5336 - Các biện pháp trừng phạt vô hiệu của Mỹ đối với dầu mỏ Nga
Erica Downs and Richard Nephew
Một tàu chở dầu Rosneft tại Istanbul, tháng 7 năm 2023 Yoruk Isik / Reuters
Tháng trước, chính quyền Trump đã áp đặt các biện pháp trừng phạt mới đối với hai công ty dầu mỏ lớn nhất của Nga, Rosneft và Lukoil, thể hiện mong muốn mới nhằm buộc Moskva phải ngồi vào bàn đàm phán trong cuộc chiến với Ukraine. Tuy nhiên, mặc dù những biện pháp này có khả năng gây hại cho nền kinh tế Nga, nhưng mức độ thiệt hại mà chúng gây ra sẽ phụ thuộc phần lớn vào một bên: Bắc Kinh. Trung Quốc đã mua gần một nửa lượng dầu mà Nga xuất khẩu vào năm 2024, qua đó lách các hạn chế hiện có của Washington. Và chỉ riêng các biện pháp trừng phạt mới sẽ không đủ sức buộc Trung Quốc giảm đáng kể lượng dầu mua vào.
Hoa Kỳ có đủ sức mạnh để thay đổi tính toán của Bắc Kinh. Nếu các quan chức Hoa Kỳ đe dọa từ chối cho những người mua dầu lớn của Nga - và các nhà cung cấp dịch vụ của họ, chẳng hạn như ngân hàng - tiếp cận hệ thống tài chính Hoa Kỳ, Bắc Kinh có thể kết luận rằng bất kỳ khoản tiết kiệm nào họ có được từ việc mua dầu Nga với giá ưu đãi đều không đáng với chi phí bỏ ra. Sau đó, Mỹ có thể ngừng mua hàng từ Moscow, khiến Nga mất đi nguồn tiền cần thiết cho cỗ máy chiến tranh của mình. Ngay cả khi Trung Quốc không hoàn toàn chấm dứt nhập khẩu từ Nga, Hoa Kỳ vẫn có thể sử dụng áp lực liên tục để buộc Bắc Kinh giảm lượng hàng mua hoặc đặt ra các điều kiện về việc Nga tiếp cận nguồn thu. Cuối cùng, Moscow có thể buộc phải đàm phán một cách thiện chí về việc chấm dứt chiến tranh ở Ukraine.
Nhưng đáng tiếc là có rất ít dấu hiệu cho thấy Washington sẽ hành động như vậy. Cả chính quyền Tổng thống Hoa Kỳ Donald Trump và chính quyền Biden trước đây đều coi việc gây sức ép với Trung Quốc về dầu mỏ của Nga là ưu tiên hàng đầu để thúc đẩy các lợi ích khác, bao gồm cả khả năng khai thác khoáng sản đất hiếm của Trung Quốc. Trump hiện đang cố gắng duy trì lệnh ngừng bắn thương mại hiện tại với Bắc Kinh, điều mà việc tăng cường thực thi các biện pháp trừng phạt có thể sẽ đảo ngược. Tuy nhiên, Trump phải thử thách ranh giới của Trung Quốc, ngay cả khi điều đó có nghĩa là mạo hiểm với lệnh ngừng bắn thương mại. Nếu Washington không ngăn chặn dòng tiền năng lượng từ Trung Quốc sang Nga, thì cam kết chung của họ đối với các biện pháp trừng phạt và các loại chính sách hạn chế khác sẽ bị đặt dấu hỏi. Trung Quốc sẽ đúng khi coi Hoa Kỳ là yếu đuối, không muốn giữ vững niềm tin hoặc cam kết của mình. Và cuộc chiến ở Ukraine sẽ tiếp diễn.
THẺ TRUNG QUỐC
Để các biện pháp trừng phạt Nga có hiệu quả, Hoa Kỳ cần Trung Quốc hợp tác. Nhưng việc nhận được sự giúp đỡ của Bắc Kinh sẽ không hề đơn giản. Nga đóng một vai trò quan trọng trong hệ thống năng lượng của nước láng giềng, cung cấp cho Trung Quốc gần một phần năm lượng dầu nhập khẩu - nhiều hơn bất kỳ quốc gia nào khác - bao gồm hầu hết lượng dầu nhập khẩu qua đường ống của Trung Quốc. Ngoại trưởng Trung Quốc Vương Nghị đã nhấn mạnh tầm quan trọng của Nga tại Hội nghị An ninh Munich hồi tháng Hai. Khi được hỏi liệu Trung Quốc có giảm mua năng lượng từ Nga để gây áp lực buộc Moscow chấm dứt chiến tranh ở Ukraine hay không, ông Vương đã trả lời bằng một câu hỏi của riêng mình: "Nếu Trung Quốc không nhập khẩu dầu khí từ Nga, làm sao họ có thể đáp ứng nhu cầu và đảm bảo nhu cầu của hơn 1,4 tỷ người Trung Quốc?"
Các nhà nhập khẩu dầu mỏ Trung Quốc không hoàn toàn phớt lờ các lệnh trừng phạt của Hoa Kỳ, bởi vì họ không muốn gây nguy hiểm cho khả năng tiếp cận hệ thống tài chính bằng đô la Mỹ. Để ứng phó với đợt hạn chế mới nhất, họ đang tạm dừng mua hàng để đánh giá rủi ro và có lẽ đang chờ đợi hướng dẫn từ Bắc Kinh. Họ cũng có thể đang chờ Nga tái cấu trúc mạng lưới giao dịch dầu mỏ của mình để né tránh các lệnh trừng phạt mới. Ngoài ra, nhiều nhà máy lọc dầu nhỏ, phi nhà nước - đôi khi được gọi là "teapot" - đã sử dụng hết hạn ngạch nhập khẩu dầu thô do chính phủ Trung Quốc đặt ra cho năm 2025 và có thể sẽ không thể mua thêm dầu Nga cho đến năm 2026, khi họ có hạn ngạch mới. Do đó, theo công ty phân tích thương mại Kpler, lượng dầu thô nhập khẩu từ Nga của Trung Quốc trong tháng này dự kiến sẽ giảm tới 800.000 thùng mỗi ngày - giảm 40% so với mức trung bình hàng tháng là hai triệu thùng mỗi ngày trong mười tháng đầu năm nay.
Nhưng nếu nhìn vào thực tiễn trước đây, ít nhất một số người mua có thể sẽ quay lại mua dầu Nga. Điều này rất có thể sẽ xảy ra với các nhà máy lọc dầu nhỏ lẻ. Các nhà máy lọc dầu này hoạt động với biên lợi nhuận thấp và có thể được giảm giá đối với các thùng dầu bị trừng phạt, do đó họ phụ thuộc vào dầu thô bị trừng phạt từ Nga để tồn tại. Nếu các lệnh trừng phạt mới đồng nghĩa với việc họ có thể đảm bảo mức chiết khấu cao hơn nữa đối với dầu Nga, họ gần như chắc chắn sẽ tăng cường mua dầu. Điều tương tự cũng đúng với các công ty dầu mỏ và nhà máy lọc dầu lớn hơn đang phải đối mặt với các hạn chế. Yulong Petrochemical, một tổ hợp hóa dầu quy mô thế giới bị Anh và Liên minh Châu Âu trừng phạt vì nhập khẩu dầu Nga, đang tăng cường mua dầu từ Nga sau khi các nhà cung cấp khác hủy giao hàng. Và Liaoyang Petrochemical của PetroChina, một công ty bị Liên minh Châu Âu trừng phạt vì mua dầu Nga, cũng có thể sẽ tiếp tục làm như vậy, vì dầu Nga mà họ mua được vận chuyển bằng đường ống, vốn khó giám sát hơn đối với các chính phủ nước ngoài so với dầu được vận chuyển bằng tàu biển. Hai nhà máy lọc dầu này có tổng công suất 600.000 thùng mỗi ngày. Các công ty dầu khí quốc gia Trung Quốc đã tạm dừng mua dầu thô vận chuyển bằng đường biển của Nga, ước tính vào khoảng 250.000 đến nửa triệu thùng mỗi ngày. Tuy nhiên, PetroChina, tập đoàn dầu khí nhà nước khổng lồ, vẫn tiếp tục nhận được ít nhất 800.000 thùng mỗi ngày từ Rosneft qua đường ống. Một phần lượng dầu đó đã được thanh toán hơn một thập kỷ trước, nhưng không phải tất cả đều được chuyển đến Trung Quốc trước khi Nga phát động cuộc xâm lược toàn diện. Do đó, một phần trong số đó có thể đã được mua nhằm vi phạm lệnh trừng phạt.
Để các lệnh trừng phạt chống lại Nga có hiệu lực, Hoa Kỳ cần Trung Quốc hợp tác.
Tuy nhiên, có những lý do khiến Washington không trừng phạt hoặc có hành động nào khác chống lại các công ty này. Dưới thời chính quyền Biden, các quan chức Hoa Kỳ lo ngại rằng việc siết chặt xuất khẩu dầu của Nga (và Iran) sẽ đẩy giá dầu lên cao; mối lo ngại đó đã được giảm bớt bởi tình trạng dư cung dầu hiện nay. Giờ đây, Trump phải cân nhắc giữa tầm quan trọng của việc làm gián đoạn dòng chảy xuất khẩu dầu mỏ của Nga sang Trung Quốc với những tác hại mà sự gián đoạn này gây ra cho các vấn đề khác trong mối quan hệ Mỹ-Trung vốn rất quan trọng đối với ông, chẳng hạn như duy trì dòng chảy tự do của đất hiếm, tiếp tục lệnh ngừng bắn thương mại rộng rãi hơn và chuyến thăm Bắc Kinh vào năm tới. Nhìn chung, Trump dường như muốn duy trì "mối quan hệ tuyệt vời" với Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình hơn là siết chặt xuất khẩu của Nga.
Hãy xem xét tình hình hiện tại. Hoa Kỳ vẫn chưa trừng phạt bất kỳ thực thể nào của Trung Quốc vì nhập khẩu khí tự nhiên hóa lỏng từ dự án LNG 2 ở Bắc Cực do Nga phê duyệt, mặc dù ít nhất 11 tàu chở đầy khí loại này đã được chuyển đến Trung Quốc kể từ tháng 8. Hoa Kỳ cũng đã kiềm chế không trừng phạt các thực thể quan trọng về mặt kinh tế và chính trị của Trung Quốc, điều này gần như chắc chắn sẽ gây ra phản ứng mạnh mẽ từ Bắc Kinh. Ví dụ, cả hai chính quyền Trump đều trừng phạt các công ty con của các công ty nhà nước trung ương nhưng lại không trừng phạt chính các công ty mẹ. Năm 2019, Trump đã trừng phạt hai công ty con của Tập đoàn Vận tải COSCO, hãng vận tải container lớn thứ ba thế giới và nhà điều hành cảng lớn thứ năm, vì xử lý dầu thô Iran nhưng không động đến công ty mẹ. Năm 2025, Trump đã phạt một cảng do một đơn vị của Sinopec, nhà máy lọc dầu lớn nhất Trung Quốc, sở hữu một phần vì đã tiếp nhận dầu Iran được vận chuyển trên một tàu chở dầu bị trừng phạt. Tuy nhiên, lệnh trừng phạt này không nhắm vào chính tập đoàn lọc dầu khổng lồ này.
Trump dường như vẫn giữ thái độ khoan dung. Ví dụ, tổng thống cho biết ông không thực sự thảo luận về việc Trung Quốc nhập khẩu dầu từ Nga với ông Tập khi họ gặp nhau tại Hàn Quốc vào ngày 30 tháng 10, mặc dù ông đã nói rằng sẽ thảo luận vào ngày 22 tháng 10.
GIẾT GÀ ĐỂ DỌA KHỈ
Kể cả khi Hoa Kỳ nghiêm túc về việc chặn nguồn cung dầu của Nga cho Trung Quốc, Washington cũng sẽ khó có thể nhắm mục tiêu vào tất cả các thực thể. Các nhà buôn nhiên liệu bị trừng phạt đã trau dồi kỹ năng của họ để làm phức tạp việc thực thi các hạn chế dầu mỏ của Hoa Kỳ. Ví dụ, Iran, quốc gia đã chịu các lệnh trừng phạt liên quan đến dầu mỏ của Hoa Kỳ trong hơn một thập kỷ, sử dụng một đội tàu ngầm và vận chuyển hàng hóa từ tàu này sang tàu khác ngoài khơi bờ biển Malaysia và các quốc gia khác để vận chuyển dầu thô của Iran đến Trung Quốc. Tương tự, khí đốt tự nhiên hóa lỏng từ dự án LNG 2 ở Bắc Cực chảy vào một cảng duy nhất, do một doanh nghiệp nhà nước, PipeChina, vận hành, tại thành phố Bắc Hải, phía tây nam Trung Quốc. Bắc Kinh có thể đã tính toán rằng bằng cách đưa tất cả khí đốt tự nhiên hóa lỏng đó đến một cảng, họ có thể giảm số lượng các thực thể Trung Quốc có nguy cơ bị Washington trừng phạt; các quan chức Trung Quốc cũng có thể đang đặt cược rằng Hoa Kỳ sẽ không nhắm mục tiêu vào các doanh nghiệp nhà nước lớn như PipeChina. Tờ Wall Street Journal phát hiện Trung Quốc cũng đang ngày càng sử dụng các hệ thống trao đổi hàng hóa để đổi dầu lấy hợp đồng xây dựng, hạn chế tối đa việc chuyển giao tài sản tài chính qua biên giới và khiến Washington khó phát hiện ngân hàng và công ty nào có liên quan.
Việc truy bắt từng cá nhân vi phạm lệnh trừng phạt của Hoa Kỳ sẽ cực kỳ khó khăn và tốn thời gian. Tuy nhiên, Hoa Kỳ có thể ngăn chặn sự trốn tránh này bằng cách lấy một số ít công ty và ngân hàng làm ví dụ. Ở Trung Quốc, có câu: giết gà dọa khỉ; tức là trừng phạt một bên để răn đe những bên khác không tái phạm. Tuy nhiên, cho đến nay, thay vì nhắm vào gà, Washington lại đang "diệt muỗi" - các nhà máy lọc dầu nhỏ lẻ, các tàu cá và chủ tàu. Điều này tỏ ra không đủ để ngăn Bắc Kinh nhập khẩu dầu bị trừng phạt. Để tạo ra cảm giác rủi ro thực sự, Washington nên ưu tiên trừng phạt các tổ chức tài chính Trung Quốc có quan hệ kinh doanh, dù gián tiếp, với Rosneft và Lukoil. Trump có thể làm điều này theo các thẩm quyền trừng phạt hiện hành, cho phép tổng thống Hoa Kỳ xác định liệu các tổ chức có đang cung cấp hỗ trợ vật chất cho các cá nhân hoặc thực thể bị Hoa Kỳ trừng phạt hay không. Nếu việc giảm dòng chảy dầu mỏ của Nga sang Trung Quốc là ưu tiên hàng đầu của tổng thống, ông nên thực thi quyền lực này, xác định và đe dọa trừng phạt bất kỳ thực thể nào trong hệ thống tài chính Trung Quốc có liên hệ với các bên bị trừng phạt.
Cách tiếp cận này tiềm ẩn rủi ro. Nếu Trung Quốc tiếp tục mua dầu, thách thức Hoa Kỳ mở rộng chiến dịch trừng phạt, việc thực thi các lệnh trừng phạt có thể gây bất ổn cho hệ thống tài chính quốc tế. Nếu các ngân hàng lớn của Trung Quốc bị cấm vận đối với Hoa Kỳ, thì các ngân hàng nước ngoài có thể cũng sẽ làm theo, gây bất ổn cho thị trường tài chính toàn cầu. Nhưng may mắn thay, Hoa Kỳ không phải đối mặt với lựa chọn "được ăn cả ngã về không"; chỉ cần ra hiệu sẵn sàng áp đặt lệnh trừng phạt đối với một ngân hàng vừa và nhỏ của Trung Quốc cũng đủ để thuyết phục Bắc Kinh hợp tác với Hoa Kỳ về một số giải pháp, chẳng hạn như hạn chế dòng chảy doanh thu dầu mỏ của Nga trở lại Moscow hoặc hạn chế những gì Nga có thể mua bằng nguồn doanh thu đó. Tương tự, Hoa Kỳ có thể đồng ý cho phép hoàn thành một số hợp đồng hiện có, chẳng hạn như các hợp đồng liên quan đến xuất khẩu dầu qua đường ống dẫn dầu sang Trung Quốc, vốn khó giám sát hơn so với xuất khẩu bằng tàu biển. Và chính quyền Trump có thể gửi tín hiệu theo nhiều cách khác nhau: xác định một CEO ngân hàng Trung Quốc vi phạm lệnh trừng phạt của Hoa Kỳ, làm việc với Quốc hội để thông qua luật ngăn chặn các ngân hàng Trung Quốc vi phạm có quan hệ tài chính với các ngân hàng Hoa Kỳ, hoặc thậm chí công bố thông tin về bản chất của hệ thống ngân hàng Trung Quốc và mối liên hệ của nó với xuất khẩu năng lượng của Nga.
Các biện pháp Trump áp dụng đối với Rosneft và Lukoil là một sự mở rộng đáng giá cho những nỗ lực hiện có của Washington. Nhưng để chúng có hiệu quả, ông sẽ cần phải nghiêm túc thực thi. Nếu không, Trung Quốc sẽ tiếp tục hạ thấp tầm quan trọng của các mối đe dọa từ Hoa Kỳ - cả đối với Nga và nói chung.
ERICA DOWNS là Học giả Nghiên cứu Cao cấp tại Trung tâm Chính sách Năng lượng Toàn cầu thuộc Đại học Columbia.
RICHARD NEPHEW là Học giả Nghiên cứu Cao cấp tại Trung tâm Chính sách Năng lượng Toàn cầu thuộc Đại học Columbia và là Nghiên cứu viên Bernstein tại Viện Washington về Chính sách Cận Đông. Ông đã đảm nhiệm nhiều vai trò khác nhau trong Hội đồng An ninh Quốc gia Hoa Kỳ và Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ.
https://www.foreignaffairs.com/united-states/americas-toothless-sanctions-russian-oil
***
America’s Toothless Sanctions on Russian Oil
As Long as Beijing Keeps Buying, Moscow Won’t Feel the Pain
A Rosneft oil tanker in Istanbul, July 2023 Yoruk Isik / Reuters
Last month, the Trump administration imposed fresh sanctions on Russia’s two largest oil companies, Rosneft and Lukoil, signaling a renewed desire to drive Moscow to the negotiating table in its war against Ukraine. But although these measures have the potential to harm the Russian economy, just how much damage they inflict will depend largely on one actor: Beijing. China bought almost half the oil Russia exported in 2024, evading Washington’s existing restrictions in the process. And new sanctions alone will do little to push China into significantly reducing its purchases.
The United States does have the power to change Beijing’s calculus. If U.S. officials threatened to deny major buyers of Russian oil—and their service providers, such as banks—access to the U.S. financial system, Beijing might conclude that whatever savings it derived from purchasing discounted Russian oil was not worth the costs. It might then cease buying from Moscow, depriving Russia of needed money for its war machine. Even if China did not totally put a stop to Russian imports, the United States could use sustained pressure to compel Beijing to reduce purchases or place conditions on Russia’s access to the revenues. Moscow might then finally be forced to negotiate in good faith over ending the war in Ukraine.
But unfortunately, there is little indication that Washington will take such action. Both U.S. President Donald Trump’s administration and the Biden administration before it subordinated pressing China on Russian oil to promoting other interests, including the ability to obtain Chinese rare-earth minerals. Trump is currently trying to preserve the current trade cease-fire with Beijing, something increased sanctions enforcement would likely upend. Yet Trump must test China’s boundaries, even if it means risking the trade cease-fire. If Washington does not stem the pipeline of energy-fueled cash from China to Russia, its overall commitment to sanctions and other kinds of restrictive policies will come into question. China will rightly see the United States as weak willed, unwilling to hold to its convictions or commitments. And the war in Ukraine will continue.
THE CHINA CARD
To make sanctions against Russia effective, the United States needs China to cooperate. But getting Beijing’s help will not be simple. Russia plays a critical role in its neighbor’s energy system, supplying China with nearly one out of every five barrels of oil it imports—more than any other country—including most of China’s pipeline oil imports. Chinese Foreign Minister Wang Yi underscored Russia’s significance at the Munich Security Conference in February. When asked if China would reduce its purchases of Russian energy to pressure Moscow to end the war in Ukraine, Wang responded with a question of his own: “If China does not import oil and gas from Russia, how could it meet its demands and ensure the need of more than 1.4 billion Chinese people?”
Chinese oil buyers have not completely ignored U.S. sanctions, because they do not want to jeopardize their access to the U.S. dollar financial system. In response to the latest round of restrictions, they are pausing their purchases to assess the risks and, perhaps, await guidance from Beijing. They may also be waiting for Russia to reconfigure its oil trading networks in order to skirt the new sanctions. Additionally, many small, nonstate refineries—sometimes called “teapots”—have already used up their crude import quotas, which are set by the Chinese government, for 2025 and probably won’t be able to purchase more Russian oil until 2026, when they will have new quotas. Consequently, according to the trade analytics firm Kpler, China’s imports of Russian crude this month are projected to fall by as much as 800,000 barrels per day—a drop of 40 percent from a monthly average of two million barrels per day for the first ten months of this year.
But if past practice is any guide, at least some of the buyers will probably return to purchasing Russian oil. This will most likely be the case for the teapot refineries. These refineries operate on slim margins and can obtain discounts on sanctioned barrels, so they depend on sanctioned crude oil from Russia for their survival. If the new sanctions mean that they can secure even steeper discounts on Russian oil, they almost certainly will step up their purchases. The same is true for larger oil companies and refineries that are facing restrictions. Yulong Petrochemical, a world-scale petrochemical complex sanctioned by the United Kingdom and the European Union for importing Russian oil, is increasing its purchases from Russia after other suppliers canceled their deliveries. And PetroChina’s Liaoyang Petrochemical, a company sanctioned by the European Union for buying Russian oil, will also likely keep doing so, as the Russian oil it purchases is delivered by pipeline, which is more challenging for foreign governments to monitor than oil that arrives via ship. These two refineries have a combined capacity of 600,000 barrels per day. China’s national oil companies have suspended their purchases of seaborne Russian oil, which is estimated to be between 250,000 and half a million barrels per day. But PetroChina, the state-owned giant, continues to receive at least 800,000 barrels per day from Rosneft via pipeline. A portion of that oil was paid for over a decade ago, but not all of it was delivered to China before Russia launched its full-scale invasion. Some of it, then, might have been purchased in violation of sanctions.
To make sanctions against Russia effective, the United States needs China to cooperate.
Yet there are reasons Washington has not sanctioned or otherwise taken action against these companies. During the Biden administration, U.S. officials were concerned that clamping down on Russian (and Iranian) oil exports would drive up oil prices; that concern has been mitigated by the current oil supply glut. Now, Trump has to weigh the importance of disrupting the flow of Russian oil exports to China against the harm such a disruption would do to other issues in the U.S.-Chinese relationship that are important to him, such as maintaining the free flow of rare earths, continuing the broader trade cease-fire, and visiting Beijing next year. And, in general, Trump appears to prefer preserving his “fantastic relationship” with Chinese President Xi Jinping to cracking down on Russia’s exports.
Consider the record. The United States has not yet penalized any Chinese entities for importing liquified natural gas from Russia’s sanctioned Arctic LNG 2 project, even though at least 11 tankers full of such gas have been delivered to China since August. The United States has also refrained from penalizing economically and politically important Chinese entities, which would almost certainly provoke a strong response from Beijing. For example, both Trump administrations sanctioned subsidiaries of central state-owned companies but stopped short of punishing the parent companies themselves. In 2019, Trump sanctioned two subsidiaries of the COSCO Shipping Corporation, the world’s third-largest container transporter and fifth-largest port terminal operator, for handling Iranian crude but left the parent company untouched. In 2025, Trump penalized a terminal partly owned by a unit of Sinopec, China’s largest refiner, for accepting Iranian oil transported on a sanctioned tanker. But it did not target the refining behemoth itself.
Trump appears poised to remain lenient. The president, for example, said he did not really discuss China’s Russian oil imports with Xi when they met in South Korea on October 30, despite saying that he would on October 22.
KILL THE CHICKEN TO SCARE THE MONKEY
Even if the United States were to get serious about choking off the supply of Russian oil to China, Washington would struggle to target every entity. Traders of sanctioned fuels have honed their abilities to complicate the enforcement of U.S. oil restrictions. For example, Iran, which has been under U.S. oil-related sanctions for over a decade, uses a shadow fleet and ship-to-ship transfers off the coasts of Malaysia and other countries to deliver Iranian crude to China. Likewise, liquified natural gas from the Arctic LNG 2 project flows to a single port, which is operated by a state-owned enterprise, PipeChina, in the southwestern Chinese city of Beihai. Beijing may have calculated that by having all that liquified natural gas arrive at one port, it can reduce the number of Chinese entities at risk of being penalized by Washington; Chinese officials may also be betting that the United States will not target large, state-owned businesses such as PipeChina. The Wall Street Journal has found that China is also increasingly using barter-like systems to exchange oil for construction contracts, minimizing the movement of financial assets across borders and making it harder for Washington to detect which banks and companies are involved.
Chasing every individual actor that violates U.S. sanctions would be extremely hard and time-consuming. But the United States could probably stop such evasion by making an example of a handful of companies and banks. In China, there is a saying: kill the chicken to scare the monkey; that is, punish one party to deter others from engaging in the same behavior. Yet thus far, rather than targeting chickens, Washington has been swatting at mosquitoes—the teapot refineries and the individual ships and ship owners. This has proved insufficient to deter Beijing from importing sanctioned oil. To create a real sense of risk, Washington should prioritize sanctioning Chinese financial institutions that do business, however indirectly, with Rosneft and Lukoil. Trump could do this under existing sanctions authorities, which grant the U.S. president the ability to determine if institutions are providing material support for U.S.-sanctioned individuals or entities. If reducing the flow of Russian oil to China is a top priority for the president, he should exercise this power, identifying and threatening to penalize any entities in the Chinese financial system with ties to sanctioned actors.
This approach does carry risks. Were China to persist in its oil purchases, daring the United States to expand its sanctions campaign, the actual execution of the sanctions could upset the international financial system. If large Chinese banks became off-limits to the United States, then non-U.S. banks would probably follow suit, upsetting global financial markets. But fortunately, the United States does not face an all-or-nothing choice; merely signaling a readiness to impose sanctions on a small or medium-sized Chinese bank could be sufficient to convince Beijing to work with the United States on some kind of solution, such as restricting the flow of Russian oil revenues back to Moscow or limiting what Russia can buy with those revenues. Likewise, the United States could agree to permit some existing contracts to be completed, such as those involving oil pipeline exports into China, which are more difficult to monitor than ship-based exports. And the Trump administration could send signals in various ways: determining that a Chinese bank CEO is in violation of U.S. sanctions, working with Congress to adopt legislation that would block offending Chinese banks from having financial relationships with U.S. banks, or even publishing information about the nature of the Chinese banking system and its connection to Russian energy exports.
The measures Trump adopted against Rosneft and Lukoil are a worthwhile expansion of Washington’s existing efforts. But for them to be effective, he will need to get serious about enforcement. Otherwise, China will continue to downplay the significance of U.S. threats—both when it comes to Russia and in general.
ERICA DOWNS is Senior Research Scholar at the Center on Global Energy Policy at Columbia University.
RICHARD NEPHEW is Senior Research Scholar at the Center on Global Energy Policy at Columbia University and Bernstein Adjunct Fellow at the Washington Institute for Near East Policy. He has served in various roles on the U.S. National Security Council and in the U.S. State Department.
Nhận xét
Đăng nhận xét