3961 - Tái định nghĩa chủ nghĩa đa phương cho kỷ nguyên mới

Brahima Sangafowa Coulibaly and Zia Qureshi

Shutterstock/Natalya Kosarevich

* Từ chiến tranh thương mại đến khủng hoảng khí hậu, nhiều thách thức hiện nay đòi hỏi sự hợp tác quốc tế.

* Tuy nhiên, các thỏa thuận đa phương hiện tại đang gặp khó khăn.

* Đã đến lúc xây dựng lại một hệ thống đa phương phù hợp với những thách thức hiện nay và phản ánh được động lực kinh tế và địa chính trị đương đại.

Kỳ họp tháng này của Đại hội đồng Liên Hiệp Quốc kỷ niệm 80 năm thành lập. Một chủ đề quan trọng là cải cách và đổi mới chủ nghĩa đa phương - một chủ đề rất thời sự.

Bản chất toàn cầu của nhiều thách thức hiện nay - từ các nguyên tắc quản lý thương mại và tài chính trong một thế giới ngày càng kết nối chặt chẽ đến biến đổi khí hậu - nhấn mạnh sự cần thiết của hợp tác đa phương. Tuy nhiên, các thỏa thuận đa phương nhằm giải quyết những thách thức này đã lỗi thời và đang gặp khó khăn. Từ một cuộc chiến thương mại leo thang đến một cuộc khủng hoảng khí hậu ngày càng trầm trọng, nhu cầu cải cách là cấp thiết.

Chúng ta đang ở trong một thời khắc lịch sử, kêu gọi một sự tái định hình táo bạo về chủ nghĩa đa phương—để xây dựng một hệ thống đa phương phù hợp với những thách thức hiện nay và phản ánh động lực kinh tế và địa chính trị đương đại.

Những căng thẳng trong hệ thống kinh tế đa phương—các yếu tố cốt lõi (IMF, Ngân hàng Thế giới, GATT/WTO) có từ hội nghị Bretton Woods được tổ chức năm 1944—đã gia tăng trong một thời gian. Toàn cầu hóa và quy mô cũng như tính phức tạp của những thách thức đòi hỏi sự hợp tác quốc tế đã vượt quá khả năng đáp ứng của hệ thống, một sự chênh lệch thường được gọi là thâm hụt quản trị toàn cầu ngày càng gia tăng. Các thể chế đa phương ngày càng bị coi là không đại diện cho một nền kinh tế toàn cầu đang thay đổi và bị cản trở bởi những thiếu sót và cứng nhắc nội tại. Từ nhiều góc nhìn khác nhau, sự bất mãn với hệ thống hiện tại đã gia tăng trên khắp Bắc bán cầu và Nam bán cầu.

Bối cảnh của chủ nghĩa đa phương hiện đang thay đổi sâu sắc hơn nhiều, theo những cách đòi hỏi phải cải cách cơ bản hệ thống hiện tại. Thế giới đang trải qua một cuộc chuyển đổi địa chính trị mang tính thời đại. Trật tự thế giới đơn cực thời hậu chiến do Hoa Kỳ dẫn đầu đang bị thách thức bởi sự trỗi dậy của Trung Quốc và các cường quốc kinh tế mới nổi khác. Chủ nghĩa dân tộc kinh tế đang trỗi dậy. Các mô hình chính sách tân tự do đang nhường chỗ cho các chính sách công nghiệp dân tộc chủ nghĩa và chủ nghĩa bảo hộ. Chương trình nghị sự "Nước Mỹ trên hết" của chính quyền Trump đánh dấu một bước ngoặt lớn từ bỏ các cam kết đa phương. Những thay đổi địa chính trị này tạo ra những rủi ro nghiêm trọng về sự phân mảnh địa kinh tế và địa tài chính, cũng như sự rạn nứt của quản trị kinh tế toàn cầu.

Cách mạng số và trí tuệ nhân tạo (AI) đang định hình lại thương mại và tài chính. Thương mại số và các dịch vụ cung cấp kỹ thuật số là lĩnh vực mới của thương mại quốc tế, đặt ra những thách thức mới cho một hệ thống thương mại được xây dựng chủ yếu dựa trên hàng hóa vật chất. Các sản phẩm và cơ chế tài chính mới có tác động lớn đến các thỏa thuận tài chính và tiền tệ quốc tế. Các công nghệ mới mạnh mẽ, đầy hứa hẹn nhưng cũng tiềm ẩn nhiều rủi ro, đòi hỏi các khuôn khổ quản trị đòi hỏi sự phối hợp quốc tế.

Biến đổi khí hậu đặt ra một thách thức tái cấu trúc lớn. Nó đã đẩy việc cung cấp hàng hóa công toàn cầu lên hàng đầu trong chương trình nghị sự quốc tế. Đại dịch COVID-19 cũng nhấn mạnh vai trò của hành động tập thể toàn cầu đối với những thách thức chung vượt ra ngoài biên giới quốc gia. Kiến trúc phát triển đa phương hiện tại được thiết kế chủ yếu xoay quanh các cam kết ở cấp độ quốc gia. Việc bảo tồn các giá trị chung toàn cầu không phải là một phần quan trọng trong thiết kế ban đầu của nó nhưng giờ đây phải trở thành trọng tâm của sứ mệnh.

Chúng ta đang ở trong một thời khắc lịch sử, kêu gọi một sự tái định hình táo bạo về chủ nghĩa đa phương - để xây dựng một hệ thống đa phương phù hợp với những thách thức hiện nay và phản ánh động lực kinh tế và địa chính trị đương đại. Việc sửa chữa các thể chế cũ có thể không còn đủ nữa. Chúng ta cũng phải tự hỏi những thể chế nào đã hết giá trị sử dụng và nên được loại bỏ, và những hình thức thể chế mới nào có thể cần thiết. Việc cải cách từng bộ phận riêng lẻ của hệ thống đa phương phải được định hướng bởi một tầm nhìn mới, bao quát về chủ nghĩa đa phương, trọng tâm và cấu trúc của nó.

Ngày nay, có nhiều quan điểm khác nhau về chủ nghĩa đa phương, từ mở rộng đến tối giản. Điều rõ ràng là, trước thực tế chính trị ngày nay, chủ nghĩa đa phương phải tập trung hẹp hơn và sắc nét hơn vào các lĩnh vực mà hành động tập thể toàn cầu thực sự cần thiết, chẳng hạn như hàng hóa công cộng toàn cầu và các nguyên tắc cốt lõi chống lại chính sách làm lợi cho mình - bảo vệ khí hậu, sức khỏe cộng đồng toàn cầu, ổn định tài chính toàn cầu, các quy tắc thiết yếu cho thương mại và tài chính quốc tế, và an toàn AI.

Kiến trúc thể chế của chủ nghĩa đa phương cần được xem xét lại. Một câu hỏi quan trọng là liệu các ngân hàng phát triển đa phương hiện có có thể được tái cấu trúc để tập trung vào việc cung cấp hàng hóa công toàn cầu hay cần có các thể chế mới. Sự xói mòn vai trò của WTO đặt ra vấn đề về cách thức quản trị thương mại thế giới nên phát triển, đặc biệt là trong một hệ thống thương mại đang phân mảnh. Sự phân mảnh này đặt ra những vấn đề tương tự đối với các thể chế và khuôn khổ làm nền tảng cho sự ổn định tài chính toàn cầu. Quản lý rủi ro AI đặt ra một thách thức mới cho hợp tác quốc tế—và trong một môi trường cạnh tranh quyền lực lớn để giành ưu thế công nghệ. Một vấn đề cải cách xuyên suốt là cách thức quản trị các thể chế đa phương nên được định nghĩa lại để làm cho chúng đại diện hơn cho thế giới ngày nay và tăng cường tính chính danh của chúng—và do đó, tăng cường hiệu quả.

Gần đây, thế giới đã chứng kiến ​​sự chuyển dịch từ các thể chế toàn cầu sang các thỏa thuận thay thế, từ các cơ chế song phương đến nhiều nhóm đa phương gồm các quốc gia khu vực hoặc cùng chí hướng. Trong tương lai, xu hướng hướng tới các thỏa thuận thể chế đa dạng hơn này có thể sẽ tiếp tục, đặc biệt là khi địa chính trị thúc đẩy sự tái cấu trúc xung quanh các cường quốc cạnh tranh. Một câu hỏi quan trọng sẽ là làm thế nào để thiết kế tốt nhất hình học thể chế biến đổi như vậy nhằm đảm bảo năng lực tập thể trong việc ứng phó với những thách thức chung trong tương lai.

Một thế giới đa cực, với chủ nghĩa dân tộc quyết đoán hơn và các mô hình chính sách thay đổi, sẽ được đặc trưng bởi sự ưu tiên và tính không đồng nhất chính sách lớn hơn giữa các quốc gia. Hợp tác có thể dựa trên lợi ích chung nhiều hơn là các giá trị chung. Một hàm ý của những động lực này là các khuôn khổ đa phương, mặc dù được neo giữ trên các nguyên tắc cốt lõi đã được thống nhất, sẽ cần phải linh hoạt hơn và cho phép các chính sách quốc gia có nhiều phạm vi tự do hơn.

Một bổ sung quan trọng cho cải cách đa phương là việc quản lý tốt hơn sự kết nối toàn cầu ở cấp quốc gia. Các quốc gia cần phải làm tốt hơn việc quản lý việc tái cấu trúc cần thiết trong nền kinh tế của mình, đặc biệt là giải quyết các hậu quả về phân phối. Việc không giải quyết được những hậu quả này và không tạo điều kiện thuận lợi cho việc điều chỉnh kinh tế và xã hội là yếu tố chính gây ra phản ứng dữ dội của công chúng đối với hội nhập quốc tế - và các thể chế liên quan đến nó.

Cải cách cơ bản hệ thống đa phương có vẻ khó khăn trong thời điểm chủ nghĩa đa phương đang khủng hoảng và phải đối mặt với tình hình địa chính trị đầy thách thức. Nhưng như người ta vẫn nói, khủng hoảng là điều tồi tệ nếu lãng phí. “Liên Hợp Quốc kỷ niệm 80 năm thành lập” là thời điểm thích hợp để cộng đồng quốc tế cam kết tái định hình và phục hồi chủ nghĩa đa phương cho thế kỷ 21.

Brahima Sangafowa CoulibalyPhó Chủ tịch kiêm Giám đốc - Kinh tế Toàn cầu và Phát triển, Nghiên cứu viên Cao cấp - Kinh tế Toàn cầu và Phát triển@BSangafowaCoul

Zia Qureshi Nghiên cứu viên Cao cấp - Kinh tế Toàn cầu và Phát triển

https://www.brookings.edu/articles/rethinking-multilateralism-for-a-new-era/

***

Rethinking multilateralism for a new era

• From trade wars to the climate crisis, many of today’s challenges require international cooperation.
• Yet current multilateral arrangements are struggling.
• It is time to rebuild a multilateral system fit for today’s challenges and reflective of contemporary economic and geopolitical dynamics.

Shutterstock/Natalya Kosarevich

This month’s session of the United Nations General Assembly commemorates the U.N.’s 80th anniversary. A key theme is reform and renewal of multilateralism—a very timely topic.

The global nature of many of today’s challenges—from disciplines governing trade and finance in an increasingly interconnected world to climate change—underscores the need for multilateral cooperation. Yet the multilateral arrangements meant to address these challenges are outdated and struggling. From an escalating trade war to a worsening climate crisis, there is an urgent need for reform.

--We stand at a historical moment calling for a bold reimagination of multilateralism—to build a multilateral system fit for today’s challenges and reflective of contemporary economic and geopolitical dynamics.

Stresses in the multilateral economic system—the core elements of which (IMF, World Bank, GATT/WTO) date back to the Bretton Woods conference held in 1944—have been building for some time. Globalization and the scale and complexity of challenges requiring international cooperation have outpaced the system’s capacity to deliver, a mismatch often referred to as a widening global governance deficit. Multilateral institutions increasingly have been viewed as unrepresentative of a changing global economy and hampered by internal deficiencies and rigidities. From differing perspectives, discontent with the current system has grown across the Global North and South.

The context for multilateralism is now shifting much more profoundly, in ways that will require fundamental reform of the current system. The world is experiencing an epochal geopolitical transition. The postwar unipolar world order led by the United States is being challenged by the rise of China and other emerging economic powers. Economic nationalism is surging. Neoliberal policy paradigms are giving way to nationalist industrial policies and protectionism. The Trump administration’s “America First” agenda marks a sharp turn away from multilateral engagement. These geopolitical shifts create serious risks of geoeconomic and geofinancial fragmentation and fracture of global economic governance.

The digital revolution and artificial intelligence (AI) are reshaping trade and finance. Digital trade and digitally deliverable services are the new frontier of international commerce, posing new challenges for a trading system built largely around physical goods. New financial products and mechanisms have major implications for international financial and monetary arrangements. The powerful new technologies, holding enormous promise but also risks, require governance frameworks demanding international coordination.

Climate change presents a huge restructuring challenge. It has pushed the provision of global public goods to the forefront of the international agenda. The COVID-19 pandemic also underscored the role of global collective action on shared challenges that transcend national borders. The current multilateral development architecture was designed predominantly around country-level engagements. Preserving global commons was not a major part of its initial design but must now become central to the mission.

We stand at a historical moment calling for a bold reimagination of multilateralism—to build a multilateral system fit for today’s challenges and reflective of contemporary economic and geopolitical dynamics. Fixes to the legacy institutions may no longer be enough. We must also ask which ones may have outlived their usefulness and should be retired, and what new institutional forms may be needed. Reform of individual parts of the multilateral system must be informed by a new, overarching vision for multilateralism, its focus and structure.

Brahima Sangafowa Coulibaly, Kemal Derviş, Amar Bhattacharya, Homi Kharas, John W. McArthur, Amrita Narlikar, José Antonio Ocampo, Eswar Prasad, Elizabeth Sidiropoulos, Dennis J. Snower, Vera Songwe, Nathalie Tocci

There are competing visions of multilateralism today, from the expansive to the minimalist. What is clear is that, in the face of today’s political realities, multilateralism must have a narrower, sharper focus on areas where global collective action is truly necessary, such as global public goods and core disciplines against beggar-thy-neighbor policies—climate protection, global public health, global financial stability, essential rules for international trade and finance, and AI safety.

The institutional architecture of multilateralism must be rethought. One important question is whether existing multilateral development banks can be repurposed to focus on the provision of global public goods or whether new institutions are needed. The erosion of the WTO’s role raises the issue of how governance of world trade should evolve, especially in a fragmenting trade system. Fragmentation raises similar issues for institutions and frameworks underpinning global financial stability. Management of AI risks presents a new challenge for international cooperation—and in an environment of major power rivalry for technological supremacy. A cross-cutting reform issue is how governance of multilateral institutions should be redefined to make them more representative of today’s world and enhance their legitimacy—and, therefore, effectiveness.

The world has recently seen a shift away from global institutions to alternative arrangements ranging from bilateral mechanisms to a variety of plurilateral groups of regional or like-minded countries. Going forward, this trend toward more diverse institutional arrangements is likely to continue, especially as geopolitics drives a reconfiguration around competing powers. An important question will be how such variable institutional geometry can be best designed to ensure collective ability to meet common future challenges.

A multipolar world, with more assertive nationalism and changing policy paradigms, will be characterized by greater preference and policy heterogeneity across nations. Cooperation may be based more on shared interests than shared values. An implication of these dynamics is that multilateral frameworks, while anchored in agreed core principles, will need to be more flexible and allow wider leeway to national policies.

A vital complement to multilateral reform is better management of global interconnectedness at the national level. Countries must do a better job of managing the necessary restructuring within their economies, especially addressing distributional consequences. Failure to address these consequences and ease economic and social adjustment has been the key factor stoking a public backlash against international integration—and the institutions associated with it.

Fundamental reform of the multilateral system may seem daunting in a time when multilateralism is in crisis and faces fraught geopolitics. But as the saying goes, a crisis is a terrible thing to waste. The “United Nations at 80” is an opportune moment for the international community to commit to reshape and revitalize multilateralism for the 21st century.

Brahima Sangafowa CoulibalyVice President and Director - Global Economy and Development, Senior Fellow - Global Economy and Development@BSangafowaCoul

Zia QureshiSenior Fellow - Global Economy and Development