Eric Ciaramella and Sophia Besch
Làm thế nào một liên minh tự nguyện có thể tái vũ trang Kyiv mà không cần Washington
Binh sĩ Ukraine đứng cạnh hệ thống phóng tên lửa, Donetsk, Ukraine, tháng 12 năm 2025 - Reuters
Vào tháng Giêng, giữa lúc Nga tiếp tục tấn công Ukraine và Tổng thống Mỹ Donald Trump vội vã tìm kiếm một thỏa thuận hòa bình, các nhà lãnh đạo của hơn hai chục quốc gia châu Âu và Canada đã tập trung tại Paris để thảo luận về các đảm bảo an ninh cho Kyiv. Mặc dù các nhà lãnh đạo châu Âu ca ngợi hội nghị thượng đỉnh "liên minh tự nguyện" này là một bước đột phá, nhưng kết quả được công bố lại là sự lặp lại quen thuộc, dù chi tiết hơn một chút, của những cam kết trước đó.
Ý tưởng chủ chốt của liên minh là một lực lượng đa quốc gia do châu Âu dẫn đầu sẽ được triển khai tới Ukraine nếu đạt được lệnh ngừng bắn. Kế hoạch cho lực lượng này, bao gồm các thành phần trên bộ, trên biển và trên không, đang được các quân đội và bộ quốc phòng châu Âu tiến hành, với một trụ sở được thành lập gần Paris. Nhiệm vụ của lực lượng này có hai mục tiêu: "hỗ trợ tái thiết lực lượng vũ trang Ukraine và hỗ trợ răn đe". Các đối tác châu Âu của Ukraine cũng đang thảo luận về một loạt các cam kết ràng buộc được mô phỏng theo Điều 5 của NATO để bảo vệ đất nước nếu bị tấn công trở lại sau lệnh ngừng bắn.
Các cuộc thảo luận đã thúc đẩy một đánh giá nghiêm túc về những gì cần thiết để răn đe Nga và thuyết phục người dân Ukraine mệt mỏi vì chiến tranh rằng lệnh ngừng bắn sẽ kéo dài. Nhưng các đảm bảo cho Ukraine đang được thảo luận phụ thuộc vào hai điều kiện mà châu Âu không kiểm soát được: sự hỗ trợ bền vững của Mỹ và sự chấp thuận của Nga.
Dù có lệnh ngừng bắn hay không, Kyiv và các đối tác cần một kế hoạch cụ thể để xây dựng và duy trì sức mạnh quân sự của Ukraine. Việc triển khai quân đội và các cam kết hậu chiến để hành động trong trường hợp xảy ra cuộc xâm lược khác sẽ là những thành phần hữu ích của kế hoạch đó, nhưng chúng cần hỗ trợ cho yếu tố cốt lõi của sự răn đe lâu dài: khả năng chiến đấu và năng lực công nghệ quốc phòng của chính Ukraine. Kyiv cần một chương trình hỗ trợ từ các đối tác kết hợp các gói viện trợ lớn, đầu tư, mua sắm, hợp tác tình báo và các chương trình đào tạo như một phần của kế hoạch lớn hơn để tăng cường lực lượng vũ trang và cơ sở công nghiệp của mình - lý tưởng nhất là một nỗ lực sẽ tiếp tục trong ít nhất năm năm.
Chi phí để hỗ trợ tái vũ trang Ukraine sẽ rất lớn, và cho đến nay, người châu Âu vẫn đang gặp khó khăn trong việc cung cấp đủ kinh phí cần thiết cho kế hoạch dài hạn. Nhưng phương án thay thế – một quân đội Ukraine luôn trong tình trạng sinh tồn – sẽ tốn kém hơn nhiều. Nếu châu Âu thực sự nghiêm túc trong việc ngăn chặn thất bại của Ukraine như hiện nay, một chiến lược dài hạn phối hợp sẽ giúp ích cho Kyiv nhiều hơn, chưa kể đến việc thể hiện quyết tâm của phương Tây, so với cách làm hiện tại là chuyển từ gói viện trợ này sang gói viện trợ khác.
Đừng tin tưởng, hãy kiểm chứng
Người Ukraine thường cảnh báo các nhà lãnh đạo phương Tây không nên lặp lại những sai lầm của Bản ghi nhớ Budapest năm 1994, thỏa thuận mà theo đó Nga, Anh và Hoa Kỳ đồng ý tôn trọng biên giới của Ukraine để đổi lấy việc Ukraine từ bỏ kho vũ khí hạt nhân thừa hưởng từ Liên Xô. Mặc dù các nhà lãnh đạo Ukraine trong những thập kỷ tiếp theo đã để lực lượng vũ trang của đất nước rơi vào tình trạng xuống cấp, bản ghi nhớ mơ hồ và không thể thực thi này vẫn trở thành biểu tượng ở Ukraine cho những lời hứa suông đã tạo điều kiện cho cuộc xâm lược toàn diện của Nga vào năm 2022.
Tuy nhiên, các cuộc thảo luận hiện nay giữa người châu Âu, người Mỹ và người Ukraine khác xa so với những năm đầu thập niên 1990. Ý tưởng từng tưởng chừng không thể xảy ra rằng các chính phủ phương Tây sẽ gửi hàng trăm tỷ đô la thiết bị quân sự tiên tiến cho Ukraine đã trở thành nền tảng cho Kyiv và các đối tác của mình.
Chính quyền Trump đã báo hiệu rằng họ sẵn sàng tham gia vào một khuôn khổ an ninh cho Ukraine bao gồm cả việc triển khai quân đội do châu Âu dẫn đầu và các đảm bảo kiểu Điều 5. Các nhà lãnh đạo châu Âu đang tìm cách để Trump đồng ý sử dụng khả năng tình báo, hậu cần và chỉ huy của Hoa Kỳ để hỗ trợ lực lượng đa quốc gia, điều mà các quốc gia châu Âu sẽ khó có thể tự mình triển khai, cũng như hỗ trợ lực lượng này nếu Ukraine bị tấn công. Châu Âu và Ukraine tin tưởng, với lý do chính đáng, rằng bất kỳ sự đảm bảo nào thiếu sự ủng hộ của Hoa Kỳ đều khó có thể được Moscow coi trọng. Châu Âu thiếu kinh nghiệm của Washington trong việc đưa ra và thực thi các đảm bảo một cách độc lập: kể từ khi kết thúc Thế chiến thứ hai, các nhà lãnh đạo châu Âu đã thực hiện chính sách quốc phòng chủ yếu trong các khuôn khổ do Hoa Kỳ dẫn đầu như NATO, trong đó Washington cuối cùng quản lý việc leo thang và chiến tranh.
Người châu Âu đã gặp khó khăn trong việc cung cấp nguồn tài chính cần thiết cho kế hoạch dài hạn.
Tuy nhiên, ngay cả khi có sự tham gia của Mỹ, độ tin cậy của các đảm bảo từ châu Âu vẫn còn không chắc chắn. NATO và các đảm bảo quốc phòng của Mỹ ở châu Á, hai mô hình răn đe thành công, không chỉ dựa vào ngôn ngữ hiệp ước được soạn thảo tỉ mỉ mà còn dựa vào nhiều thập kỷ lập kế hoạch tích hợp, các cuộc tập trận chung, tham vấn cấp cao và sự hiện diện thường xuyên của quân đội Mỹ có khả năng chiến đấu. Nói một cách đơn giản, bất kỳ kẻ xâm lược tiềm tàng nào cũng hiểu rằng một cuộc tấn công vào một đồng minh theo hiệp ước của Hoa Kỳ sẽ dẫn đến phản ứng quân sự từ phía Mỹ. Tuy nhiên, trong trường hợp của Ukraine, cả châu Âu và Hoa Kỳ đều không thể hiện sự sẵn sàng chiến đấu vì Ukraine. Ngược lại, kể từ năm 2022, cả hai bên đã nhiều lần và cố ý truyền đạt rằng việc tránh chiến tranh trực tiếp với Nga là mục tiêu trọng tâm trong chính sách của họ.
Sự không chắc chắn càng tăng thêm bởi tính cách thất thường của Trump, quan điểm hòa giải của ông đối với Nga, và việc ông làm gia tăng căng thẳng trong mối quan hệ xuyên Đại Tây Dương bằng cách đe dọa chiếm Greenland. Ngay cả khi Trump đồng ý với một sự bảo đảm từ phía Mỹ trên giấy tờ, cũng không có gì ngăn cản ông ta từ bỏ lời hứa của mình trong trường hợp Nga tấn công. Ông ta có thể dễ dàng tuyên bố thỏa thuận vô hiệu, lặp lại tuyên bố thường xuyên của mình rằng Ukraine phải chịu trách nhiệm vì đã khiêu khích sự xâm lược của Nga. Nhận thức được rủi ro này, châu Âu và Ukraine đã đề xuất rằng Hoa Kỳ dẫn đầu một cơ chế giám sát và xác minh ngừng bắn, và Kyiv cũng đã yêu cầu Quốc hội Hoa Kỳ pháp điển hóa các đảm bảo đã được thỏa thuận, điều mà Trump dường như sẵn sàng chấp nhận. Vào tháng 12, các quan chức Mỹ đã báo hiệu rằng chính quyền sẽ đệ trình một gói đảm bảo mà họ gọi là "tiêu chuẩn bạch kim" cho Ukraine lên Quốc hội, mặc dù Washington chưa tiết lộ sẽ sử dụng phương tiện pháp lý nào hoặc nội dung của các đảm bảo sẽ là gì.
Nhưng ngay cả khi có sự chấp thuận của Quốc hội, việc thực hiện bất kỳ đảm bảo nào cũng sẽ phụ thuộc vào ý muốn của một tổng thống mà thái độ thù địch đối với châu Âu và lợi ích an ninh và kinh tế của châu Âu là một đặc điểm nổi bật trong chính sách đối ngoại của ông ta và dường như chỉ ngày càng gia tăng. Người châu Âu không ảo tưởng về Trump. Đồng thời, thế trận lực lượng của Mỹ ở châu Âu cho đến nay hầu như không thay đổi, và các nhà lãnh đạo quân sự và nhà ngoại giao trong chính quyền Trump vẫn tiếp tục hợp tác một cách xây dựng trong NATO. Các nhà lãnh đạo châu Âu đang cố gắng tính đến vai trò không chắc chắn của Mỹ trong một thỏa thuận an ninh dài hạn cho Ukraine, điều mà chủ yếu sẽ phụ thuộc vào sự thất thường của Trump. Kyiv và các đối tác sẽ được lợi hơn nếu sử dụng khuôn khổ đảm bảo an ninh đang hình thành như một cách để tổ chức và huy động nguồn lực nhằm tăng cường khả năng phòng thủ của Ukraine.
Quyền phủ quyết
Một khía cạnh đáng lo ngại khác của khuôn khổ đảm bảo an ninh của liên minh các quốc gia sẵn sàng là nó chỉ có hiệu lực sau khi chấm dứt chiến sự, tạo cho Moscow lợi thế để gây áp lực hoặc làm suy yếu nó. Điều đáng ngạc nhiên là các quan chức cấp cao của Mỹ, bao gồm cả đặc phái viên của chính quyền Trump, Steve Witkoff, dường như tin rằng Tổng thống Nga Vladimir Putin sẽ chấp thuận việc triển khai quân đội châu Âu và các đảm bảo kiểu Điều 5 như một phần của thỏa thuận ngừng bắn. Khó có khả năng Putin sẽ ký một văn bản giao phó an ninh lâu dài của Ukraine cho phương Tây, ngay cả khi thỏa thuận đặc biệt này không phải là tư cách thành viên NATO cho Kyiv. Tuy nhiên, Putin có thể bất ngờ đồng ý với các đề xuất của liên minh nếu ông cảm thấy thỏa thuận đó không cản trở mục tiêu dài hạn của mình - hoặc nếu ông không còn lựa chọn nào khác.
Ví dụ, nếu Putin nghĩ rằng các đảm bảo đó chỉ là lời nói suông, ông có thể đồng ý với các điều kiện của châu Âu để chấm dứt chiến sự, tin rằng Nga có thể sử dụng các mối đe dọa quân sự để vô hiệu hóa bất kỳ sự triển khai quân đội nào của phương Tây và cam kết can thiệp thay mặt cho Ukraine. Nếu Putin có ý định tấn công Ukraine một lần nữa vi phạm thỏa thuận ngừng bắn, ông có thể đặt cược rằng các chiến thuật cưỡng chế và đe dọa hạt nhân sẽ buộc các quốc gia bảo đảm an ninh cho Ukraine phải lùi bước vì sợ chiến tranh trực tiếp với Nga. Nếu thách thức của Nga cho thấy châu Âu và Hoa Kỳ không sẵn sàng thực hiện các đảm bảo của chính họ, các đồng minh NATO có thể mất niềm tin vào độ tin cậy của Điều 5.
Putin cũng có thể sẽ nhượng bộ nếu ông cảm thấy thỏa thuận ngừng bắn bao gồm những nhượng bộ sâu rộng từ Ukraine đến mức các đảm bảo an ninh của phương Tây sẽ không cản trở mục tiêu dài hạn của ông là khuất phục Kyiv. Chính quyền Trump dường như tin rằng việc thuyết phục Ukraine rút quân khỏi phần còn lại của vùng Donbas sẽ đủ để thuyết phục Putin chấm dứt chiến tranh. Nhưng Nga đã liên tục đưa ra những yêu cầu rộng hơn, bao gồm những hạn chế lớn đối với lực lượng vũ trang của Ukraine và quan hệ đối tác an ninh với các nước phương Tây, mà trên thực tế sẽ khiến Ukraine vĩnh viễn dễ bị Nga cưỡng ép. Đối với Hoa Kỳ và châu Âu, việc đồng ý với những điều khoản này trong khi đưa ra đảm bảo an ninh sẽ là tự hại mình, làm suy yếu sức mạnh răn đe của Ukraine và khiến an ninh tương lai của Kyiv càng phụ thuộc vào lời hứa không rõ ràng của phương Tây về việc bảo vệ Ukraine nếu bị tấn công lần nữa.
Không kịch bản nào trong số này sẽ mang lại lợi ích cho Ukraine hay châu Âu. Trường hợp tốt nhất cho Kyiv và các đối tác của họ là nếu Putin kết luận rằng một quân đội Ukraine mạnh mẽ, được hỗ trợ bởi sự triển khai quân sự của châu Âu và các đảm bảo kiểu Điều 5, là điều không thể tránh khỏi. Đánh giá đó sẽ đòi hỏi Moscow phải thay đổi quan điểm hiện tại rằng Nga có thể giành chiến thắng. Putin cần phải nhận ra rằng Ukraine và những người ủng hộ họ có đủ nguồn lực và ý chí để ngăn chặn các mục tiêu quân sự của Nga vĩnh viễn và do đó, Nga sẽ tốt hơn nếu đồng ý ngừng bắn theo các điều khoản mà phương Tây mong muốn hơn là tiếp tục hy sinh người và nguồn lực trong một cuộc chiến không thể thắng.
Tuy nhiên, thực tế trên chiến trường vẫn còn rất xa so với kịch bản đó. Với việc lực lượng Nga đang dần tiến lên trên mặt đất trong khi gây ra đau khổ cho người dân Ukraine từ trên không, Putin vẫn tin rằng chiến thắng nằm trong tầm tay. Không có lối tắt chính sách hay văn bản đàm phán nào có thể thuyết phục ông ta thay đổi suy nghĩ. Chỉ có sức mạnh quân sự của chính Ukraine, được hỗ trợ bởi các đảm bảo đáng tin cậy của phương Tây về nguồn lực và áp lực liên tục lên nền kinh tế Nga, mới có thể thay đổi tính toán đó. Châu Âu đã có một khái niệm trên bàn đàm phán. Giờ đây, họ cần tiền và sự tự tin để thực hiện nó.
Củng cố con nhím thép
Vào tháng 3 năm 2025, Chủ tịch Ủy ban châu Âu, Ursula von der Leyen, đã đưa ra tầm nhìn biến Ukraine thành một "con nhím thép" bằng cách tăng cường đáng kể khả năng phòng thủ của nước này, khiến nó "không thể tiêu hóa" đối với Nga. Việc ông Trump trở lại Nhà Trắng đã buộc các nhà lãnh đạo châu Âu phải tăng cường hỗ trợ vật chất cho Ukraine, tận dụng năng lực sản xuất quốc phòng đang mở rộng của lục địa để duy trì nguồn cung cho Kyiv. Đối với những năng lực mà châu Âu không thể sản xuất, chẳng hạn như tên lửa đánh chặn phòng không Patriot, các đồng minh và đối tác NATO đã tài trợ cho việc mua sắm từ Hoa Kỳ. Họ cũng đã đảm nhận trách nhiệm lớn hơn trong việc phối hợp huấn luyện và viện trợ cho Ukraine, một nhiệm vụ mà Hoa Kỳ đã dẫn đầu trong thời chính quyền Biden.
Những biện pháp này đã giúp Ukraine tiếp tục chiến đấu. Nhưng việc Ukraine và châu Âu không thể huy động năng lực sản xuất tổng hợp của mình để đáp ứng nhu cầu quốc phòng cơ bản của Kyiv sau bốn năm chiến tranh phản ánh những hạn chế của một chiến lược tạm thời. Châu Âu hiện phải giúp Ukraine chuyển từ giai đoạn sinh tồn sang tái thiết lực lượng lâu dài bằng cách xây dựng một chiến lược tái vũ trang phối hợp nhiều năm, với tầm nhìn rõ ràng về cấu trúc lực lượng và ngân sách cho việc mua sắm, duy trì và sản xuất công nghiệp quốc phòng để trang bị cho Ukraine khả năng tự vệ trước mối đe dọa thường trực từ Nga. Đây sẽ không phải là một nhiệm vụ dễ dàng. Những nỗ lực trước đây đã bị đình trệ do những hạn chế ngân sách nghiêm trọng của Ukraine và nhu cầu phải đàm phán với các đối tác để nhận được sự hỗ trợ, điều này đòi hỏi sự tập trung ngay lập tức của Kyiv và ngăn cản nước này lập kế hoạch vượt ra ngoài cuộc chiến.
Để bất kỳ chiến lược tái vũ trang dài hạn nào có hiệu quả, Ukraine trước tiên phải giải quyết những thách thức của chính mình, đặc biệt là thiếu hụt nhân lực và chất lượng lực lượng. Khả năng tuyển mộ, huấn luyện, luân chuyển và giữ chân binh lính của Ukraine đã bị căng thẳng do tính chất hao mòn của chiến tranh, làm bộc lộ khó khăn trong việc xây dựng một thế trận phòng thủ kiên cường, bền vững trong khi đang bị tấn công. Một khuôn khổ kế hoạch nhiều năm liên kết tầm nhìn của Ukraine về thế trận quân sự tương lai với các nguồn tài trợ thực tế sẽ giúp quốc gia này bắt đầu tạo ra cơ sở hạ tầng cho một nguồn cung binh sĩ dự bị.
Lực lượng Ukraine phải tiếp tục là tuyến phòng thủ đầu tiên và quyết định trong kế hoạch này. Việc triển khai quân đội đa quốc gia, tập trung vào việc tăng cường năng lực lập kế hoạch, tuyển dụng và đào tạo nhân sự, hậu cần và nhận thức tình hình của Ukraine, thay vì nhiệm vụ mơ hồ là "trấn an", nên hoạt động như một lớp trong kiến trúc an ninh rộng lớn hơn được thiết kế để củng cố, chứ không phải thay thế, lực lượng Ukraine.
Châu Âu hiện phải giúp Ukraine chuyển từ giai đoạn sinh tồn sang tái tạo lực lượng lâu dài.
Các yếu tố của một khuôn khổ lập kế hoạch dài hạn đã tồn tại. NATO, EU, Nhóm Liên lạc Quốc phòng Ukraine và Bộ Tư lệnh Châu Âu của Hoa Kỳ đã khởi động một loạt các sáng kiến tập trung vào việc dự báo nhu cầu quân sự của Ukraine vượt ra ngoài chiến trường trước mắt. Nhưng những nỗ lực thiện chí này vẫn còn rời rạc, thiếu nguồn lực và về mặt chính trị chỉ là thứ yếu so với việc chiến đấu hàng ngày. Hơn nữa, các nhóm lập kế hoạch này không được kết nối với một chiến lược rộng lớn hơn của châu Âu về tài chính dài hạn và đảm bảo an ninh sau chiến tranh. Lý tưởng nhất là tất cả các sáng kiến này sẽ được đưa vào một thể chế duy nhất, với đội ngũ nhân viên chuyên trách được giám sát bởi một nhóm chỉ đạo gồm các quan chức quân sự và dân sự cấp cao từ Ukraine và các quốc gia đối tác chủ chốt. Nhóm này nên phát triển một tầm nhìn dài hạn mạch lạc cho lực lượng vũ trang Ukraine, làm cơ sở cho các quyết định về tài trợ, mua sắm, đào tạo và cải cách. Nhóm này cũng nên làm trung gian giữa các lợi ích công nghiệp quốc gia cạnh tranh của nhiều đối tác của Kyiv, ví dụ, bằng cách giúp không quân Ukraine lựa chọn một loại máy bay chiến đấu lớn của phương Tây để mua sắm thay vì một bộ sưu tập máy bay khác nhau tốn kém và không hiệu quả từ các đối tác.
Nhóm mới này cũng nên tăng cường cơ sở công nghiệp của Ukraine và tích hợp sản xuất và chuỗi cung ứng của nước này với châu Âu. Việc chuyển từ quyên góp thiết bị sang tài trợ sản xuất, được Đan Mạch tiên phong vào năm 2024 và được các nước khác noi theo kể từ đó, đã chứng minh là một trong những cách hiệu quả nhất để chuyển đổi nguồn lực của châu Âu thành sức mạnh chiến đấu của Ukraine. Bằng cách tài trợ cho các nhà sản xuất Ukraine thay vì giao hàng từ nước ngoài, các nước châu Âu cho phép Kyiv linh hoạt ưu tiên các nhu cầu khẩn cấp, rút ngắn chuỗi cung ứng và duy trì sản lượng ngay cả khi điều kiện chiến trường thay đổi. Và đối với các quốc gia châu Âu có cơ sở công nghiệp quốc phòng hạn chế hoặc kho dự trữ cạn kiệt, tài trợ trực tiếp là một cách để đóng góp mà không cần phải chờ đợi sản xuất trong nước tăng cường. Chính sách như vậy nên là một phần của chiến lược lớn hơn để xây dựng năng lực dài hạn của Ukraine, với nguồn tài trợ nhiều năm có thể dự đoán được, cho phép các nhà sản xuất Ukraine mở rộng quy mô sản xuất một cách bền vững.
Sản xuất quốc phòng chung và các liên doanh trên lãnh thổ NATO của châu Âu cũng sẽ mang lại lợi ích cho Kyiv và các đối tác của nước này. Các công ty Ukraine sẽ được đảm bảo điều kiện hoạt động an toàn hơn và tiếp cận vốn, lao động và cơ sở hạ tầng mà khó có thể duy trì trong thời chiến, và các bộ quốc phòng châu Âu sẽ thu được những kinh nghiệm chiến trường quý giá từ các nhà sản xuất quốc phòng Ukraine. Ví dụ, sáng kiến “Xây dựng cùng Ukraine” của Đan Mạch đã cho phép một nhà sản xuất nhiên liệu tên lửa và máy bay không người lái của Ukraine thiết lập hoạt động trên lãnh thổ Đan Mạch. Vương quốc Anh cũng làm theo bằng cách ký kết thỏa thuận với Kyiv để sản xuất máy bay không người lái đánh chặn do Ukraine thiết kế, hệ thống chiến đấu đầu tiên của Ukraine được cấp phép sản xuất tại một quốc gia NATO. Cơ chế cho vay quốc phòng mới của EU, Chương trình Hành động An ninh cho châu Âu (SAFE), được thiết kế để huy động đầu tư quy mô lớn vào sản xuất quốc phòng châu Âu và khuyến khích sự tham gia của các công ty Ukraine, có thể tiếp tục làm sâu sắc thêm sự hội nhập công nghiệp quốc phòng của Kyiv với các đồng minh trên lục địa.
Kyiv và các đối tác châu Âu đã vượt qua một số trở ngại về thủ tục hành chính và pháp lý đối với hợp tác công nghiệp quốc phòng, nhưng vẫn cần phải làm nhiều hơn nữa. Bức tranh mua sắm quốc phòng của châu Âu vẫn còn phân mảnh, với các ưu tiên quốc gia khác nhau về mua sắm quân sự và quy định kiểm soát xuất khẩu, những mâu thuẫn về quyền sở hữu trí tuệ và các hoạt động ký kết hợp đồng thận trọng, thường mang tính bảo hộ, ngăn cản việc đồng sản xuất nhanh chóng. Trừ khi những rào cản này được giải quyết, hợp tác công nghiệp quốc phòng giữa châu Âu và Ukraine sẽ vẫn bị hạn chế.
Câu hỏi trị giá 390 tỷ đô la
Tất cả những nỗ lực này cuối cùng đều phụ thuộc vào khả năng tài trợ của châu Âu. Khi Hoa Kỳ rút lui khỏi vai trò lãnh đạo truyền thống, người châu Âu vẫn chưa đáp ứng được các mục tiêu đã tuyên bố về Ukraine bằng nguồn lực tài chính cần thiết để đạt được chúng. Tại cuộc họp Hội đồng châu Âu vào tháng 12, các nhà lãnh đạo đã đồng ý cùng nhau vay tiền để cung cấp cho Ukraine hơn 100 tỷ đô la hỗ trợ, tạm hoãn vô thời hạn kế hoạch tham vọng hơn là sử dụng tài sản chủ quyền bị phong tỏa của Nga. Số tiền đó có thể đủ để giúp Ukraine tồn tại trong một hoặc hai năm tới nhưng khó có thể là một giải pháp bền vững. Ukraine và các đối tác cần những cam kết đa năm có thể dự đoán được, được luật hóa, được đưa vào ngân sách quốc gia và các công cụ tài chính của châu Âu, đảm bảo hỗ trợ quân sự, đầu tư công nghiệp và đào tạo theo thời gian.
Theo ước tính của The Economist, Ukraine sẽ cần gần 390 tỷ đô la hỗ trợ ngân sách và viện trợ quân sự kết hợp từ năm 2026 đến năm 2029, bao gồm khoảng 50 tỷ đô la mỗi năm để bù đắp thâm hụt ngân sách của Kyiv. Để đạt được con số này, các thành viên NATO châu Âu cần tăng gấp đôi mức hỗ trợ hiện tại cho Ukraine, từ khoảng 0,2% GDP lên khoảng 0,4%. Điều đó có thể khó thực hiện trong thời kỳ ngân sách eo hẹp, nhưng lựa chọn khác là sự suy giảm sức mạnh chiến đấu của Ukraine, khiến phần còn lại của châu Âu dễ bị tổn thương hơn nhiều.
Tại Diễn đàn Kinh tế Thế giới ở Davos tháng này, Tổng thống Ukraine Volodymyr Zelensky đã kêu gọi người châu Âu "tự bảo vệ mình" và phá vỡ điều mà ông mô tả là sự phụ thuộc của lục địa vào sự dẫn dắt của Washington. Nhiều nhà lãnh đạo cảm thấy bị khiển trách một cách không công bằng. Trên thực tế, liên minh các quốc gia sẵn sàng đang bắt đầu áp dụng các thói quen của một bộ máy an ninh mạnh mẽ hơn: trao đổi quân sự chi tiết thường xuyên giữa các nước châu Âu, xây dựng một khuôn khổ chỉ huy và kiểm soát mới bên ngoài NATO, và những nỗ lực ban đầu để phối hợp tạo lực lượng và duy trì lực lượng giữa một nhóm các quốc gia sẵn sàng. Nhưng nỗ lực tái vũ trang rộng lớn hơn của châu Âu vẫn chủ yếu diễn ra trong khuôn khổ NATO. Để thực sự tự chủ về chiến lược, lục địa cần phát triển khả năng lập kế hoạch, chỉ huy và duy trì các hoạt động ở quy mô lớn và neo giữ an ninh của Ukraine trong một chiến lược tái vũ trang dài hạn không phụ thuộc vào những thay đổi ưu tiên của Washington. Châu Âu đã bắt đầu tự tổ chức cho một kỷ nguyên mới. Liệu nỗ lực đó có thành công hay không sẽ phụ thuộc vào khả năng duy trì khả năng phòng thủ của Ukraine. Eric Ciaramella là Nghiên cứu viên cao cấp thuộc chương trình Nga và Á-Âu tại Quỹ Carnegie vì Hòa bình Quốc tế và trước đây từng là Phó Cán bộ Tình báo Quốc gia phụ trách Nga và Á-Âu tại Hội đồng Tình báo Quốc gia.
Sophia Besch là Nghiên cứu viên cao cấp thuộc Chương trình Châu Âu tại Quỹ Carnegie vì Hòa bình Quốc tế và là Giảng viên kiêm nhiệm tại Trường Nghiên cứu Quốc tế Cao cấp thuộc Đại học Johns Hopkins.
https://www.foreignaffairs.com/ukraine/fortress-ukraine
***
Fortress Ukraine
How a Coalition of the Willing Can Rearm Kyiv Without Washington
Ukrainian soldiers standing next to a rocket launch system, Donetsk, Ukraine, December 2025 - Reuters
In January, amid Russia’s continued assault on Ukraine and U.S. President Donald Trump’s haste to reach a peace settlement, the leaders of more than two dozen European countries and Canada gathered in Paris to discuss security guarantees for Kyiv. Although European leaders hailed this “coalition of the willing” summit as a breakthrough, its publicly known outcome was a frustratingly familiar, if slightly more detailed, repetition of previous commitments.
The coalition’s signature idea is a multinational European-led force that will deploy to Ukraine if a cease-fire is reached. Planning for this force, which will include land, sea, and air components, is already underway among European militaries and defense ministries, with a headquarters set up near Paris. The force’s mission is twofold: to “support the rebuilding of Ukraine’s armed forces and support deterrence.” Ukraine’s European partners are also discussing a set of binding commitments modeled after NATO’s Article 5 guarantees to come to the country’s defense if it were attacked again after a cease-fire.
The discussions have prompted a sober-minded evaluation of what will be required to deter Russia and convince war-weary Ukrainians that a cease-fire will last. But the guarantees for Ukraine under discussion depend on two contingencies that Europe does not control: sustained U.S. backing and Russian acquiescence.
With or without a cease-fire, Kyiv and its partners need a concrete plan to build up and sustain Ukraine’s military strength. Troop deployments and postwar commitments to act in the event of another invasion will be useful components of such a plan, but they should support what will be the crux of long-term deterrence: Ukraine’s own combat capabilities and defense technological prowess. Kyiv needs a program of partner support that combines major aid packages, investments, acquisitions, intelligence cooperation, and training pipelines as part of a larger plan to strengthen its armed forces and industrial base—ideally an effort that will continue for at least five years.
The price tag for underwriting Ukrainian rearmament will be steep, and Europeans have struggled so far to provide the funds required for long-term planning. But the alternative—a Ukrainian military perpetually in survival mode—would be far costlier. If Europe is as serious about preventing Ukraine’s defeat as it now appears to be, a coordinated long-term strategy will do more to help Kyiv, not to mention signal Western resolve, than its current practice of lurching from one aid package to another.
Don’t trust, but verify
Ukrainians often warn Western leaders against repeating the mistakes of the Budapest Memorandum, the 1994 agreement under which Russia, the United Kingdom, and the United States agreed to respect Ukraine’s borders in exchange for the surrender of the nuclear arsenal Ukraine inherited from the Soviet Union. Although Ukrainian leaders in subsequent decades let the country’s armed forces fall into disrepair, the vague and unenforceable memorandum has nonetheless become shorthand in Ukraine for the empty promises that made Russia’s 2022 full-scale invasion possible.
Today’s discussions among Europeans, Americans, and Ukrainians, however, are far removed from those of the early 1990s. The once-implausible idea that Western governments would ship hundreds of billions of dollars in advanced military equipment to Ukraine has become the baseline for Kyiv and its partners.
The Trump administration has signaled that it is open to participating in a security framework for Ukraine that includes both a European-led troop deployment and so-called Article 5–style guarantees. European leaders are angling for Trump’s agreement to use U.S. intelligence, logistics, and command capabilities to support the multinational force, which European nations would have a hard time deploying on their own, as well as to backstop it if Ukraine comes under attack. Europe and Ukraine are convinced, with good reason, that any guarantee lacking U.S. backing stands little chance of being taken seriously by Moscow. Europe lacks Washington’s record of making and enforcing guarantees on its own: since the end of World War II, European leaders have conducted defense policy largely within U.S.-led frameworks such as NATO, in which Washington ultimately manages escalation and warfighting.
Europeans have struggled to provide the funds required for long-term planning.
Yet even with U.S. involvement, the credibility of European guarantees would remain uncertain. NATO and U.S. defense guarantees in Asia, two models for successful deterrence, are less functions of finely tuned treaty language than of decades of integrated planning, joint exercises, high-level consultations, and the persistent presence of combat-capable U.S. troops. Simply put, any would-be aggressor understands that an attack on a treaty ally of the United States would invite a U.S. military response. In Ukraine’s case, however, neither Europe nor the United States has shown a willingness to fight on Ukraine’s behalf. On the contrary, since 2022 both have repeatedly and deliberately communicated that avoiding direct war with Russia is a central objective of their policy.
The uncertainty is compounded by Trump’s mercurial nature, his conciliatory views on Russia, and his inflaming of tensions in the transatlantic relationship by threatening to seize Greenland. Even if Trump were to agree to a U.S. backstop on paper, little would stop him from reneging on his promise in the event of a Russian attack. He could easily declare the deal null and void, repeating his frequent claim that Ukraine bears responsibility for provoking Russian aggression. Aware of this risk, Europe and Ukraine have proposed that the United States lead a cease-fire monitoring and verification mechanism, and Kyiv has also requested that the U.S. Congress codify the agreed guarantees, something that Trump appears open to. In December, U.S. officials signaled that the administration would submit what they termed a “platinum standard” package of guarantees for Ukraine to Congress, although Washington has not revealed what legal vehicle it would use or what the contents of the guarantees would be.
But even with Congress’s imprimatur, the execution of any guarantees will depend on the whims of a president whose hostility toward Europe and its security and economic interests is a defining feature of his foreign policy and only appears to be growing. Europeans have few illusions about Trump. At the same time, the U.S. force posture in Europe has so far hardly changed, and military leaders and diplomats in the Trump administration continue to engage constructively within NATO. European leaders are left attempting to account for an uncertain U.S. role in a long-term security arrangement for Ukraine that will depend primarily on Trump’s caprices. Kyiv and its partners would be better served using the emerging security guarantee framework as a way to organize themselves and mobilize resources to bolster Ukraine’s defense posture.
Veto override
Another problematic aspect of the coalition of the willing’s security guarantee framework is that it would take effect only after the cessation of hostilities, giving Moscow leverage to hold it hostage or water it down. Puzzlingly, senior U.S. officials, including the Trump administration envoy Steve Witkoff, appear convinced that Russian President Vladimir Putin will acquiesce to the European troop deployment and Article 5–style guarantees as part of a cease-fire agreement. It is unlikely that Putin would sign a document handing over Ukraine’s long-term security to the West, even if this bespoke arrangement fell short of NATO membership for Kyiv. Still, Putin could unexpectedly consent to the coalition’s proposals if he felt an agreement would not hinder his long-term aims—or if he had no other choice.
If, for example, Putin thought the guarantees were a bluff, he might agree to Europe’s conditions to end the fighting, believing that Russia could use military threats to defang any Western troop deployments and commitments to intervene on Ukraine’s behalf. If Putin intended to strike Ukraine again in violation of a cease-fire, he might bet that coercive tactics and nuclear saber-rattling would force Ukraine’s guarantors to back down out of fear of a direct war with Russia. Should such a Russian challenge reveal that Europe and the United States are unwilling to enforce their own guarantees, NATO allies could lose faith in the credibility of Article 5 itself.
Putin might also conceivably acquiesce if he felt a cease-fire agreement included such profound concessions from Ukraine that Western security guarantees would not hinder his long-term aim of subjugating Kyiv. The Trump administration appears to believe that cajoling Ukraine to withdraw from the remainder of the Donbas region would be enough to persuade Putin to end the war. But Russia has consistently laid out more sweeping demands, including major limitations on Ukraine’s armed forces and security partnerships with Western countries, that in effect would render Ukraine permanently vulnerable to Russian coercion. For the United States and Europe, agreeing to these provisions while offering a security guarantee would be self-defeating, undercutting Ukraine’s deterrent power and making Kyiv’s future security even more reliant on the West’s ill-defined pledge to come to its defense if attacked again.
Neither of these scenarios would leave Ukraine or Europe better off. The best case for Kyiv and its partners would be if Putin concluded that a strong Ukrainian military, backed by a European deployment and Article 5–style guarantees, was unavoidable. That assessment would require Moscow to change its current view that Russia can grind out a victory. Putin would need to recognize that Ukraine and its backers have enough resources and willpower to foil Russia’s military objectives in perpetuity and that Russia would therefore be better off agreeing to a cease-fire on the West’s preferred terms than continuing to sacrifice people and resources in an unwinnable war.
The reality on the battlefield, however, is still far from that scenario. With Russian forces slowly advancing on the ground while they immiserate Ukraine’s population from the air, Putin still believes victory is within reach. No policy shortcut or negotiated text will convince him otherwise. Only Ukraine’s own military strength, backed by credible Western guarantees of resources and sustained pressure on the Russian economy, could alter that calculus. Europe has a concept on the table. It now needs the money and self-confidence to execute it.
Steeling the porcupine
In March 2025, the president of the European Commission, Ursula von der Leyen, laid out a vision to turn Ukraine into a “steel porcupine” by significantly building up its defense capabilities, making it “indigestible” to Russia. Trump’s return to the White House forced European leaders to step up their material support to Ukraine, tapping into the continent’s expanding defense production capacity in order to keep Kyiv supplied. For capabilities that Europe cannot produce, such as Patriot air defense interceptors, NATO allies and partners have financed purchases from the United States. They have also taken on greater responsibility for coordinating training and aid for Ukraine, a task the United States had led during the Biden administration.
These measures have kept Ukraine in the fight. But Ukraine and Europe’s inability to marshal their combined production capacity to meet Kyiv’s basic defense needs four years into the war reflects the limits of an ad hoc strategy. Europe must now help Ukraine shift from survival to long-term force regeneration by crafting a coordinated multiyear rearmament strategy, with a clear vision for force structure and budgeting for acquisitions, sustainment, and defense industrial production to equip Ukraine to defend against a permanent Russian threat. This will be no small task. Previous efforts stalled as a result of Ukraine’s severe budget constraints and its need to bargain with partners for support, which demanded Kyiv’s immediate focus and prevented it from planning beyond the war itself.
For any long-term rearmament strategy to work, Ukraine must first address its own challenges, particularly manpower shortages and force quality. Ukraine’s ability to recruit, train, rotate, and retain troops has been stretched thin by the attritional nature of the war, laying bare the difficulty of forging a resilient, sustainable defense posture while under fire. A multiyear planning framework that links Ukraine’s vision for its future military posture explicitly to realistic funding streams would help the country begin creating the infrastructure for a pipeline of reserve soldiers.
Ukrainian forces must remain the first and decisive line of defense in such a plan. A multinational troop deployment, focused on strengthening Ukraine’s staff planning capacity, recruitment and training pipelines, logistics, and situational awareness rather than the vague task of “reassurance,” should function as one layer in a wider security architecture designed to reinforce, rather than substitute for, Ukrainian forces.
Europe must now help Ukraine shift from survival to long-term force regeneration.
Elements of a long-term planning framework already exist. NATO, the EU, the Ukraine Defense Contact Group, and U.S. European Command have already launched a patchwork of initiatives focused on forecasting Ukraine’s military needs beyond the immediate battlefield. But these well-intentioned efforts remain loosely connected, underresourced, and politically secondary to day-to-day warfighting. Moreover, these planning groups are not connected to a wider European strategy for long-term financing and postwar security guarantees. Ideally, all these initiatives would be brought under a single institutional roof, with a dedicated staff overseen by a steering group of senior military and civilian officials from Ukraine and key partner nations. The group should develop a coherent long-term vision for the Ukrainian armed forces that can inform decisions on funding, acquisitions, training, and reforms. It should also arbitrate between the competing national industrial interests of Kyiv’s many partners, for example, by helping Ukraine’s air force select one major Western fighter jet to procure rather than a costly and inefficient collection of disparate aircraft from partners.
This new group should also bolster Ukraine’s industrial base and integrate its production and supply chains with those of Europe. The shift from donating equipment to financing production, pioneered in 2024 by Denmark and emulated by others since, has proved to be one of the most effective ways to translate European resources into Ukrainian combat power. By funding Ukrainian manufacturers rather than deliveries from abroad, European countries give Kyiv flexibility to prioritize urgent needs, shorten supply chains, and sustain output even as battlefield conditions change. And for European countries with limited defense-industrial bases or depleted stockpiles, direct financing offers a way to contribute without waiting for domestic production to ramp up. Such a policy should be part of a larger strategy to build Ukraine’s long-term capacity, with predictable multiyear funding that allows Ukrainian manufacturers to scale production sustainably.
Joint defense production and joint ventures on European NATO territory would also benefit Kyiv and its partners. Ukrainian firms would secure safer operating conditions and access to capital, labor, and infrastructure that are difficult to sustain in wartime, and European ministries of defense would accrue the hard-won battlefield insights of Ukrainian defense manufacturers. Denmark’s “Build With Ukraine” initiative, for example, has allowed a Ukrainian rocket and drone-fuel manufacturer to establish operations on Danish soil. The United Kingdom followed suit by concluding an agreement with Kyiv to produce Ukrainian-designed interceptor drones, the first Ukrainian combat system licensed for production in a NATO country. The EU’s new Security Action for Europe (SAFE) defense loan facility, designed to mobilize large-scale investment in European defense production and encourage participation by Ukrainian firms, could further deepen Kyiv’s defense-industrial integration with allies on the continent.
Kyiv and its European partners have already overcome a number of bureaucratic and legal obstacles to defense industrial cooperation, but more work needs to be done. Europe’s defense procurement landscape remains fragmented, with differing national priorities for military acquisitions and export control rules, frictions over intellectual property rights, and risk-averse, often protectionist contracting practices preventing rapid co-production. Unless these barriers are addressed, European-Ukrainian defense-industrial cooperation will remain stunted.
The $390 billion question
All these efforts ultimately hinge on Europe’s ability to fund them. As the United States recedes from its traditional leadership role, Europeans have not yet matched their declared objectives on Ukraine with the financial resources required to achieve them. At the European Council meeting in December, leaders agreed to jointly borrow money to provide Ukraine with more than $100 billion in support, putting on indefinite hold a more ambitious plan to use Russia’s immobilized sovereign assets. That sum should be enough to keep Ukraine afloat for the next year or two but is hardly a sustainable solution. Ukraine and its partners need predictable, codified multiyear commitments, embedded in national budgets and European financing instruments, that lock in military assistance, industrial investment, and training over time.
According to estimates by The Economist, Ukraine will need close to $390 billion in combined budget support and military assistance between 2026 and 2029, including roughly $50 billion a year to cover Kyiv’s budget deficit. Meeting this figure would require European NATO members to roughly double their current level of Ukraine-related support, from about 0.2 percent of GDP to around 0.4 percent. That may be a tough sell in an era of tight budgets, but the alternative is a degradation of Ukrainian combat power that leaves the rest of Europe much more vulnerable.
At the World Economic Forum in Davos this month, Ukrainian President Volodymyr Zelensky urged Europeans to “stand up for yourself” and break what he described as the continent’s dependence on Washington’s lead. Many leaders felt unjustly admonished. Already, the coalition of the willing is beginning to adopt the habits of a more formidable security apparatus: regular detailed military exchanges among Europeans, the construction of a new command-and-control framework outside NATO, and early efforts to coordinate force generation and sustainment among a core group of willing states. But Europe’s broader rearmament drive is still largely unfolding within NATO frameworks. To become truly strategically self-reliant, the continent will need to develop the capacity to plan, command, and sustain operations at scale and to anchor Ukraine’s security in a long-term rearmament strategy that does not rely on the shifting preferences of Washington. Europe has begun to organize itself for a new era. Whether that effort succeeds will depend on its capacity to sustain Ukraine’s defense.
Eric Ciaramella is a Senior Fellow in the Russia and Eurasia program at the Carnegie Endowment for International Peace and was previously Deputy National Intelligence Officer for Russia and Eurasia at the National Intellihence Council.
Sophia Besch is a Senior Fellow in the Europe Program at the Carnegie Endowment for International Peace and an Adjunct Lecturer at the Johns Hopkins University School of Advanced International Studies.
Nhận xét
Đăng nhận xét