5116 - Thiết lập các cơ quan của Trump trong quan hệ Mỹ-Trung
Tại Hoa Kỳ, sự đồng thuận lưỡng đảng rất khó đạt được - ngoại trừ vấn đề Trung Quốc. Ngay cả khi sự phân cực chính trị của Mỹ ngày càng gia tăng trong tám năm qua, cả Đảng Cộng hòa và Đảng Dân chủ đều đồng ý rằng một Bắc Kinh ngày càng hùng mạnh đặt ra mối đe dọa kinh tế, công nghệ và an ninh đối với Washington và các đồng minh thân cận.
Sự đồng thuận này, một phần, là thành tựu của Donald Trump. Trong nhiệm kỳ đầu tiên của tổng thống, các quan chức của ông đã lên tiếng cảnh báo về sự thịnh vượng công nghệ ngày càng tăng của Bắc Kinh, việc tăng cường quân sự và sự thống trị của nước này đối với ngành công nghiệp khoáng sản quan trọng. Họ đã áp đặt các biện pháp trừng phạt đối với các thực thể Trung Quốc, áp đặt thuế quan đối với hàng hóa nhập khẩu từ Trung Quốc vào Hoa Kỳ, áp đặt một số hạn chế đối với việc tiếp cận chất bán dẫn của nước này, và thậm chí còn coi hành động của Bắc Kinh ở Tân Cương là tội diệt chủng đối với người Duy Ngô Nhĩ. Sau khi nhậm chức, chính quyền Biden đã duy trì và trong nhiều trường hợp, mở rộng các chính sách và lập trường này. Chính phủ đã dựa vào chẩn đoán của đội ngũ Trump để xây dựng một chiến lược toàn chính phủ nhằm giải quyết toàn diện thách thức từ Trung Quốc thông qua đầu tư trong nước, hợp tác với các đồng minh và ngoại giao cứng rắn. Khi Trump trở lại nhiệm sở bốn năm sau đó, Trung Quốc là một trong số ít lĩnh vực mà các nhà phân tích kỳ vọng sẽ tiếp tục phát triển.
Tuy nhiên, Trump đã làm tiêu tan những kỳ vọng này. Trên thực tế, kể từ khi bắt đầu nhiệm kỳ thứ hai, tổng thống và các cố vấn thân cận nhất của ông dường như quyết tâm xây dựng một mối quan hệ hòa dịu dựa trên thương mại với Bắc Kinh. Tổng thống đã áp đặt mức thuế quan khắc nghiệt đối với Trung Quốc vào tháng 4 nhưng sau đó nhanh chóng hạ xuống. Ông đã nới lỏng nhiều hạn chế xuất khẩu theo yêu cầu của Bắc Kinh. Và ông đã tìm kiếm một cuộc gặp cấp lãnh đạo với Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình với hy vọng đưa hai nước tiến gần hơn đến một thỏa thuận thương mại và sự xích lại gần nhau hơn. Hai bên hiện đang chuẩn bị hội đàm trong tuần này, bên lề hội nghị Hợp tác Kinh tế Châu Á - Thái Bình Dương tại Hàn Quốc.
Nhưng những ai hy vọng vào một sự thay đổi lớn trong quan hệ Mỹ - Trung có thể sẽ thất vọng. Bất chấp nỗ lực lấy lòng Tập Cận Bình của ông Trump, và mong muốn của chính Tập Cận Bình là tận dụng tối đa những lời đề nghị của Trump, bất kỳ chiêu trò nào có lẽ cũng chỉ là tạm thời. Trung Quốc khó có thể điều chỉnh các mục tiêu toàn cầu của mình, và có nhiều cách để một nỗ lực hòa hoãn có thể sụp đổ. Trump và Tập có thể muốn xoa dịu tình hình trong ngắn hạn. Nhưng thực tế mang tính cấu trúc đồng nghĩa với việc cạnh tranh Mỹ-Trung sẽ tiếp tục.
THẬP NIÊN HÌNH THÀNH
Các tổng thống tiền nhiệm Trump lo ngại về ảnh hưởng ngày càng tăng của Trung Quốc. Ví dụ, Barack Obama đã bắt đầu xoay trục sang châu Á một phần để giải quyết những lo ngại về sự quyết đoán của Trung Quốc ở khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương. Nhưng phải đến chính quyền Trump đầu tiên, nỗ lực lâu dài của Washington nhằm định hình hành vi của Trung Quốc thông qua sự tương tác mới được thay thế bằng nỗ lực kiềm chế sự quyết đoán của Trung Quốc ở những nơi nó ảnh hưởng đến lợi ích của Mỹ. Sau hơn 15 năm Mỹ bận tâm đến chống khủng bố và Trung Đông, Chiến lược An ninh Quốc gia và Chiến lược Quốc phòng Quốc gia của Trump đã tái tập trung chính sách của Hoa Kỳ vào cạnh tranh giữa các cường quốc. Các quan chức của ông lúc bấy giờ, bao gồm Bộ trưởng Quốc phòng James Mattis, Ngoại trưởng Mike Pompeo và Phó Cố vấn An ninh Quốc gia Matt Pottinger, đã coi Bắc Kinh là ưu tiên hàng đầu của họ. Họ đã chỉ trích các hoạt động thương mại không công bằng của Trung Quốc, việc nước này sử dụng các biện pháp cưỡng ép kinh tế và ngoại giao, tham vọng ngày càng gia tăng của nước này trong việc thống trị khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương về mặt quân sự, và những nỗ lực đáng lo ngại nhằm giành được ảnh hưởng quốc tế thông qua đầu tư nước ngoài, đánh cắp sở hữu trí tuệ và các chiến lược công nghệ do nhà nước chỉ đạo. Quốc hội đã thông qua cách tiếp cận này trên cơ sở lưỡng viện, lưỡng đảng.
Tuy nhiên, mặc dù Trump đã đóng dấu ấn của mình vào các chính sách đối với Trung Quốc, nhưng bản năng cá nhân của ông lại nằm ở một khía cạnh khác. Tổng thống coi trọng những nhà lãnh đạo độc tài, bao gồm Tổng thống Nga Vladimir Putin, nhà lãnh đạo Triều Tiên Kim Jong Un và Tập Cận Bình. Ví dụ, sau khi Chủ tịch Trung Quốc bãi bỏ giới hạn nhiệm kỳ vào năm 2018, ông đã ca ngợi động thái này là "tuyệt vời". Trên thực tế, những phàn nàn của Trump với Bắc Kinh chủ yếu chỉ giới hạn ở số lượng hàng hóa mà Trung Quốc mua từ Hoa Kỳ, và ông dành phần lớn sự chú ý vào các cuộc đàm phán trực tiếp với Tập Cận Bình nhằm giải quyết thâm hụt thương mại. Trong khi đó, Bắc Kinh đã giành được quyền kiểm soát Hồng Kông.
Vào tháng 1 năm 2020, Trump và Tập dường như đã đạt được một bước đột phá khi đạt được thỏa thuận thương mại "giai đoạn một". Trong thỏa thuận này, Trung Quốc đồng ý mua một lượng lớn nông sản và năng lượng, đồng thời tăng cường các cam kết bảo vệ sở hữu trí tuệ và công nghệ. Đổi lại, Hoa Kỳ đã giảm một số mức thuế quan. Tuy nhiên, phía Trung Quốc đã chậm trễ trong việc đạt được các mục tiêu mua hàng hóa và dịch vụ của Mỹ. Những nỗ lực ngoại giao của tổng thống càng bị cản trở bởi sự bùng phát của đại dịch COVID-19, mà Trump gọi là "virus Trung Quốc". Chính sách cứng rắn của Mỹ đối với Trung Quốc vì thế đã gia tăng trong suốt năm 2020.
Khi Biden nhậm chức, ông phần lớn chấp nhận chẩn đoán địa chính trị của chính quyền Trump, và đội ngũ của ông đã xây dựng phần lớn chính sách đối ngoại xoay quanh thách thức Trung Quốc. Chiến lược Quốc phòng và Chiến lược An ninh Quốc gia của Biden được thúc đẩy bởi sự cạnh tranh với Bắc Kinh, và Chiến lược Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương của ông đã vạch ra một kế hoạch chi tiết cho một vai trò mạnh mẽ hơn của Hoa Kỳ tại Châu Á. Nhà Trắng cũng tăng cường sự chú ý của Mỹ vào các quan hệ đối tác và liên minh Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương, chẳng hạn như Bộ Tứ (còn được gọi là Đối thoại An ninh Tứ giác), liên minh AUKUS với Úc và Vương quốc Anh, và quan hệ đối tác ba bên Hoa Kỳ - Nhật Bản - Hàn Quốc. Điều này cũng giúp Washington tăng cường khả năng đối đầu với Trung Quốc thông qua một lập trường quân sự mạnh mẽ hơn, kiểm soát công nghệ có mục tiêu và ngoại giao cứng rắn. Quốc hội ủng hộ tất cả các biện pháp này và cố gắng thúc đẩy khả năng cạnh tranh của Hoa Kỳ thông qua các đạo luật như Đạo luật CHIPS và Khoa học, vốn đã rót tiền liên bang vào các ngành công nghiệp có tầm quan trọng chiến lược. Vào thời điểm Biden rời nhiệm sở, sự đồng thuận về Trung Quốc dường như mạnh mẽ đến mức nó giống như một cái bánh cóc. Với việc Trung Quốc của Tập Cận Bình tiếp tục gây sức ép lên lợi thế của mình trên toàn thế giới, áp lực cạnh tranh đối với Hoa Kỳ chỉ có thể tăng lên.
THƯƠNG MẠI ĐẦU TIÊN
Khi Trump trở lại nhiệm sở, ông dường như được định sẵn sẽ có lập trường cứng rắn hơn nữa. Vào ngày 2 tháng 4, tổng thống đã công bố mức thuế quan ban đầu đối với Trung Quốc là 34%, sau đó tăng vọt lên 125% trong những ngày tiếp theo. Đổi lại, Trung Quốc đã áp đặt những hạn chế mới, siết chặt hơn đối với việc xuất khẩu bảy loại khoáng sản đất hiếm.
Nhưng đến đầu tháng 5, một phần do lợi thế về khoáng sản quan trọng của Bắc Kinh, chính quyền Trump đã tạm dừng nhiều mức thuế quan này. Sau đó, chính quyền chuyển sang đàm phán, nhanh chóng tuyên bố rằng họ quan tâm đến một thỏa thuận thương mại với Bắc Kinh. Khi mùa xuân trôi qua, rõ ràng là đội ngũ của Trump đang theo đuổi một thỏa thuận hạn hẹp, theo đó sẽ giảm thuế quan để đổi lấy việc Trung Quốc mua một lượng lớn hàng hóa của Hoa Kỳ và có khả năng là đầu tư mới vào nền kinh tế Hoa Kỳ. Đổi lại, Hoa Kỳ sẽ đưa ra những nhượng bộ lớn về các công nghệ quan trọng và có lẽ cả về địa chính trị. Nói cách khác, mục tiêu của Trump là thương mại và dường như đã bỏ qua nhiều ưu tiên hàng đầu của chính quyền đầu tiên của ông.
Đối với nhiều nhà phân tích, sự thay đổi này có vẻ khó hiểu. Rốt cuộc, tại sao Trump lại quay lưng lại với hệ thống mà ông đã góp phần xây dựng? Câu trả lời, một phần, là giờ đây có ít ràng buộc hơn đối với bản năng của Trump. Trước năm 2025, chính sách của Hoa Kỳ đối với Trung Quốc được xây dựng theo phương pháp tiếp cận toàn chính phủ, với các quan chức từ nhiều cơ quan khác nhau cùng nhau lập kế hoạch quản lý Bắc Kinh. Quá trình này được điều phối bởi Hội đồng An ninh Quốc gia Nhà Trắng, với các chuyên gia ngày càng lo ngại về cách Bắc Kinh sử dụng quyền lực của mình và quyết tâm cân bằng quyền lực ở bất cứ đâu có thể. Nhưng vào tháng 5, Trump đã rút bớt nhân sự tại Hội đồng An ninh Quốc gia và trao quyền cho một số ít quan chức, hầu hết đều ủng hộ nỗ lực của ông nhằm đạt được các thỏa thuận kinh tế ngắn hạn và giảm thâm hụt thương mại. Ví dụ, khi thị trường trái phiếu toàn cầu nóng lên vào tháng 4, Bộ trưởng Tài chính Scott Bessent bắt đầu kêu gọi hạ nhiệt căng thẳng để ổn định thị trường, ngay cả khi Bắc Kinh tỏ rõ thiện chí giữ vững lập trường. Sau đó, Trump đã chọn Bessent làm kênh liên lạc chính với Bắc Kinh và dẫn dắt các cuộc đàm phán. Cố vấn công nghệ Nhà Trắng David Sacks cũng có ảnh hưởng đáng kể, và ông đã chỉ trích các chính quyền trước đây vì sự kiểm soát công nghệ "quá mức" của họ và ủng hộ việc bán chip cao cấp cho Trung Quốc.
Vẫn còn một số quan chức trong quỹ đạo của Trump, theo truyền thống, có quan điểm truyền thống hơn, bao gồm cả Ngoại trưởng Marco Rubio. Nhưng khi Trump trở lại nắm quyền, Bắc Kinh đã chuẩn bị tốt hơn đáng kể để phản đối các chính sách đối đầu so với năm 2017. Trong nhiệm kỳ đầu tiên của Trump, sự khó đoán và sẵn sàng áp dụng các cách tiếp cận có vẻ không nhất quán của vị tổng thống này dường như đã khiến Trung Quốc bối rối. Lần này, Bắc Kinh đã có một chiến lược sử dụng đòn bẩy của mình và quyết tâm theo đuổi chiến lược đó. Không nơi nào điều này rõ ràng hơn vào tháng 4, khi Trung Quốc quyết định hạn chế bán các khoáng sản quan trọng (mà nước này chế biến phần lớn thị phần thế giới) - một điểm nghẽn then chốt mà họ chưa bao giờ sử dụng một cách quyết đoán như vậy. Để đổi lấy việc cho phép đất hiếm được khai thác trở lại, Bắc Kinh sau đó đã tìm kiếm và nhận được sự đảm bảo từ chính quyền Trump rằng Washington sẽ không áp dụng bất kỳ biện pháp kiểm soát xuất khẩu công nghệ mới nào, chẳng hạn như những biện pháp mà chính quyền Trump và Biden đã áp dụng trước đây đối với chất bán dẫn, trong khi Trump và Tập đang đàm phán về thương mại. Nói cách khác, Bắc Kinh đã khiến Washington từ bỏ một trong những công cụ kinh tế tốt nhất của mình ngay khi Trung Quốc đang sử dụng đòn bẩy của riêng mình.
Hơn nữa, khi các cuộc đàm phán kéo dài, tham vọng của Bắc Kinh cũng tăng lên. Mục tiêu của họ đã mở rộng từ lĩnh vực kinh tế sang địa chính trị, một lần nữa với rất ít sự phản đối từ Washington. Đáng chú ý nhất, Bắc Kinh đã thúc đẩy Hoa Kỳ giảm bớt sự hỗ trợ cho Đài Loan. Dường như Trump đang lắng nghe. Chính quyền đã trì hoãn các hình thức hỗ trợ thường lệ cho Đài Loan - bao gồm việc hạ cấp đối thoại quốc phòng với hòn đảo này, từ chối cho phép Tổng thống Đài Loan Lại Thanh Đức thăm Hoa Kỳ trong thời gian ngắn khi công du nước ngoài, và chặn một gói bán vũ khí lớn. Trump có thể hy vọng những lựa chọn này sẽ tạo ra một bầu không khí mà Tập Cận Bình muốn đạt được một thỏa thuận. Ngược lại, các nhà đàm phán Trung Quốc có thể đang nỗ lực thuyết phục Trump rằng ông nên rút lại sự hỗ trợ nhiều hơn nữa cho Đài Loan. Khi đó, Bắc Kinh có thể làm mất tinh thần Đài Bắc, tạo điều kiện cho Tập Cận Bình dễ dàng giành quyền kiểm soát hòn đảo này.
Trong ngắn hạn, Trump có thể sẽ tiếp tục chiến dịch quyến rũ Bắc Kinh. Khi Tổng thống Mỹ và Tập Cận Bình gặp nhau, họ có thể sẽ công bố tiến triển hướng tới một thỏa thuận thương mại. Trung Quốc có thể cam kết đầu tư mới vào nền kinh tế Mỹ, bất chấp nhiều năm Mỹ áp đặt các hạn chế, và những nỗ lực mới nhằm ngăn chặn xuất khẩu tiền chất fentanyl, những thành phần đã góp phần làm bùng phát đại dịch opioid tại Mỹ. Hai bên có thể sẽ cam kết tiếp tục đối thoại và ổn định quan hệ. Với niềm tin rằng mình đang nắm bắt thời cơ, Tập Cận Bình có mọi lý do để tiếp tục đàm phán với Trump.
Tuy nhiên, vẫn có lý do để nghi ngờ liệu Trump và Tập Cận Bình có thực sự thiết lập lại quan hệ hay không. Các nghị sĩ Cộng hòa tại Quốc hội đã im lặng một cách đáng kể khi Trump áp dụng chính sách ưu tiên kinh doanh đối với Trung Quốc, nhưng cả Hạ viện và Thượng viện đều có rất nhiều nhà lập pháp đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng các chính sách kinh tế, công nghệ và quốc phòng nhằm giúp Washington cạnh tranh với Bắc Kinh. Nếu Trump cuối cùng hoan nghênh các khoản đầu tư mới của Trung Quốc hoặc dỡ bỏ thêm các biện pháp kiểm soát chip, họ sẽ phải đối mặt với áp lực phải đáp trả. Và mặc dù Trump có thể đã gạt bỏ nhiều quan chức phụ trách vấn đề Trung Quốc, các cơ quan như Bộ Thương mại đã chuẩn bị danh sách các biện pháp kiểm soát xuất khẩu mới để thực hiện nếu Trump thất vọng. Và rất có thể ông ấy sẽ thất vọng: Trump đã dao động về chính sách hòa hoãn. Tháng này, sau khi Trung Quốc áp đặt các hạn chế mới toàn diện đối với các khoáng sản quan trọng, ông đã đe dọa áp đặt các mức thuế quan mới và kiểm soát xuất khẩu, và trong một thời gian ngắn đã hủy bỏ cuộc gặp với Tập Cận Bình.
Hành vi của Bắc Kinh có thể sẽ tiếp tục khiến Trump thất vọng, giống như trong nhiệm kỳ đầu của ông. Tập Cận Bình sẽ không ngăn chặn việc Trung Quốc sử dụng các khoản trợ cấp kinh tế tràn lan hoặc thay đổi các chính sách khác đã tràn ngập hàng hóa của Trung Quốc trên thị trường Mỹ và các đồng minh. Trên thực tế, chủ tịch Trung Quốc sẽ không đưa ra bất kỳ nhượng bộ nào đi ngược lại các kế hoạch chiến lược hiện tại của mình—ông sẽ chỉ ký kết các thỏa thuận để thúc đẩy chúng. Tập Cận Bình có thể sẽ tiếp tục sử dụng sự kìm kẹp của Bắc Kinh đối với các khoáng sản quan trọng để gây sức ép với Hoa Kỳ và các nước khác. Ông sẽ gây sức ép buộc Trump từ bỏ cam kết lâu dài của Washington đối với Đài Loan. Ông sẽ chỉ đạo Quân Giải phóng Nhân dân tiếp tục quấy rối các đồng minh hiệp ước của Hoa Kỳ, chẳng hạn như Nhật Bản và Philippines. Và ông sẽ đảm bảo rằng Trung Quốc không trở nên phụ thuộc vào công nghệ quan trọng của Mỹ, ngay cả khi ông thúc đẩy Trump nới lỏng hơn nữa các hạn chế xuất khẩu đối với các con chip tiên tiến.
Do những xung đột này, có khả năng Trump và Tập sẽ không bao giờ ký kết bất kỳ thỏa thuận thương mại chính thức nào giữa Mỹ và Trung Quốc. Nếu có, thỏa thuận cũng chỉ có thể được thực hiện một phần. Ví dụ, Tập có thể đồng ý đầu tư nhiều hơn vào nền kinh tế Mỹ để đổi lấy việc giảm thuế quan và đạt được những lợi ích về mặt hùng biện trong vấn đề Đài Loan. Nhưng sau đó, ông có thể đi quá xa ở những lĩnh vực khác, chẳng hạn như áp dụng các biện pháp mới đối với các khoáng sản quan trọng, khiến Trump phải đáp trả. Hai bên, giờ đây đang bị mắc kẹt trong thế cạnh tranh, cũng có thể trở nên bực tức với nhau và bất ngờ công bố các hạn chế thương mại mới.
Những ý định tốt đẹp của Trump đã từng bị một người đàn ông độc tài ngăn cản.
Điều này không có nghĩa là không còn chỗ cho một thỏa thuận tốt. Ví dụ, nếu Bắc Kinh và Washington đạt được thỏa thuận giảm thuế quan một cách có ý nghĩa, người Mỹ sẽ ít chịu tổn thất kinh tế hơn. Nếu Trung Quốc thực sự đồng ý duy trì nguồn cung cấp các khoáng sản quan trọng một cách liên tục, thế giới sẽ thắng. Cả hai kết quả này cũng có thể làm giảm nguy cơ leo thang căng thẳng giữa các cường quốc trong thời điểm địa chính trị đầy biến động này. Không ai nên mong muốn cạnh tranh chỉ vì lợi ích của chính mình.
Nhưng Trump không nên nhượng bộ không được đáp lại để theo đuổi những chiến thắng sít sao, ngắn hạn, bởi vì những nhượng bộ như vậy đi kèm với chi phí cơ hội đáng kể và có thể gây ra bất ổn lâu dài. Ví dụ, nếu Trump đảo ngược các biện pháp kiểm soát xuất khẩu chất bán dẫn và hạn chế đầu tư của Hoa Kỳ, các chính quyền tương lai sẽ gặp khó khăn trong việc tái thiết chúng. Thiệt hại đối với sự thịnh vượng về công nghệ và kinh tế của Hoa Kỳ cũng có thể rất đáng kể. Washington không nên muốn Trung Quốc tiếp cận các chất bán dẫn của Mỹ mà họ cần để tạo ra các hệ thống trí tuệ nhân tạo nội địa tinh vi hơn. Tương tự, nếu Trung Quốc cuối cùng chặn Đài Loan vì tin rằng Washington sẽ không can thiệp, các quan chức trên toàn thế giới sẽ ước gì Hoa Kỳ đã duy trì một tư thế răn đe mạnh mẽ thay vào đó. Suy cho cùng, ngăn chặn một cuộc phong tỏa hoặc tấn công dễ hơn nhiều so với việc ngăn chặn một khi nó đã diễn ra.
Những ý định tốt đẹp nhất của Trump đã từng bị một người đồng cấp cứng rắn ngăn cản. Những nỗ lực của ông có thể đi theo con đường tiếp cận Putin. Kể từ khi khởi động chiến dịch tranh cử tổng thống năm 2024, Trump đã hứa sẽ hàn gắn quan hệ với Nga và chấm dứt chiến tranh ở Ukraine. Nhưng bất chấp những lời cầu xin, bao gồm cả cuộc gặp với Putin ở Alaska, việc nới lỏng lệnh trừng phạt và đe dọa cắt viện trợ cho Kyiv, Tổng thống Nga vẫn không chịu từ bỏ cuộc xâm lược. Kết quả là, hai bên vẫn còn cách xa nhau, và Moscow vẫn bị trừng phạt nặng nề.
Hoa Kỳ và Trung Quốc đều có những nhà lãnh đạo riêng, mỗi bên đều thấy lý do để đàm phán. Nhưng luật lệ quan hệ quốc tế rất khắc nghiệt. Bất kể điều gì xảy ra tại cuộc gặp của họ, tham vọng của Trung Quốc vẫn sẽ gây ra những rủi ro lâu dài tương tự đối với lợi ích của Mỹ, các đồng minh của Mỹ và sức mạnh của Mỹ. Câu hỏi đặt ra là liệu những kiến trúc sư lưỡng đảng của sự đồng thuận về Trung Quốc của Washington có hành động đủ nhanh chóng để bảo vệ hệ thống mà họ đã góp phần tạo ra hay không.
MIRA RAPP-HOOPER là Đối tác tại The Asia Group và là Nghiên cứu viên Cao cấp Khách mời tại Viện Brookings. Bà từng là Giám đốc Cấp cao phụ trách Đông Á và Châu Đại Dương, Giám đốc Chiến lược Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương tại Hội đồng An ninh Quốc gia Hoa Kỳ dưới thời chính quyền Biden. Bà là tác giả của cuốn sách "Lá chắn của Cộng hòa: Chiến thắng và Nguy hiểm của các Liên minh Hoa Kỳ".
https://www.foreignaffairs.com/united-states/structure-trumps-agency-us-china-relationship
***
Structure Trumps Agency in the U.S.-China Relationship
Why the Competition Is Here to Stay
The Chinese flag, in Beijing, August 2025Maxim Shemetov / Reuters
In the United States, bipartisan consensus is painfully hard to achieve—except on the issue of China. Even as American political polarization has intensified over the last eight years, both Republicans and Democrats have agreed that an increasingly powerful Beijing poses an economic, technological, and security threat to Washington and its close allies.
This consensus is, in part, Donald Trump’s achievement. During the president’s first term in office, his officials raised alarms about Beijing’s growing technological prowess, its military buildup, and its dominance over the critical minerals industry. They slapped sanctions on Chinese entities, imposed tariffs on U.S. imports of Chinese goods, placed some restrictions on the country’s access to semiconductors, and even labeled Beijing’s actions in Xinjiang a genocide against the Uyghur people. Upon taking office, the Biden administration kept and, in many cases, expanded on these policies and positions. It took the Trump team’s diagnosis and built a government-wide strategy to comprehensively address the China challenge through domestic investment, cooperation with allies, and hard-nosed diplomacy. When Trump returned to office four years later, China was one of the only areas in which analysts expected continuity.
Yet Trump has dashed these expectations. In fact, since starting his second term, the president and his closest advisers appear determined to build a commercially based détente with Beijing. The president imposed crippling tariffs on China in April but then quickly lowered them. He has loosened multiple export restrictions at the behest of Beijing. And he has sought a leader-level meeting with Chinese President Xi Jinping in hopes of moving the two countries closer to a trade deal and overall rapprochement. The two are now set to talk this week, on the sidelines of the Asia Pacific Economic Cooperation conference in South Korea.
But those hoping for a major shift in U.S.-Chinese relations may be disappointed. Despite his attempt to court Xi, and Xi’s own desire to take maximum advantage of Trump’s overtures, any truce will probably be temporary. China is highly unlikely to adjust its global aims, and there are many ways an attempted détente could unravel. Trump and Xi may want to calm the waters in the short term. But structural realities mean that U.S.-Chinese competition is here to stay.
DECADE IN THE MAKING
Presidents before Trump worried about growing Chinese influence. Barack Obama, for example, began a pivot to Asia in part to address concerns about China’s assertiveness in the Indo-Pacific region. But it wasn’t until the first Trump administration that Washington’s long-standing effort to shape China’s behavior through engagement was replaced with an effort to check Chinese assertiveness where it impinged on American interests. After more than 15 years of American preoccupation with counterterrorism and the Middle East, Trump’s National Security Strategy and National Defense Strategy refocused U.S. policy on great-power competition. His officials at the time, including Secretary of Defense James Mattis, Secretary of State Mike Pompeo, and Deputy National Security Adviser Matt Pottinger, made Beijing their main priority. They called attention to China’s unfair trade practices, its use of economic and diplomatic coercion, its growing desire to dominate the Indo-Pacific militarily, and its troubling efforts to gain international leverage through foreign investment, theft of intellectual property, and state-directed technology strategies. Congress embraced this approach on a bicameral, bipartisan basis.
But although Trump gave his stamp to these China policies, his personal instincts lay elsewhere. The president valorized autocratic strongmen, including Russian President Vladimir Putin, North Korean leader Kim Jong Un, and Xi. After China’s president dismantled term limits in 2018, for instance, he praised the move as “great.” In fact, Trump’s gripes with Beijing were mostly limited to the amount of goods China purchased from the United States, and so much of his attention was spent on direct negotiations with Xi that tried to address the trade deficit. Beijing, meanwhile, gained control of Hong Kong.
In January 2020, Trump and Xi made a seeming breakthrough, striking their “phase one” trade deal. In this pact, China agreed to make large agricultural and energy purchases and strengthen commitments to protect intellectual property and technology. In exchange, the United States lowered some of its tariffs. But the Chinese side lagged on targets for the purchase of American goods and services. The president’s diplomatic efforts were further derailed by the outbreak of the COVID-19 pandemic, which Trump labeled the “China virus.” Tough-minded American policies toward China thus intensified over the course of 2020.
When Biden took office, he largely accepted the Trump administration’s geopolitical diagnosis, and his team built much of its foreign policy around the China challenge. The Biden National Defense Strategy and National Security Strategy were animated by competition with Beijing, and its Indo-Pacific Strategy laid out a blueprint for a more robust U.S. role in Asia. The White House also redoubled American attention on Indo-Pacific partnerships and alliances, such as the Quad (also known as the Quadrilateral Security Dialogue), the AUKUS alliance with Australia and the United Kingdom, and the U.S.-Japanese-Korean trilateral partnership. And it sharpened Washington’s ability to go toe to toe with China through a stronger military posture, targeted technology controls, and tough diplomacy. Congress supported all these measures and tried to boost the United States’ competitiveness through legislation such as the CHIPS and Science Act, which poured federal money into strategically significant industries. By the time Biden left office, the China consensus seemed so strong that it resembled something of a ratchet. With Xi’s China continuing to press its advantage around the world, the pressure for the United States to compete could only increase.
COMMERCE FIRST
When Trump returned to office, he seemed destined to take an even tougher stance. On April 2, the president announced an initial tariff rate on China of 34 percent, which ballooned in subsequent days to 125 percent. China, in turn, imposed new strangling restrictions on the export of seven rare-earth minerals.
But by the beginning of May, in part because of Beijing’s critical minerals leverage, the Trump administration paused many of these tariffs. It then pivoted to negotiations, quickly declaring that it was interested in a trade deal with Beijing. As the spring wore on, it became clear that the Trump team was pursuing a narrow deal that would lower tariffs in exchange for large Chinese purchases of U.S. goods and, potentially, new investment in the American economy. The United States, in turn, would make major concessions on critical technologies and, perhaps, geopolitics. Trump’s aims, in other words, were commercial and appeared to forsake many of his first administration’s highest priorities.
To many analysts, this shift might have seemed baffling. Why, after all, would Trump turn his back on the system he helped build? The answer, in part, is that there are now far fewer constraints on Trump’s instincts. Before 2025, U.S. policy toward China was made through a whole-of-government approach, with officials across different agencies drawing up plans for managing Beijing. The process was coordinated by a White House National Security Council staffed by experts who were increasingly concerned about the way Beijing used its power and were intent on counterbalancing it where they could. But in May, Trump emptied out the NSC and vested power in a small number of officials, most of whom supported his drive for short-term economic agreements and reducing trade deficits. As global bond markets heated up in April, for example, Treasury Secretary Scott Bessent began to call for de-escalation in order to stabilize them, even as Beijing indicated its willingness to stand firm. Trump then tapped Bessent to serve as his primary channel to Beijing and to lead negotiations. The White House technology adviser David Sacks also wields significant influence, and he has criticized prior administrations for their “overzealous” technology controls and argued in favor of selling high-end chips to China.
There are still some officials in Trump’s orbit who, historically, have had more traditional beliefs, including Secretary of State Marco Rubio. But when Trump returned to power, Beijing was substantially better prepared to push back against confrontational policies than it was in 2017. During Trump’s first term, the president’s unpredictability and willingness to embrace seemingly inconsistent approaches appeared to baffle China. This time, Beijing had a strategy for using its leverage and was resolved to follow it. Nowhere was this more apparent than in April, when China decided to restrict sales of critical minerals (of which it processes most of the world’s share)—a key chokepoint it had never wielded so decisively. In exchange for allowing rare earths to begin to flow again, Beijing then sought and received an assurance from the Trump administration that Washington would not apply any new technology export controls, such as those the Trump and Biden administrations had previously applied on semiconductors, while Trump and Xi were negotiating over trade. Beijing, in other words, got Washington to forswear one of its best economic tools just as China was wielding its own leverage.
As negotiations have dragged on, moreover, Beijing’s appetite has grown. Its aims have expanded from the economic sphere to the geopolitical one, again with little resistance from Washington. Most notably, Beijing has pushed for the United States to reduce its support for Taiwan. Trump, it seems, may be listening. The administration has withheld routine forms of assistance from Taiwan—including by downgrading a defense dialogue with the island, denying Taiwanese President Lai Ching-te the ability to briefly visit the United States while traveling elsewhere, and blocking a major arms sales package. Trump may hope these choices will create a climate in which Xi wants to strike a deal. Chinese negotiators, in turn, are probably working to persuade Trump that he should withdraw even more support from Taiwan. Beijing might then demoralize Taipei, making it easier for Xi to eventually seize control of the island.
SHAKY GROUND
In the short term, Trump will probably maintain his charm offensive toward Beijing. When the American president and Xi meet, they will likely announce progress toward a trade deal. China could pledge new investments in the American economy, despite years of U.S. restrictions, and new efforts to halt the export of fentanyl precursors, ingredients that have helped fuel the U.S. opioid epidemic. The two sides will probably commit to continuing their dialogue and to stabilizing relations. Given that he believes he is seizing a moment of opportunity, Xi has every reason to keep Trump talking.
Yet there is reason to be skeptical that Trump and Xi will ever truly reset ties. Republicans in Congress have been remarkably quiet as Trump takes a business-first approach to China, but both the House and the Senate are full of lawmakers who have been instrumental in constructing the economic, technology, and defense policies designed to help Washington compete against Beijing. If Trump ultimately welcomes new Chinese investment or lifts more chip controls, they will face pressure to respond. And although Trump may have sidelined many of the bureaucracy’s China hands, agencies such as the Department of Commerce have prepared new lists of export controls to implement should Trump come away disappointed. And there is a good chance that he will: Trump has already wavered on détente. This month, after China introduced sweeping new critical minerals restrictions, he threatened new tariffs and export controls and, briefly, canceled his meeting with Xi.
Beijing’s behavior is likely to keep disappointing Trump, just as it did during his first term. Xi will not stop China’s use of widespread economic subsidies or alter the other policies that have flooded American and allied markets with its goods. In fact, China’s president will not make any concessions that cut against his existing strategic plans—he will make deals only to advance them. Xi will likely continue using Beijing’s stranglehold on critical minerals to coerce the United States and others. He will press Trump to back away from Washington’s long-standing commitment to Taiwan. He will direct the People’s Liberation Army to continue harassing U.S. treaty allies, such as Japan and the Philippines. And he will ensure that China does not become dependent on critical American technology, even as he pushes Trump to further loosen export restrictions on cutting-edge chips.
Because of these conflicts, it is possible that Trump and Xi will never conclude any kind of formal U.S.-Chinese trade deal. If they do, it may go only partially filled. Xi, for instance, could agree to invest more in the American economy in exchange for reduced tariffs and rhetorical gains over Taiwan. But he could then overreach elsewhere, such as by taking new measures on critical minerals, causing Trump to respond. The two sides, now locked into competitive postures, might also simply grow exasperated with each another and announce new trade restrictions out of the blue.
Trump has had his best intentions thwarted by a strongman before.
This is not to say that there is no space for a good deal. If Beijing and Washington reach an agreement to meaningfully lower tariffs, for example, Americans will experience less economic pain. If the Chinese truly agree to keep the supply of critical minerals flowing on an ongoing basis, the world will win. Both outcomes might also blunt the risk of further great-power escalation in this deeply chaotic geopolitical time. No one should wish for competition for its own sake.
But Trump should not make unrequited concessions in pursuit of narrow, short-term wins, because such concessions come with significant opportunity costs and could foster long-term instability. If Trump reverses U.S. semiconductor export controls and investment restrictions, for instance, future administrations will struggle to reconstruct them. The damage to American technological and economic prowess might also be significant. Washington should not want China to get access to the American semiconductors it needs to create more sophisticated, domestic artificial intelligence systems. Likewise, if China ends up blockading Taiwan because it believes that Washington won’t interfere, officials the world over will wish the United States had maintained a strong deterrent posture instead. Preventing a blockade or attack, after all, is far easier than stopping one once it is underway.
Trump has had his best intentions thwarted by a strongman counterpart before. His efforts could go the way of his outreach to Putin. Since launching his 2024 presidential campaign, Trump promised to repair relations with Russia and end the war in Ukraine. But despite his entreaties, including meeting with Putin in Alaska, floating sanctions relief, and threatening to cut off aid to Kyiv, the Russian president has refused to be charmed into giving up on his invasion. As a result, the two sides remain far apart, and Moscow remains heavily sanctioned.
The United States and China have singular leaders who each see reasons to negotiate. But the laws of international relations are ruthless. No matter what happens at their meeting, China’s ambitions will still pose the same long-term risks to American interests, American allies, and American power. The question is whether the bipartisan architects of Washington’s China consensus will act swiftly enough to protect the system they helped create.
MIRA RAPP-HOOPER is a Partner at The Asia Group and a Visiting Senior Fellow at the Brookings Institution. She was Senior Director for East Asia and Oceania and Director for Indo-Pacific Strategy at the U.S. National Security Council during the Biden administration. She is the author of Shields of the Republic: The Triumph and Peril of America’s Alliances.
Nhận xét
Đăng nhận xét