảo ngầm: nếu họ từ bỏ chương trình hạt nhân, thì sẽ không có cuộc tấn công nào xảy ra. Nếu Iran tin rằng Israel hoặc Hoa Kỳ sẽ sử dụng vũ lực quân sự bất kể thế nào, họ sẽ không có động lực để thỏa hiệp.

Có một số lý do khiến Iran không thể coi độ tin cậy của những lời đảm bảo của Hoa Kỳ là điều hiển nhiên. Đầu tiên, các quốc gia sống trong một hệ thống quốc tế hỗn loạn, nơi không có thẩm quyền bao trùm nào tồn tại để đảm bảo các thỏa thuận và trừng phạt những kẻ bội ước. Iran không có biện pháp khắc phục bên ngoài nếu Hoa Kỳ phản bội bằng cách theo đuổi việc thay đổi chế độ sau khi Iran từ bỏ tham vọng hạt nhân của mình. Thứ hai, có một vấn đề không nhất quán về thời gian: chỉ sau khi Iran đã hy sinh nguồn đòn bẩy chính của mình - chương trình hạt nhân - thì Hoa Kỳ mới phải giữ lời hứa. Cuối cùng, Iran phải lo lắng rằng các nhượng bộ về hạt nhân sẽ khuyến khích Israel và Hoa Kỳ đưa ra những yêu cầu mở rộng hơn trong tương lai. Nhìn chung, việc tuân thủ các điều kiện của Hoa Kỳ là rủi ro đối với Iran vì Hoa Kỳ ít có động lực để duy trì sự kiềm chế sau khi Trump đạt được điều mình muốn.

Các quốc gia có thể phá vỡ lời hứa của mình ngay lập tức hoặc trong thời gian dài. Hãy xem xét Bản ghi nhớ Budapest năm 1994, khi Ukraine trả lại vũ khí hạt nhân của Liên Xô cho Nga để đổi lấy cam kết từ Nga, Vương quốc Anh và Hoa Kỳ rằng toàn vẹn lãnh thổ của Ukraine là bất khả xâm phạm. Lời hứa đó chỉ kéo dài trong 20 năm; Nga sáp nhập Crimea từ Ukraine vào năm 2014 và xâm lược sâu vào lãnh thổ Ukraine một lần nữa vào tháng 2 năm 2022.

Trong trường hợp của Iran, chế độ này rõ ràng tin rằng Hoa Kỳ có thể cam kết thay đổi chế độ bất kể Tehran có đồng ý phá bỏ chương trình hạt nhân của mình hay không. Và ngay lúc này, nó nắm giữ một lá bài quan trọng: kiến ​​thức về vị trí của các thành phần còn thiếu của chương trình hạt nhân đó. Nếu Hoa Kỳ không thể truy tìm và bắt giữ tất cả các thành phần của chương trình, thì có nguy cơ là tàn dư của chính phủ hiện tại có thể chạy trốn để có được một quả bom hoặc các thành phần còn thiếu này rơi vào tay các nhóm chiến binh khó lường. Do đó, Washington không còn động lực để nhảy vào thay đổi chế độ ngay lập tức. Nhưng một khi Iran từ bỏ các thành phần đó hoặc vị trí của chúng, các nhà lãnh đạo Iran sẽ có lý do để lo sợ cho sự sống còn về mặt chính trị của họ—trừ khi, Hoa Kỳ đưa ra cho họ những đảm bảo thực sự.

VẤN ĐỀ VỀ UY TÍN

Ngay cả khi chính quyền Trump sẵn sàng và mong muốn đưa ra những đảm bảo đáng tin cậy cho Iran, họ vẫn thấy nhiệm vụ này khó khăn vì một số lý do. Thứ nhất, có một sự căng thẳng cố hữu giữa các mối đe dọa và sự đảm bảo. Các bước mà một quốc gia thực hiện để khiến các mối đe dọa của mình trở nên thuyết phục hơn—chẳng hạn như điều động lực lượng quân sự vào vị trí hoặc khai thác "chiến thuật điên rồ" để thuyết phục đối thủ rằng quốc gia đó "đủ điên rồ" để thực hiện các mối đe dọa cực đoan—đồng thời khiến các cam kết của quốc gia đó rằng sự hợp tác sẽ được đền đáp thay vì bị lợi dụng trở nên đáng ngờ.

Khi đối phó với Iran, Trump chủ yếu dựa vào các mối đe dọa, cả đã hứa và đã thực hiện. Ông đã đưa nhiều tài sản quân sự của Hoa Kỳ vào Trung Đông, bao gồm nhiều hệ thống phòng không hơn, thêm máy bay chiến đấu của Hoa Kỳ và một nhóm tác chiến tàu sân bay thứ hai của hải quân Hoa Kỳ. Trump cũng đã sử dụng phương tiện truyền thông xã hội và các tuyên bố công khai để làm rõ rằng ông đã sẵn sàng và mong muốn giải phóng toàn bộ sức mạnh của quân đội Hoa Kỳ vào Iran. Và ông đã đảm bảo rằng các nhà lãnh đạo Iran coi lời đe dọa sử dụng vũ lực quân sự của ông là đáng tin cậy bằng cách thực hiện chúng bằng các cuộc tấn công vào các địa điểm hạt nhân của Iran. Trump cũng đã chứng tỏ mình là một diễn viên khó lường, sử dụng sự lừa dối để khiến Iran bất ngờ, ngay cả khi công khai kêu gọi đàm phán.

Iran hiện không thể nghi ngờ rằng Trump đã sẵn sàng thực hiện các mối đe dọa quân sự. Nhưng chính những hành động này đã khiến bất kỳ lời hứa hợp tác nào mà Trump và nhóm an ninh quốc gia của ông có thể đưa ra trở nên không đáng tin cậy. Với sự hiện diện quân sự lớn và sẵn sàng của Hoa Kỳ trong khu vực, các nhà lãnh đạo Iran có thể sẽ nghi ngờ về cam kết của Washington đối với hòa bình và lo sợ rằng việc nhượng bộ các yêu cầu của Washington sẽ khiến đất nước của họ dễ bị tổn thương và bị phơi bày trước vòng tấn công tiếp theo.

Thách thức thứ hai mà Trump phải đối mặt không hoàn toàn do chính ông tạo ra. Nó phát sinh từ nhiều lần các tổng thống Hoa Kỳ trước đây đã nuốt lời hoặc đưa ra những lời đảm bảo cuối cùng lại trở nên rỗng tuếch. Ví dụ, ám ảnh tương tác hiện tại giữa Iran và Hoa Kỳ là trường hợp của cuộc chiến tranh Hoa Kỳ năm 2003 tại Iraq. Trong quá trình chuẩn bị cho cuộc chiến, Tổng thống George W. Bush đã yêu cầu Saddam Hussein cho phép các thanh tra vũ khí quốc tế vào để chứng minh tuyên bố của Saddam rằng ông không theo đuổi vũ khí hủy diệt hàng loạt. Sau nhiều tháng tranh chấp, cuối cùng Iraq đã cho phép các thanh tra quốc tế vào lại vào tháng 11 năm 2002, chấp nhận chiến dịch gây sức ép của Bush với hy vọng ngăn chặn một cuộc tấn công quân sự. Tuy nhiên, sau đó Bush vẫn tấn công Iraq, mặc dù các thanh tra không tìm thấy bằng chứng nào về những vũ khí như vậy. Các bằng chứng sau đó, chẳng hạn như Bản ghi nhớ Phố Downing, cho thấy Bush quyết tâm tấn công Iraq bất kể các thanh tra phát hiện ra điều gì.

Iran có mọi lý do để lo lắng về động thái tương tự ở đây. Rốt cuộc, Trump đã cho phép Israel thực hiện hành động quân sự vào giữa tháng 6 ngay cả khi các nhóm đàm phán của Mỹ và Iran đang lên kế hoạch cho một vòng đàm phán khác chỉ vài ngày sau đó. Ông cũng là người đã rút khỏi thỏa thuận hạt nhân ban đầu với Iran, được gọi là Kế hoạch hành động toàn diện chung, và áp đặt các lệnh trừng phạt "áp lực tối đa" trừng phạt mặc dù Iran tuân thủ các điều khoản của thỏa thuận năm 2015. Với những kinh nghiệm này, Tehran sẽ có lý khi nghi ngờ rằng Washington đã quyết định sử dụng vũ lực quân sự một lần nữa trong tương lai bất kể mức độ nhượng bộ của Iran.

Cuối cùng, và có lẽ là khó khăn nhất trong tất cả, những đảm bảo của Trump với Iran cần phải được chuyển đến Israel. Để ngoại giao có hiệu quả, Trump phải thuyết phục Iran không chỉ rằng các nhượng bộ sẽ ngăn chặn một cuộc tấn công trong tương lai của Hoa Kỳ mà còn phải khiến Israel tuân thủ lệnh ngừng bắn mới và ngăn chặn các hành động quân sự mới của Israel trong tương lai. Điều này sẽ rất khó khăn vì Israel đã chứng minh được khả năng và thiện chí hành động đơn phương của mình, trong khi Trump lại thể hiện sự thèm muốn hạn chế (hoặc có lẽ là khả năng) kiềm chế Israel khi bị gây sức ép. Việc thuyết phục Iran rằng Hoa Kỳ có thể và sẽ ngăn cản Israel thực hiện hành động quân sự trong tương lai chống lại Iran miễn là các nhà lãnh đạo Iran đồng ý với các điều kiện của Hoa Kỳ sẽ đòi hỏi, ít nhất, một tổng thống quyết tâm sử dụng đòn bẩy của Hoa Kỳ đối với Israel, không chỉ liên quan đến các hoạt động của nước này ở Iran mà còn trên khắp Trung Đông.

Do đó, việc cung cấp những đảm bảo đáng tin cậy cho Tehran là một nhiệm vụ khó khăn đối với Washington, trở nên phức tạp hơn do sự kéo dài của các lựa chọn chính sách đối ngoại trong quá khứ của Hoa Kỳ. Tuy nhiên, điều đó không phải là không thể và chính quyền Trump có thể thuyết phục Iran rằng sự thỏa hiệp sẽ đáng giá.

KHỞI ĐỘNG LẠI NGOẠI GIAO

Việc tái hợp tác với Iran về mặt ngoại giao sẽ đòi hỏi sự kết hợp giữa các đảm bảo về quân sự và kinh tế có thể nhìn thấy và không thể đảo ngược, một số được Hoa Kỳ đưa ra đơn phương và một số được đưa ra cùng với các quốc gia khác. Trước tiên, Trump phải hứa sẽ kiềm chế Israel. Điều này sẽ là thách thức về mặt chính trị và trở nên khó khăn hơn nhiều vì thực tế là Trump đã nhượng bộ Thủ tướng Israel Benjamin Netanyahu ít nhất hai lần. Hơn nữa, không có khả năng Trump sẽ rút lại viện trợ phòng thủ trong khi Iran vẫn đe dọa Israel. Nhưng Hoa Kỳ có thể ra hiệu cho Israel (và Iran) rằng họ sẽ không tiếp tế một số năng lực tấn công của Israel, bao gồm cả bom chính xác và tên lửa, nếu Israel cố gắng tiếp tục chiến tranh trên không chống lại Iran trong quá trình đàm phán hoặc trong khi Iran đang tuân thủ các điều khoản của một thỏa thuận mới. Điều này ít nhất sẽ hạn chế phạm vi và thời gian của các cuộc không kích trong tương lai của Israel.

Thứ hai, Trump và các quan chức Hoa Kỳ khác nên khẳng định rõ ràng và nhất quán rằng họ không tìm cách thay đổi chế độ ở Iran và chỉ tập trung vào chương trình hạt nhân của Iran. Chỉ hùng biện thôi thì chưa đủ, vì vậy Hoa Kỳ nên củng cố lời nói của mình bằng những thay đổi trong tư thế khu vực của Hoa Kỳ, qua đó cho thấy rõ ràng rằng Washington không chuẩn bị cho một cuộc chiến thay đổi chế độ khác ở Trung Đông. Ví dụ, trong tương lai gần, Hoa Kỳ có thể rút các lực lượng không quân và hải quân đã được tăng cường đến khu vực này trong những tuần gần đây và khi tình hình trong khu vực ổn định, hạ mức độ sẵn sàng và đe dọa tại các căn cứ quân sự khu vực xuống mức bình thường. Washington cũng có thể tái cam kết với các kế hoạch rút quân khỏi Syria và Iraq như một dấu hiệu cho thấy Hoa Kỳ có ý định tiếp tục tái định hướng toàn cầu khỏi Trung Đông sau khi cuộc khủng hoảng hiện tại lắng xuống. Các đối tác khu vực của Hoa Kỳ có thể được huy động để củng cố thông điệp rằng Hoa Kỳ không quan tâm đến việc tạo điều kiện cho việc thay đổi chế độ ở Iran bằng cách từ chối cho phép các lực lượng Hoa Kỳ sử dụng lãnh thổ hoặc không phận của họ cho các hoạt động nhằm vào các mục tiêu của chế độ.

Cuối cùng, chính quyền Trump nên đưa ra biện pháp nới lỏng lệnh trừng phạt ngay lập tức sau khi Iran và Hoa Kỳ đồng ý về một khuôn khổ chung cho một thỏa thuận. Điều này sẽ phù hợp với lời khẳng định của Trump rằng ông hy vọng sẽ thấy một Iran thành công và thịnh vượng và sẽ cung cấp cho các nhà lãnh đạo Iran một số bằng chứng cho thấy Washington không muốn lật đổ chế độ này. Việc khiến các đối tác châu Âu ký vào lời hứa này sẽ giúp củng cố bất kỳ cam kết nào của Hoa Kỳ và những lợi ích mà việc nới lỏng lệnh trừng phạt có thể mang lại cho Iran. Đáng chú ý, tác động của việc nới lỏng lệnh trừng phạt có thể diễn ra nhanh chóng: Syria gần đây đã hoàn thành giao dịch ngân hàng đầu tiên của mình bằng SWIFT, chỉ một tháng sau khi Trump công bố kế hoạch dỡ bỏ lệnh trừng phạt của Hoa Kỳ.

Ngay cả khi đưa ra ba loại đảm bảo này, Trump cũng nên hủy bỏ tối hậu thư "thỏa thuận hoặc ném bom" mà ông vẫn tiếp tục đưa ra cho các nhà lãnh đạo Iran. Với chương trình hạt nhân của Iran bị đình trệ và cơ sở hạ tầng tên lửa đạn đạo của nước này bị hư hại nghiêm trọng, không cần phải có một thỏa thuận hoặc hành động quân sự tiếp theo. Trump hiện có nhiều thời gian và do đó nên tận dụng nó. Ông đã áp dụng "hòa bình thông qua sức mạnh" như một câu thần chú. Trong những ngày và tuần tới, ông sẽ cần phải nhớ rằng sức mạnh không chỉ được đo lường thông qua việc sử dụng vũ lực quân sự mà còn thông qua khả năng kiềm chế đáng tin cậy.

JENNIFER KAVANAGH là Nghiên cứu viên cao cấp và Giám đốc Phân tích quân sự tại Defense Priorities và là Giáo sư thỉnh giảng tại Trung tâm Nghiên cứu An ninh của Đại học Georgetown.

ROSEMARY KELANIC là Giám đốc Chương trình Trung Đông tại Defense Priorities.

https://www.foreignaffairs.com/iran/jennifer-kavanagh-and-rose-kelanic

***

The Real Obstacle to Peace With Iran

Credible Assurances Are the Key to Countering Tehran’s Nuclear Ambitions

The aftermath of an Iranian missile attack in northern Israel, June 2025Avi Ohayon / Reuters

Just two days after authorizing military strikes on Iran’s nuclear facilities at Fordow, Isfahan, and Natanz, U.S. President Donald Trump announced an end to the air war between Iran and Israel and declared that it was time for peace. “Perhaps Iran can now proceed to Peace and Harmony in the Region,” he wrote on his site Truth Social. Whether the cease-fire will hold remains to be seen, but if Trump is hoping for a quick return to diplomacy, he is likely to be disappointed.

Trump and his national security team find themselves in a bind. As administration officials have admitted, Iran’s stockpiles of highly enriched uranium and centrifuge components have probably survived military operations by Israel and the United States. In order to locate and secure them, Washington will require Tehran’s cooperation. So far, however, Trump and his negotiators have been unable to cajole Iran’s leaders into making significant concessions. Most notably, the Iranians continue to reject calls to give up uranium enrichment entirely. Trump may hope that his recent display of U.S. military power, combined with Israel’s aggressive military campaign over the past two weeks, will force Iran to compromise, but this is unlikely. If anything, Iran’s leaders will be more reluctant to pursue diplomacy after Trump twice allowed ongoing talks with Iran to be scuttled by military action—first by greenlighting Israeli airstrikes and then by joining the war directly. His ultimatums promising more military punishment and his references to the possibility of regime change are equally unhelpful.

The challenge that the Trump administration faces now is not with the severity of the threats it has issued but with the credibility of the assurances it can provide to Iran’s regime. For Trump’s coercive approach to diplomacy to work in pushing Iran into a strong nuclear deal, two things are necessary. First, the United States must issue believable threats to impose significant and painful consequences if Iran ignores or violates U.S. demands. Trump has done that, with his social media posts, the surge of U.S. military forces to the region, and, most emphatically, his strikes on Iran’s nuclear facilities. These warnings and actions, however, may still have limited impact on Iranian behavior without the second requirement: meaningful U.S. assurances that Iran won’t suffer the threatened consequences—or other repercussions—if it acquiesces to U.S. demands. Iran’s leaders need to believe that if their country bends the United States won’t try to break it.

Trump’s decision to use U.S. military force has made his threats more believable but made it harder to offer credible assurances. Washington still has options, however, if it hopes to bring Iran’s leaders back into productive negotiations toward a new nuclear deal. Trump will need to ensure that Israel permanently ends its military campaign, including by restricting the resupply of offensive munitions if Israel restarts its air war. The president and his national security team should state definitively that regime change is not an American goal and show that they mean it by withdrawing recently surged air and naval forces from the Middle East. And Washington should offer immediate sanctions relief that kicks in as soon as Iran and the United States reach a broad framework for an agreement. Restarting the diplomatic track that Washington abruptly interrupted in mid-June will be difficult and require patience, but solving the problem of credible assurances offers the only pathway to Trump’s ultimate goal: an end to Iran’s nuclear ambitions.

WHY THREATS NEED ASSURANCES

Trump remains focused on blocking Iran’s path to a nuclear weapon. That is a goal best achieved through diplomacy, not military means, given the inherent limitations of airpower for destroying deeply buried nuclear sites and uranium stockpiles with certainty and finality.

The U.S. attacks on Fordow, Natanz, and Isfahan aptly demonstrate the problem. Although battlefield damage assessments are ongoing, Fordow appears to have been damaged but not entirely destroyed. Gary Samore, a Harvard nuclear expert, suggested in an analysis for the Financial Times that the Iranian regime removed centrifuges and perhaps other materials from Fordow before it was targeted, meaning that components of Iran’s nuclear program likely survived the attack. David Albright, a former UN weapons inspector, told CNN on Monday that some centrifuges are “unaccounted for” and that some stockpiles of 60 percent highly enriched uranium “were taken away by Iran, and we don’t know where they are.” According to analysis that nuclear expert Jeffrey Lewis shared on social media, the last known location of the Iranian stockpile was in tunnels at Isfahan that the United States does not appear to have struck.

More broadly, the Iranian nuclear program far exceeds these three sites. Mindful of the 1981 Israeli attack on Osirak, an Iraqi nuclear reactor, Iran constructed its nuclear program to be compartmentalized, redundant, and highly resilient. Critical functions such as R & D, uranium metallurgy, and centrifuge engineering are embedded in government agencies, engineering firms, and Iranian universities. Diplomacy must therefore follow U.S. airstrikes to persuade Iran to cooperate in dismantling its nuclear program.

Iran clearly fears a long war with the United States. It is for this reason that Tehran limited its retaliation to the U.S. airstrikes to a highly telegraphed missile attack on the U.S. Al Udeid Air Base in Qatar that was easily intercepted with no casualties to U.S. military personnel. But even if Iran’s leaders are willing to give up many of their demands to extricate themselves from war with the United States, Trump’s heavy use of threats will fail to bring them back to the negotiating table. As Thomas Schelling, the revered international relations scholar and Nobel Prize recipient, famously recognized, credible threats must be paired with credible assurances to successfully persuade an adversary to capitulate. For coercion to be successful, in other words, it must come with promises that if the target complies, it will avoid the threatened consequences.

The Trump administration can convince Iran that compromise will be worthwhile.

The issue, then, is not just convincing Iran that if it doesn’t give up its nuclear program, the United States will attack. Washington must also convince Tehran of the implicit assurance: if it does give up its nuclear program, then no attack will occur. If Iran believes that Israel or the United States will use military force no matter what, it has no incentive to compromise.

There are several reasons why Iran cannot simply take the credibility of U.S. assurances for granted. First, states live in an anarchic international system where no overarching authority exists to guarantee agreements and punish those who renege. Iran has no external recourse if the United States double-crosses it by pursuing regime change after Iran has given up its nuclear ambitions. Second, there is a time-inconsistency problem: only after Iran has already sacrificed its chief source of leverage—its nuclear program—will the United States have to keep its end of the bargain. Finally, Iran must worry that nuclear concessions will embolden Israel and the United States to make more expansive demands in the future. Altogether, compliance with U.S. conditions is risky for Iran because the United States has less incentive to remain restrained after Trump gets what he wants.

States can break their promises immediately or over the long term. Consider the 1994 Budapest Memorandum, when Ukraine returned Soviet nuclear weapons to Russia in return for a commitment from Russia, the United Kingdom, and the United States that Ukraine’s territorial integrity was sacrosanct. That promise lasted a mere 20 years; Russia annexed Crimea from Ukraine in 2014 and invaded deep into Ukrainian territory again in February 2022.

In the case of Iran, the regime clearly believes that the United States might be committed to regime change regardless of whether Tehran agrees to dismantle its nuclear program. And right now, it holds an important card: knowledge of the location of the missing components of that nuclear program. If the United States is unable to trace and capture all program components, it risks the possibility that embattled remnants of the current government could covertly sprint for a bomb or that these missing components fall into the hands of unpredictable militant groups. Washington, therefore, is disincentivized from jumping to regime change right away. But once Iran gives up those components or their location, Iran’s leaders will have reason to fear for their political survival—unless, that is, the United States gives them real assurances.

THE CREDIBILITY PROBLEM

Even if the Trump administration is ready and willing to provide Iran with credible assurances, it will find this task difficult for several reasons. For one, there is an inherent tension between threats and assurances. The steps a country takes to make its threats more convincing—such as moving military forces into position or exploiting “madman tactics” to convince the adversary that the country is “crazy enough” to follow through with extreme threats—simultaneously throw into doubt its commitments that cooperation will be rewarded rather than taken advantage of.

In dealing with Iran, Trump has leaned primarily on threats, both promised and delivered. He has flooded U.S. military assets into the Middle East, including more air defenses, additional U.S. fighter jets, and a second U.S. navy carrier strike group. Trump has also used social media and public statements to make clear that he is ready and willing to unleash the full weight of the U.S. military on Iran. And he has ensured that Iran’s leaders see his threats to use military force as credible by following through on them with strikes on Iran’s nuclear sites. Trump has also demonstrated himself to be an unpredictable actor, using deception to catch Iran off guard, even while publicly calling for negotiations.

Iran now can have no doubt that Trump is ready to make good on military threats. But these same actions have made any pledge of cooperation that Trump and his national security team might offer unreliable. With a still large and ready U.S. military footprint in the region, Iran’s leaders are likely to be skeptical of Washington’s commitment to peace and fear that yielding to Washington’s demands will leave their country vulnerable and exposed for the next round of strikes.

📷U.S. President Donald Trump en route to a NATO summit in The Hague, June 2025Brian Snyder / Reuters

The second challenge Trump faces is not entirely of his own making. It arises from the many times that past U.S. presidents have gone back on their word or offered assurances that ended up being hollow. Haunting the current interaction between Iran and the United States, for example, is the case of the 2003 U.S. war in Iraq. In the lead-up to war, President George W. Bush demanded that Saddam Hussein let international weapons inspectors in to substantiate Saddam’s claims that he was not pursuing weapons of mass destruction. After months of dispute, Iraq finally readmitted international inspectors in November 2002, acquiescing to Bush’s pressure campaign in hope of averting a military strike. Yet Bush subsequently attacked Iraq anyway, despite the inspectors finding no evidence of such weapons. Later evidence, such as the Downing Street Memo, suggested that Bush was determined to attack Iraq regardless of what the inspectors discovered.

Iran has every reason to worry about the same dynamic here. After all, Trump allowed Israel to take military action in mid-June even while American and Iranian negotiating teams were planning for another round of talks just days later. He was also the one who pulled out of the original nuclear deal with Iran, known as the Joint Comprehensive Plan of Action, and imposed punishing “maximum pressure” sanctions despite Iran’s compliance with the terms of the 2015 deal. With these experiences in mind, Tehran would be justified in suspecting that Washington has already decided to use military force again in the future no matter the extent of Iran’s concessions.

Finally, and perhaps trickiest of all, Trump’s assurances to Iran need to carry over to Israel. For diplomacy to work, Trump has to convince Iran not only that concessions will forestall a future U.S. attack but also that they will keep Israel in compliance with the new cease-fire and prevent renewed Israeli military action down the road. This will be challenging because Israel has already demonstrated its ability and willingness to act unilaterally, while Trump has exhibited limited appetite (or perhaps ability) to restrain Israel when pressured. Convincing Iran that the United States can and will keep Israel from taking future military action against Iran as long as Iran’s leaders agree to U.S. conditions will require, at the very least, a president determined to use U.S. leverage over Israel, not only with regard to its activities in Iran but across the Middle East.

Providing credible assurances to Tehran is thus a tall order for Washington, made more complicated by the long tail of past U.S. foreign policy choices. It is not, however, impossible, and the Trump administration can convince Iran that compromise will be worthwhile.

RESTARTING DIPLOMACY

Reengaging Iran diplomatically will require a combination of military and economic assurances that are visible and irreversible, some made unilaterally by the United States and some made alongside other countries. Trump must first promise to rein in Israel. This will be challenging politically and made much harder by the fact that Trump has already yielded to Israeli Prime Minister Benjamin Netanyahu at least twice. Moreover, it is unlikely that Trump would pull back defensive aid while Iran still threatens Israel. But the United States could signal to Israel (and Iran) that it will not resupply certain offensive Israeli capabilities, including precision bombs and missiles, should Israel try to resume its air war against Iran during negotiations or while Iran is adhering to the terms of a new deal. This would at the very least limit the scope and duration of future Israeli airstrikes.

Second, Trump and other U.S. officials should assert clearly and consistently that they do not seek regime change in Iran and are focused only on Iran’s nuclear program. Rhetoric alone is unlikely to be sufficient, so the United States should reinforce its words with changes to U.S. regional posture that clearly signal that Washington is not getting ready for another regime change war in the Middle East. For example, the United States could, in the near term, withdraw air and naval forces that have been surged to the region over recent weeks and, as things in the region stabilize, lower readiness and threat levels at regional military bases to normal. Washington could also recommit to plans to withdraw forces from Syria and Iraq as an indication that the United States intends to continue its global realignment away from the Middle East once the current crisis abates. U.S. regional partners could be enlisted to bolster the message that the United States is not interested in facilitating regime change in Iran by refusing to allow U.S. forces to use their territory or airspace for operations aimed at regime targets.

Finally, the Trump administration should offer immediate sanctions relief once Iran and the United States agree to even a broad framework for a deal. This would be consistent with Trump’s assertions that he hopes to see a successful and prosperous Iran and would offer Iran’s leaders some evidence that Washington is not out to topple the regime. Getting European partners to sign on to this promise will help strengthen any U.S. commitment and the benefits sanctions relief can offer to Iran. Notably, the effects of sanctions relief could be rapid: Syria recently completed its first banking transaction using SWIFT, barely one month after Trump announced plans to lift U.S. sanctions.

Even as he offers these three types of assurances, Trump should also retire the “deal or bombs” ultimatums that he continues to make to Iran’s leaders. With Iran’s nuclear program set back and its ballistic missile infrastructure severely damaged, there is not an urgent need for either a deal or further military action. Trump now has the luxury of time and so should take advantage of it. He has adopted “peace through strength” as a mantra. In the coming days and weeks, he will need to remember that strength is measured not only through the use of military force but also through the ability to credibly withhold it.

JENNIFER KAVANAGH is a Senior Fellow and Director of Military Analysis at Defense Priorities and an Adjunct Professor at Georgetown University’s Center for Security Studies.

ROSEMARY KELANIC is Director of the Middle East Program at Defense Priorities.