3175 - Cá tính hơn nghi thức: Căng thẳng Thái Lan-Campuchia tiết lộ cuộc khủng hoảng thầm lặng của ASEAN

Vu Lam

Bản ghi âm bị rò rỉ của Hun Sen về Thủ tướng Thái Lan cho thấy ngoại giao không chính thức không được kiểm soát có thể đe dọa sự ổn định của khu vực như thế nào.

Chủ tịch Thượng viện Campuchia Hun Sen và Paetongtarn Shinawatra, thủ tướng Thái Lan (Tang Chhin Sothy và Valeria Mongellivia Getty Images)

Vào ngày 15 tháng 6, Thủ tướng Thái Lan Paetongtarn Shinawatra đã gọi điện thoại riêng cho Chủ tịch Thượng viện Campuchia Hun Sen, một cựu thủ tướng vẫn là nhân vật chính trị thống trị đất nước. Cuộc gọi này nhằm mục đích hạ nhiệt căng thẳng sau một cuộc đụng độ biên giới chết người đã làm bùng phát lại các tranh chấp lâu đời gần đền Preah Vihear. Cuộc gọi được thực hiện một cách không chính thức, cá nhân và bên ngoài các kênh ngoại giao chính thức.

Ba ngày sau, một đoạn trích âm thanh dài chín phút đã bị rò rỉ.

Hun Sen thừa nhận đã ghi âm và phát tán cuộc gọi, sau đó công bố toàn bộ đoạn ghi âm dài 17 phút trên Facebook. Những gì diễn ra sau đó là sự hỗn loạn chính trị ở Thái Lan: một đối tác liên minh với Drew từ chính phủ, các cuộc biểu tình nổ ra, và Bộ trưởng Ngoại giao Thái Lan đã đệ trình một cuộc phản đối chính thức lên Campuchia, và Paetongtarn hiện phải đối mặt với cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm tại quốc hội.

Hậu quả không chỉ là một bước đi sai lầm song phương; nó đã phơi bày một lỗ hổng về mặt cấu trúc trong cách thức ngoại giao ngày càng được tiến hành. Sự cố này là một trường hợp điển hình về lỗ hổng nghi thức: những rủi ro phát sinh khi ngoại giao cấp nhà nước tiến hành thông qua các phương tiện không được ghi chép, không chịu trách nhiệm và không được bảo vệ. Nói rộng hơn, nó minh họa cho cái mà có thể được gọi là sự trôi dạt thẩm quyền ngoại giao, xu hướng ngày càng tăng của ảnh hưởng chính sách đối ngoại chuyển sang các cá nhân bên ngoài các vai trò điều hành chính thức, thường không có nhiệm vụ hoặc giám sát.

Các quốc gia thành viên ASEAN từ lâu đã dựa vào mối quan hệ cá nhân và các kênh hậu trường để quản lý căng thẳng, nhưng sự cố Thái Lan-Campuchia nêu bật những rủi ro của sự không chính thức khi thiếu các điểm neo thủ tục.

Trọng tâm của vụ việc Thái Lan-Campuchia là sự không phù hợp về địa vị và thẩm quyền. Paetongtarn là người đứng đầu chính phủ đương nhiệm. Hun Sen, mặc dù không còn là thủ tướng, vẫn giữ được ảnh hưởng chính trị vô song. Con trai ông, Hun Manet, là người đối tác chính thức - nhưng Hun Sen mới là người tiếp nhận cuộc gọi, ghi âm lại và công khai cuộc gọi.

Đây là một hình thức ngoại giao lãnh đạo kết hợp, trong đó các cựu lãnh đạo hoạt động mà không có trách nhiệm giải trình rõ ràng nhưng vẫn có thể tiếp cận các đòn bẩy của chính sách nhà nước. Đối với Paetongtarn, việc giao tiếp trực tiếp với Hun Sen có thể là điều tự nhiên, bắt nguồn từ mối quan hệ gia đình và lịch sử chính trị. Nhưng khi bỏ qua các kênh chính thức, bà đã tự đặt mình vào rủi ro về danh tiếng và chính trị. Không giống như các cuộc họp song phương chính thức, các cuộc giao lưu riêng tư không cung cấp quyền miễn trừ ngoại giao, không có hồ sơ lưu trữ và không có cấu trúc quản lý khủng hoảng.

Khi đã công khai, chúng trở thành vũ khí chính trị.

Các quốc gia thành viên ASEAN từ lâu đã dựa vào mối quan hệ cá nhân và các kênh hậu trường không chính thức để quản lý căng thẳng như một phần của "cách thức ASEAN". Nhưng sự cố Thái Lan-Campuchia nêu bật những rủi ro của sự không chính thức khi thiếu các điểm neo thủ tục. Khu vực này không có chuẩn mực chung hoặc biện pháp bảo vệ nào để quản lý việc sử dụng các kênh như vậy, khiến ngoại giao song phương dễ bị ảnh hưởng bởi sự tùy tiện cá nhân và khai thác chính trị. Rủi ro không bắt nguồn từ chính mối quan hệ cá nhân - vốn vẫn là một công cụ ngoại giao hợp lệ và thường hiệu quả - mà từ sự không chính thức không có chuẩn mực. Các cuộc gọi riêng bỏ qua hồ sơ thể chế, cơ chế giám sát và kế hoạch dự phòng.

Điều này không chỉ xảy ra ở Đông Nam Á. Trong chính quyền Trump đầu tiên, sự tham gia cấp cao của các bên không chính thức như Jared Kushner và Rudy Giuliani thường bỏ qua các kênh chính thức, làm mờ ranh giới thẩm quyền. Khi vai trò của Bộ Ngoại giao giảm sút, bản thân Hoa Kỳ cũng dễ bị ảnh hưởng bởi sự trôi dạt thẩm quyền ngoại giao. Đây là lời nhắc nhở rằng ngay cả trong các hệ thống đã được thiết lập tốt, các chuẩn mực ngoại giao có thể bị xói mòn khi các nhà lãnh đạo chính trị cá nhân hóa chính sách đối ngoại mà không có sự kiểm soát hiệu quả của thể chế.

Tuy nhiên, ở Đông Nam Á, sự trôi dạt này còn trầm trọng hơn do sự im lặng của các thể chế. Cấu trúc rộng hơn của ASEAN, chẳng hạn như Hiến chương ASEAN và các thông lệ như Chủ tịch luân phiên hoặc nhiệm vụ của Tổng thư ký, không đưa ra chuẩn mực chính thức hoặc không chính thức nào để quản lý các tình huống hỗn hợp như vậy. Quan hệ song phương, một cách tự nhiên, đã được coi là vấn đề có chủ quyền.

Nhưng đối với một nhóm mong muốn trở thành trung tâm khu vực và ngoại giao thầm lặng, việc không có kỳ vọng chung xung quanh hành vi ngoại giao ngày càng không thể duy trì. Nguyên tắc không can thiệp của ASEAN, mặc dù rất quan trọng đối với sự thành lập và ổn định của khối, nhưng nghịch lý là nó thường tránh giải quyết trực tiếp tính hợp pháp của các tác nhân chính trị riêng lẻ hoặc can thiệp vào những gì được coi là các sự cố "song phương". Tuy nhiên, sự im lặng của khối khiến ngoại giao của khối phải chịu sự ứng biến theo chủ nghĩa cá nhân với những hậu quả mang tính khu vực.

Sự việc gần đây là biểu tượng của một mô hình rộng hơn. Ở Malaysia, nhiệm kỳ thủ tướng thứ hai của Mahathir Mohamad được đánh dấu bằng các cam kết cá nhân thường bỏ qua sự phối hợp chính thức. Ở Myanmar, chính phủ NLD duy trì mô hình kết hợp giữa ngoại giao dân sự và các kênh hậu thuẫn quân sự trước cuộc đảo chính năm 2021. Ở những nơi khác, các nhân vật theo chế độ gia trưởng hoặc cấp cao tiếp tục thực hiện ảnh hưởng chiến lược mà không có vai trò chính thức. Trong mỗi trường hợp, chủ nghĩa cá nhân lấp đầy khoảng trống thể chế - nhưng cũng có nguy cơ mất cân bằng.

Đây không phải là lần đầu tiên cấu trúc ngoại giao của ASEAN bộc lộ những hạn chế. Trong bài bình luận trước đó về cuộc khủng hoảng Myanmar, tôi đã cảnh báo về "bẫy ngoại giao song song", trong đó một số nỗ lực tham gia không chính thức, tùy tiện thay thế các cấu trúc chính thức của ASEAN được liên kết để duy trì sự gắn kết. Cuộc gọi Paetongtarn-Hun Sen là một ví dụ sinh động về sự bất ổn này diễn ra song phương. Việc tiếp cận thiện chí, khi không có điểm neo, có thể gây ra khủng hoảng. Kết quả không phải là sự linh hoạt, mà là sự xung đột.

Mô hình không chính thức của ASEAN không phải là vấn đề; việc thiếu các chuẩn mực bổ sung mới là vấn đề. Điều cần thiết không phải là thể chế hóa cứng nhắc, mà là một tập hợp các hiểu biết chung - các chuẩn mực mềm làm rõ sự khác biệt giữa tham gia cá nhân và ngoại giao chính thức.

Ba bước thiết thực có thể bắt đầu quá trình này. Đầu tiên, ASEAN nên khuyến khích các quốc gia thành viên ghi lại các cam kết không chính thức cấp cao trong các nghi thức ngoại giao hiện có. Thứ hai, ASEAN có thể thúc đẩy sự hiểu biết chung xung quanh việc sử dụng các tác nhân không phải là hành pháp trong đối thoại chính sách đối ngoại. Thứ ba, ASEAN có thể trao quyền một cách kín đáo cho Chủ tịch ASEAN hoặc Bộ ba để tư vấn hoặc cảnh báo các thành viên khi các hoạt động ngoại giao đe dọa đến sự ổn định của khu vực.

Những chuẩn mực được đề xuất này không phải là lời kêu gọi ASEAN từ bỏ nguyên tắc không can thiệp hoặc làm trung gian hòa giải các tranh chấp song phương. Thay vào đó, chúng là về việc xây dựng sự hiểu biết chung về hành vi ngoại giao - một sự hiểu biết giúp hạn chế thiệt hại phụ khi các vấn đề song phương được quản lý không chính thức bất ngờ làm mất ổn định các mối quan hệ rộng hơn. Điều này không nên nhầm lẫn với ngoại giao Track II hoặc vai trò của các tác nhân ngoại giao công chúng, những người cố tình hoạt động bên ngoài thẩm quyền của nhà nước. Mối quan tâm ở đây là khác: khi các cá nhân được nhúng vào bộ máy nhà nước, nhưng không có nhiệm vụ chính thức, thực hiện các chức năng chính sách đối ngoại mà không có sự giám sát.

Vụ rò rỉ cuộc gọi Thái Lan-Campuchia cho thấy ngoại giao cá nhân dễ dàng biến thành khủng hoảng chính trị như thế nào. Đối với ASEAN, thách thức không phải là từ bỏ văn hóa phi chính thức của mình, mà là bảo vệ nó - bằng cách đảm bảo rằng nó không bị phó mặc cho ý thích của các tác nhân cũ hoặc tính toán riêng tư. Nếu không có điều đó, ASEAN sẽ vẫn là một cộng đồng ngoại giao tôn vinh sự đồng thuận nhưng lại thiếu các công cụ để bảo vệ chính quá trình mà sự đồng thuận phụ thuộc vào.

https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/personality-over-protocol-thailand-cambodia-tensions-reveal-asean-s-quiet-crisis