Amara Thiha
Chiến lược của Bắc Kinh nhằm tạo ra sự ổn định thông qua sự phụ thuộc
Gần năm năm sau cuộc đảo chính quân sự năm 2021 lật đổ chính phủ dân sự, Myanmar đã trở nên vô cùng chia rẽ. Một cuộc nội chiến bùng phát sau cuộc đảo chính, giết chết hàng nghìn người và khiến hơn 18 triệu người cần viện trợ nhân đạo. Ngày nay, chính phủ trung ương dưới sự lãnh đạo của chính quyền quân sự chỉ kiểm soát hiệu quả chưa đến một nửa lãnh thổ đất nước. Nhiều tổ chức vũ trang sắc tộc và các nhóm nổi dậy khác tranh giành đất đai, tài nguyên và quyền lực, điều hành các vùng rộng lớn của đất nước theo cách riêng của họ.
Bối cảnh chính trị chia rẽ như vậy có thể tạo ra sự bất ổn không ngừng, đe dọa các khoản đầu tư vào Myanmar hoặc thậm chí lan rộng ra ngoài biên giới quốc gia. Nhưng Trung Quốc, quốc gia láng giềng hùng mạnh và có ảnh hưởng nhất của Myanmar, không còn lo sợ sự chia rẽ này nữa. Thay vào đó, Bắc Kinh tin rằng sự hỗn loạn này sẽ kéo dài – và họ có thể kiểm soát được sự hỗn loạn đó. Trong phần lớn thời gian diễn ra cuộc nội chiến, Bắc Kinh miễn cưỡng hợp tác với cả chính quyền quân sự và các nhóm vũ trang địa phương gần biên giới trong khi vẫn hy vọng chính quyền quân sự sẽ giành chiến thắng và thống nhất đất nước, điều này sẽ ổn định Myanmar và giúp Trung Quốc dễ dàng hoạt động hơn ở đó. Giờ đây, Bắc Kinh tìm cách duy trì ảnh hưởng của mình bằng cách đồng thời cung cấp viện trợ kinh tế và nhân đạo có điều kiện cho chính quyền quân sự và gây áp lực buộc các tổ chức vũ trang sắc tộc ở biên giới phải tuân thủ. Trung Quốc đang sử dụng đòn bẩy kinh tế khổng lồ của mình để buộc các nhóm đối địch phải ngồi vào bàn đàm phán theo các điều khoản của mình.
Cuộc bầu cử ở Myanmar, bắt đầu vào ngày 28 tháng 12, khó có thể tạo ra một quá trình chuyển đổi dân chủ. Mặc dù các đảng chính trị trong nước và giới tinh hoa địa phương hy vọng rằng cuộc bầu cử sẽ tạo ra cơ hội để nới lỏng một số hạn chế chính trị, nhưng hầu hết các nhà quan sát bên ngoài đã bác bỏ cuộc bầu cử này vì rõ ràng là không tự do và không công bằng. Nhưng các nhà lãnh đạo ở Trung Quốc coi cuộc bầu cử là một bước quan trọng hướng tới mục tiêu quản lý đất nước của họ. Cuộc bầu cử tạo cơ hội để chính thức hóa một hệ thống chính trị hỗn hợp, trong đó chính quyền quân sự duy trì quyền lực chính trị của mình đằng sau vỏ bọc của chính quyền dân sự. Các nhà lãnh đạo quân sự sẽ giữ lại các biểu tượng quyền lực nhà nước, nhưng quốc hội dân sự được bầu sẽ xử lý ngân sách và ký kết hợp đồng. Điều này sẽ cung cấp cho Trung Quốc sự ổn định hành chính cần thiết để đầu tư vào các dự án ở Myanmar: trong khi các sắc lệnh của chính quyền quân sự dễ bị thay đổi do sự thay đổi lãnh đạo, mất lãnh thổ hoặc lệnh trừng phạt, thì các thủ tục được quốc hội dân sự phê chuẩn sẽ mang lại sự liên tục hơn và cung cấp đòn bẩy pháp lý cho các công ty Trung Quốc bất kể nhóm địa phương nào tuyên bố thống trị ở một phần của đất nước.
Cuộc bầu cử sẽ không giải quyết được sự chia rẽ ở Myanmar. Thay vào đó, điều này sẽ giúp Trung Quốc thể chế hóa tình hình theo cách giảm thiểu rủi ro cho chính mình. Bắc Kinh tin rằng họ có thể chấp nhận một Myanmar bị chia rẽ miễn là các thế lực nắm quyền chính vẫn phụ thuộc vào Trung Quốc về thương mại, năng lượng và phối hợp hành chính. Điều này có nghĩa là không một nhóm nào có thể tiếp cận các nguồn tài nguyên quan trọng, các kênh thương mại xuyên biên giới hoặc các phê duyệt chính thức mà không cần thông qua Bắc Kinh trước. Các cơ quan ngoại giao, an ninh và kinh tế của Trung Quốc ủng hộ cách tiếp cận này vì họ tin rằng họ có đủ công cụ để điều chỉnh áp lực lên các nhóm đối lập một cách hiệu quả, đủ để hạn chế nguy cơ tình trạng hỗn loạn được kiểm soát này sẽ dẫn đến bất ổn rộng lớn hơn. Nếu chiến lược này thành công, nó sẽ đại diện cho một con đường mới để Trung Quốc hoạt động tại một trong những quốc gia bất ổn nhất thế giới.
Quốc gia bị chia rẽ
Ngay cả trước cuộc đảo chính năm 2021, nhiều tổ chức vũ trang sắc tộc đã kiểm soát nhiều vùng khác nhau của Myanmar. Kể từ đó, cuộc nội chiến đã làm cho đất nước càng thêm chia rẽ. Chính quyền quân sự ở thủ đô hành chính Naypyidaw vẫn được quốc tế công nhận và chiếm đóng hầu hết các thành phố lớn, trong khi các nhóm vũ trang sắc tộc mạnh mẽ, như Quân đội Arakan và Quân đội Nhà nước Wa thống nhất, thực hiện quyền kiểm soát hành chính, quân sự và kinh tế trên thực tế đối với các vùng lãnh thổ rộng lớn, có tầm quan trọng chiến lược.
Vào cuối năm 2023 và năm 2024, một cuộc tấn công quân sự chung của quân nổi dậy chống chính phủ và các nhóm vũ trang sắc tộc, được gọi là Chiến dịch 1027, đã chiếm giữ hơn 40 thị trấn và trung tâm hành chính lớn. Cuộc phản công của chính phủ, bắt đầu vào đầu năm 2025 và được hỗ trợ một phần bởi các thỏa thuận do Trung Quốc làm trung gian, đã cho phép quân đội giành lại một số khu vực đã mất. Nhưng theo viện nghiên cứu ISP-Myanmar, chính quyền quân sự chỉ giành lại được khoảng 11% lãnh thổ đã mất trước đó ở phía bắc bang Shan, giáp biên giới phía tây nam của Trung Quốc. Ở phần lớn đất nước, chính phủ chỉ duy trì các đồn bốt biệt lập gần các địa điểm khai thác tài nguyên thiên nhiên quan trọng và các hành lang giao thông.
Tuy nhiên, sự yếu kém của chính quyền quân sự không đảm bảo cho thành công của phe nổi dậy. Các nhóm đối lập quá chia rẽ để có thể tiến hành một cuộc lật đổ toàn diện trên toàn quốc. Các nhóm này bao gồm Chính phủ Thống nhất Quốc gia, lãnh đạo chính trị lưu vong bao gồm các quan chức được bầu cử đã bị lật đổ trong cuộc đảo chính năm 2021; các nhóm dân quân được gọi là Lực lượng Phòng vệ Nhân dân, một số hoạt động dưới sự chỉ huy của Chính phủ Thống nhất Quốc gia; và nhiều tổ chức vũ trang dân tộc tự trị khác cũng phản đối chế độ quân sự. Lực lượng kháng chiến hỗn tạp này đã bị cản trở bởi cấu trúc chính trị và chỉ huy chia rẽ cũng như thiếu vũ khí. Mặc dù Chiến dịch 1027 cho thấy sự phối hợp ấn tượng giữa các nhóm đối lập, nhưng cuộc giao tranh nội bộ đang diễn ra giữa các phe nổi dậy, bao gồm cả tranh giành tài nguyên thiên nhiên và doanh thu từ đó, đã làm suy yếu mọi nỗ lực hình thành và thực hiện một chiến lược chung để lật đổ chính quyền quân sự.
Chia để trị
Trung Quốc nhận thấy lợi ích trong bối cảnh chính trị chia rẽ này. Nước này đã thiết lập quan hệ trực tiếp với cả chính quyền quân sự và các tổ chức vũ trang có năng lực nhất trên khắp cả nước. Chiến lược kết thân với tất cả các bên này phục vụ các mục tiêu vật chất quan trọng của Trung Quốc: đảm bảo quyền tiếp cận các mỏ khoáng sản quan trọng của Myanmar và các tuyến đường bộ đến Ấn Độ Dương.
Năm 2023, Myanmar trở thành nhà cung cấp đất hiếm nặng lớn nhất cho Trung Quốc. Các nguyên tố này, chẳng hạn như dysprosium và terbium, là những thành phần quan trọng trong xe điện, hệ thống quốc phòng và thiết bị điện tử tiên tiến. Năm 2023, Trung Quốc đã nhập khẩu khoảng 41.700 tấn đất hiếm nặng từ Myanmar – hơn 90% tổng nguồn cung của Trung Quốc.
Nhưng chính phủ trung ương Myanmar không sở hữu các nguồn tài nguyên khoáng sản này. Các mỏ giàu nhất hầu như chỉ nằm ở phía bắc các bang Kachin và Shan, trong phạm vi quyền lực thực tế của các tổ chức vũ trang dân tộc khác nhau. Các nhóm như Tổ chức Độc lập Kachin và Quân đội Nhà nước Wa Thống nhất kiểm soát các trung tâm khai thác mỏ quan trọng và điều hành các địa điểm này nằm ngoài tầm kiểm soát của chính quyền quân sự. Chỉ bằng cách hợp tác với các tổ chức vũ trang dân tộc này, Trung Quốc mới có thể đảm bảo chuỗi cung ứng của mình.
Bắc Kinh cũng muốn tiếp cận đường biển đến Ấn Độ Dương bằng cách thúc đẩy Hành lang Kinh tế Trung Quốc-Myanmar từ Côn Minh, thủ phủ tỉnh Vân Nam của Trung Quốc, đến cảng nước sâu Kyaukphyu do Trung Quốc hậu thuẫn và các đường ống dẫn khí đốt ở bang Rakhine của Myanmar. Hiện tại, Trung Quốc phụ thuộc vào việc xuất khẩu hàng hóa và nhập khẩu năng lượng thông qua eo biển Malacca ở Đông Nam Á, một tuyến đường thủy hẹp dễ bị phong tỏa hải quân và nơi các đối thủ có thể cắt đứt nguồn cung cho Trung Quốc trong một cuộc khủng hoảng khu vực. Việc tiếp cận trực tiếp Ấn Độ Dương thông qua Myanmar sẽ tăng cường an ninh năng lượng và quyền tự chủ chiến lược của Trung Quốc ở khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương.
Chỉ bằng cách hợp tác với các tổ chức vũ trang sắc tộc, Trung Quốc mới có thể đảm bảo chuỗi cung ứng của mình.
Mặc dù chính phủ trung ương ở Naypyidaw chính thức điều hành cảng nước sâu Kyaukphyu, nhưng Quân đội Arakan, một tổ chức vũ trang sắc tộc, lại kiểm soát trên thực tế vì lãnh thổ của họ bao quanh dự án và các đồng minh của họ kiểm soát tuyến đường ống dẫn dầu dài xuyên lục địa từ Trung Quốc đến Ấn Độ Dương. Nhưng Trung Quốc vẫn giữ được ảnh hưởng đối với Quân đội Arakan vì Bắc Kinh là nhà tài trợ bên ngoài chính cho cảng này và là nguồn đầu tư, tài chính và ra quyết định chính liên quan đến sự phát triển của nó. Trung Quốc sử dụng ảnh hưởng này để buộc Quân đội Arakan bảo vệ cơ sở hạ sở của Trung Quốc ngay cả khi nhóm này đang chiến đấu với chính phủ trung ương để giành quyền kiểm soát khu vực.
Những giao dịch ở Myanmar đã dạy cho Trung Quốc rằng việc thỏa thuận giao dịch với các chính quyền địa phương cạnh tranh là không thể tránh khỏi trong một môi trường chính trị phân mảnh. Nhưng Trung Quốc cũng nhận ra rằng nếu không có thêm sự bảo đảm pháp lý, các thỏa thuận tạm thời với các nhóm vũ trang địa phương quá mong manh để hỗ trợ các khoản đầu tư dài hạn. Trung Quốc muốn có các hợp đồng tiêu chuẩn hóa, giấy phép cấp quốc gia và các đảm bảo pháp lý, bảo vệ các khoản đầu tư của mình trong trường hợp các thế lực địa phương cố gắng tùy tiện sửa đổi các điều khoản hoặc một nhóm mới nắm quyền. Chỉ có một nhà nước trung ương, ngay cả một nhà nước yếu, mới có thể cung cấp cơ sở cho các khuôn khổ quốc gia này.
Sự kết hợp giữa quyền lực địa phương và quyền hành chính quốc gia khiến chính quyền quân sự và các nhóm vũ trang sắc tộc địa phương phụ thuộc lẫn nhau, và từ đó, phụ thuộc vào Bắc Kinh. Các nhà lãnh đạo trung ương ở Naypyidaw cần doanh thu từ các dự án như khai thác mỏ và hợp tác cơ sở hạ tầng, điều này khuyến khích họ đàm phán các thỏa thuận tiếp cận và chia sẻ lợi nhuận với các nhóm kiểm soát lãnh thổ. Trong khi đó, các tổ chức vũ trang sắc tộc cần sự chấp thuận hành chính cấp quốc gia từ các quan chức trung ương để nhận được sự ủng hộ của Bắc Kinh. Do đó, Trung Quốc sử dụng các yêu cầu về thủ tục và lời hứa đầu tư trong tương lai để đảm bảo các thỏa thuận ổn định và khả thi với các nhóm khác nhau.
Với tình hình phân tán quyền lực ở Myanmar, bất kỳ nỗ lực nào nhằm tập hợp tất cả các nhóm lại thành một liên minh thống nhất, chẳng hạn như thông qua các nỗ lực hòa giải hòa bình quốc gia, đều là một giấc mơ xa vời. Thay vào đó, nếu Bắc Kinh có thể quản lý các mối quan hệ này bằng cách tạo ra sự phụ thuộc lẫn nhau, họ có thể đạt được những gì mình muốn mà không cần đến các cuộc đàm phán hòa bình quốc gia chậm chạp và đầy rẫy những khó khăn chính trị.
Hình ảnh phản chiếu
Cấu trúc hành chính nội bộ của Trung Quốc khiến nước này có nhiều khả năng thực hiện chiến lược này ở Myanmar. Sự phân chia công việc giữa các cơ quan trung ương quyền lực ở Bắc Kinh và các chính quyền địa phương giàu kinh nghiệm gần biên giới phản ánh và củng cố trật tự chính trị phân mảnh của Myanmar, cho phép Trung Quốc dễ dàng tương tác với cả chính quyền quân sự với tư cách là một chính quyền quốc gia có chủ quyền và các tổ chức vũ trang với tư cách là những người nắm giữ quyền lực trên thực tế. Bằng cách phân chia trách nhiệm đối với các vấn đề quốc gia và địa phương cho các bộ phận khác nhau trong bộ máy hành chính của mình, Trung Quốc có thể ổn định các hành lang kinh tế ở Myanmar và bảo vệ các dự án đầu tư trên cơ sở từng trường hợp cụ thể mà không cần đến sự hợp nhất chính trị hoàn toàn.
Các thể chế trung ương ở Bắc Kinh, chẳng hạn như Bộ Ngoại giao và Quân đội Giải phóng Nhân dân, xử lý ngoại giao cấp nhà nước và xây dựng mối quan hệ với các đối tác trong giới lãnh đạo quân sự của Myanmar ở Naypyidaw. Ví dụ, Bộ Ngoại giao đảm bảo các thỏa thuận chính thức, chẳng hạn như Hợp tác Lancang-Mekong, một sáng kiến do Trung Quốc dẫn đầu nhằm phối hợp phát triển và cơ sở hạ tầng giữa các quốc gia trong lưu vực sông Mekong. Bộ Ngoại giao cũng chịu trách nhiệm về công tác ngoại giao cần thiết để thực hiện các dự án cơ sở hạ tầng lớn, bao gồm ký kết các thỏa thuận chủ quyền để chính thức hóa sự tham gia của nhà nước và giảm thiểu rủi ro cho các doanh nghiệp nhà nước Trung Quốc hoạt động tại Myanmar.
Chính quyền quân sự và các nhóm vũ trang dân tộc địa phương phụ thuộc lẫn nhau, và ngược lại, phụ thuộc vào Bắc Kinh.
Mặc dù Bộ Ngoại giao có thẩm quyền ngoại giao tối cao để đại diện cho Bắc Kinh, nhưng họ không thể và không thực thi hòa bình ở vùng biên giới. Thay vào đó, hầu hết các hoạt động ổn định được thực hiện trên thực địa ở Myanmar bởi cảnh sát và các cơ quan tình báo địa phương có trụ sở tại Vân Nam, tỉnh phía tây nam giáp biên giới với Myanmar. Các chi nhánh của Bộ Công an, cơ quan thực thi pháp luật quốc gia của Trung Quốc, và Bộ An ninh Quốc gia (MSS), cơ quan tình báo của nước này, tại Vân Nam có mối quan hệ kéo dài hàng thập kỷ với các nhóm vũ trang dân tộc. Họ có kiến thức và kinh nghiệm sâu sắc về cách quản lý và gây áp lực đối với các tổ chức vũ trang dân tộc của Myanmar mà các đối tác ở Bắc Kinh không có. Ví dụ, chi nhánh MSS tại Vân Nam phân tích tình hình chính trị và an ninh trên thực địa và làm trung gian hòa giải giữa chính phủ Myanmar và các tác nhân phi nhà nước. Các bộ phận địa phương của các cơ quan an ninh và tình báo Trung Quốc đóng vai trò trung gian trong các thỏa thuận ngừng bắn, tiến hành các chiến dịch chống lừa đảo và duy trì ổn định. Họ dựa vào đòn bẩy kinh tế của Trung Quốc để đảm bảo rằng các nhóm địa phương ủng hộ lợi ích của nước này. Các tổ chức vũ trang sắc tộc điều hành các hoạt động hải quan và cơ sở hạ tầng ở phía bắc bang Shan và Kachin, nơi tập trung nhiều hoạt động khai thác khoáng sản quan trọng, phụ thuộc vào hệ thống hậu cần, tiền tệ và ngân hàng của Trung Quốc để hoạt động. Các cơ quan Trung Quốc hoạt động từ tỉnh Vân Nam có thể lựa chọn mở và đóng các tuyến đường thương mại; điều chỉnh quyền tiếp cận nhiên liệu, điện và tài chính của các nhóm; và cung cấp các ưu đãi để khuyến khích ngừng bắn giữa các nhóm đối địch khi cần thiết.
Mỗi nhánh thể chế địa phương này thực hiện nhiệm vụ của mình một cách độc lập, điều thường xuyên tạo ra ma sát trong bộ máy quan liêu khổng lồ của Trung Quốc. Xung đột thường xảy ra nhất khi nhiệm vụ của Bộ Công an và Bộ An ninh Quốc gia chồng chéo nhau. Nhưng các cơ quan này nhìn chung đều phù hợp với các mục tiêu chiến lược của Bắc Kinh, và Đặc phái viên Trung Quốc về các vấn đề châu Á—một nhà ngoại giao cấp cao do Bộ Ngoại giao bổ nhiệm, người có thẩm quyền điều phối giữa các cơ quan và gặp gỡ cả các nhóm chính thức và phi chính phủ—có thể can thiệp để làm trung gian giữa các nhánh khác nhau của bộ máy quan liêu nhằm ngăn chặn sự phân mảnh bộ máy quan liêu của chính Trung Quốc làm suy yếu các mục tiêu lớn hơn của nước này.
Những người dàn xếp quyền lực
Câu hỏi trung tâm ở Myanmar không còn là liệu chính quyền quân sự ở Naypyidaw hay chính phủ dân chủ lưu vong có thể khôi phục sự thống nhất quốc gia hay không, mà là liệu Bắc Kinh có thể duy trì một hệ thống được xây dựng dựa trên sự phân mảnh vĩnh viễn hay không. Sau cuộc bầu cử, kế hoạch kế nhiệm dự kiến của Bắc Kinh sẽ giữ nguyên lãnh đạo hiện tại của đất nước, Thống tướng Min Aung Hlaing, làm tổng thống lâm thời trong khi chuyển giao trách nhiệm cho một nhóm các chỉ huy cấp cao. Điều này nhằm đảm bảo rằng không có nhân vật nào có thể nổi lên như người kế nhiệm tiềm năng, điều mà Bắc Kinh hy vọng sẽ ngăn chặn khả năng một cơ sở quyền lực cạnh tranh bên trong Naypyidaw có thể phát triển đủ lớn để phá vỡ quá trình chuyển giao lãnh đạo trong tương lai và phá vỡ sự cân bằng được Trung Quốc xây dựng cẩn thận.
Bắc Kinh đã cho thấy sẵn sàng sử dụng các chiến thuật hòa giải trực tiếp, đòn bẩy kinh tế và các cơ chế giám sát chung để định hình động lực quyền lực nội bộ của Myanmar – điều mà họ chưa từng làm ở bất cứ nơi nào khác trên thế giới. Tuy nhiên, ngay cả khi cách tiếp cận này thành công, ảnh hưởng của Trung Quốc vẫn bị giới hạn về mặt địa lý. Phần lớn sự chú trọng của Trung Quốc tập trung vào các vùng biên giới phía bắc và phía tây chiến lược của Myanmar, nơi Trung Quốc cần khai thác các khoáng sản quan trọng cho chuỗi cung ứng của mình và đảm bảo quyền tiếp cận cảng biển để đảm bảo an ninh năng lượng. Và các cơ quan an ninh và tình báo địa phương đóng tại Vân Nam, cho phép Trung Quốc hợp tác với các tổ chức vũ trang sắc tộc bất ổn trên thực địa, chỉ có khả năng và kinh nghiệm để đối phó với các khu vực trực tiếp liên quan đến lợi ích của tỉnh họ. Ảnh hưởng của họ không mở rộng đến vùng đồng bằng trung tâm và các bang biên giới phía đông và phía nam.
Sự giới hạn về phạm vi ảnh hưởng của Trung Quốc tạo ra không gian cho các tác nhân khu vực và quốc tế khác đóng vai trò ở Myanmar và cân bằng ảnh hưởng quá lớn của Trung Quốc. Ấn Độ và Thái Lan tham gia sâu rộng vào phía tây và phía nam của Myanmar vì họ phối hợp an ninh biên giới với cả chính phủ trung ương và các nhóm nổi dậy hoạt động dọc biên giới, tạo điều kiện thuận lợi cho thương mại xuyên biên giới và quản lý các điểm tiếp cận nhân đạo cho người tị nạn chạy trốn khỏi Myanmar. Ngoài Thái Lan, các thành viên của Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) có thể thúc đẩy đối thoại chính trị thầm lặng giữa các nhóm đối lập và sau đó cùng với chính quyền quân sự mà không đứng về phía nào. Trong khi đó, Hoa Kỳ và các đồng minh có thể giúp xây dựng năng lực hành chính địa phương, cung cấp dịch vụ y tế khẩn cấp và viện trợ lương thực, và tăng cường các kênh nhân đạo an toàn ngoài các khu vực trọng tâm mà Trung Quốc đang can thiệp.
Bằng cách kết hợp một loạt các thỏa thuận địa phương được đàm phán, Trung Quốc đang tìm kiếm một giải pháp thay thế thực dụng cho việc hỗ trợ một chính quyền quốc gia thống nhất duy nhất. Các yếu tố cần thiết để Trung Quốc thành công đã có sẵn, nhưng rủi ro bất ổn leo thang ngoài tầm kiểm soát là rất cao. Càng nhiều thỏa thuận mà Trung Quốc ký kết để trao quyền cho các nhóm nổi dậy dọc biên giới, thì quyền lực của chính phủ trung ương càng bị suy yếu. Nếu chính phủ trung ương bị suy yếu quá mức, điều đó có thể dẫn đến sự sụp đổ hoàn toàn của nhà nước, dẫn đến sự gia tăng tội phạm xuyên biên giới, dòng người tị nạn và các cuộc xung đột và bạo lực sắc tộc không kiểm soát. Cuối cùng, Bắc Kinh đang đặt cược rằng họ có thể duy trì sự cân bằng mong manh để đạt được những gì mình muốn ở Myanmar bất chấp tình trạng hỗn loạn đang diễn ra. Andres Martinez Casares, lãnh đạo Trung Quốc Tập Cận Bình gặp gỡ các tướng lĩnh Myanmar tại Thiên Tân, Trung Quốc, tháng 8 năm 2025 / Ảnh chụp chung / Reuters
Amara Thiha là Nghiên cứu viên không thường trú thuộc Chương trình Trung Quốc tại Trung tâm Stimson.
https://www.foreignaffairs.com/asia/how-china-carved-myanmar
***
How China Carved Up Myanmar
Beijing’s Strategy to Create Stability Through Dependence
Nearly five years after a military coup in 2021 unseated its civilian government, Myanmar has become extremely fragmented. A civil war flared after the coup, killing thousands and leaving upward of 18 million people in need of humanitarian aid. Today, the central government under the military junta effectively controls less than half of the country’s territory. A variety of ethnic armed organizations and other rebel groups jostle for land, resources, and sway, running large regions of the country on their own terms.
Such a fractured political landscape could produce endless instability that might threaten investments in Myanmar or even spill beyond the country’s borders. But China, Myanmar’s most powerful and influential neighbor, no longer fears this fragmentation. Instead, Beijing believes this turmoil is here to stay—and that it can manage the chaos. For much of the civil war, Beijing reluctantly worked with both the military junta and local armed groups near its border while holding out hope for the junta to emerge dominant and unify the country, which would stabilize Myanmar and make it easier for China to operate there. Now, Beijing seeks to actively maintain its influence by simultaneously providing the junta with conditional economic and humanitarian aid and pressuring ethnic armed organizations on its border into compliance. China is using its massive economic leverage to force rival groups to the negotiating table on its terms.
Myanmar’s election, which begins on December 28, is unlikely to produce a democratic transition. Although domestic political parties and local elites hope that the election creates an opening for some loosening of political restrictions, most external observers have already dismissed the elections as obviously unfree and unfair. But leaders in China view the polls as a crucial step toward their goal of managing the country. The election provides an opportunity to formalize a hybrid political system in which the military junta maintains its political authority behind a veneer of civilian administration. Military leaders will retain the symbols of state power, but the elected civilian parliament will process budgets and sign contracts. This will grant China the necessary administrative reliability it needs to invest in projects in Myanmar: whereas the junta’s decrees are fragile because they are subject to leadership turnover, territory loss, or sanctions, civilian-ratified procedures offer more continuity and provide legal leverage for Chinese firms regardless of which local group claims dominance in a part of the country.
The election will not solve fragmentation in Myanmar. Instead, it will help China institutionalize it in a way that reduces risk for itself. Beijing believes it can tolerate a divided Myanmar so long as the main power holders remain dependent on China for trade, energy, and administrative coordination. This means that no single group can secure access to key resources, cross-border channels of commerce, or official approvals without running it by Beijing first. Chinese diplomatic, security, and economic agencies support this approach because they believe they have the tools to adjust pressure on competing groups effectively enough to limit the risk that this managed chaos will devolve into wider instability. If this strategy succeeds, it represents a new pathway for China to operate in one of the world’s most volatile countries.
Disunited nation
Even before the 2021 coup, numerous ethnic armed organizations ruled various parts of Myanmar. Since then, the civil war has fragmented the country even further. The military junta in the administrative capital of Naypyidaw retains international recognition and occupies most major cities, while strong ethnic armed groups, such as the Arakan Army and the United Wa State Army, exercise de facto administrative, military, and economic control over large, strategically vital territories.
In late 2023 and 2024, a joint military offensive of antigovernment rebels and ethnic armed groups, known as Operation 1027, seized more than 40 major towns and administrative centers. The government’s counteroffensive, which started in early 2025 and was supported in part by agreements brokered by China, enabled the military to regain some areas it had lost. But according to the think tank ISP-Myanmar, the junta has regained only about 11 percent of the territory previously ceded in northern Shan State, on China’s southwestern border. In much of the country, the government at best maintains isolated garrisons near key natural resource extraction sites and transport corridors.
But the junta’s weakness is no guarantee of rebel success. The various opposition groups are too disunited to mount a decisive national takeover. These groups include the National Unity Government, the political leadership in exile composed of elected officials deposed in the 2021 coup; bands of militias known as the People’s Defense Forces, some of which operate under the command of the National Unity Government; and a variety of other autonomous ethnic armed organizations that also oppose military rule. This motley resistance has been hampered by its divided political and command structures and a lack of weapons. Although Operation 1027 displayed impressive coordination among opposition groups, the ongoing infighting among rebels, including over natural resources and their attendant revenues, has undercut any attempt at forming and executing a collective strategy to topple the junta.
Divide and concur
China sees utility in this fractured political landscape. It has cultivated direct ties to both the military junta and the most capable armed organizations around the country. This strategy of befriending all sides serves important Chinese material goals: securing access to Myanmar’s deposits of critical minerals and routes overland to the Indian Ocean.
In 2023, Myanmar became China's largest external supplier of heavy rare earths. These elements, such as dysprosium and terbium, are key components in electric vehicles, defense systems, and advanced electronics. In 2023, China imported about 41,700 metric tons of heavy rare earths from Myanmar—more than 90 percent of China’s overall supply.
But Myanmar’s central government does not possess these mineral resources. The richest deposits are located almost exclusively in northern Kachin and Shan States, within the de facto jurisdictions of various ethnic armed organizations. Groups such as the Kachin Independence Organization and the United Wa State Army exercise authority over key mining hubs and operate these sites beyond the reach of the junta. Only by working with these ethnic armed organizations can China ensure its supply chain.
Beijing also wants maritime access to the Indian Ocean by promoting the China-Myanmar Economic Corridor from Kunming, the capital of China’s Yunnan province, to the Chinese-backed Kyaukphyu deep-sea port and gas pipelines in Myanmar’s Rakhine State. China currently relies on exporting goods and importing energy through the Malacca Strait in Southeast Asia, a narrow waterway that is vulnerable to a naval blockade and where adversaries could cut off supplies to China in a regional crisis. Having direct access to the Indian Ocean via Myanmar will strengthen China’s energy security and strategic autonomy in the Indo-Pacific.
Only by working with ethnic armed organizations can China ensure its supply chain.
Although the central government in Naypyidaw formally operates the Kyaukphyu deep-sea port, the Arakan Army, an ethnic armed organization, has functional control because its territory encircles the project and its allies dominate the lengthy inland pipeline route stretching from China to the Indian Ocean. But China retains leverage over the Arakan Army because Beijing is the principal external sponsor of the port and the main source of future investment, financing, and decision-making connected to its development. It uses this leverage to effectively compel the Arakan Army to protect Chinese infrastructure even as the group battles the central government for regional dominance.
Its dealings in Myanmar have taught China that transactional dealmaking with competing local authorities is unavoidable in a fragmented political environment. But China has also learned that without more legal cover, temporary agreements with local armed groups are too fragile to support long-term investments. China wants standardized contracts, national-level permits, and legal guarantees, which protect its investments in case local power holders try to arbitrarily revise terms or a new group seizes power. Only a central state, even a weak one, can provide the basis for these national frameworks.
This combination of local rule and national administrative authority makes the junta and local ethnic armed groups dependent on one another, and, in turn, on Beijing. Central leaders in Naypyidaw need the revenue that projects such as mining and infrastructure partnerships bring, which encourages them to negotiate access and profit sharing agreements with the groups that physically govern the territory. Ethnic armed organizations, meanwhile, need national-level administrative approvals from central officials that will grant them Beijing’s endorsement. China thus uses procedural demands and the promise of future investments to secure stable and workable arrangements with different groups.
Given how dispersed power is in Myanmar, any attempt to bring all groups together in a unified coalition, such as through attempts to broker national peace, is a distant dream. Instead, if Beijing can manage these relationships by creating interdependencies, it can get what it wants without slow and politically fraught national peace talks.
Mirror image
China’s internal bureaucratic structure makes it more likely that it can carry out this strategy in Myanmar. The division of labor between powerful central agencies in Beijing and experienced local authorities near the border mirrors and reinforces Myanmar’s fragmented political order, allowing China to more easily engage both the junta as a sovereign national authority and armed organizations as de facto power holders. By separating responsibility for national and local issues into different parts of its own bureaucracy, China can stabilize economic corridors in Myanmar and protect investment projects on a case-by-case basis without needing full political consolidation.
Central institutions in Beijing, such as the Ministry of Foreign Affairs (MFA) and the People's Liberation Army, handle state-to-state diplomacy and cultivate ties with their counterparts in Myanmar’s military leadership in Naypyidaw. The MFA, for instance, secures formal agreements, such as the Lancang-Mekong Cooperation, a Chinese-led initiative to coordinate development and infrastructure among countries in the Mekong River basin. The MFA is also responsible for the diplomatic legwork necessary to carry out major infrastructure projects, including signing sovereign agreements to formalize state participation and reduce risk for Chinese state-owned enterprises operating in Myanmar.
The junta and local ethnic armed groups are dependent on one another, and, in turn, on Beijing.
Although the MFA has the ultimate diplomatic authority to represent Beijing, it does not and cannot enforce peace in the borderlands. Instead, most stabilizing operations are carried out on the ground in Myanmar by local police and intelligence agencies headquartered in Yunnan, the southwestern province that borders Myanmar. The Yunnan branches of the Ministry of Public Security, China’s national law enforcement agency, and the Ministry of State Security (MSS), its intelligence agency, have decades-long relationships with ethnic armed groups. They have deep knowledge and experience of how to manage and coerce Myanmar’s ethnic armed organizations that their counterparts in Beijing lack. The Yunnan branch of the MSS, for instance, analyzes the political and security situation on the ground and mediates between Myanmar’s government and non-state actors.
These local divisions of China’s security and intelligence agencies broker cease-fire agreements, conduct anti-scam operations, and provide stability. They rely on China’s economic leverage to ensure that local groups support its interests. Ethnic armed organizations that run customs operations and infrastructure in northern Shan and Kachin states, the site of much critical minerals extraction, rely on Chinese logistics, currency, and banking systems to function. Chinese agencies operating out of Yunnan province are able to selectively open and close trade routes; regulate groups’ access to fuel, electricity, and financing; and provide incentives to encourage cease-fires among competing groups when necessary.
Each of these local institutional branches implements its mission independently, which frequently generates friction inside China’s massive bureaucracy. Conflict occurs most often when the mandates of the Ministry of Public Security and the Ministry of State Security overlap. But the agencies are broadly aligned with Beijing’s strategic objectives, and the Chinese Special Envoy for Asian Affairs—a top diplomat appointed by the Ministry of Foreign Affairs who has the authority to coordinate between agencies and meet with both official and nonstate groups—can step in to mediate between separate wings of the bureaucracy to prevent China’s own bureaucratic fragmentation from undercutting its larger goals.
Power arrangers
The central question in Myanmar no longer whether the military junta in Naypyidaw or the exiled democratic government can restore national unity but whether Beijing can sustain a system built on permanent fragmentation. After the election, Beijing’s projected succession plan would keep the country’s current leader, Senior General Min Aung Hlaing, as interim president while shifting responsibilities to a group of senior commanders. This aims to ensure that no single figure can emerge as an heir apparent, which Beijing hopes will prevent the possibility that a competing power base inside Naypyidaw could grow large enough to disrupt a future leadership transition and break China’s carefully crafted balance.
Beijing has shown that it is willing to use direct mediation tactics, economic leverage, and joint monitoring mechanisms to shape the internal power dynamics of Myanmar—going further than it has anywhere else in the world. Even if this approach works, however, China’s influence remains geographically limited. Much of China’s focus is on the strategic northern and western borderlands of Myanmar, which is where China needs to mine critical minerals for its supply chain and secure port access for energy security. And the local security and intelligence agencies based in Yunnan, which make it possible for China to work with volatile ethnic armed organizations on the ground, have the bandwidth and experience only to deal with areas that directly touch on their provincial interests. Their influence does not extend to the central plains and the eastern and southern border states.
This limited Chinese reach creates room for other regional and international actors to play a role in Myanmar and balance China’s outsize influence. India and Thailand are deeply involved in Myanmar’s west and south because they coordinate border security with both the central government and rebel groups operating along their borders, facilitate cross-border trade, and manage humanitarian access points for refugees fleeing Myanmar. In addition to Thailand, members of the Association of Southeast Asian Nations can promote quiet political dialogue among opposition groups and then collectively with the junta without aligning with any side. The United States and its allies, meanwhile, can help build local administrative capacity, deliver emergency medical services and food aid, and reinforce safe humanitarian channels beyond China’s primary zones of engagement.
By piecing together a patchwork of negotiated local arrangements, China is seeking a pragmatic alternative to propping up a single unified national power. The pieces are in place for China to succeed, but there is a high risk of turbulence spiraling out of control. The more that China strikes to deals to empower rebel groups along its border, the more it erodes the central government’s authority. If the central government is weakened too much it could trigger a total state collapse, which would result in a surge in cross-border crime, refugee flows, and unchecked ethnic rivalries and violence. Ultimately, Beijing is betting that it can sustain a delicate balance to get what it wants in Myanmar despite ongoing disorder.
Andres Martinez Casares Chinese leader Xi Jinping meeting with Myanmar generals in Tianjin, China, August 2025 / Pool / Reuters
Amara Thiha is a Nonresident Fellow with the China Program at the Stimson Center.
Nhận xét
Đăng nhận xét