3698 - Những Con Đường Chưa Được Chọn Của Iran

Vali Nasr

Cuộc chiến 12 ngày hồi tháng 6, chứng kiến ​​Hoa Kỳ cùng Israel ném bom Iran, là đỉnh điểm của bốn thập kỷ ngờ vực, thù địch và đối đầu. Kể từ khi thành lập vào năm 1979, Cộng hòa Hồi giáo này vẫn không hề nao núng trong chủ nghĩa chống Mỹ, và Hoa Kỳ đã liên tục đáp trả bằng cách gia tăng áp lực lên Iran. Hai bên đã từng suýt xảy ra xung đột trực tiếp trước đây. Năm 1987 và 1988, Hoa Kỳ đã phá hủy các giàn khoan dầu ngoài khơi và tàu hải quân Iran, rồi sau đó bắn nhầm một máy bay chở khách của Iran. Iran coi những hành động đó là loạt đạn mở màn cho một cuộc chiến tranh không chính thức. Tuy nhiên, sự chú ý của Washington nhanh chóng chuyển sang Iraq và Chiến tranh Vùng Vịnh. ​​

Nhưng sự thù địch giữa Iran và Hoa Kỳ vẫn tiếp diễn và ngày càng trở nên rõ rệt hơn trong những thập kỷ sau vụ tấn công 11/9. Vụ ám sát tướng Iran Qasem Soleimani năm 2020, sau một loạt hành động khiêu khích của Iran trong khu vực, đã đẩy hai nước đến bờ vực thẳm. Tổng thống Hoa Kỳ Donald Trump đã đẩy căng thẳng lên đến đỉnh điểm trong năm nay khi Hoa Kỳ tấn công ba địa điểm hạt nhân của Iran bằng hàng chục tên lửa hành trình và bom nặng 30.000 pound.

Tehran và Washington dường như là những kẻ thù không đội trời chung. Chế độ cách mạng ở Iran từ lâu đã coi Hoa Kỳ là kẻ thù không đội trời chung, là Đại Satan đã phá hoại nền độc lập của đất nước bằng cách ủng hộ một cuộc đảo chính quân sự năm 1953 và sự chuyên quyền thái quá của chế độ quân chủ sau đó. Năm 1979, các nhà lãnh đạo của cuộc cách mạng lo ngại rằng Hoa Kỳ sẽ tiếp tục can thiệp vào Iran và cản trở sự chuyển đổi lớn đang diễn ra. Để ngăn chặn kết cục đó, Cộng hòa Hồi giáo đã quyết định rằng Hoa Kỳ nên được tách ra không chỉ khỏi Iran mà còn khỏi Trung Đông rộng lớn hơn. Những giả định này đã đặt chính sách đối ngoại của Tehran vào một hướng xung đột với Washington. Iran đã hỗ trợ các quốc gia và nhóm chiến binh trong khu vực với mục đích đe dọa Hoa Kỳ, các đồng minh Israel và Ả Rập của nước này. Đổi lại, Hoa Kỳ theo đuổi chiến lược kiềm chế và gây áp lực, bao gồm các liên minh khu vực do Hoa Kỳ lãnh đạo, các căn cứ quân sự của Hoa Kỳ và một vòng vây trừng phạt chặt chẽ làm nghẹt thở nền kinh tế Iran. Cuối cùng, trong năm nay, chiến lược đó đã được mở rộng, bao gồm cả các cuộc tấn công công khai của Hoa Kỳ vào lãnh thổ Iran.

Nhiều nhà quan sát coi lịch sử này là một sợi dây xung đột và thù địch duy nhất, không đứt đoạn, kéo dài từ năm 1979 đến nay. Tuy nhiên, sự thù địch ngày nay không phải là điều tất yếu. Những con đường hòa bình hơn là có thể, và thực sự, với những quyết định đúng đắn của Tehran và Washington, Iran và Hoa Kỳ vẫn có thể tìm ra cách giảm bớt căng thẳng và thậm chí bình thường hóa quan hệ. Chỉ riêng trong thế kỷ 21, Iran và Hoa Kỳ đã có nhiều cơ hội để giảm bớt sự thù địch lẫn nhau. Tuy nhiên, tại mỗi thời điểm, các nhà hoạch định chính sách của Mỹ hoặc Iran đã chọn cách ngăn chặn những cơ hội đó. Nhưng lịch sử những cơ hội bị bỏ lỡ đó không đẩy hai nước vào một tương lai xung đột ngày càng sâu sắc hơn. Thay vào đó, nó nhắc nhở rằng ngay cả ngày nay, Iran và Hoa Kỳ vẫn có thể hòa giải.

Cuộc chiến 12 ngày rõ ràng đã làm suy yếu Iran. Chiến lược của Tehran không còn bền vững sau những tổn thất mà nước này phải gánh chịu. Vào thời điểm này, Washington có thể tiếp tục dồn Iran vào chân tường và cho phép Israel thỉnh thoảng "cắt cỏ", tấn công các mục tiêu hạt nhân và quân sự của Iran để tiếp tục trừng phạt nước này và ngăn chặn mọi tiến triển trong việc chế tạo bom. Hoặc họ có thể coi hậu quả của cuộc chiến 12 ngày là cơ hội để tham gia vào trò tiêu khiển thất thường của Mỹ khi nói đến Iran: ngoại giao. Giờ đây, Washington có cơ hội đưa quan hệ với Tehran sang một hướng đi khác, theo đuổi những thỏa thuận mới có thể thay đổi cả chính sách đối ngoại và hạt nhân của Iran, cũng như cán cân quyền lực trong giới cầm quyền Iran. Chính phủ Hoa Kỳ và Iran đã không thể vượt qua những bước ngoặt đó trước đây, nhưng ngay cả bây giờ, các nhà hoạch định chính sách không nên bi quan. Quá khứ, dù có chất đầy những cơ hội đã mất, cũng không cần phải là lời mở đầu.

MỘT BÌNH MINH GIẢ Ở AFGHANISTAN

Ít nhất là trong một thời gian ngắn sau vụ 11/9, dường như mối quan hệ giữa Iran và Hoa Kỳ có thể được cải thiện. Cả Lãnh tụ Tối cao Ali Khamenei và Tổng thống Mohammad Khatami đều lên án các vụ tấn công khủng bố, và người dân Iran đã tổ chức các buổi cầu nguyện thắp nến trên đường phố tại các thành phố lớn và dành những phút mặc niệm tại các sân vận động bóng đá. Lợi ích chiến lược của Iran và Hoa Kỳ đột nhiên được thống nhất. Vẫn còn choáng váng sau vụ tấn công, Hoa Kỳ vẫn duy trì ưu tiên cấp bách nhất là tiêu diệt al-Qaeda. Chính quyền giáo sĩ Shiite của Iran đã nhìn nhận chủ nghĩa cực đoan Sunni của al-Qaeda và tổ chức Taliban với mối lo ngại sâu sắc. Chỉ ba năm trước đó, vào năm 1998, Taliban đã sát hại tới 11 nhà ngoại giao và nhà báo Iran tại thành phố Mazar-e-Sharif, miền bắc Afghanistan, một hành động tàn bạo đã thúc đẩy Iran huy động quân đội đến biên giới với Afghanistan. Sau nhiều năm đối đầu, các quan chức Iran và Hoa Kỳ nhận thấy rằng họ có một số mục tiêu chung.

Iran từ lâu đã ủng hộ Liên minh Phương Bắc, kẻ thù chính của Taliban. Chỉ vài ngày trước vụ tấn công 11/9, các thành viên al-Qaeda đóng giả nhà báo đã sát hại Ahmad Shah Masoud, thủ lĩnh huyền thoại của Liên minh Phương Bắc, một vụ ám sát báo hiệu một cuộc tấn công sắp xảy ra của Taliban nhằm xóa sổ Liên minh Phương Bắc một lần và mãi mãi và củng cố quyền kiểm soát Afghanistan. Iran, quốc gia Hồi giáo Shiite, lo sợ sự trỗi dậy của chủ nghĩa cực đoan Sunni trong khu vực dưới hình thức Taliban thanh giáo, một al-Qaeda đầy tham vọng, và các phe phái chiến binh khác, cũng như sự bất ổn hơn nữa ở biên giới phía đông của mình - Iran khi đó, và cho đến nay, là nơi sinh sống của nhiều người tị nạn Afghanistan. Một số ước tính trong những năm gần đây đã đưa ra con số lên tới tám triệu người, chiếm khoảng mười phần trăm dân số.

Thông qua các hình thức hợp tác dường như khó tin ngày nay, Iran đã tiếp tay cho cuộc xâm lược Afghanistan của Hoa Kỳ. Lực lượng Vệ binh Cách mạng Hồi giáo đã cung cấp hỗ trợ tình báo cho Hoa Kỳ và cung cấp hỗ trợ hậu cần, tạo điều kiện cho việc phối hợp chiến trường với các lực lượng Liên minh Phương Bắc. Các nhà ngoại giao Hoa Kỳ Ryan Crocker và Zalmay Khalilzad đã tham dự các cuộc họp với các đối tác Iran và các sĩ quan cấp cao của IRGC, bao gồm cả các chỉ huy cấp cao, thậm chí có thể là Soleimani. Chỉ hơn hai tháng sau vụ tấn công 11/9, Taliban đã bị đánh đuổi khỏi Kabul và các thành phố lớn khác. Cái gọi là tiểu vương quốc của Taliban ở Afghanistan đã không còn nữa.

Iran và Hoa Kỳ vẫn có thể bình thường hóa quan hệ.

Iran có lợi ích cốt lõi trong việc định hình chính phủ thay thế Taliban. Iran đã hợp tác chặt chẽ với Hoa Kỳ tại hội nghị Bonn vào tháng 12 năm 2001, hội nghị quyết định tương lai của Afghanistan. Hai nước chia sẻ cùng mục tiêu xây dựng một trật tự chính trị mới ở Afghanistan, thống nhất và ổn định đất nước thông qua một chính phủ dân chủ bao trùm. James Dobbins, người dẫn đầu các nỗ lực của Hoa Kỳ tại hội nghị, sau đó đã ghi nhận công lao của người đồng cấp Iran, nhà ngoại giao Javad Zarif, trong việc xây dựng sự đồng thuận giữa tất cả các phe phái Afghanistan về việc soạn thảo hiến pháp mới và tổ chức bầu cử dân chủ để thành lập chính phủ mới ở Kabul. Và Zarif cũng ghi nhận công lao của Soleimani, tư lệnh Lực lượng Vệ binh Cách mạng, vì đã đảm bảo các thỏa hiệp từ Liên minh Phương Bắc để tạo điều kiện cho thỏa thuận tại Bonn.

Nhìn lại, sự hợp tác hiếm hoi này là một cơ hội để cải thiện quan hệ giữa Iran và Hoa Kỳ. Hợp tác cùng nhau ở Afghanistan có thể đóng vai trò là một biện pháp xây dựng lòng tin đáng kể, cũng như động lực cho việc giảm leo thang căng thẳng và sau đó có khả năng bình thường hóa quan hệ dần dần. Thành công ở Afghanistan có thể đã đưa mối quan hệ sang một hướng đi khác.

Điều đó đã không xảy ra. Vào tháng 1 năm 2002, gần như ngay sau hội nghị Bonn, Israel đã chặn một chuyến hàng vũ khí của Iran cho Hamas. Đối với Iran, hợp tác với Hoa Kỳ ở Afghanistan không đồng nghĩa với việc định hướng lại chiến lược của Iran, điều sẽ áp dụng cho tất cả các khía cạnh trong chính sách khu vực của Iran. Những gì đã xảy ra ở Afghanistan chỉ là một sự khởi đầu thăm dò chưa thực sự mang lại kết quả; Tehran sẽ không nhanh chóng đảo ngược chính sách Trung Đông của mình, và họ vẫn sẽ xây dựng các lực lượng ủy nhiệm. Tổng thống Hoa Kỳ George W. Bush đã bày tỏ sự phẫn nộ và lo ngại. Sau đó, ông quyết định không sử dụng sự khởi đầu ở Afghanistan để ôm chầm lấy Iran và nhẹ nhàng thúc đẩy thay đổi chính sách khu vực của nước này. Thay vào đó, ông coi Iran là kẻ thù không đội trời chung và từ bỏ thiện chí được tạo ra bởi những diễn biến ở Afghanistan. Trong bài phát biểu Thông điệp Liên bang vào tháng 1 năm 2002, Bush đã xếp Iran vào danh sách các quốc gia thuộc “trục ma quỷ”.

Vừa mới giành được chiến thắng tưởng chừng như nhanh chóng và chắc chắn ở Afghanistan, một Washington đang phấn chấn đã dồn hết sức lực vào việc theo đuổi cái gọi là cuộc chiến chống khủng bố. Và trong cuộc chiến đó, Iran chỉ có thể là mục tiêu chứ không phải đồng minh; sự hợp tác của họ ở Afghanistan không còn mấy giá trị. Suy cho cùng, như nhiều quan chức Hoa Kỳ vẫn tin tưởng, hệ tư tưởng Hồi giáo đã trở thành một hiện tượng toàn cầu nhờ thành công của cuộc cách mạng Iran năm 1979 (chưa kể đến việc dòng Shiite kiên quyết của chế độ Iran đã tách biệt họ khỏi chủ nghĩa hiếu chiến Sunni của các nhóm như al-Qaeda). Theo quan điểm này, chủ nghĩa Hồi giáo sẽ không bị đánh bại cho đến khi Cộng hòa Hồi giáo bị lật đổ. Sau cuộc xâm lược Iraq của Hoa Kỳ vào tháng 3 năm 2003, nhiều người Iran lo sợ rằng chỉ còn là vấn đề thời gian trước khi quân đội Hoa Kỳ đến cứu họ. Theo lời Hassan Kazemi Qomi, đại sứ đầu tiên của Iran tại Baghdad sau cuộc xâm lược của Hoa Kỳ và sự sụp đổ của nhà cầm quyền Iraq Saddam Hussein, "Sau Iraq là đến lượt Iran". Vì vậy, Iran đã cố gắng xoa dịu Hoa Kỳ. Vào tháng 5 năm 2003, Khatami, vị tổng thống theo chủ nghĩa cải cách của Iran, đã gửi cho Washington một đề xuất đàm phán và một lộ trình để giải quyết "tất cả các vấn đề còn tồn đọng giữa hai nước", bao gồm, đáng chú ý là chương trình hạt nhân non trẻ của Iran và chính sách rộng lớn hơn của nước này ở Trung Đông. Nhà Trắng thậm chí còn không thừa nhận đã nhận được đề nghị này.

Sự phản đối đã khiến Cộng hòa Hồi giáo Iran cứng rắn hơn và chuẩn bị cho xung đột. Trái ngược hoàn toàn với cuộc xâm lược Afghanistan của Mỹ, cuộc xâm lược Iraq của Mỹ không tạo ra bất kỳ sự khởi đầu nào với Iran, mà ngược lại còn khiến hai nước bất đồng quan điểm. Với lý do chính đáng, xét đến số lượng lớn các quan chức chính quyền Bush coi Tehran là một mối đe dọa nghiêm trọng, Iran tin rằng họ phải tự bảo vệ mình. Trong tình hình hỗn loạn sau sự sụp đổ của Saddam, Iran có thể đã hợp tác với Syria để làm sâu sắc thêm tình trạng bế tắc mà Hoa Kỳ hiện đang phải đối mặt ở Iraq. Cuộc nổi dậy của người Sunni, được Syria hậu thuẫn, và lực lượng dân quân Shiite, được Iran hậu thuẫn, đã giao tranh với lực lượng Hoa Kỳ. Khi bạo lực bao trùm Iraq, dự án của Mỹ tại đây đã bị đẩy đến bờ vực thất bại.

Do đó, các nhà lãnh đạo Iran đã ngăn chặn được điều mà họ lo sợ nhất: một quân đội Hoa Kỳ chiến thắng ở Iraq tiếp tục chiến dịch tiến về phía đông Iran. Nhưng quan điểm của Hoa Kỳ về Iran chỉ càng trở nên u ám hơn. Về phần mình, Iran kết luận rằng cách tốt nhất để đối phó với mối đe dọa từ Hoa Kỳ là làm suy yếu nguồn lực của Hoa Kỳ tại các chiến trường khác nhau trên khắp Trung Đông. Kiệt sức vì xung đột kéo dài, Hoa Kỳ sẽ trở nên mệt mỏi với khu vực này và không muốn gây chiến với Iran. Quyết định rút quân khỏi Iraq của Washington vào năm 2011 dường như đã chứng minh cho lập luận này của Iran. Các quan chức Hoa Kỳ càng nói về việc rời khỏi khu vực, Iran càng thấy chiến lược của mình là khôn ngoan.

Chiến lược này cũng có tác dụng thay đổi cán cân quyền lực bên trong Iran. Các lực lượng an ninh đi đầu trong cuộc chiến chống lại Washington đã giành được quyền kiểm soát chính sách đối ngoại của Iran. Trong lò luyện của Iraq, Lực lượng Quds, sư đoàn viễn chinh của IRGC giám sát các hoạt động quân sự và tình báo phi truyền thống, đã phát triển từ một trong những đơn vị nhỏ nhất thành một lực lượng khu vực rộng lớn, chi phối việc ra quyết định chính sách đối ngoại của Iran. Các chỉ huy Lực lượng Quds, Soleimani và phó tướng Esmail Qaani, đã làm việc với các đối tác Hoa Kỳ tại Afghanistan vào năm 2001. Trong chiến tranh Iraq, họ đã biến lực lượng này thành một mạng lưới quân sự để chiến đấu với Hoa Kỳ trên khắp Trung Đông.

BỊ PHÁ HOẠI HAY ĐỘT PHÁ?

Bình minh giả tạo trong quan hệ với Hoa Kỳ sau vụ tấn công 11/9 đã thuyết phục các nhà lãnh đạo Iran rằng Washington sẽ không bao giờ sẵn sàng dung túng cho một Iran cách mạng. Tehran hiểu rõ các chính sách của Hoa Kỳ, bao gồm việc xây dựng các căn cứ quân sự ở Afghanistan, Vịnh Ba Tư và Trung Á, cũng như việc tăng cường các lệnh trừng phạt đối với nền kinh tế Iran, tất cả đều nhằm mục đích thay đổi chế độ ở Tehran. Ngay sau chiến tranh Iraq, giới cầm quyền Iran cho rằng họ phải chống lại và răn đe Hoa Kỳ bằng cách ban hành các chính sách khu vực hung hăng, xây dựng chương trình hạt nhân và tăng cường năng lực tên lửa và máy bay không người lái của Iran. Nền kinh tế, thể chế nhà nước và chính trị của đất nước phải được tổ chức để phục vụ cho sự kháng cự đó.

Một tiết lộ khác đã làm tình hình thêm tồi tệ: tham vọng sở hữu vũ khí hạt nhân của Iran. Chương trình hạt nhân của nước này bị phơi bày khi Hoa Kỳ đang chuẩn bị cho chiến tranh Iraq. Vào thời điểm đó, sau khi Iran bị đưa vào "trục ma quỷ", quan hệ Mỹ-Iran đã đi xuống. Việc phát hiện ra một chương trình hạt nhân bí mật chỉ làm tăng thêm nguy cơ xung đột. Iran cho rằng Hoa Kỳ sẽ biến chương trình hạt nhân này thành cái cớ để gây chiến, giống như cách họ đã làm khi biện minh cho cuộc xâm lược Iraq. Về phần mình, Washington không muốn một thành viên của "trục ma quỷ" sở hữu năng lực hạt nhân. Nhưng vào cuối nhiệm kỳ của chính quyền Bush năm 2009, các quan chức Hoa Kỳ đã trở nên thờ ơ với các giải pháp quân sự cho vấn đề Iran khi Hoa Kỳ tiếp tục sa sút tại Iraq. Ngoại giao, chứ không phải chiến tranh, sẽ phải kiềm chế tham vọng hạt nhân của Iran. Và điều đó đã mở ra một cơ hội khác cho Iran và Hoa Kỳ để tránh xa xung đột và hướng tới một mối quan hệ hòa bình hơn.

Hoa Kỳ lẽ ra đã có thể đi theo con đường này sớm hơn. Năm 2003, Pháp, Đức và Anh đã đàm phán một thỏa thuận với Iran, theo đó sẽ ngăn chặn sự phát triển của chương trình hạt nhân vẫn còn nhỏ bé của nước này để đổi lấy việc nới lỏng trừng phạt. Chính quyền Bush đã buộc thỏa thuận này sụp đổ vào năm 2004, khăng khăng yêu cầu Iran từ bỏ toàn bộ chương trình hạt nhân của mình và không đưa ra bất kỳ nhượng bộ nào.

Ngoại giao hạt nhân nên là nền tảng, chứ không phải là trần nhà, của mối quan hệ.

Nhìn lại, quyền phủ quyết đã chứng minh là một sai lầm. Chương trình hạt nhân của Iran tiếp tục mở rộng mà không bị ràng buộc, trong bối cảnh những lời lẽ khoa trương chống Mỹ và việc phủ nhận thảm họa diệt chủng Holocaust của tân tổng thống Iran, Mahmoud Ahmadinejad, khiến ngoại giao trở nên khó khăn hơn nhiều. Tehran cũng ngày càng tin rằng Washington không quan tâm đến việc tham gia ngoại giao có ý nghĩa, ngay cả trong vấn đề hạt nhân. Nhà đàm phán hạt nhân chính của Iran năm 2003, Hassan Rouhani, đã thử sức với ngoại giao hạt nhân khi ông trở thành tổng thống vào năm 2013, sau khi ông kế nhiệm Ahmadinejad. Nhưng vào năm 2004, ông và các nhà lãnh đạo Iran khác đã kết luận rằng Hoa Kỳ đã nhanh chóng bác bỏ thỏa thuận do châu Âu đàm phán vì chương trình hạt nhân của Iran quá nhỏ bé, không xứng đáng với ngoại giao và nhượng bộ của Mỹ. Iran sẽ cần một chương trình lớn hơn nhiều để buộc Hoa Kỳ phải ngồi vào bàn đàm phán. Giả định đó đã củng cố các hoạt động của Iran dưới thời Obama, Trump đầu tiên và Biden. Và ở mỗi thời điểm, việc không đạt được một thỏa thuận hạt nhân lâu dài sẽ chỉ càng khuyến khích Iran mở rộng chương trình của mình hơn nữa.

Nếu Washington ủng hộ nỗ lực của châu Âu, chương trình hạt nhân của Iran có thể sẽ vẫn ở mức nhỏ, và bản thân thỏa thuận có thể đã mang lại những hậu quả mang tính biến đổi. Nó có thể khiến Tehran bớt sợ Washington hơn, và kết quả là, Iran khi đó sẽ hành xử khác đi ở Iraq và không dễ dàng bị Mỹ thù địch. Thay vào đó, quyền phủ quyết của Hoa Kỳ càng thuyết phục Tehran rằng cách họ hiểu ý định của Mỹ là đúng. Washington sẽ chỉ bị ấn tượng bởi sức mạnh. Để ngăn chặn Hoa Kỳ, Iran vừa phải xây dựng một chương trình hạt nhân lớn hơn vừa phải mở rộng chiến tranh bất đối xứng ở Iraq và xa hơn nữa.

Iran đã đúng khi cho rằng một chương trình hạt nhân lớn hơn sẽ thay đổi tính toán của Washington. Đến năm 2011, chương trình hạt nhân của Iran đã phát triển đáng kể, và mặc dù các ước tính khác nhau, nó vẫn chưa gần đến giai đoạn đột phá. Điều đó đã không thể trấn an Israel. Lo sợ trước tốc độ tiến triển của Iran, Israel đã đe dọa tấn công Iran để ngăn nước này tiến gần hơn đến việc sở hữu bom hạt nhân. Nhưng điều cuối cùng mà chính quyền Obama muốn là vướng vào một cuộc chiến tranh Trung Đông khác. Họ xác định rằng cách duy nhất để ngăn Iran trở thành một cường quốc hạt nhân là thông qua ngoại giao.

Tổng thống Barack Obama đã mở đường cho các cuộc đàm phán bằng cách đầu tiên tăng cường các biện pháp trừng phạt kinh tế đối với Iran vào năm 2010 nhưng sau đó lại áp dụng một giọng điệu khác, nói rõ với Tehran rằng Washington không tìm cách thay đổi chế độ. Obama hiểu rằng các tối hậu thư và sự ép buộc sẽ không khiến Iran từ bỏ chương trình hạt nhân của mình. Do đó, Hoa Kỳ đã đồng ý đàm phán về các giới hạn đối với chương trình của Iran để đổi lấy việc nới lỏng các biện pháp trừng phạt.

Về phần mình, giới cầm quyền Iran đã mâu thuẫn về lời đề nghị của Obama. IRGC và các đồng minh chính trị của họ hoài nghi rằng chính quyền Obama sẽ khác biệt nhiều so với chính quyền tiền nhiệm. Họ cho rằng ngoại giao sẽ không mang lại kết quả có ý nghĩa mà chỉ báo hiệu sự yếu kém và đánh lạc hướng sự chú ý khỏi mối đe dọa mà Hoa Kỳ gây ra cho Iran. Tuy nhiên, một phe ôn hòa, do Rouhani, người trở thành tổng thống vào năm 2013, lãnh đạo, lập luận rằng ngoại giao thành công với Hoa Kỳ sẽ làm giảm căng thẳng, giảm bớt áp lực lên nền kinh tế Iran và thiết lập lại quan hệ giữa hai nước. Phe này hy vọng rằng ngoại giao sẽ mang lại những kết quả tích cực mà Iran đã bỏ lỡ trong những nỗ lực trước đây nhằm xích lại gần Hoa Kỳ: sự hợp tác của nước này tại Afghanistan năm 2001, lời đề nghị đàm phán năm 2003, và thỏa thuận hạt nhân được ký kết với châu Âu năm 2003 nhưng đã bị hủy bỏ sau khi Washington từ chối tham gia.

Hai năm đàm phán căng thẳng đã diễn ra sau đó giữa Iran, Trung Quốc, Nga, Hoa Kỳ và ba cường quốc châu Âu đã đàm phán thỏa thuận trước đó. Các cuộc đàm phán này đã đạt đến đỉnh điểm với Kế hoạch Hành động Toàn diện Chung năm 2015. Để đổi lấy việc nới lỏng trừng phạt, JCPOA đã đặt ra những giới hạn nghiêm ngặt về phạm vi hoạt động hạt nhân của Iran trong ít nhất một thập kỷ và buộc các hoạt động này phải chịu sự thanh tra quốc tế nghiêm ngặt. Kể từ đó, đã có nhiều tranh luận về việc liệu thỏa thuận này có thực sự kiềm chế tham vọng hạt nhân của Iran hay không và liệu Hoa Kỳ có thể đưa ra những yêu cầu khắt khe hơn đối với Iran tại bàn đàm phán hay không - một sự nghi ngờ cũng được những người chỉ trích thỏa thuận tại Tehran đồng tình, họ tin rằng Iran đã nhượng bộ quá nhiều để đổi lấy quá ít. Tuy nhiên, thỏa thuận đã đảo ngược chương trình hạt nhân của Iran, và trong 11 báo cáo riêng biệt, Cơ quan Năng lượng Nguyên tử Quốc tế (IAEA), cơ quan giám sát hạt nhân của Liên Hợp Quốc, đã xác nhận Iran tuân thủ các điều khoản của JCPOA. JCPOA còn có ý nghĩa quan trọng theo một cách khác: nó đại diện cho một bước đột phá trong quan hệ Mỹ-Iran. Sau nhiều thập kỷ thù địch, Hoa Kỳ và Iran cuối cùng đã đạt được một thỏa thuận và, ít nhất là đối với Iran, đã thực hiện thành công thỏa thuận này.

JCPOA là một thành tựu lớn trong việc xây dựng lòng tin. Nếu thỏa thuận này kéo dài, nó có thể đã trở thành nền tảng cho các thỏa thuận tiếp theo về chương trình hạt nhân và tên lửa của Iran cũng như các chính sách khu vực của nước này. Việc nới lỏng các lệnh trừng phạt đối với nền kinh tế Iran có thể đã thay đổi động lực chính trị bên trong Tehran bằng cách củng cố ảnh hưởng của các phe phái ôn hòa dựa vào phiếu bầu của tầng lớp trung lưu và làm suy yếu ảnh hưởng của phe bảo thủ và phe cứng rắn trong các quyết định chính sách đối ngoại. Theo thời gian, quan hệ giữa Iran và Hoa Kỳ có thể đã tiến tới bình thường hóa hơn nữa.

Tuy nhiên, thỏa thuận đã không mang lại sự tan băng rộng khắp như một số người ủng hộ hy vọng. Việc chấp thuận JCPOA không ngay lập tức thay đổi chiến lược rộng lớn hơn của Iran. IRGC và các đồng minh chính trị của họ trong quốc hội và trong các thể chế kinh tế, chính trị bán nhà nước hùng mạnh cho rằng bất chấp bước đột phá ngoại giao, không có bằng chứng nào về sự thay đổi cơ bản trong quan hệ Mỹ-Iran. Hoa Kỳ vẫn là một mối đe dọa cấp bách và chưa có nỗ lực nào để thay đổi nhận thức đó. Những người theo đường lối cứng rắn ở Tehran đã chỉ ra sự phản đối dữ dội trong nước đối với JCPOA tại Hoa Kỳ như một bằng chứng cho thấy chính sách của Hoa Kỳ đối với Iran sẽ không thay đổi. Trong những tháng sau khi ký kết thỏa thuận, Washington đã chậm trễ trong việc dỡ bỏ lệnh trừng phạt đối với Tehran, và điều đó đã dần làm xấu đi bầu không khí căng thẳng ở Iran. Những người theo đường lối cứng rắn của Iran lập luận rằng tất cả chỉ là một âm mưu nhằm tước đoạt tài sản hạt nhân của Iran, khiến nước này dễ bị tổn thương trước sự thay đổi chế độ do Mỹ hậu thuẫn. Do đó, Iran nên tiếp tục các chính sách khu vực đó - chẳng hạn như cam kết ủng hộ chế độ Bashar al-Assad ở Syria, phiến quân Houthi ở Yemen, Hezbollah ở Lebanon và các lực lượng dân quân khác nhau ở Iraq - vốn là những chính sách không thể thiếu kể từ năm 2003 để ngăn chặn sự xâm lược của Mỹ.

Những biến động của Mùa xuân Ả Rập càng làm phức tạp thêm những toan tính của Iran. Tehran coi làn sóng bất ổn lan rộng khắp thế giới Ả Rập là một cơ hội mới để mở rộng ảnh hưởng trong khu vực. Cơ hội đó đi kèm với những nguy hiểm mới. Sự sụp đổ của Assad ở Syria, một đồng minh của Iran, sẽ là một tổn thất chiến lược đáng kể. Nó sẽ cô lập và làm suy yếu lực lượng Hezbollah, lực lượng ủy nhiệm của Iran tại Lebanon. Một chính phủ Sunni trỗi dậy ở Syria được các cường quốc phương Tây và Ả Rập khác hậu thuẫn cũng có thể đẩy lùi những thành quả của Iran ở Iraq. Iran cảm nhận được rằng Hoa Kỳ đang cố gắng chặt đứt những xúc tu của con bạch tuộc - trước khi chặt đứt đầu nó ở Tehran. Giới cầm quyền Iran, đặc biệt là IRGC và các đồng minh chính trị, kết luận rằng mục đích thực sự của những nỗ lực lật đổ Assad của Mỹ là sự cáo chung của Cộng hòa Hồi giáo. IRGC sẽ chống lại kết cục đó bằng mọi giá. Như vị tư lệnh phụ trách của IRGC ở Syria đã nói, "Những gì chúng ta mất khi mất Syria còn lớn hơn những gì chúng ta đang phải đối mặt ở Iraq, Lebanon và Yemen." Do đó, Iran đã can thiệp mạnh mẽ vào Syria để cứu Assad bắt đầu từ năm 2011, và trong cùng năm đó cũng ủng hộ hoàn toàn lực lượng Houthi ở Yemen, lực lượng đã giành được ưu thế trong cuộc nội chiến ở đó.

Iran không phải là nguyên nhân khiến JCPOA sụp đổ. Chính Hoa Kỳ mới là người gây ra điều này.

Trên thực tế, Tehran đã chọn một hành động cân bằng bấp bênh: thu hẹp chương trình hạt nhân nhưng vẫn bảo vệ và mở rộng ảnh hưởng khu vực trong bối cảnh đối đầu với Hoa Kỳ và các đồng minh Ả Rập, đặc biệt là Ả Rập Xê Út và Các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất. Các đồng minh này không thấy được nhiều lợi ích từ thỏa thuận hạt nhân nhưng lại rất lo sợ trước sức mạnh khu vực của Iran. Họ muốn Hoa Kỳ tập trung vào việc kiềm chế ảnh hưởng của Iran trong khu vực thay vì chỉ tập trung vào chương trình hạt nhân của nước này. Họ đã bắt tay với Israel, quốc gia cũng phản đối chính sách ngoại giao của Hoa Kỳ với Iran, để vận động hành lang chống lại JCPOA tại Washington ngay sau khi thỏa thuận được ký kết vào năm 2015. Những nỗ lực này đã được đền đáp khi Trump chính thức rút Hoa Kỳ khỏi JCPOA vào năm 2018.

Chính sách đối ngoại của Iran từ năm 2014 đến năm 2018 đã rất mâu thuẫn. Theo lời của Zarif, Bộ trưởng Ngoại giao trong giai đoạn đó, Iran đã bị tê liệt bởi cuộc đấu tranh giữa ngoại giao và chiến trường - cái sau là cách nói giảm nói tránh của ông đối với IRGC và chiến lược khu vực của lực lượng này - và họ đã phải chịu đựng vì "ưu tiên chiến trường hơn ngoại giao". Về phần mình, chính sách của Hoa Kỳ tập trung vào hành động của Lực lượng Vệ binh Cách mạng hơn là những gì ngoại giao hạt nhân vừa đạt được. Khi đó, Washington đã không xem xét khả năng sử dụng thành công trên bàn đàm phán làm cơ sở để gây ảnh hưởng đến vị thế khu vực của Tehran. Họ đã chấp nhận quan điểm cho rằng JCPOA là không đủ vì nó không bao hàm các chính sách khu vực của Iran. Thay vì từ bỏ ngoại giao để trừng phạt Iran vì hành vi khu vực của nước này, Hoa Kỳ có thể duy trì các lợi ích ngoại giao ngay cả khi phản đối các chính sách khu vực của Iran. Nói cách khác, Hoa Kỳ có thể ở lại JCPOA và sử dụng đòn bẩy đó để theo đuổi một thỏa thuận tiếp theo nhằm hạn chế sự xâm lược của Iran trong khu vực.

Nếu Hoa Kỳ đi theo con đường này, chương trình hạt nhân của Iran sẽ vẫn bị giới hạn bởi các thông số do JCPOA thiết lập; ngay cả sau khi Israel và Mỹ ném bom, chương trình hạt nhân của Iran có lẽ đã tiến gần hơn đến sự đột phá so với thập kỷ trước, ít nhất là về mặt kiến ​​thức chuyên môn và khả năng tái thiết một chương trình tiên tiến. Thỏa thuận càng kéo dài hiệu lực, thì niềm tin giữa Iran và Hoa Kỳ càng được xây dựng, và Washington sau đó có thể sử dụng điều này để tác động đến hành vi của Tehran trong khu vực.

Một thỏa thuận hạt nhân thành công có thể làm giảm nhận thức của Iran về mối đe dọa từ Hoa Kỳ. Điều đó, đến lượt nó, sẽ cho phép Iran đảo ngược các hoạt động gây rắc rối trong khu vực và thậm chí thảo luận về các giới hạn đối với chương trình tên lửa của mình. Những lợi ích kinh tế có được nhờ việc duy trì JCPOA sẽ thuyết phục Iran tuân thủ thỏa thuận và không sử dụng vỏ bọc ngoại giao để khiêu khích thêm nữa. Mặc dù Tehran thất vọng vì tiến độ nới lỏng trừng phạt chậm chạp, Iran không phải là nguyên nhân khiến JCPOA sụp đổ. Chính Hoa Kỳ mới là người gây ra điều đó. Đó vẫn là cơ hội bị mất đáng kể nhất để hàn gắn quan hệ giữa hai nước.

RÚT RA ĐỊNH MỆNH

Việc JCPOA tan rã đã làm gia tăng đáng kể căng thẳng giữa Tehran và Washington. Sau khi hủy bỏ thỏa thuận, Trump đã áp đặt các lệnh trừng phạt mạnh mẽ lên Iran như một phần của chiến dịch "gây áp lực tối đa". Mục tiêu được tuyên bố của chiến dịch đó là buộc Iran trở lại bàn đàm phán. Tuy nhiên, Iran coi âm mưu của Trump chẳng khác nào một nỗ lực nhằm thay đổi chế độ bằng cách bóp nghẹt nền kinh tế và làm suy yếu các thể chế nhà nước để khuyến khích người dân nổi loạn. Iran đã đáp trả bằng cách mạnh mẽ nối lại hoạt động hạt nhân, làm giàu uranium vượt quá mức cho phép của JCPOA. Nước này cũng đã có những hành động hung hăng hơn trên khắp Trung Đông vào năm 2019, bắt đầu bằng một cuộc tấn công vào các tàu chở dầu trên vùng biển của Các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất vào tháng 5, sau đó là vụ bắn hạ một máy bay không người lái của Mỹ vào tháng 6, và sau đó là một cuộc tấn công vào các cơ sở dầu mỏ ở Ả Rập Xê Út vào tháng 9. Sự leo thang bạo lực này đã gây ra một sự kiện chấn động: Trump đã ra lệnh giết chết Soleimani, tư lệnh Lực lượng Quds, vào tháng 1 năm 2020, khi vị tướng này đang ở Iraq. Cái chết của ông đã khiến người Iran phẫn nộ. Cộng hòa Hồi giáo đã trả đũa bằng cách tấn công một căn cứ quân sự ở Iraq, nơi đồn trú của quân đội Mỹ. Iran và Hoa Kỳ khi đó đã đứng bên bờ vực chiến tranh. Trong vòng chưa đầy năm năm, hy vọng về một sự mở cửa mới trong quan hệ đã nhường chỗ cho xung đột công khai.

Việc Joe Biden đắc cử tổng thống năm 2020 và sự trở lại của chính quyền Dân chủ vào năm 2021 có thể đã ngăn chặn được những căng thẳng leo thang. Trong chiến dịch tranh cử, các ứng cử viên Dân chủ, bao gồm cả Biden, đã thể hiện thiện chí khôi phục JCPOA. Tuy nhiên, sau khi nhậm chức, Biden đã do dự. Thay vì quay lại chính sách thời Obama, ông ủng hộ lập trường gây áp lực tối đa của Trump. Chính quyền này nhấn mạnh rằng Iran trước tiên phải hoàn thành tất cả các nghĩa vụ của mình theo JCPOA, và chỉ sau đó Hoa Kỳ mới xem xét quay trở lại thỏa thuận. Trong khi đó, các lệnh trừng phạt gây áp lực tối đa sẽ vẫn được áp dụng. Những tháng đầu của chính quyền Biden trùng với giai đoạn cuối nhiệm kỳ tổng thống của Rouhani. Rouhani và nhóm của ông là những kiến ​​trúc sư của JCPOA và muốn thấy nó được khôi phục. Nhưng họ đã không tìm thấy một đối tác sẵn sàng ở Biden. Điều Tehran thấy là sự tiếp nối; Biden, giống như người tiền nhiệm của mình, muốn thay đổi chế độ ở Iran.

Hoa Kỳ đã đồng ý đàm phán với Iran tại Vienna vào tháng 4 năm 2021. Nhưng đến lúc đó, Iran đã kết luận rằng sẽ không có thay đổi thực sự nào trong chính sách của Hoa Kỳ. Các nhà lãnh đạo Iran tuyên bố rằng nước này sẽ bắt đầu làm giàu uranium lên độ tinh khiết 60%. Sự leo thang này rất đáng báo động vì nó sẽ đưa Iran đến gần hơn với sự bùng nổ. Trước mối đe dọa này, chính quyền Biden đã thay đổi hướng đi, tập trung hơn vào các cuộc đàm phán với Iran, thảo luận về các bước cụ thể sẽ đưa Hoa Kỳ trở lại JCPOA và dỡ bỏ các lệnh trừng phạt đối với Iran để đổi lấy việc nước này tuân thủ đầy đủ các nghĩa vụ theo thỏa thuận. Tuy nhiên, đến lúc đó, nhiệm kỳ tổng thống của Rouhani đã kết thúc. Ông sẽ sớm được thay thế bởi một người phản đối JCPOA cứng rắn, Ebrahim Raisi.

Chính trong bối cảnh này mà Iran đã quyết định ủng hộ cuộc chiến tranh toàn diện của Nga ở Ukraine vào năm 2022. Iran đã phát triển mối quan hệ tình báo và quân sự chặt chẽ với Nga trong cuộc nội chiến Syria (Nga cũng đứng về phía Assad), nhưng giờ đây họ coi quan hệ đối tác chiến lược với Moscow là yếu tố sống còn để tồn tại trước những nỗ lực quyết liệt của Mỹ nhằm cô lập và nghiền nát Cộng hòa Hồi giáo. Sự ủng hộ này dành cho Nga, đến lượt nó, lại khiến châu Âu xa lánh và càng khiến Washington có thêm lý do để gây sức ép lên Tehran. Do đó, quan hệ Mỹ-Iran trở nên rối ren với cuộc xung đột giữa Hoa Kỳ và châu Âu với một nước Nga bành trướng. Nếu chính quyền Biden ký kết một thỏa thuận với Iran trước khi Nga tấn công Ukraine, Tehran sẽ thấy quá nhiều rủi ro trong mối quan hệ với châu Âu để cân nhắc việc giúp Nga ở Ukraine. Nhưng vì Biden không sẵn sàng phá vỡ chính sách của Trump nhằm khôi phục thỏa thuận mà Obama đã đồng ý, Iran quyết định cần phải củng cố quan hệ với Nga, và điều đó lại khiến công việc ngoại giao trở nên khó khăn hơn bao giờ hết. Cả Iran và Hoa Kỳ đều ngày càng ít tin tưởng lẫn nhau hơn trước, và Washington phải đối mặt với một Tehran ngày càng cứng đầu. Các cuộc đàm phán gián tiếp giữa Iran, Hoa Kỳ và các bên ký kết JCPOA khác không thể tạo ra đột phá. Chính quyền Biden sẽ không đảm bảo một thỏa thuận sẽ được duy trì, vì bất kỳ thỏa thuận nào cũng có thể bị hủy bỏ sau khi thay đổi chính phủ, và những người theo đường lối cứng rắn ở Tehran không muốn mạo hiểm để Hoa Kỳ rút khỏi một thỏa thuận đã đàm phán.

***

Trong những năm tiếp theo, vị thế khu vực của Iran đã suy yếu đáng kể. Sau các cuộc tấn công của Hamas vào Israel vào tháng 10 năm 2023, Israel đã liên tục tấn công các lực lượng ủy nhiệm của Iran trong khu vực, gây thiệt hại nghiêm trọng cho Hamas ở Gaza và làm suy yếu Hezbollah ở Lebanon. Sự sụp đổ của chế độ Assad vào tháng 12 năm 2024 đã khiến Iran mất đi một trong những đồng minh khu vực hữu ích nhất và làm dấy lên viễn cảnh về sự xuất hiện của một Syria chống Iran, do người Sunni lãnh đạo. Trong các năm 2024 và 2025, lực lượng Israel đã tấn công sâu vào lãnh thổ Iran, phơi bày những lỗ hổng tình báo lớn trong hệ thống an ninh của Iran cũng như sự bất lực tương đối của Cộng hòa Hồi giáo trong việc gây tổn hại cho Israel bằng kho vũ khí tên lửa và máy bay không người lái của mình. Tuy nhiên, ngay cả sau khi Trump gây ra sự tàn phá đối với các cơ sở hạt nhân của Iran, vẫn còn nhiều điều chưa biết về tình trạng chương trình hạt nhân của Iran và khả năng các nhà lãnh đạo Iran, bị dồn vào chân tường, vẫn có thể loay hoay phát triển bom.

Nếu Trump không muốn Iran đi theo vết xe đổ của Triều Tiên và trở thành một quốc gia hạt nhân - và không muốn tiếp tục gây chiến với Iran để ngăn chặn kết cục đó - thì chính quyền của ông phải tìm kiếm một giải pháp ngoại giao. Tương tự, Iran không muốn chiến tranh với Hoa Kỳ, và họ không thể nhanh chóng hay dễ dàng xây dựng một kho vũ khí hạt nhân để ngăn chặn các cuộc tấn công của Israel và Hoa Kỳ. Tehran không còn lựa chọn nào khác ngoài việc coi trọng ngoại giao. Iran và Hoa Kỳ đã từng ở những thời điểm tương tự trước đây, lựa chọn giữa đối đầu và thỏa hiệp. Hai nước nên áp dụng ngoại giao không chỉ để đạt được một thỏa thuận khẩn cấp về năng lực hạt nhân của Iran mà còn để xây dựng lòng tin và vạch ra một hướng đi mới cho mối quan hệ giữa hai nước. Ngoại giao hạt nhân chỉ nên là bước khởi đầu - nền tảng, chứ không phải là trần nhà, của mối quan hệ.

Chính quyền Trump tin rằng cuộc chiến 12 ngày đã gây ra đủ sự trừng phạt đối với Iran để buộc các nhà lãnh đạo Iran phải thực sự tự vấn lương tâm. Nhưng nếu Tehran muốn đi đến những kết luận đúng đắn - và cảm thấy có thể từ bỏ tham vọng hạt nhân và chính sách khu vực hung hăng của mình - thì họ phải coi ngoại giao là một con đường đáng tin cậy để hiện thực hóa những lợi ích mà cho đến nay vẫn còn bỏ lỡ. Dù có vẻ khó tin, chiến dịch ném bom của Trump có thể dẫn đến một bước đột phá, nhưng chỉ khi cả hai nước có thể bỏ lại quá khứ sai lầm và tiếp cận ngoại giao với tầm nhìn và sự kiên nhẫn.

VALI NASR là Majid Khadduri, Giáo sư về Quan hệ Quốc tế và Nghiên cứu Trung Đông tại Trường Nghiên cứu Quốc tế Cao cấp thuộc Đại học Johns Hopkins và là tác giả của cuốn sách "Chiến lược Vĩ đại của Iran: Lịch sử Chính trị".

https://www.foreignaffairs.com/iran/irans-roads-not-taken-nasr

***

Iran’s Roads Not Taken

Tehran, Washington, and the Failures That Led to War

The 12-day war in June, which saw the United States join Israel in bombing Iran, was the culmination of four decades of mistrust, antipathy, and confrontation. Since its inception in 1979, the Islamic Republic has not wavered in its anti-Americanism, and the United States has unfailingly responded by exerting greater pressure on Iran. The two have come close to outright conflict before. In 1987 and 1988, the United States destroyed offshore oil platforms and Iranian naval vessels and then mistakenly shot down an Iranian passenger plane. Iran interpreted those acts as the opening salvos of an undeclared war. Washington’s attention, however, soon turned to Iraq and the Gulf War. But the hostility between Iran and the United States persisted and has only become more pronounced in the decades that have followed the 9/11 attacks. The 2020 killing of the Iranian general Qasem Soleimani, after a spate of Iranian provocations in the region, brought the two countries to the precipice. U.S. President Donald Trump pushed hostilities over the edge this year when the United States struck three Iranian nuclear sites with dozens of cruise missiles and 30,000-pound bombs.

Tehran and Washington seem to be implacable foes. The revolutionary regime in Iran has long cast the United States as its archenemy, the Great Satan that undermined the country’s independence by backing a military coup in 1953 and the authoritarian excesses of the monarchy that followed. In 1979, the revolution’s leaders worried that the United States would continue to interfere in Iran and stymie the great transformation underway. To prevent that outcome, the Islamic Republic decided that the United States should be extricated not just from Iran but from the broader Middle East. These assumptions set Tehran’s foreign policy on a collision course with Washington. Iran has supported states and militant groups around the region with the aim of threatening the United States and its Israeli and Arab allies. In turn, the United States has pursued a strategy of containment and pressure that has included U.S.-led regional alliances, U.S. military bases, and a tight noose of sanctions suffocating Iran’s econ­omy. Finally, this year, that strategy widened to include overt American strikes on Iranian territory.

Many observers perceive this history as a single, unbroken thread of conflict and hostility stretching from 1979 to the present. And yet today’s hostility was not inevitable. More peaceful paths were possible, and indeed, with the right decisions in Tehran and Washington, Iran and the United States could still find ways to lower tensions and even normalize their relations. On several occasions in the twenty-first century alone, Iran and the United States had the opportunity to climb down from their mutual hostility. At each juncture, however, American or Iranian policymakers chose to foreclose those possible openings. But that history of missed chances does not condemn the two countries to a future of ever-deeper conflict. Instead, it offers a reminder that even today, Iran and the United States may yet be able to reconcile.

The 12-day war has demonstrably weakened Iran. Tehran’s strategy is no longer sustainable in the wake of the battering that it has suffered. In this moment, Washington could continue boxing Iran into a corner and allow Israel to occasionally “mow the grass,” striking Iranian nuclear and military targets to keep punishing the country and block any progress toward building a bomb. Or it could see the aftermath of the 12-day war as an opportunity to engage in that fitful American pastime when it comes to Iran: diplomacy. Now, Washington has the chance to set its relations with Tehran on a different path, to pursue fresh bargains that could change both Iran’s foreign and nuclear policies and the balance of power within Iran’s ruling establishment. The U.S. and Iranian governments have failed to take those turnings before, but even now, policymakers should not be fatalistic. The past, no matter how freighted with lost opportunities, need not be prologue.

A FALSE DAWN IN AFGHANISTAN

For at least a little while after 9/11, it seemed possible that relations between Iran and the United States could improve. Both Supreme Leader Ali Khamenei and President Mohammad Khatami condemned the terrorist attacks, and Iranians held candlelit vigils in the streets of major cities and observed moments of silence in soccer stadiums. The strategic interests of Iran and the United States were suddenly aligned. Reeling from the assault, the United States maintained as its most urgent priority the elimination of al-Qaeda. Iran’s Shiite clerical regime viewed the Sunni radicalism of al-Qaeda and its hosts, the Taliban, with deep concern. Only three years earlier, in 1998, the Taliban had killed up to 11 Iranian diplomats and journalists in the northern Afghan city of Mazar-e-Sharif, an atrocity that spurred Iran to mobilize troops on its border with Afghanistan. After years of antagonism, Iranian and U.S. officials found that they had some goals in common.

Iran had long backed the Taliban’s principal foes, the Northern Alliance. Only days before the 9/11 attacks, al-Qaeda operatives posing as journalists killed Ahmad Shah Masoud, the Northern Alliance’s legendary leader, an assassination that signaled an imminent Taliban offensive to wipe out the Northern Alliance once and for all and consolidate control of Afghanistan. Shiite Iran feared the regional ascendance of Sunni radicalism in the form of the puritanical Taliban, an ambitious al-Qaeda, and other militant factions, as well as further instability on its eastern border—Iran was then, and remains now, home to many Afghan refugees. Some estimates in recent years have placed the figure as high as eight million, roughly ten percent of the population.

Through forms of cooperation that seem incredible today, Iran abetted the U.S. invasion of Afghanistan. The Islamic Revolutionary Guard Corps offered intelligence assistance to the United States and provided logistical support, facilitating battlefield coordination with Northern Alliance forces. U.S. diplomats Ryan Crocker and Zalmay Khalilzad attended meetings with Iranian counterparts and top IRGC officers, including senior commanders, possibly even Soleimani. Just over two months after the 9/11 attacks, the Taliban had been chased out of Kabul and other major cities. The Taliban’s so-called emirate in Afghanistan was no more.

Iran and the United States could still normalize their relations.

Iran had a vested interest in shaping the government that would replace the Taliban. It worked closely with the United States at the Bonn conference in December 2001 that decided the future of Afghanistan. The two countries shared the same goals of crafting a new political order in Afghanistan that would unite and stabilize it through an inclusive de­moc­ratic government. James Dobbins, who led the U.S. efforts at the conference, later credited his Iranian counterpart, the diplomat Javad Zarif, for building the consensus among all Afghan factions over forging a new constitution and holding de­moc­ratic elections to form a new government in Kabul. And Zarif in turn credited Soleimani, the Revolutionary Guards commander, for securing compromises from the Northern Alliance to facilitate agreement in Bonn.

In retrospect, this rare collaboration was an opportunity to improve relations between Iran and the United States. Working together in Afghanistan could have served as a significant confidence-building measure, as well as the impetus for the de-escalation of tensions and then potentially even the gradual normalization of relations. Success in Afghanistan could have placed the relationship on a different course.

That did not come to pass. In January 2002, almost immediately after the Bonn conference, Israel intercepted an Iranian arms shipment to Hamas. For Iran, cooperation with the United States in Afghanistan did not constitute a reorientation of Iranian strategy that would apply to all aspects of Iran’s regional policy. What happened in Afghanistan was just a tentative opening that had yet to fully bear fruit; Tehran would not so quickly reverse its Middle East policy, and it would still build up its proxies. U.S. President George W. Bush signaled outrage and alarm. He then decided against using the opening in Afghanistan to embrace Iran and gently push for change in its regional policy. Instead, he cast Iran as an implacable enemy and dispensed with the goodwill generated by developments in Afghanistan. In his State of the Union address in January 2002, Bush famously included Iran among the members of the “axis of evil.”

Fresh from what seemed a swift and sure victory in Afghanistan, a buoyant Washington devoted its energies to the prosecution of the so-called war on terror. And in that war, Iran could only be a target, not an ally; its cooperation in Afghanistan no longer counted for much. After all, as many U.S. officials believed, Islamist ideology became a global phenomenon because of the success of Iran’s revolution in 1979 (never mind that the Iranian regime’s resolute Shiism separated it from the Sunni militancy of groups such as al-Qaeda). Islamism, according to this view, would not be defeated until the Islamic Republic had been toppled. After the U.S. invasion of Iraq, in March 2003, many Iranians feared that it was only a matter of time before American forces came for them. In the words of Hassan Kazemi Qomi, Iran’s first ambassador to Baghdad following the U.S. invasion and the fall of Iraq’s ruler Saddam Hussein, “After Iraq was Iran’s turn.” So Iran tried to placate the United States. In May 2003, Khatami, the country’s reformist president, sent Washington a proposal for talks and a road map to resolve “all outstanding issues between the two countries,” including, notably, Iran’s nascent nuclear program and its broader policy in the Middle East. The White House did not even acknowledge receiving the offer.

People protesting the U.S attack on Iranian nuclear sites in Tehran, June 2025 Majid Asgaripour / West Asia News Agency / Reuters

The rebuff led the Islamic Republic to harden its positions and prepare itself for conflict. In stark contrast to the U.S. invasion of Afghanistan, the U.S. invasion of Iraq produced no opening with Iran, but rather placed the two countries at odds. With good reason, given the number of Bush administration officials who viewed Tehran as a grave threat, Iran believed it had to protect itself. In the chaos that followed the fall of Saddam, Iran possibly partnered with Syria to deepen the quagmire that the United States now faced in Iraq. The Sunni insurgency, supported by Syria, and the Shiite militias, supported by Iran, battled U.S. forces. As violence consumed Iraq, the American project there was doomed to failure.

Iranian leaders thus averted what they feared most: a triumphant U.S. military in Iraq continuing its campaign east into Iran. But American views of Iran only grew darker. Iran, for its part, concluded that it could best manage the American threat by bogging down U.S. resources in various theaters around the Middle East. Exhausted by protracted conflict, the United States would grow weary of the region and not seek war with Iran. Washington’s decision to pull forces out of Iraq in 2011 seemed to vindicate this line of Iranian thinking. The more U.S. officials talked of leaving the region, the more Iran saw wisdom in its strategy.

This strategy also had the effect of transforming the balance of power within Iran. The security forces at the forefront of the fight against Washington gained control of Iran’s foreign policy. In the crucible of Iraq, the Quds Force, the expeditionary division of the IRGC that oversees unconventional military and intelligence operations, grew from one of its smallest units into an expansive regional force that would dominate Iran’s foreign policy decision-making. The Quds Force commanders, Soleimani and his deputy Esmail Qaani, had worked with U.S. counterparts in Afghanistan in 2001. During the Iraq war, they would turn the force into a military network to battle the United States across the Middle East.

BREAKOUT OR BREAKTHROUGH?

The false dawn in relations with the United States after the 9/11 attacks convinced Iranian leaders that Washington would never be willing to accommodate revolutionary Iran. Tehran understood U.S. policies, including the building of military bases in Afghanistan, the Persian Gulf, and Central Asia and the strengthening of sanctions on the Iranian econ­omy, as all aimed at engineering regime change in Tehran. In the immediate aftermath of the Iraq war, Iran’s rulers surmised that they had to resist and deter the United States through enacting aggressive regional policies, building a nuclear program, and strengthening Iran’s drone and missile capabilities. The country’s economy, state institutions, and politics had to be organized in the service of that resistance.

Another revelation had further poisoned the well: Iran’s desire to acquire nuclear weapons. Its nuclear program had come to light as the United States was preparing for the Iraq war. At the time, after the inclusion of Iran in the “axis of evil,” U.S.-Iranian relations were already on a downward slope. The discovery of a clandestine nuclear program only increased the prospect of conflict. Iran assumed that the United States would make this nuclear program a casus belli, as it had in its justification of the invasion of Iraq. Washington, for its part, did not want a member of the “axis of evil” to acquire nuclear capabilities. But by the end of the Bush administration in 2009, U.S. officials had grown disinterested in military solutions to their Iran problem as the United States continued to founder in Iraq. Diplomacy, not war, would have to contain Iranian nuclear ambitions. And so opened another opportunity for Iran and the United States to edge away from conflict toward a more peaceful relationship.

The United States could have taken this path sooner. In 2003, France, Germany, and the United Kingdom negotiated a deal with Iran that would have halted the growth of its still small nuclear program in exchange for sanctions relief. The Bush administration forced the deal to collapse in 2004, insisting that Iran give up the entirety of its nuclear program and offering no concessions in return.

Nuclear diplomacy should be the floor, not the ceiling, of the relationship.

In hindsight, the veto proved a mistake. Unconstrained, Iran’s nuclear program continued to expand as the anti-American bombast and Holocaust denial of the new Iranian president, Mahmoud Ahmadinejad, made diplomacy much more difficult. Tehran also grew further convinced that Washington was not interested in meaningful diplomatic engagement, even on the nuclear issue. Iran’s chief nuclear negotiator in 2003, Hassan Rouhani, would try his hand at nuclear diplomacy when he became president in 2013, after he succeeded Ahmadinejad. But in 2004, he and other Iranian leaders concluded that the United States had so swiftly dismissed the European-negotiated deal because Iran’s program was too small to be worthy of American diplomacy and concessions. Iran would need a much bigger program to compel the United States to the negotiating table. That presumption undergirded Iranian activities during the Obama, first Trump, and Biden administrations. And at each turn, failure to forge a lasting nuclear deal would only encourage Iran to expand its program even more.

Had Washington supported the European effort, Iran’s nuclear program would likely have remained small, and the deal itself might have had transformative consequences. It could have led Tehran to fear Washington less, and as a result, Iran would then have behaved differently in Iraq and not so readily courted American enmity. Instead, the U.S. veto further convinced Tehran that its reading of American intentions was correct. Washington would be impressed only by might. To deter the United States, Iran had to both build a larger nuclear program and widen its asymmetric warfare in Iraq and beyond.

Iran was right to assume that a larger nuclear program would change Washington’s calculations. By 2011, Iran’s program had grown significantly, and although estimates vary, it was still not close to the breakout stage. That failed to reassure Israel. Spooked by the pace of Iran’s progress, Israel threatened to attack Iran to prevent it from getting any closer to a bomb. But the last thing the Obama administration wanted was entanglement in another Middle Eastern war. It determined that the only way to stop Iran from becoming a nuclear power was through diplomacy.

President Barack Obama paved the way for negotiations by first increasing economic sanctions on Iran in 2010 but then adopting a different tone, making it clear to Tehran that Washington was not seeking regime change. Obama understood that sweeping ultimatums and coercion would not get Iran to dispense with its nuclear program. The United States thus agreed to negotiate limits on Iran’s program in exchange for sanctions relief.

Khamenei at a mourning ceremony after Iran's war with Israel, in Tehran, July 2025 Office of the Iranian Supreme Leader / Reuters

For their part, Iran’s rulers were conflicted about Obama’s offer. The IRGC and its political allies were skeptical that the Obama administration would differ much from its predecessor. They thought diplomacy would not yield meaningful results but would signal weakness and divert attention from the threat that the United States posed to Iran. But a moderate faction, led by Rouhani, who became president in 2013, argued that successful diplomacy with the United States would lower tensions, ease pressure on Iran’s econ­omy, and reset relations between the two countries. This faction hoped that diplomacy would yield the positive outcomes that had eluded Iran in its prior attempts at rapprochement with the United States: its cooperation in Afghanistan in 2001, its offer of talks in 2003, and the nuclear deal signed with Europe in 2003 but scotched after Washington refused to go along with it.

Two years of intense talks followed among Iran, China, Russia, the United States, and the three European powers that had negotiated the prior deal. They culminated in the 2015 Joint Comprehensive Plan of Action. In exchange for sanctions relief, the JCPOA placed strict limits on the scope of Iran’s nuclear activities for at least a dec­ade and subjected those activities to stringent international inspections. There has been much debate since on whether the deal effectively curbed Iran’s nuclear ambitions and whether the United States could have made sterner demands on Iran at the negotiating table—a doubt echoed in Tehran by the deal’s detractors there who believed that Iran had given too much away in exchange for too little. But the deal did roll back Iran’s program, and in 11 separate reports, the United Nations’ nuclear watchdog agency, the International Atomic Energy Agency, attested to Iran’s compliance with the terms of the JCPOA. The JCPOA was significant in another important way: it represented a breakthrough in U.S.-Iranian relations. After decades of hostility, the United States and Iran had finally concluded a deal and, at least as far as Iran was concerned, successfully implemented it.

The JCPOA was a major accomplishment in trust building. Had it lasted, the deal could have served as the basis for subsequent agreements on Iran’s nuclear and missile programs and its regional policies. The relaxation of sanctions on the Iranian economy could have changed political dynamics within Tehran by strengthening the hand of moderate factions reliant on middle-class votes and weakening the influence of conservatives and hard-liners in foreign policy decisions. In time, relations between Iran and the United States could have moved toward greater normalization.

And yet the deal did not deliver the widening thaw that some of its proponents hoped for. Agreeing to the JCPOA did not immediately change Iran’s broader strategy. The IRGC and its political allies in the parliament and in powerful parastatal economic and political institutions thought that despite the diplomatic breakthrough, there was no evidence of fundamental change in U.S.-Iranian relations. The United States still posed an urgent threat and had made no effort to change that perception. Hard-liners in Tehran pointed to the furious domestic opposition to the JCPOA in the United States as proof that U.S. policy toward Iran would remain unchanged. In the months following the signing of the deal, Washington dragged its feet in lifting sanctions on Tehran, and that steadily soured the mood in Iran. Iranian hard-liners argued that it had all been a ruse to strip Iran of its nuclear assets, making it vulnerable to U.S.-backed regime change. Iran should therefore continue with those regional policies—such as its commitment to supporting the Bashar al-Assad regime in Syria, the Houthi rebellion in Yemen, Hezbollah in Lebanon, and various militias in Iraq—that since 2003 had been indispensable in deterring American aggression.

The convulsions of the Arab Spring further complicated Iran’s calculus. Tehran saw the popular unrest that swept across the Arab world as a new opportunity to expand its regional footprint. That opportunity came with new dangers. The fall of Assad in Syria, an Iranian ally, would have been a significant strategic loss. It would have isolated and weakened Iran’s Lebanese proxy Hezbollah. A resurgent Sunni government in Syria backed by Western powers and other Arab powers could have rolled back Iran’s gains in Iraq, too. Iran sensed that the United States was trying to hack off the tentacles of the octopus—before chopping off its head in Tehran. Iran’s rulers, particularly the IRGC and its political allies, concluded that the real aim of American efforts to topple Assad was the end of the Islamic Republic. The IRGC would resist that outcome at all costs. As its commander in charge in Syria put it, “What we lose in losing Syria exceeds what we have at stake in Iraq, Lebanon, and Yemen.” Iran thus forcefully intervened in Syria to save Assad starting in 2011, and in the same year also threw its full support behind Houthi forces in Yemen that had gained the upper hand in civil war there.

Iran did not cause the JCPOA to collapse. The United States did.

Tehran, in effect, chose a precarious balancing act: it shrank its nuclear program but protected and expanded its regional footprint in confrontation with the United States and its Arab allies, notably Saudi Arabia and the United Arab Emirates. Those allies saw little benefit in the nuclear deal but had much to fear from Iran’s regional power play. They wanted the United States to focus on containing Iran’s regional influence rather than just the country’s nuclear program. They joined hands with Israel, which also opposed U.S. diplomacy with Iran, to lobby against the JCPOA in Washington almost as soon as the deal was signed in 2015. These efforts were rewarded when Trump formally removed the United States from the JCPOA in 2018.

Iran’s foreign policy between 2014 and 2018 was deeply conflicted. In the words of Zarif, the foreign minister during that period, Iran was paralyzed by a struggle between diplomacy and the battlefield—the latter being his euphemism for the IRGC and its regional strategy—and it suffered for “favoring the battlefield over diplomacy.” For its part, U.S. policy fixated on the actions of the Revolutionary Guards rather than on what nuclear diplomacy had just achieved. Washington did not consider then the possibility of using success at the negotiating table as the basis for influencing Tehran’s regional posture. It succumbed to the idea that the JCPOA was insufficient because it had not encompassed Iran’s regional policies. Rather than abandon diplomacy to punish Iran for its regional behavior, the United States could have held on to its diplomatic gains even as it pushed back against Iran’s regional policies. In other words, it could have stayed in the JCPOA and used that leverage to pursue a further deal that would have curtailed Iranian aggression in the region.

If the United States had followed this path, Iran’s nuclear program would have remained limited by the parameters established by the JCPOA; even after Israeli and American bombing, Iran’s nuclear program is probably much closer to breakout than it was in the past dec­­ade, at least in terms of know-how and the ability to rebuild an advanced program. The longer the deal had stayed in effect, the more trust it would have built between Iran and the United States, which Washington could then have used to influence Tehran’s regional behavior.

A successful nuclear deal could have lowered Iranian perceptions of a threat from the United States. That, in turn, would have allowed Iran to roll back its troublesome regional activities and even discuss limits on its missile program. The economic gains that would have come with remaining in the JCPOA would have convinced Iran to comply with the deal and not use the cover of diplomacy for further provocations. Despite frustration in Tehran with the slow pace of sanctions relief, Iran did not cause the JCPOA to collapse. The United States did. That remains the most significant lost opportunity for repairing relations between the two countries.

A FATEFUL WITHDRAWAL

The disintegration of the JCPOA drastically escalated tensions between Tehran and Washington. After scrapping the deal, Trump imposed intense sanctions on Iran as part of a campaign of “maximum pressure.” The stated aim of that campaign was to force Iran back to the negotiating table. But Iran perceived Trump’s ploy as nothing short of a bid to bring about regime change by strangling the country’s econ­omy and degrading its state institutions to encourage popular rebellion. Iran responded by vigorously resuming nuclear activity, enriching uranium beyond levels allowed by the JCPOA. It also took more aggressive actions across the Middle East in 2019, starting with an attack on oil tankers in the waters of the United Arab Emirates in May, then the downing of a U.S. drone in June, and then an attack on oil facilities in Saudi Arabia in September. This escalation of violence spurred a seismic event: Trump ordered the killing of Soleimani, the Quds Force commander, in January 2020, while the general was in Iraq. His death outraged Iranians. The Islamic Republic retaliated by striking a military base in Iraq that housed American troops. Iran and the United States then stood on the brink of war. In under five years, the hope of a new opening in relations had given way to open conflict.

The election of Joe Biden as president in 2020 and the return of a Dem­o­cratic administration in 2021 could have halted the spiraling tensions. During the campaign, Dem­ocratic candidates, including Biden, had signaled their willingness to revive the JCPOA. Once in office, however, Biden demurred. Rather than revert to the Obama-era policy, he embraced Trump’s position of maximum pressure. The administration insisted that Iran had to first fulfill all its obligations under the JCPOA, and only then would the United States consider returning to the deal. In the meantime, maximum pressure sanctions would remain in place. The early months of the Biden administration coincided with the tail end of Rouhani’s presidency. Rouhani and his team had been architects of the JCPOA and wanted to see it restored. But they did not find a willing partner in Biden. What Tehran saw was continuity; Biden, like his predecessor, wanted regime change in Iran.

The United States did agree to talks with Iran in Vienna in April 2021. But by then, Iran had concluded that there would be no real change in U.S. policy. Iranian leaders announced that the country would start enriching uranium to 60 percent purity. The escalation was alarming because it would bring Iran much closer to breakout. In the face of this threat, the Biden administration changed course to put greater emphasis on talks with Iran, discussing concrete steps that would bring the United States back into the JCPOA and remove sanctions on Iran in exchange for its full compliance with its obligations under the deal. By then, however, the Rouhani presidency was at its end. He was soon to be replaced by a hard-line opponent of the JCPOA, Ebrahim Raisi.

It was in this context that Iran decided to back Russia’s full-scale war on Ukraine in 2022. Iran had developed close intelligence and military ties with Russia during the Syrian civil war (Russia also took the side of Assad), but it now saw its strategic partnership with Moscow as vital to surviving determined American efforts to isolate and crush the Islamic Republic. This support for Russia, in turn, alienated Europe and gave Washington even more reason to pressure Tehran. U.S.-Iranian relations thus became entangled with the United States’ and Europe’s clash with an expansionist Russia. Had the Biden administration concluded a deal with Iran before Russia attacked Ukraine, Tehran would have seen too much at stake in its relations with Europe to contemplate helping Russia in Ukraine. But since Biden was not willing to break with Trump’s policy to restore the deal agreed to by Obama, Iran decided it needed to strengthen its ties with Russia, and that in turn made the job of diplomacy all the more difficult. Both Iran and the United States trusted the other even less than before, and Washington had to contend with a more intractable Tehran. Indirect talks between Iran, the United States, and other JCPOA signatories could not produce a breakthrough. The Biden administration would not guarantee that a deal would last, since any agreement could be undone after a change of government, and the hard-liners at the helm in Tehran were unwilling to risk another U.S. withdrawal from a negotiated deal.

FROM THE RUBBLE

In the subsequent years, Iran’s regional position has unraveled significantly. After the Hamas attacks on Israel in October 2023, Israel has systematically pummeled Iranian proxies in the region, doing serious damage to Hamas in Gaza and defanging Hezbollah in Lebanon. The collapse of Assad’s regime, in December 2024, left Iran without one of its most useful regional allies and raised the prospect of the emergence of an anti-Iranian, Sunni-led Syria. In 2024 and 2025, Israeli forces struck deep into Iranian territory, exposing huge intelligence vulnerabilities in Iran’s security establishment as well as the Islamic Republic’s relative inability to hurt Israel with its arsenal of missiles and drones. And yet even after the devastation unleashed on Iran’s nuclear sites by Trump, much remains unknown about the state of the Iranian nuclear program and the possibility that Iranian leaders, bludgeoned into a corner, could still scramble to develop a bomb.

If Trump does not want Iran to follow the example of North Korea and become a nuclear state—and does not want to continue to go to war with Iran to prevent that outcome—then his administration must look for a diplomatic solution. Iran, likewise, does not want war with the United States, and it cannot quickly or easily build an arsenal of nuclear weapons to deter Israeli and U.S. attacks. Tehran has little choice but to take diplomacy seriously. Iran and the United States have been at similar junctures before, picking between confrontation and compromise. The two countries should embrace diplomacy not only to conclude an urgent deal on Iran’s nuclear capabilities but also to build trust and chart a new course for their relations. Nuclear diplomacy should be just the beginning—the floor, not the ceiling, of the relationship.

The Trump administration believes that the 12-day war has inflicted enough punishment on Iran to force true soul-searching among Iranian leaders. But if Tehran is to arrive at the right conclusions—and feel able to relinquish its nuclear ambitions and its aggressive regional policy—then it must see diplomacy as a credible path to realizing gains that have thus far eluded it. As unlikely as it may seem, Trump’s bombing campaign could lead to a breakthrough, but only if both countries can put their history of missteps behind them and approach diplomacy with vision and patience.

VALI NASR is Majid Khadduri Professor of International Affairs and Middle East Studies at the Johns Hopkins University School of Advanced International Studies and the author of Iran’s Grand Strategy: A Political History.