3183 - Vắng mặt tại Thời kỳ Sáng tạo?

Rebecca Lissner and Mira Rapp-Hooper

Chiến lược của Hoa Kỳ và Ảo tưởng về sự Phục hồi sau thời Trump

Ảnh Joe Gough

Trong lần đầu tiên Donald Trump làm tổng thống Hoa Kỳ, cách tiếp cận dị giáo của ông dường như báo trước một sự chuyển đổi mạnh mẽ trong chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ và thậm chí có khả năng là sự kết thúc của trật tự quốc tế dựa trên luật lệ. Tuy nhiên, phần lớn các thể chế, nhóm và quy tắc hiện hành vẫn tồn tại. Các liên minh của Washington vẫn vững chắc, các đối thủ của Hoa Kỳ đã thúc đẩy lợi ích của họ theo những cách thực sự nhưng hạn chế, và sức mạnh của Hoa Kỳ đã chứng tỏ là kiên cường. Kết quả là, chính quyền Biden đã có thể đổi mới các yếu tố truyền thống của ảnh hưởng của Hoa Kỳ và khôi phục các nguyên tắc cơ bản chính của chính sách đối ngoại Hoa Kỳ, chẳng hạn như sự lãnh đạo toàn cầu tích cực, các liên minh và quan hệ đối tác, và việc bảo vệ một trật tự quốc tế cởi mở, dựa trên luật lệ.

Nhưng khi Trump rời nhiệm sở vào tháng 1 năm 2029, sẽ không có đường lui. Việc Trump tái đắc cử đã xóa tan quan điểm cho rằng nhiệm kỳ tổng thống đầu tiên của ông chỉ là một sự bất thường, và những hành động gây chấn động ban đầu của chính quyền thứ hai đối với thương mại toàn cầu, thái độ hoài nghi đối với các đồng minh và tình cảm dành cho những kẻ thù trước đây đã thay đổi vai trò và hình ảnh của Hoa Kỳ trên thế giới. Một số người có thể cho rằng còn quá sớm để lên kế hoạch cho chính sách đối ngoại của chính quyền tiếp theo vì không ai biết những gián đoạn nào sẽ xảy ra. Nhưng việc nghĩ về tương lai của chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ chỉ dựa trên di sản hậu Trump có nguy cơ trở nên quá phản ứng hoặc theo chủ nghĩa phục hồi theo phản xạ. Một bài học đáng chú ý từ những tháng đầu nhiệm kỳ thứ hai của Trump là phạm vi và quy mô của sự thay đổi chính sách có thể xảy ra trong một thời gian rất ngắn. Tổng thống tiếp theo nên nhậm chức với một tầm nhìn rõ ràng và mang tính xây dựng cho tương lai của chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ và hành động để hiện thực hóa nó với cùng sự nhanh nhẹn mà chính quyền Trump đã thể hiện trong 100 ngày đầu tiên. Không bao giờ là quá sớm để bắt đầu tranh luận về các đường nét của tầm nhìn đó.

Để bắt đầu, Hoa Kỳ cần những gì mà các kế toán viên gọi là đánh giá “từ con số không” về chính sách đối ngoại của mình: một bảng trắng để đánh giá lại và biện minh cho các lợi ích, giá trị và chính sách lâu đời của mình. Bốn năm nữa, nhiều trụ cột quen thuộc trong chiến lược lớn của Hoa Kỳ - từ các liên minh đến các tổ chức đa phương đến các hiệp ước toàn cầu - có khả năng sẽ bị biến đổi đến mức không thể nhận ra. Hơn nữa, thế giới mà các công cụ này nhằm mục đích giúp quản lý sẽ thay đổi sâu sắc. Không một tổng thống mới nào, dù là đảng viên Dân chủ, đảng viên Cộng hòa truyền thống hơn hay môn đồ của Trump, sẽ có lựa chọn quay lại các cách tiếp cận quen thuộc của thời kỳ hậu Chiến tranh Lạnh. Bắt đầu từ con số không sẽ bảo vệ chống lại xu hướng mặc định là các cấu trúc và khái niệm cũ có thể không còn phản ánh được các lợi ích sống còn và bối cảnh địa chính trị của Hoa Kỳ hoặc nhu cầu và sở thích của người dân Mỹ.

Trump đã phơi bày những vết nứt ngày càng gia tăng trong trật tự quốc tế do Hoa Kỳ lãnh đạo. Nhưng ông không quan tâm đến việc sửa chữa chúng - hoàn toàn ngược lại. Khi nhiệm kỳ thứ hai của ông kết thúc, trật tự cũ đó sẽ bị phá vỡ không thể cứu vãn. Bất kỳ ai theo Trump sẽ phải tính đến một trật tự quốc tế phức tạp, đa cực và quyết định vai trò của Hoa Kỳ trong đó.

TRỞ LẠI BÌNH THƯỜNG?

Trong nhiệm kỳ đầu tiên của mình, thái độ thù địch của Trump đối với thương mại quốc tế, phản đối chủ nghĩa đa phương và hoài nghi sâu sắc về các liên minh đã báo hiệu sự kết thúc của trật tự quốc tế dựa trên luật lệ. Quan điểm chính sách không chính thống của ông đã có tác động khuếch đại lên các xu hướng toàn cầu lớn đã diễn ra từ lâu trước khi Trump đắc cử, bao gồm sự lan tỏa quyền lực trên toàn cầu, sự thay đổi công nghệ nhanh chóng và mang tính đột phá, sự phân cực chính trị và biến động chính sách. Viết trên Foreign Affairs năm 2019, chúng tôi lập luận rằng Hoa Kỳ sẽ phải hướng đến một trật tự quốc tế đang rất cần được đổi mới, bao gồm cả trong các lĩnh vực công nghệ quan trọng và mới nổi và thông qua các hình thức xây dựng trật tự mới ở Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương.

Nhưng ở một mức độ khiến chúng tôi ngạc nhiên ngay cả sau khi chúng tôi tham gia chính quyền Biden, sức mạnh và sự lãnh đạo toàn cầu của Hoa Kỳ đã chứng tỏ khả năng phục hồi cao sau khi Trump rời khỏi chính trường. Khi Tổng thống Joe Biden nói với thế giới rằng "Hoa Kỳ đã trở lại", thế giới phần lớn đã tin ông. Nhẹ nhõm vì thời đại Trump dường như đã qua, các đồng minh và đối tác của Hoa Kỳ đã liên kết chặt chẽ hơn với Hoa Kỳ. Sự phối hợp ngày càng tăng giữa Trung Quốc và Nga đã giúp nhóm Biden tập hợp các đối tác thân cận nhất của Washington ở cả Châu Á và Châu Âu. Phản ứng do Hoa Kỳ lãnh đạo đối với cuộc xâm lược Ukraine của Nga đã chứng minh khả năng vô song của Hoa Kỳ trong việc cung cấp hỗ trợ quân sự và tình báo quyết định trong khi cô lập Nga khỏi hệ thống tài chính toàn cầu.

Trong khi đó, sự kết hợp giữa chính sách ngoại giao "chiến binh sói" mang tính cưỡng ép của Trung Quốc, phản ứng khắc nghiệt đối với đại dịch COVID-19 và tình hình kinh tế suy thoái ngày càng trầm trọng đã làm nổi bật những lợi ích của việc liên kết với Hoa Kỳ và làm giảm sức hấp dẫn của các chiến lược phòng ngừa nhằm thu hút mối quan hệ kinh tế và công nghệ chặt chẽ hơn với Bắc Kinh. Sự phục hồi kinh tế ấn tượng sau COVID tại Hoa Kỳ - nền kinh tế mạnh nhất trong số các nền kinh tế công nghiệp tiên tiến - đã nhấn mạnh sức mạnh liên tục của Hoa Kỳ, và các đồng minh và đối tác đã chấp nhận chiến lược Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương của Washington bằng cách liên kết các chính sách đối ngoại của riêng họ với Hoa Kỳ và với nhau, chi tiêu nhiều hơn cho quốc phòng và phản đối các hành động hung hăng của Bắc Kinh từ Đài Loan đến Biển Đông.

Trong ít nhất hai năm đầu tiên của chính quyền Biden, nền chính trị Hoa Kỳ dường như đã vượt qua Trump, tạo không gian cho một số lĩnh vực đáng chú ý của lưỡng đảng. Thất bại quyết định của Trump vào năm 2020, sự phẫn nộ trước những nỗ lực lật ngược kết quả của ông và cuộc nổi loạn sau đó, và thành tích mạnh mẽ của đảng Dân chủ trong cuộc bầu cử giữa nhiệm kỳ năm 2022 dường như chỉ ra rằng chủ nghĩa Trump đã đi đến hồi kết. Mặc dù sự phân cực đảng phái vẫn gay gắt như mọi khi, việc thông qua các đạo luật quan trọng như Luật Cơ sở hạ tầng Lưỡng đảng, Đạo luật CHIPS và Khoa học, và Đạo luật Giảm lạm phát cho thấy Quốc hội không chỉ có thể hoạt động mà còn sẵn sàng thực hiện các khoản đầu tư thế hệ rất cần thiết vào khả năng cạnh tranh của Hoa Kỳ, có thể hiện đại hóa vai trò toàn cầu của đất nước.

Biden đã điều chỉnh, nhưng không đại tu, vai trò của Hoa Kỳ trên thế giới.

Về những thách thức lớn nhất về chính sách đối ngoại mà chính quyền Biden phải đối mặt, các thành viên Đảng Cộng hòa của Quốc hội thường thúc đẩy các phiên bản sắc nét hơn của chính sách ưa thích của chính quyền, chẳng hạn như ủng hộ hỗ trợ mạnh mẽ hơn cho Ukraine. Chính sách Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương là chính sách lưỡng đảng đáng chú ý và đã hình thành sự đồng thuận vững chắc xung quanh các nguyên lý cốt lõi trong chính sách Trung Quốc của Biden, bản thân chính sách này phản ánh một số tính liên tục với cách tiếp cận nhiệm kỳ đầu tiên của Trump. Xét về tổng thể, những động lực này khiến nhiệm kỳ tổng thống của Biden giống như sự trở lại bình thường - một sự phục hồi chứ không phải là thời kỳ tạm thời.

Tuy nhiên, thành công ngay lập tức của cách tiếp cận này đã làm giảm tính cấp thiết trong chính quyền để làm lại cơ bản hơn chiến lược lớn của Hoa Kỳ cho một kỷ nguyên mới. Cuộc chiến ở Ukraine nói riêng dường như củng cố tính trung tâm của các cấu trúc chính sách đối ngoại truyền thống bằng cách định vị Hoa Kỳ là người lãnh đạo của một liên minh - tập trung vào các đồng minh NATO của mình - để bảo vệ thế giới tự do trước mối đe dọa xâm lược của Nga. Trong các lĩnh vực mà chính quyền Biden thừa nhận rằng cần phải cải cách - để hiện đại hóa các liên minh, tạo ra các cấu hình đa phương mới và cố gắng xây dựng một cách tiếp cận hậu tân tự do đối với kinh tế quốc tế - những thay đổi mang tính tiến hóa và trong một số trường hợp là chưa hoàn thiện. Ví dụ, quyết định rút khỏi Afghanistan và giảm dấu ấn chống khủng bố toàn cầu của Hoa Kỳ là táo bạo và cần thiết, và nó có thể đã tạo tiền đề cho một kỷ nguyên mới về kỷ luật chiến lược. Nhưng mặc dù xác định Trung Quốc là thách thức quan trọng nhất đối với Hoa Kỳ và nâng cao Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương thành đấu trường cạnh tranh chính, từ năm 2023 trở đi, chính quyền Biden đã bị tiêu thụ bởi cuộc chiến ở Ukraine và các cuộc xung đột ở Trung Đông, ngăn cản những thay đổi về tư thế quân sự và các khoản đầu tư sẵn sàng sẽ phù hợp hơn với các tài sản của Hoa Kỳ với chiến lược của Hoa Kỳ.

Rủi ro về bất ổn di căn ở châu Âu và Trung Đông, các mối đe dọa đối với Israel và các đồng minh thân cận trong NATO, cùng với áp lực chính trị trong nước đã chuyển hướng sự chú ý từ các điều chỉnh chiến lược dài hạn sang quản lý khủng hoảng ngay lập tức. Tóm lại, sự đón tiếp nồng nhiệt của các đồng minh và đối tác đối với sự trở lại của Hoa Kỳ, cùng với các cuộc xung đột đầy thách thức, có nghĩa là trong thời gian đó, chính quyền Biden ưu tiên khôi phục chính sách đối ngoại hơn là tái tạo.

LỪA TÔI MỘT LẦN

Không nhà phân tích có trách nhiệm nào có thể tuyên bố dự đoán được điều gì sẽ xảy ra trong suốt năm đầu tiên của chính quyền Trump mới—chưa nói đến cả bốn năm. Nhưng việc triển khai thuế quan toàn cầu chưa từng có vào tháng 4 và mục tiêu định hình lại trật tự hậu chiến của Nhà Trắng cho thấy rằng sự biến động không chỉ là ngẫu nhiên mà là mục tiêu chính sách trung tâm. Ngoại trưởng Marco Rubio đã nêu rõ quan điểm này trong phiên điều trần xác nhận của mình: "Trật tự toàn cầu hậu chiến không chỉ lỗi thời", ông nói với Quốc hội, "mà giờ đây nó còn là vũ khí được sử dụng để chống lại chúng ta".

Mặc dù mô tả của thư ký là cực đoan, nhưng nó chứa đựng một hạt nhân sự thật: khi Hoa Kỳ và thế giới đã chuyển đổi, trật tự quốc tế tự do đã không theo kịp. Nhờ những động thái ban đầu của chính quyền Trump và những thay đổi mạnh mẽ về sức mạnh kinh tế, quân sự và công nghệ, Hoa Kỳ không còn lựa chọn nào khác là quay trở lại trật tự quốc tế và chiến lược lớn mà nước này đã biết kể từ Chiến tranh Lạnh, thậm chí có thể là Thế chiến II. Chính sách đối ngoại của Trump đang đẩy nhanh sự xuất hiện của một thế giới đa cực bằng cách giải phóng và tăng tốc các lực lượng khó có thể đảo ngược. Các chính sách thương mại nhằm trừng phạt Trung Quốc có thể có lợi cho Bắc Kinh và làm suy yếu Hoa Kỳ. Khi các đồng minh và đối tác ngày càng có khả năng tự vệ hơn, họ cũng sẽ trở nên tự chủ hơn. Các thể chế đa phương vốn đã yếu kém sẽ tiếp tục giảm năng lực. Các mối đe dọa xâm lược đồng minh sẽ làm suy yếu các chuẩn mực quốc tế về chủ quyền và bất xâm lược. Và các đối thủ cạnh tranh của cường quốc sẽ chiếm giữ được thế mạnh ngoại giao mà chính quyền Trump đã tự do nhượng bộ.

Những xu hướng này hội tụ rõ ràng nhất trong chính sách thương mại và kinh tế. Thông báo về thuế quan "Ngày giải phóng" của Trump vào tháng 4 dự kiến ​​sẽ nhắm vào Trung Quốc, một đối thủ cạnh tranh lớn mà Hoa Kỳ có thâm hụt thương mại lớn do vai trò của Trung Quốc là một cường quốc sản xuất cung cấp hàng hóa giá rẻ cho người tiêu dùng Mỹ. Mức thuế quan 125 phần trăm được áp dụng đã vượt xa cả những dự báo cực đoan nhất và dẫn đến một cuộc chiến thương mại kéo dài một tháng làm rung chuyển nền kinh tế toàn cầu. Mặc dù đã đạt được thỏa thuận ngừng bắn tại Geneva, nhưng đó là một thỏa thuận mong manh có thể dễ dàng bị phá vỡ bởi các mức thuế quan theo ngành mới của Hoa Kỳ. Và để đổi lấy sự xáo trộn này, Hoa Kỳ không nhận được bất kỳ nhượng bộ nào từ Bắc Kinh. Trong khi đó, các đồng minh và đối tác thân cận của Hoa Kỳ ở Châu Á, bao gồm Nhật Bản, Hàn Quốc và Việt Nam, cũng không thoát khỏi mức thuế quan tàn khốc của Trump. Những quốc gia này cũng là những gã khổng lồ sản xuất và là đối tác quan trọng trong các nỗ lực do Hoa Kỳ lãnh đạo nhằm phá vỡ thế độc quyền của Trung Quốc đối với ngành sản xuất toàn cầu. Nhiều công ty và đối tác của Hoa Kỳ đang trong quá trình chuyển chuỗi cung ứng của họ ra khỏi Trung Quốc để chống lại các nỗ lực cưỡng ép kinh tế của cường quốc đang trỗi dậy. Bây giờ, ngay cả khi các đối tác này có thể thương lượng được mức thuế suất thấp hơn cho chính họ, thì mức thuế cơ sở mười phần trăm của chính quyền Trump, nếu được duy trì, có thể khiến một cam kết như vậy trở nên đắt đỏ một cách vô lý. Nếu những đồng minh này cuối cùng phải đối mặt với mức thuế suất tương tự như Trung Quốc, thì các chiến lược "Trung Quốc cộng một" mà nhiều công ty theo đuổi để đa dạng hóa hoạt động sản xuất sang các quốc gia khác ngoài Trung Quốc sẽ là không khả thi. Và bất kể mức thuế suất nào, kể cả khi các thủ tục tố tụng diễn ra tại Hoa Kỳ, cú sốc khi bị một đồng minh thân cận làm suy yếu về mặt kinh tế đã khiến nhiều quốc gia Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương phải suy nghĩ lại về việc họ phụ thuộc vào Hoa Kỳ như một người bảo vệ trật tự kinh tế quốc tế cởi mở.

Chính phủ Trung Quốc rõ ràng có ý định lợi dụng tình hình hỗn loạn do Hoa Kỳ lãnh đạo để có lợi cho mình. Trong suốt thời gian căng thẳng, các tuyên bố chính thức từ Bắc Kinh thể hiện sự tin tưởng vào khả năng phục hồi của nền kinh tế Trung Quốc, và nhà lãnh đạo Trung Quốc Tập Cận Bình đã đi thăm các quốc gia Đông Nam Á bị ảnh hưởng nặng nề nhất bởi thuế quan của Hoa Kỳ, hứa hẹn sẽ hợp tác chặt chẽ và miêu tả Trung Quốc là người bảo vệ trật tự quốc tế. Việc Hoa Kỳ nhanh chóng đầu hàng gần như chắc chắn đã chứng minh cho cách tiếp cận của Bắc Kinh. Ngoài chính sách thương mại, chính quyền Trump đã đưa ra rất ít dấu hiệu về chiến lược rộng hơn đối với Trung Quốc hoặc phần còn lại của Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương, tạo ra động lực lớn để ngay cả các đồng minh thân cận tiếp tục phòng ngừa rủi ro và để Bắc Kinh giành được lợi thế.

Thật vậy, sự thay đổi theo chủ nghĩa bảo hộ cứng rắn của Trump đã tấn công vào trọng tâm của hệ thống liên minh Hoa Kỳ, vốn trước đây đã kết hợp sự liên kết chiến lược và đảm bảo an ninh với quyền tiếp cận đặc quyền vào thị trường Hoa Kỳ, dẫn đến các đường cong phát triển ấn tượng cho nhiều đồng minh của Hoa Kỳ. Các khoản thâm hụt thương mại mà Trump ghê tởm là một sản phẩm phụ có thể dự đoán được và lành tính của sự sắp xếp này, đặc biệt là vì Hoa Kỳ xuất khẩu các dịch vụ không nằm trong số liệu này cho nhiều đối tác thân cận nhất của mình. Sau năm 1945, Hoa Kỳ đã đảm nhận an ninh toàn cầu và lãnh đạo kinh tế vì họ tin rằng cả hai đều phục vụ lợi ích tốt nhất của Washington. Việc xác định lại các lợi ích này không chỉ đơn thuần là vấn đề chính sách của Hoa Kỳ; điều đó có nghĩa là trật tự quốc tế sau chiến tranh kém hấp dẫn hơn đối với các quốc gia chấp nhận sự lãnh đạo của Hoa Kỳ như cái giá phải trả cho một hệ thống tạo điều kiện cho an ninh và thịnh vượng của chính họ.

Cách tiếp cận thất thường của Trump đối với thương mại đang hội tụ với các chính sách kinh tế và công nghệ khác để làm suy yếu vai trò nổi trội của Hoa Kỳ. Nền kinh tế Hoa Kỳ vẫn có khả năng phục hồi và tăng trưởng vô song. Nhưng giả sử rằng một số mức thuế quan sẽ vẫn được áp dụng, nhiều nhà phân tích đã dự đoán rằng Hoa Kỳ có khả năng sẽ bước vào suy thoái trước khi kết thúc năm, nếu chưa phải là suy thoái. Sự biến động của thị trường trái phiếu cũng đang đặt ra câu hỏi về tính ưu việt của đồng đô la và xếp hạng tín dụng toàn cầu của Hoa Kỳ đã giảm. Cùng với sự bất ổn nghiêm trọng, giá cả tăng và tình trạng thiếu hụt nguồn cung, nền kinh tế Hoa Kỳ đang chao đảo hơn bất kỳ thời điểm nào kể từ khi đại dịch COVID-19 bắt đầu.

Về mặt công nghệ, Hoa Kỳ có thể tiếp tục dẫn đầu trong lĩnh vực AI và các lĩnh vực quan trọng khác, nhưng nước này phải đối mặt với nhiều thách thức hơn đối với lợi thế đổi mới của mình so với bất kỳ thời điểm nào kể từ sau Chiến tranh Lạnh. Thuế quan theo ngành có thể khiến chính quyền Trump gặp nhiều thách thức hơn trong việc đầu tư vào sản xuất trong nước, bao gồm cả các công nghệ quan trọng như chất bán dẫn, vì các khoản thuế này sẽ làm tăng chi phí cho các linh kiện nhập khẩu và khiến các con chip do Hoa Kỳ sản xuất kém cạnh tranh hơn trên toàn cầu. Trong khi đó, việc chính quyền hủy bỏ các quy định của Biden về xuất khẩu chip AI có thể khiến các công nghệ tinh vi dễ rơi vào tay đối thủ cạnh tranh hơn. Và việc chính quyền từ bỏ đầu tư vào công nghệ năng lượng sạch làm tăng khả năng Trung Quốc có thể thống trị lĩnh vực đó trong khi việc cắt giảm tài trợ cho giáo dục và nghiên cứu cơ bản làm suy yếu khả năng cạnh tranh lâu dài của Hoa Kỳ nói chung.

Sự chuyển hướng theo chủ nghĩa bảo hộ của Trump tấn công vào trọng tâm của hệ thống liên minh Hoa Kỳ.

Những thay đổi này sẽ gây ra chi phí địa chính trị phức tạp cho Hoa Kỳ. Mặc dù khó có thể biết Trung Quốc hoặc Nga có thể giành được bao nhiêu đất, nhưng có vẻ như các đối tác của Hoa Kỳ từ Đông Nam Á đến Châu Âu sẽ phòng ngừa theo hướng của Trung Quốc. Khi các quốc gia độc tài xét lại như Trung Quốc, Iran, Triều Tiên và Nga tiếp tục tăng cường hợp tác, Hoa Kỳ đang dần rời xa vai trò là người lãnh đạo liên minh các nền dân chủ công nghiệp tiên tiến. Đây không phải là một sự ngẫu nhiên. Trái ngược hoàn toàn với nhiệm kỳ đầu tiên của mình, trong đó nhiều quan chức cấp cao chỉ đạo chính quyền tập trung vào cạnh tranh giữa các cường quốc, Trump dường như đang theo đuổi cách tiếp cận giao dịch đối với địa chính trị dựa trên việc thỏa thuận với các cường quốc khác. Ví dụ, mong muốn ban đầu của ông là ép buộc Ukraine vào một thỏa thuận bất lợi với Nga và những dấu hiệu cho thấy ông có thể tìm cách hòa giải với Trung Quốc đã làm dấy lên lo ngại rằng Hoa Kỳ sẽ lùi về Tây Bán cầu và để lại Châu Âu và Châu Á cho Nga và Trung Quốc.

Liệu Trump có cam kết theo đuổi cách tiếp cận phạm vi ảnh hưởng hay không vẫn chưa chắc chắn. Nhưng câu hỏi về việc Washington coi những quốc gia nào là đối thủ và đồng minh và tại sao vẫn còn rất bỏ ngỏ, đặc biệt là khi thế giới đang theo dõi cuộc tấn công của Trump vào các chuẩn mực và thể chế dân chủ trong nước. Các đối tác sẽ phải rất khó khăn để thoát khỏi kết luận rằng Washington đã định nghĩa lại hoàn toàn lợi ích của mình, ngay cả khi bản chất của vai trò lãnh đạo mong muốn của họ vẫn chưa rõ ràng.

Tất cả những điều này sẽ đẩy nhanh quá trình sắp xếp lại toàn cầu sâu sắc. Một số quy tắc, thể chế, liên minh và nhóm toàn cầu sẽ vượt qua được thử thách. Nhưng ngay cả khi các cấu trúc quen thuộc vẫn tồn tại, vai trò, sứ mệnh và bối cảnh của chúng có thể thay đổi đến mức không thể nhận ra, và nhận thức toàn cầu về Hoa Kỳ sẽ mãi mãi thay đổi. Thế giới hậu Trump sẽ mang đến cả cơ hội và thách thức mang tính thời đại: nhu cầu xây dựng một chiến lược mới của Hoa Kỳ không chỉ đơn thuần là phản ứng với Trump mà còn tránh quay trở lại với tư duy chính sách hậu chiến trong nhiều thập kỷ.

Kể từ cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu và các cuộc chiến tranh thất bại ở Afghanistan và Iraq, rõ ràng là Hoa Kỳ đã quá sức. Nhưng sự cám dỗ điều chỉnh vai trò của Hoa Kỳ trên thế giới thay vì đại tu nó đã chiến thắng trong hai chính quyền Dân chủ gần đây nhất. Sau nhiệm kỳ thứ hai của Trump, động lực chỉ đơn thuần là sửa chữa và khôi phục vai trò lãnh đạo truyền thống của Hoa Kỳ sẽ có vẻ kỳ lạ. Chính quyền tiếp theo sẽ thừa hưởng thứ gì đó gần giống với một bảng trắng chiến lược lớn hơn những gì các nhà hoạch định chính sách đã thấy kể từ khi kết thúc Thế chiến II.

BẮT ĐẦU BẰNG KHÔNG

Trong kế toán, các bài tập ngân sách bằng không bắt đầu bằng các bảng tài chính sạch để biện minh cho mọi khoản chi và phân bổ nguồn lực hiệu quả để đạt được các mục tiêu chiến lược. Trong chính sách đối ngoại, các nhà chiến lược nên sử dụng thời điểm này để xóa bỏ các giả định của họ về vai trò của Hoa Kỳ trên thế giới thay vì chấp nhận các tiền đề được thừa hưởng. Để chống lại sự khôn ngoan trong chính sách đối ngoại thông thường, chính quyền Trump đã tiến hành một phiên bản của bài tập này—một phiên bản được hướng dẫn bởi sự bốc đồng thay vì phân tích và chiến lược. Chính quyền tiếp theo có thể và phải làm tốt hơn, tận dụng "cửa sổ Overton" trong chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ đã bị phá vỡ hoàn toàn.

Một đánh giá như vậy phải bắt đầu bằng cách đánh giá các điều kiện đảm bảo tốt nhất cho an ninh và thịnh vượng của người dân Hoa Kỳ. Ví dụ, các nhà chiến lược vĩ đại của Hoa Kỳ từ lâu đã định nghĩa lợi ích của Hoa Kỳ theo hướng ngăn chặn một thế lực thù địch thống trị Âu Á. Nhưng cấu trúc này ngầm ủng hộ các tính toán quân sự và bỏ qua sức mạnh và ảnh hưởng đến từ các hệ sinh thái công nghệ thống trị, chẳng hạn như AI, công nghệ sạch và điện toán lượng tử—những lợi thế của chúng có thể chứng minh là quan trọng hơn việc bảo vệ các khu vực địa lý cụ thể trong những thập kỷ tới. Việc xem xét lại giả định này có thể định hướng lại chiến lược của Hoa Kỳ, tập trung hợp tác công nghệ với các đồng minh và đối tác và nâng cao tầm quan trọng của Châu Phi và Đông Nam Á như những khu vực có đặc điểm nhân khẩu học tạo ra cơ hội tăng trưởng nhanh chóng trong nền kinh tế kỹ thuật số của họ. Nó cũng có thể đặt ưu tiên vào các công cụ mới của nghệ thuật quản lý kinh tế, chẳng hạn như tài chính phát triển được cải tổ và quỹ đầu tư chiến lược của chính phủ Hoa Kỳ, cho phép Washington giúp tài trợ cho việc các quốc gia khác mua công nghệ và cơ sở hạ tầng của Hoa Kỳ.

Các nhà chiến lược vĩ đại của Hoa Kỳ cũng cần phải tự hỏi liệu quốc gia này có còn được hưởng lợi từ việc trở thành nhà cung cấp hàng hóa công cộng toàn cầu vượt trội hay không, chẳng hạn như quyền tự do hàng hải. Bảo vệ tài sản chung toàn cầu - đặc biệt là các tuyến đường vận chuyển - là nguyên tắc chỉ đạo của quân đội Hoa Kỳ trong thế giới hậu Chiến tranh Lạnh, cho dù là chống cướp biển ở Sừng Châu Phi, phòng thủ chống lại các cuộc tấn công của Houthi ở Biển Đỏ hay tiến hành các hoạt động tự do hàng hải ở Biển Đông. Một cuộc đánh giá bắt đầu từ con số không có thể giúp ưu tiên các nhiệm vụ này, đánh giá xem Hoa Kỳ có đủ năng lực để đối phó với những tình huống bất trắc khó khăn nhất hay không và xác định các lĩnh vực mà các quốc gia khác có thể chấp nhận trách nhiệm lớn hơn.

Đánh giá dựa trên số không cũng có thể xem xét vị trí thích hợp cho các giá trị trong chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ. Chiến lược lớn của Hoa Kỳ từ lâu đã định hướng xung quanh bản sắc dân chủ của đất nước. Nhưng liệu việc lan truyền hoặc ít nhất là bảo vệ nền dân chủ có còn nằm trong lợi ích quốc gia hay không? Dân chủ và nhân quyền nên đóng vai trò gì trong việc định hình các mục tiêu toàn cầu của Washington và xác định các đối tác của mình? Đánh giá có thể gợi ý một sự nhấn mạnh khiêm tốn hơn vào các giá trị như một vấn đề về cả lời nói và thực chất, đồng thời tính đến thẩm quyền đạo đức của Hoa Kỳ đang suy giảm do những thách thức dân chủ trong nước và nhận thức về sự đạo đức giả ở nước ngoài. Một cách tiếp cận như vậy có thể tập trung các quan hệ đối tác quốc tế vào các nguyên tắc chung thay vì các giá trị chung, mở rộng vai trò của các nền phi dân chủ trong các liên minh của Hoa Kỳ. Nó có thể kêu gọi sự kiềm chế hơn trong việc sử dụng các biện pháp trừng phạt để trừng phạt các quốc gia vì hành vi nội bộ của họ, đặc biệt là nếu các biện pháp trừng phạt đó làm tổn hại đến khả năng hợp tác của Hoa Kỳ trong các lĩnh vực cùng quan tâm. Và nó có thể tạo ra không gian cho sự tham gia ngoại giao mở rộng với các quốc gia có các giá trị mà Hoa Kỳ thấy ghê tởm.

Cuối cùng, đánh giá dựa trên số không phải tính đến những hạn chế mới phát sinh đối với quyền lực của Hoa Kỳ và cho phép các sự đánh đổi mà một thế giới đa cực hơn đòi hỏi. Rốt cuộc, đa cực không ngụ ý sự cân bằng. Phiên bản này của nó sẽ phức tạp, với sức mạnh đáng kể do Hoa Kỳ và Trung Quốc nắm giữ nhưng có vai trò quan trọng cho các bên tham gia khác, bao gồm một châu Âu ngày càng tự chủ, một nước Nga ngoan cố và một Ấn Độ ngày càng hùng mạnh. Nó sẽ đòi hỏi một đánh giá thực tế về năng lực của Hoa Kỳ - thừa nhận, ví dụ, rằng quân đội Hoa Kỳ đã phải đối mặt với một cuộc khủng hoảng về khả năng sẵn sàng, chi phí trả nợ của Hoa Kỳ đã vượt quá chi tiêu cho quốc phòng và Medicare, và việc cắt giảm của Trump đã cắt giảm năng lực của lực lượng lao động liên bang, bao gồm các nhà ngoại giao và chuyên gia phát triển. Trong một thế giới đa cực hơn không còn cho rằng Hoa Kỳ có thể lãnh đạo nhất quán, việc thực hiện ảnh hưởng đối với các hình thức trật tự quốc tế mới hơn có thể chứng minh là khó khăn hơn. Với các năng lực hạn chế hơn, các nhà chiến lược sẽ muốn làm việc với, thay vì chống lại hoặc định hình lại, những thay đổi địa chính trị lớn đang diễn ra.

Hãy xem xét cách các nhà hoạch định chính sách có thể lựa chọn tiếp cận hệ thống liên minh của Hoa Kỳ trong thế giới hậu Trump. Vài năm tới có thể chứng kiến ​​một cuộc khủng hoảng thử thách các liên minh ở Châu Âu và Châu Á, khi Hoa Kỳ tiếp tục thúc ép các đối tác chi nhiều hơn cho quốc phòng và đe dọa sẽ rút lại các cam kết của mình—và thậm chí có thể sẽ làm như vậy. Sự khó lường của Hoa Kỳ đã truyền cảm hứng cho các đồng minh thực hiện các bước đầu tư vào khả năng tự vệ của riêng họ theo cách riêng lẻ và thông qua các thỏa thuận tập thể mới và có thể dẫn đến việc một số đồng minh tìm kiếm năng lực hạt nhân.

Thay vì phản xạ nhằm đảo ngược các xu hướng này, việc xóa bỏ các giả định đã tồn tại hàng thập kỷ có thể mang lại một cách tiếp cận mới. Các thỏa thuận liên minh mới có thể ưu tiên các quốc gia mà Hoa Kỳ có sự liên kết chiến lược lớn nhất và tập trung vào các lĩnh vực có lợi cho người dân Hoa Kỳ trong khi loại bỏ sự tách biệt giữa hợp tác an ninh, kinh tế và công nghệ vốn là đặc điểm truyền thống của các mối quan hệ đối tác của Hoa Kỳ. Các liên minh từ lâu đã tập trung vào răn đe hạt nhân và vũ khí thông thường cao cấp, nhưng chúng có thể được tập trung lại vào hợp tác kinh tế và công nghệ. Các thỏa thuận đàm phán mới có thể bao gồm việc điều hòa chính sách công nghiệp; hợp tác về các chuỗi cung ứng quan trọng, chẳng hạn như khoáng sản và chất bán dẫn quan trọng; sự liên kết của chính sách thuế và khí hậu; và khuôn khổ hợp tác về các công nghệ tiên phong, chẳng hạn như AI, bao gồm các quy định và tiêu chuẩn công nghệ phù hợp. Hơn nữa, việc tái thiết các liên minh theo cách này sẽ đưa chúng vào các lĩnh vực rõ ràng có lợi cho người Mỹ bình thường và phù hợp hơn với các yêu cầu cạnh tranh lâu dài với Trung Quốc.

Những thay đổi này cũng có thể biến Hoa Kỳ từ một nhà cung cấp an ninh bán buôn thành một thứ gì đó giống như một bên hỗ trợ an ninh hơn, với các đồng minh đảm nhận nhiều trách nhiệm hơn đối với việc răn đe thông thường và Hoa Kỳ hỗ trợ họ thông qua việc bán và sản xuất vũ khí, chia sẻ công nghệ và quan hệ đối tác đổi mới, hợp tác tình báo và tích hợp hoạt động. Đặc biệt là với các đồng minh châu Âu, có thể có cơ hội đạt được một thỏa thuận mới giúp đẩy nhanh các khoản đầu tư vào khả năng tự vệ độc lập của châu Âu, tập trung các đồng minh vào mối đe dọa của Nga và đánh giá lại vị thế quân sự của Hoa Kỳ trên lục địa này. Nếu các cấu hình phòng thủ nhỏ hơn của châu Âu được xếp chồng lên NATO, Hoa Kỳ có thể khám phá các cách tiếp cận liên minh mới để tận dụng những nỗ lực đó.

Các nhà hoạch định hậu Trump có thể liên kết tốt hơn chiến lược lớn với nhận thức của công chúng.

Những thay đổi như vậy sẽ cho phép Washington cập nhật tư thế lực lượng toàn cầu của mình mà không cần những thay đổi vội vàng khiến các đồng minh bất ngờ và tạo ra những lỗ hổng an ninh dẫn đến thất bại trong việc răn đe. Hoa Kỳ có thể tập trung sự hiện diện quân sự của mình vào một số lượng tương đối nhỏ các đồng minh tuyến đầu, ưu tiên Châu Á nhưng bao gồm cả Châu Âu, và có thể tập trung vào các đối tác có nhận thức và năng lực đe dọa phù hợp nhất, chẳng hạn như Nhật Bản, Philippines, Ba Lan, Hàn Quốc và các quốc gia vùng Baltic. Trong các liên minh khác, Hoa Kỳ sau đó có thể chú ý nhiều hơn đến các lĩnh vực hợp tác có lợi nhất cho mình, chẳng hạn như hợp tác công nghệ và hợp tác sản xuất quốc phòng.

Nếu không có đánh giá dựa trên số không, các nhà chiến lược có nguy cơ khuất phục trước xu hướng phục hồi sẽ khiến Hoa Kỳ không có đủ khả năng để ứng phó với thời điểm này. Ví dụ, sau nhiệm kỳ tổng thống gây rối loạn của Trump, các nhà hoạch định chính sách có thể chọn tái cam kết với tất cả các đồng minh hiệp ước ở Châu Âu và Châu Á một cách bình đẳng, đặc biệt là nếu Nga tiếp tục đe dọa Đông Âu và hợp tác Trung Quốc-Nga gia tăng. Nhưng trong một thế giới mà một nhóm nhỏ các đồng minh châu Âu đã tăng cường khả năng phòng thủ của riêng họ, thì việc quay trở lại NATO mà không có sự khác biệt có nguy cơ làm kéo dài sự thất vọng lâu đời về chi tiêu quốc phòng của các đồng minh và chia sẻ gánh nặng. Việc NATO quay trở lại với hoạt động kinh doanh như thường lệ cũng sẽ khiến việc giải quyết thực tế rằng một số đồng minh NATO sẽ nồng nhiệt với Trung Quốc và những đồng minh khác sẽ nồng nhiệt với Nga như một hàng rào trong những năm Trump nắm quyền trở nên khó khăn. Hơn nữa, điều này sẽ không tính đến khả năng và quyền tự chủ gia tăng của châu Âu, và sẽ có nguy cơ tái cam kết các nguồn lực cho lục địa mà Hoa Kỳ không đủ khả năng chi trả.

Đánh giá dựa trên số không cũng sẽ tạo ra cơ hội để giải thích cho các sở thích chính sách đối ngoại của người dân Mỹ, khi chúng có thể nhận thấy được, và giải phóng các nhà chiến lược khỏi những ràng buộc chính trị tưởng tượng. Những người thực hành và tư tưởng chính sách đối ngoại thường hạ thấp vai trò của dư luận trong chính sách đối ngoại, lập luận rằng sở thích của người dân Mỹ không nhất thiết phải hạn chế các lựa chọn có sẵn cho các nhà hoạch định chính sách. Nhưng khoảnh khắc thay đổi sâu sắc này đang diễn ra chính xác là do sự bất mãn lan rộng với tình trạng hiện tại. Ví dụ, nhiều người Mỹ tin rằng các cuộc can thiệp quân sự xa xôi ở Afghanistan và Iraq là một sai lầm. Hầu như hàng năm kể từ năm 2004, phần lớn người Mỹ đều báo cáo rằng họ không hài lòng với vai trò của đất nước trên thế giới. Mặc dù công chúng không có quan điểm đồng thuận rõ ràng về nhiều vấn đề, nhưng các nhà hoạch định chính sách hậu Trump có cơ hội điều chỉnh chiến lược lớn tốt hơn với nhận thức của công chúng, từ đó sẽ giúp công chúng ủng hộ chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ ổn định hơn theo thời gian và giữa các đảng phái.

Đánh giá dựa trên số không cũng sẽ đưa vào các cơ hội chính trị mới mà chính quyền Trump thứ hai sẽ tạo ra. Trong quá khứ, các tổng thống Hoa Kỳ trên cơ sở lưỡng đảng đã nhăn mặt trước các chính sách đối ngoại có thể bị coi là gây tranh cãi trong và giữa các đảng, bao gồm các sáng kiến ​​đàm phán với các đối thủ như Iran hoặc Triều Tiên hoặc nhu cầu cơ bản là gây sức ép buộc các đồng minh tăng cường chia sẻ gánh nặng. Với nhóm Trump từ bỏ mọi giả định và quy ước chính sách, sẽ có nhiều lựa chọn hơn cho bất kỳ ai tiếp theo.

BẮT ĐẦU LẠI

Các nhà phân tích chính sách đối ngoại thường nhắc đến Present at the Creation, một cuốn sách của cựu Ngoại trưởng Hoa Kỳ Dean Acheson, khi thảo luận về nỗ lực xây dựng trật tự toàn cầu phi thường mà Hoa Kỳ thực hiện sau Thế chiến II. Giải thích về tiêu đề, Acheson lưu ý rằng trong thế giới hậu chiến ngay lập tức, nhiệm vụ của chính quyền Truman "chỉ kém khó khăn hơn một chút so với nhiệm vụ được mô tả trong chương đầu tiên của Sáng thế ký. Đó là tạo ra một thế giới từ hỗn loạn; của chúng ta, tạo ra một nửa thế giới, một nửa tự do, từ cùng một vật liệu mà không phá hủy toàn bộ trong quá trình này".

Tất nhiên, sáng tạo của Acheson đã tồn tại rất tốt. Nó đã được định hình lại và tô điểm nhiều lần và vẫn tồn tại sau khi Chiến tranh Lạnh kết thúc, mà nó đã góp phần giành chiến thắng. Bởi vì lịch sử tại thời điểm đó đã thay đổi theo hướng có lợi cho Washington, nó đã tạo ra một thế giới mà các nhà hoạch định chính sách của Hoa Kỳ thấy ít ràng buộc và nhiều cơ hội. Các liên minh và thể chế tồn tại sau cuộc cạnh tranh giữa Đông và Tây vào giữa thế kỷ dường như quá lành mạnh và sức mạnh của Hoa Kỳ quá mạnh để đảm bảo một cuộc đại tu sau Chiến tranh Lạnh.

Bức tranh hoàn toàn khác ngày nay. Khi các công nghệ mới, các cường quốc mới nổi và những căng thẳng lâu đời kết hợp lại để tạo nên sự hỗn loạn mới, chính quyền Trump đã quyết định xóa sạch mọi thứ. Ý kiến ​​của thế giới về Hoa Kỳ và sự tiếp thu mong muốn đảm nhận vai trò lãnh đạo được định hình lại của nước này cũng là những biến số mới. Mặc dù nhu cầu toàn cầu về sức mạnh của Hoa Kỳ đã chứng minh được khả năng phục hồi trước đây, nhưng không có gì đảm bảo rằng một tổng thống Hoa Kỳ của bất kỳ đảng nào vào năm 2029 sẽ có thể định hình các mô hình tin tưởng và hợp tác giống như cách các tổng thống đã làm trong quá khứ. Trong khi đó, thế giới vẫn tiếp tục biến động, khi các đồng minh, đối tác và đối thủ đưa ra những quyết định quan trọng sẽ hạn chế các lựa chọn dành cho tổng thống Hoa Kỳ tiếp theo. Washington cần một chiến lược được xây dựng cho thực tế hậu nguyên tắc này. Việc né tránh nhiệm vụ này sẽ bỏ lỡ một cơ hội cực kỳ hiếm có không chỉ để có mặt tại quá trình tạo ra một trật tự mới mà còn để chuẩn bị cho nó.

REBECCA LISSNER là Nghiên cứu viên cao cấp về Chính sách đối ngoại Hoa Kỳ tại Hội đồng quan hệ đối ngoại. Bà là Phó trợ lý của Tổng thống và Phó cố vấn an ninh quốc gia chính của Phó Tổng thống trong chính quyền Biden.

MIRA RAPP-HOOPER là Đối tác tại The Asia Group và là Nghiên cứu viên cao cấp thỉnh giảng tại Viện Brookings. Bà là Giám đốc cấp cao về Đông Á và Châu Đại Dương và Giám đốc Chiến lược Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương tại Hội đồng an ninh quốc gia Hoa Kỳ trong chính quyền Biden.

Họ là tác giả của cuốn Một thế giới mở: Làm thế nào nước Mỹ có thể giành chiến thắng trong cuộc thi giành trật tự thế kỷ XXI.

https://www.foreignaffairs.com/united-states/absent-creation-rebecca-lissner

***

Absent at the Creation?

American Strategy and the Delusion of a Post-Trump Restoration

📷Joe Gough

In Donald Trump’s first go-round as U.S. president, his heterodox approach seemed to portend a dramatic transformation in American foreign policy and potentially even the end of the rules-based international order. And yet for the most part, prevailing institutions, groupings, and rules endured. Washington’s alliances held fast, U.S. adversaries advanced their interests in real but limited ways, and American power proved resilient. As a result, the Biden administration was able to renew traditional elements of American influence and restore key fundamentals of U.S. foreign policy, such as active global leadership, alliances and partnerships, and the defense of an open, rules-based international order.

But when Trump leaves office in January 2029, there will be no going back. Trump’s reelection dashed the view that his first presidency was a mere aberration, and his second administration’s early, seismic actions on global trade, skepticism toward allies, and affection for erstwhile adversaries have already changed the United States’ role and image in the world. Some may argue that it is too soon to plan the next administration’s foreign policy because no one knows what further disruptions are coming. But thinking of the future of American foreign policy solely in terms of the post-Trump inheritance runs the risk of being overly reactive or reflexively restorationist. One notable lesson from the early months of Trump’s second term has been the scope and scale of policy change that is possible in a very short period. The next president should enter office with a clear and constructive vision for the future of American foreign policy and move to realize it with the same alacrity the Trump administration has displayed in its first 100 days. It is not too soon to start debating the contours of that vision.

To begin, the United States needs what accountants refer to as a “zero based” review of its foreign policy: a clean slate from which to reevaluate and justify its long-held interests, values, and policies. Four years from now, many of the familiar pillars of U.S. grand strategy—from alliances to multilateral organizations to global treaties—will likely be transformed beyond recognition. What’s more, the world these tools were intended to help manage will have changed profoundly. No new president, whether a Democrat, a more traditional Republican, or a Trump disciple, will have the option of returning to the familiar approaches of the post–Cold War era. Starting from a zero base will guard against the tendency to default to old structures and concepts that might no longer reflect the United States’ vital interests and geopolitical context or the needs and preferences of the American people.

Trump has exposed the growing cracks in the U.S.-led international order. But he is not interested in fixing them—quite the opposite. By the time his second term is over, that old order will be irreparably broken. Whoever follows Trump will have to reckon with a complex, multipolar international order and decide what role the United States should play in it.

BACK TO NORMAL?

During his first term, Trump’s animosity toward international trade, opposition to multilateralism, and deep skepticism of alliances signaled an end to the rules-based international order. His unorthodox policy views had a magnifying effect on major global trends that had been well underway before Trump was elected, including the global diffusion of power, rapid and disruptive technological change, and political polarization and policy volatility. Writing in Foreign Affairs in 2019, we argued that the United States would have to tend to an international order that was badly in need of renovation, including in the domains of critical and emerging technologies and through new forms of order building in the Indo-Pacific.

But to a degree that surprised us even after we joined the Biden administration, American power and global leadership proved highly resilient once Trump departed the scene. When President Joe Biden told the world “America is back,” the world largely believed him. Relieved that the Trump era appeared to have passed, U.S. allies and partners aligned more closely with the United States. Growing coordination between China and Russia helped the Biden team rally Washington’s closest partners in both Asia and Europe. The U.S.-led response to Russia’s invasion of Ukraine demonstrated the United States’ unparalleled ability to provide decisive military and intelligence assistance while isolating Russia from the global financial system.

Meanwhile, the combination of China’s coercive “wolf warrior” diplomacy, draconian COVID-19 pandemic response, and worsening economic slowdown highlighted the benefits of aligning with the United States and diminished the appeal of hedging strategies that courted closer economic and technological ties with Beijing. The impressive post-COVID economic recovery in the United States—the strongest among advanced industrialized economies—underscored continued U.S. power, and allies and partners embraced Washington’s Indo-Pacific strategy by aligning their own foreign policies with the United States and one another, spending more on defense, and pushing back against Beijing’s aggressive actions from Taiwan to the South China Sea.

For at least the first two years of the Biden administration, American politics appeared to have moved past Trump, creating space for some notable areas of bipartisanship. Trump’s decisive loss in 2020, the outrage at his attempts to overturn the result and at the ensuing insurrection, and the strong performance by Democrats in the 2022 midterms all seemed to indicate that Trumpism had run its course. Although partisan polarization remained as acute as ever, the passage of major legislation such as the Bipartisan Infrastructure Law, the CHIPS and Science Act, and the Inflation Reduction Act suggested that Congress was not only able to function but also finally ready to make much-needed generational investments in U.S. competitiveness that could modernize the country’s global role.

Biden tweaked, but did not overhaul, America’s role in the world.

On the biggest foreign policy challenges the Biden administration faced, Republican members of Congress often pushed for sharper versions of the administration’s preferred policy, such as advocating more aggressive support for Ukraine. Indo-Pacific policy was remarkably bipartisan, and a solid consensus formed around central tenets of Biden’s China policy, which itself reflected some continuity with Trump’s first-term approach. Taken together, these dynamics made the Biden presidency feel like a return to normalcy—a restoration, not an interregnum.

Yet the immediate success of this approach reduced the urgency within the administration to more fundamentally remake U.S. grand strategy for a new era. The war in Ukraine in particular appeared to reinforce the centrality of traditional foreign policy constructs by positioning the United States as the leader of a coalition—centered on its NATO allies—to defend the free world against the threat of Russian aggression. In areas in which the Biden administration recognized that reforms were needed—to modernize alliances, create new multilateral configurations, and attempt to build a post-neoliberal approach to international economics—the changes were evolutionary and in some cases incomplete. For instance, the decision to withdraw from Afghanistan and reduce the United States’ global counterterrorism footprint was bold and necessary, and it could have set the stage for a new era of strategic discipline. But despite defining China as the most consequential challenge for the United States and elevating the Indo-Pacific as the primary theater of competition, the Biden administration was consumed, from 2023 onward, by the war in Ukraine and conflicts in the Middle East, precluding military posture changes and readiness investments that would have better aligned U.S. assets with U.S. strategy.

The risks of metastasizing instability in Europe and the Middle East, threats to Israel and close allies in NATO, and domestic political pressures diverted attention from long-term strategic adjustments to immediate crisis management. In short, the allies’ and partners’ warm reception of the American return, coupled with challenging conflicts, meant that in the time it had, the Biden administration prioritized foreign policy restoration over reinvention.

FOOL ME ONCE

No responsible analyst can claim to predict what will happen over the course of the first year of the new Trump administration—let alone all four. But the haphazard rollout of unprecedented global tariffs in April and the White House’s goal of reshaping the postwar order indicate that upheaval is not just incidental but a central policy objective. Secretary of State Marco Rubio was explicit on this point in his confirmation hearing: “The post-war global order is not just obsolete,” he told Congress, “it is now a weapon being used against us.”

Although the secretary’s characterization is extreme, it contains a kernel of truth: as the United States and the world have transformed, the liberal international order has not kept pace. Thanks to early moves by the Trump administration and dramatic shifts in economic, military, and technological power, the United States no longer has the option of returning to the international order and grand strategy it has known since the Cold War, perhaps even World War II. Trump’s foreign policy is hastening the arrival of a multipolar world by unleashing and accelerating forces that will be difficult to reverse. Trade policies intended to punish China may well advantage Beijing and diminish the United States. As allies and partners grow more capable of self-defense, they will also become more autonomous. Already faltering multilateral institutions will further diminish in capacity. Threats to invade allies will undermine international norms of sovereignty and nonaggression. And great-power competitors will seize diplomatic ground the Trump administration freely cedes.

These trends converge most clearly in trade and economic policy. Trump’s “Liberation Day” tariff announcement in April was expected to target China, a great-power competitor with whom the United States has a large trade deficit by dint of China’s role as a manufacturing powerhouse that sends American consumers inexpensive goods. The 125 percent tariff that was levied outstripped even the most extreme forecasts and led to a monthlong trade war that roiled the global economy. Although a truce was reached in Geneva, it is a fragile one that could easily be broken by new U.S. sectoral tariffs. And in exchange for the upheaval, the United States extracted no concessions from Beijing.

Meanwhile, close U.S. allies and partners in Asia, including Japan, South Korea, and Vietnam, were not spared from Trump’s crippling tariffs. These countries are also manufacturing giants and were critical partners in U.S.-led efforts to break China’s monopoly on global manufacturing. Many U.S. companies and partners are in the midst of moving their supply chains out of China to push back against the rising power’s coercive economic efforts. Now, even if these partners manage to negotiate lower rates for themselves, the Trump administration’s ten percent baseline tariff, should it stand, may make such an undertaking prohibitively expensive. Should these allies ultimately face tariff levels that are similar to China’s, the “China plus one” strategies pursued by many companies to diversify manufacturing to countries other than China will be infeasible. And regardless of what tariff levels land, including as court proceedings play out in the United States, the shock of being economically kneecapped by a close ally has made many Indo-Pacific states rethink their reliance on the United States as a guardian of an open international economic order.

The Chinese government clearly intends to use the U.S.-led turmoil to its advantage. Throughout the standoff, official statements from Beijing projected confidence in the resilience of the Chinese economy, and Chinese leader Xi Jinping toured the Southeast Asian countries hit the hardest by U.S. tariffs, promising close partnerships and portraying China as the defender of the international order. That the United States folded so quickly has almost certainly validated Beijing’s approach. Beyond its trade policy, the Trump administration has given little indication of its broader strategy toward China or the rest of the Indo-Pacific, creating ample incentive for even close allies to resume hedging and for Beijing to gain ground.

Indeed, Trump’s hard protectionist turn strikes at the heart of the U.S. alliance system, which has historically paired strategic alignment and security guarantees with privileged access to American markets, resulting in impressive development curves for many American allies. The trade deficits that Trump abhors were a predictable and benign byproduct of this arrangement, particularly because the United States exports services that do not figure in these tallies to many of its closest partners. After 1945, the United States assumed global security and economic leadership because it believed that both served Washington’s best interests. Redefining these interests is not simply a U.S. policy matter; it means the postwar international order is less appealing to the countries that accepted American leadership as the price for a system that enabled their own security and prosperity.

Trump’s erratic approach to trade is converging with other economic and technological policies to undermine the United States’ preeminent role. The American economy still has unmatched capacity for resilience and growth. But assuming that some tariffs will remain, many analysts have projected that the United States will likely enter a recession before year’s end, if it is not already in one. Bond market volatility is also calling the dollar’s primacy into question, and the United States’ global credit rating has slid. Coupled with acute uncertainty, rising prices, and supply shortages, the American economy is wobblier than at any point since the beginning of the COVID-19 pandemic.

Technologically, the United States can continue to lead in AI and other critical sectors, but it faces more challenges to its innovation edge than at any time since the Cold War. Sectoral tariffs may make it more challenging for the Trump administration to invest in domestic manufacturing, including in critical technologies such as semiconductors, since the levies would increase the costs of imported components and make U.S.-manufactured chips less globally competitive. The administration’s rescission of Biden’s rules on AI chip exports, meanwhile, may make it easier for exquisite technologies to wind up in competitors’ hands. And the administration’s turn away from investments in clean energy technologies increases the likelihood that China could come to dominate that sector while cuts to education and basic research funding undermine long-term U.S. competitiveness overall.

Trump’s protectionist turn strikes at the heart of the U.S. alliance system.

These shifts will impose compounding geopolitical costs on the United States. Although it’s difficult to know how much ground China or Russia may gain, it already appears likely that U.S. partners from Southeast Asia to Europe will hedge in China’s direction. As revisionist authoritarian states such as China, Iran, North Korea, and Russia continue deepening their cooperation, the United States is inching further back from its role as the leader of a coalition of advanced industrial democracies. This is not an accident. In stark contrast with his first term, in which many senior officials steered the administration to focus on great-power competition, Trump appears to be pursuing a transactional approach to geopolitics based on dealmaking with other major powers. His early desire to coerce Ukraine into an unfavorable deal with Russia, for instance, and signs that he could seek an accommodation with China have raised fears that the United States will recede to the Western Hemisphere and leave Europe and Asia to Russia and China, respectively.

Whether Trump will commit to a spheres-of-influence approach is uncertain. But the question of which countries Washington views as adversaries and allies and why is very much open, particularly as the world watches Trump’s assault on democratic norms and institutions at home. Partners will be hard-pressed to escape the conclusion that Washington has completely redefined its self-interests, even if the nature of its desired leadership role is not yet clear.

All of this will accelerate a profound global reordering. Some global rules, institutions, alliances, and groupings will withstand the test. But even as familiar structures remain, their roles, missions, and contexts may shift beyond recognition, and global perceptions of the United States will be forever altered. The post-Trump world will present both an opportunity and an epochal challenge: the need to build a new American strategy that goes beyond merely reacting to Trump and also avoids reverting to decades of postwar policy thinking.

Since the global financial crisis and the failed wars in Afghanistan and Iraq, it has been clear that the United States is overstretched. But the temptation to tweak the United States’ role in the world rather than overhaul it has carried the day in the last two Democratic administrations. After Trump’s second term, the impulse to merely repair and restore traditional American leadership will seem quaint at best. The next administration will inherit something closer to a grand strategic tabula rasa than policymakers have seen since the end of World War II.

ZEROING OUT

In accounting, zero-based budget exercises begin with clean financial slates in order to justify every expense and allocate resources efficiently to meet strategic goals. In foreign policy, strategists should use this moment to zero out their assumptions about the U.S. role in the world rather than accept inherited premises. In bucking conventional foreign policy wisdom, the Trump administration has conducted a version of this exercise—one guided by impulse instead of analysis and strategy. The next administration can and must do better, taking advantage of an American foreign policy “Overton window” that has been blown wide open.

Such a review must start by taking stock of the conditions that best assure the security and prosperity of the American people. American grand strategists, for instance, have long defined U.S. interests in terms of preventing a hostile power from dominating Eurasia. But this construct implicitly favors military calculations and neglects the power and influence that come from dominating technological ecosystems, such as AI, clean tech, and quantum computing—the advantages of which may prove more consequential than securing particular geographies over the coming decades. Revising this assumption could reorient American strategy, centering technology cooperation with allies and partners and elevating the importance of Africa and Southeast Asia as regions whose demographics create opportunities for rapid growth in their digital economies. It could also put a premium on new tools of economic statecraft, such as revamped development finance and a U.S. government strategic investment fund, that enable Washington to help finance other countries’ purchase of U.S. technology and infrastructure.

American grand strategists also need to ask whether the country still benefits from being the preponderant provider of global public goods, such as freedom of navigation. Defending the global commons—particularly shipping lanes—has been a guiding principle for the U.S. military in the post–Cold War world, whether countering piracy in the Horn of Africa, defending against Houthi attacks in the Red Sea, or conducting freedom-of-navigation operations in the South China Sea. A zero-based review could help prioritize these missions, assessing whether the United States has sufficient capacity for the most taxing contingencies and identifying areas in which other countries could accept greater responsibility.

A zero-based review could also consider the appropriate place for values in American foreign policy. American grand strategy has long been oriented around the country’s identity as a democracy. But is the spread or at least the defense of democracy still in the national interest? What role should democracy and human rights play in shaping Washington’s global objectives and identifying its partners? A review might suggest a more modest emphasis on values as a matter of both rhetoric and substance and reckon with diminished American moral authority as a result of democratic challenges at home and perceptions of hypocrisy abroad. Such an approach might center international partnerships on shared principles rather than shared values, expanding the role for nondemocracies in U.S. coalitions. It could call for greater restraint in the use of sanctions to performatively punish countries for their internal conduct—especially if those sanctions compromise the United States’ ability to cooperate on areas of mutual interest. And it could create space for expanded diplomatic engagement with countries whose values the United States finds repugnant.

Finally, a zero-based review must account for newfound constraints on American power and allow for tradeoffs demanded by a more multipolar world. Multipolarity, after all, does not imply equipoise. This version of it will be complex, with significant power wielded by the United States and China but with major roles for other players, including an increasingly autonomous Europe, a recalcitrant Russia, and an ever more powerful India. It will require a realistic assessment of American capabilities—acknowledging, for example, that the U.S. military already faces a readiness crisis, the cost of servicing the U.S. debt already exceeds spending on defense and Medicare, and Trump’s cuts have already slashed the capacity of the federal workforce, including diplomats and development experts. In a more multipolar world that no longer presumes consistent American leadership, the exercise of influence over newer forms of international order could prove more taxing. With more limited capabilities, strategists will want to work with, rather than resist or reshape, the major geopolitical changes that are already underway.

Consider how policymakers might choose to approach the U.S. alliance system in a post-Trump world. The next several years could witness a crisis that tests alliances in Europe and Asia, as the United States continues to press partners to spend more on defense and threatens to pull back its commitments—and perhaps even does so. American unpredictability is already inspiring allies to take steps to invest in their own self-defense individually and through new collective arrangements and could result in some allies seeking nuclear capabilities.

Rather than reflexively aiming to reverse these trends, zeroing out decades-old assumptions could yield a fresh approach. New alliance bargains could prioritize countries with which the United States has the greatest strategic alignment and focus on domains that benefit the American people while dispensing with the separation of security, economic, and technological cooperation that has traditionally characterized U.S. partnerships. Alliances have long focused on nuclear and high-end conventional deterrence, but they could be recentered on economic and technological cooperation. New negotiated arrangements could include the harmonization of industrial policy; cooperation on vital supply chains, such as critical minerals and semiconductors; the alignment of climate and tax policy; and frameworks for collaboration on frontier technologies, such as AI, including aligned tech regulations and standards. Refashioning alliances in this way, moreover, will bring them into domains that manifestly benefit everyday Americans and better align them with the requirements of long-term competition with China.

These changes could also transform the United States from a wholesale security provider to something more like a security enabler, with allies assuming more responsibility for conventional deterrence and the United States supporting them with weapons sales and coproduction, technology sharing and innovation partnerships, intelligence collaboration, and operational integration. With European allies in particular, there could be an opportunity to strike a new bargain that accelerates investments in independent European self-defense, focuses allies squarely on the Russian threat, and reassesses the U.S. military posture on the continent. If smaller configurations of European defenses are layered atop NATO, the United States could explore new alliance approaches that leverage those efforts.

Post-Trump planners might be able to better align grand strategy with public perceptions.

Such shifts would allow Washington to update its global force posture without hasty changes that surprise allies and create security gaps leading to deterrence failures. The United States could concentrate its military presence in a relatively small number of frontline allies, prioritizing Asia but including Europe, and it could focus on partners whose threat perceptions and capabilities are most closely aligned, such as Japan, the Philippines, Poland, South Korea, and the Baltic states. Within other alliances, the United States could then pay more attention to the areas of cooperation that benefit it most, such as technology cooperation and defense coproduction.

Without a zero-based review, strategists risk succumbing to restorationist tendencies that will leave the United States unequipped to meet the moment. In the wake of Trump’s disruptive presidency, for instance, policymakers might choose to recommit to all treaty allies in Europe and Asia equally, particularly if Russia continues to threaten eastern Europe and Chinese-Russian cooperation increases. But in a world in which a smaller subset of European allies have supercharged their own defenses, an undifferentiated return to NATO risks perpetuating age-old frustrations about allied defense spending and burden sharing. A return to business as usual for NATO would also make it difficult to deal with the reality that some NATO allies will have warmed to China and others to Russia as hedges during the Trump years. What’s more, it would fail to account for increased European capability and autonomy, and it would risk a recommitment of resources to the continent that the United States cannot afford.

A zero-based review would also create an opportunity to account for the American people’s foreign policy preferences, when they are discernible, and free strategists from imagined political constraints. Foreign policy practitioners and thinkers often discount the role of public opinion in foreign policy, arguing that the American people’s preferences need not constrain the options available to policymakers. But this moment of profound change is occurring precisely because of a widespread dissatisfaction with the status quo. Many Americans, for instance, believe that the faraway military interventions in Afghanistan and Iraq were a mistake. Nearly every year since 2004, a majority of Americans have reported that they are dissatisfied with the country’s role in the world. Although the public does not have clearly formed consensus views on many issues, post-Trump planners have an opportunity to better align grand strategy with public perceptions, which in turn should make public support for U.S. foreign policy more stable over time and across parties.

A zero-based review should also embed the new political openings that the second Trump administration will have enabled. In the past, U.S. presidents on a bipartisan basis have winced at foreign policies that might be seen as controversial within and across parties, including initiatives to negotiate with adversaries such as Iran or North Korea or the fundamental necessity of pressing allies to increase burden sharing. With the Trump team dispensing with all policy assumptions and conventions, more options will be available to whoever comes next.

BEGIN AGAIN

Foreign policy analysts often refer to Present at the Creation, a book by former U.S. Secretary of State Dean Acheson, when discussing the extraordinary global order-building effort undertaken by the United States after World War II. Explaining the title, Acheson noted that in the immediate postwar world, the Truman administration’s task was “just a bit less formidable than that described in the first chapter of Genesis. That was to create a world out of chaos; ours, to create half a world, a free half, out of the same material without blowing the whole to pieces in the process.”

Acheson’s creation, of course, survived remarkably well. It was refashioned and embellished many times over and persisted after the end of the Cold War, which it helped win. Because history at that moment broke in Washington’s favor, it produced a world in which American policymakers saw few constraints and many opportunities. The alliances and institutions that survived the midcentury competition between East and West appeared too healthy and American power too strong to warrant a post–Cold War overhaul.

The picture is completely different today. As new technologies, new rising powers, and long-standing tensions combine to form fresh chaos, the Trump administration has decided to wipe the slate clean. The world’s opinion of the United States and receptivity to its desire to assume a refashioned leadership role are themselves new variables. Although global demand for American power has proved resilient before, there are no guarantees that an American president of either party come 2029 will be able to shape patterns of trust and cooperation the same way presidents have in the past. The world, meanwhile, continues to churn, as allies, partners, and adversaries make consequential decisions that will constrain the choices available to the next U.S. president. Washington needs a strategy fashioned for this post-primacy reality. To deflect this task would be to miss an exceptionally rare chance not only to be present at the creation of a new order but to be prepared for it.

REBECCA LISSNER is a Senior Fellow for U.S. Foreign Policy at the Council on Foreign Relations. She was Deputy Assistant to the President and Principal Deputy National Security Adviser to the Vice President during the Biden administration.

MIRA RAPP-HOOPER is a Partner at The Asia Group and a Visiting Senior Fellow at the Brookings Institution. She was Senior Director for East Asia and Oceania and Director for Indo-Pacific Strategy at the U.S. National Security Council during the Biden administration.

They are the authors of An Open World: How America Can Win the Contest for Twenty-First-Century Order.