Mariana Mazzucato
Điều này đã từng hiệu quả với nước Mỹ trước đây, nhưng cách tiếp cận của Trump hoàn toàn sai lầm
Một nhà máy thép ở Blytheville, Arkansas, tháng 3 năm 2025 - Karen Pulfer / Reuters
Trong nhiều thập kỷ, nhiều nhà hoạch định chính sách của Mỹ đã nói như Thomas Jefferson nhưng lại hành động như Alexander Hamilton. Jefferson, ngoại trưởng đầu tiên và tổng thống thứ ba của Hoa Kỳ, ủng hộ chính phủ hạn chế; Hamilton, bộ trưởng tài chính đầu tiên, lập luận ủng hộ sự hỗ trợ tích cực của nhà nước đối với các ngành công nghiệp mới nổi. Lời lẽ chính trị ở Washington, ca ngợi thị trường tự do và sự can thiệp tối thiểu của nhà nước, là của Jefferson. Nhưng thực tế lại là của Hamilton: chính phủ đầu tư vào các dự án thúc đẩy khả năng cạnh tranh và đổi mới của Hoa Kỳ. Có rất nhiều ví dụ. Bắt đầu từ năm 1958, Bộ Quốc phòng đã tài trợ cho nghiên cứu dẫn đến sự ra đời của Internet, và các cơ quan công cộng khác là nguồn gốc của tất cả các công nghệ hiện có trong điện thoại thông minh, bao gồm GPS, màn hình cảm ứng và Siri của Apple. Các khoản đầu tư của Viện Y tế Quốc gia (NIH), tổng cộng hàng trăm tỷ đô la trong nhiều năm, đã tạo ra toàn bộ các ngành công nghiệp dược phẩm.
Động lực này là điều mà tôi đã ghi lại trong cuốn sách năm 2013 của mình, "Nhà nước Doanh nhân", và sau đó trong một bài báo trên Foreign Affairs năm 2015, "Nhà nước Đổi mới". Chính phủ liên bang sẵn sàng chấp nhận rủi ro mà vốn tư nhân không thể và đủ kiên nhẫn để tài trợ cho nghiên cứu kéo dài hàng thập kỷ. Chính phủ đủ tầm nhìn xa để xây dựng thị trường đi đầu trong đổi mới. Chính phủ hiểu rằng chỉ có vốn công cộng kiên nhẫn, dài hạn mới có thể hấp thụ sự bất ổn của nghiên cứu mang tính đột phá; các nhà đầu tư tư nhân, bị ràng buộc bởi lợi nhuận hàng quý, thường xuyên đầu tư không đủ vào chính những đột phá thúc đẩy tăng trưởng bền vững.
Trong phần lớn bốn thập kỷ qua, bình luận kinh tế chính thống phần lớn đã bỏ qua vai trò ổn định quan trọng mà nhà nước đóng. Các chính quyền và nhà hoạch định chính sách liên tiếp của cả hai đảng đều bác bỏ các công cụ của chính sách công nghiệp là không hiệu quả về kinh tế hoặc đáng ngờ về mặt chính trị, ngay cả khi sự đổi mới do chính phủ dẫn đầu chưa bao giờ biến mất. Kết quả là một nền kinh tế trong đó nhà nước vẫn đóng vai trò trung tâm trong việc tạo ra giá trị, nhưng lợi ích lại quá dễ dàng bị tư nhân hóa. Các thể chế được thiết kế để định hướng, thiết kế các hợp đồng công tư và giám sát hiệu suất đã bị suy yếu. Không có thỏa thuận chung nào được hình thành buộc các công ty nhận được sự hỗ trợ của nhà nước phải tái đầu tư lợi nhuận và cung cấp quyền tiếp cận với giá cả phải chăng. Công chúng tài trợ cho các rủi ro nhưng không đảm bảo được lợi nhuận vốn chủ sở hữu cũng như quyền tiếp cận với giá cả phải chăng đối với những đổi mới mà thuế của họ tạo ra. Thay vào đó, các nhà đầu tư tư nhân đã thu được phần thưởng. Hiện nay, chính sách công nghiệp đã trở lại vị trí trung tâm. Tổng thống Joe Biden là người đầu tiên phá bỏ điều cấm kỵ về chính sách công nghiệp với một loạt các biện pháp lập pháp được thiết kế để thúc đẩy đầu tư tư nhân vào chất bán dẫn, năng lượng sạch và sản xuất tiên tiến. Nhưng chính quyền của ông đã mở rộng năng lực sản xuất mà không đảm bảo rằng những lợi ích đó đến được với người lao động một cách rộng rãi hơn, và sự thất bại trong việc chuyển đổi đầu tư của chính phủ thành sự thịnh vượng chung đã góp phần vào chiến thắng của Tổng thống Donald Trump vào năm 2024.
Chính quyền Trump cũng đã áp dụng chính sách công nghiệp, nhưng lại thực hiện theo những cách sai lầm. Thay vì tổ chức chính sách xung quanh các nhiệm vụ—các mục tiêu công cộng rõ ràng xác định vấn đề cần giải quyết và kết quả cần đạt được—và sau đó điều chỉnh các công cụ của nhà nước để đạt được mục tiêu đó, chính quyền này lại coi chính sách công nghiệp như một loạt các thỏa thuận ngành cần được ký kết và công bố. Họ đã loại bỏ các điều kiện đối với sự hỗ trợ của chính phủ dành cho ngành công nghiệp tư nhân, những điều kiện có thể đảm bảo việc chia sẻ lợi ích cho xã hội. Chính phủ đã nắm giữ 10% cổ phần trong nhà sản xuất chất bán dẫn Intel với khoản tài trợ 5,7 tỷ đô la từ Đạo luật CHIPS; 15% cổ phần trong công ty khai thác và chế biến đất hiếm MP Materials với khoản đầu tư 400 triệu đô la; 5% cổ phần trong Lithium Americas, công ty đang phát triển dự án lithium Thacker Pass ở Nevada, thông qua việc tái cấu trúc khoản vay; và một "cổ phần vàng" trong U.S. Steel, trao cho chính phủ quyền phủ quyết vĩnh viễn đối với việc di dời trụ sở chính và chuyển sản xuất ra nước ngoài. Nhưng họ đang sử dụng những cổ phần chưa từng có này không phải để định hướng chiến lược hay đảm bảo giá trị công cộng mà để thu lợi nhuận một cách hồi tố.
Chính sách công nghiệp sẽ thất bại, cả về kinh tế và chính trị, trừ khi nó được tổ chức xung quanh các nhiệm vụ rõ ràng nhằm tạo ra giá trị công cộng. Sự định hướng và kỷ luật là cần thiết để hướng dẫn đầu tư, đổi mới, quy định và mua sắm công hướng tới những kết quả mà người dân có thể thấy trong cuộc sống của họ. Và việc thực hiện một nhiệm vụ đòi hỏi các thể chế có năng lực với chuyên môn để thiết kế hợp đồng, phối hợp giữa các bộ phận và học hỏi từ kết quả. Nó đòi hỏi các điều kiện ràng buộc đối với sự hỗ trợ của chính phủ để đảm bảo rằng các công ty nhận được sự hỗ trợ đó tái đầu tư chứ không phải bòn rút, trả lương và đào tạo tốt hơn thay vì chạy đua xuống đáy, và sản xuất hàng hóa và dịch vụ giá cả phải chăng thay vì tham gia vào việc định giá độc quyền. Khi nhà nước xã hội hóa rủi ro thông qua tài trợ công, công chúng phải được chia sẻ lợi ích.
Ý thức về sứ mệnh
Phải mất 400.000 người để đưa Hoa Kỳ lên mặt trăng vào năm 1969, hầu hết trong số họ làm việc trong khu vực tư nhân. Chính phủ đã định hướng bằng cách nêu rõ một sứ mệnh rõ ràng và thiết kế các hợp đồng mua sắm xúc tác cho sự đổi mới. Nhà nước đóng vai trò là người định hình thị trường, một nhà đầu tư chấp nhận rủi ro mà vốn tư nhân tránh né, kiên nhẫn trong suốt chu kỳ phát triển dài và tạo ra nhu cầu một cách chiến lược. Kết quả không chỉ là cuộc đổ bộ lên mặt trăng của Apollo, mà còn là GPS, màn hình cảm ứng, sữa công thức cho trẻ sơ sinh, vật liệu cách nhiệt nhà ở và điện thoại có camera—tất cả đều là những đổi mới của khu vực tư nhân đã mang lại lợi ích cho công chúng.
Mặc dù sự can thiệp của thị trường trở nên ít phổ biến hơn trong những thập kỷ tiếp theo, sự đổi mới do chính phủ Hoa Kỳ dẫn đầu chưa bao giờ biến mất. Ví dụ, từ năm 2018, Cơ quan Dự án Nghiên cứu Tiên tiến Quốc phòng (DARPA) của Lầu Năm Góc đã đầu tư hơn 2 tỷ đô la thông qua chiến dịch "AI Next" của mình, giúp thúc đẩy đáng kể kiến trúc và kỹ thuật làm nền tảng cho các hệ thống AI hiện nay. Và mô hình DARPA đã được Bộ Năng lượng và Bộ Y tế, cùng nhiều bộ khác, mô phỏng theo.
Tuy nhiên, các chương trình như vậy đã không mang lại lợi ích đầy đủ cho người dân Mỹ, những người chưa bao giờ nhận được phần thưởng tương xứng với những khoản đầu tư rủi ro mà họ đã tài trợ. Hãy xem xét chương trình cho vay của Bộ Năng lượng dưới thời chính quyền Obama. Công ty năng lượng mặt trời Solyndra đã nhận được khoản bảo lãnh cho vay 535 triệu đô la và bị phá sản. Tesla, khi đó là công ty xe điện Tesla Motors, đã nhận được khoản vay 465 triệu đô la và trả lại vào năm 2013, sớm hơn chín năm. Giữa thời điểm giải ngân và trả nợ, giá cổ phiếu của Tesla đã tăng từ 17 đô la lên 93 đô la. Nếu chính phủ đã nắm giữ cổ phần khi Tesla thành công, lợi nhuận đó sẽ đủ để bù đắp khoản lỗ của Solyndra nhiều lần và tài trợ cho các khoản đầu tư tiếp theo vào đổi mới và cơ sở hạ tầng năng lượng sạch. Nhưng chính quyền đã không đưa ra yêu cầu nào như vậy. Họ đã bỏ qua logic đầu tư mà bất kỳ nhà đầu tư thông minh nào cũng nhận ra: một số khoản đầu tư thất bại, nhưng lợi nhuận từ những khoản đầu tư thành công sẽ tài trợ cho vòng đầu tư tiếp theo.
Chính sách công nghiệp của Biden đã mang lại những kết quả cụ thể hơn, bao gồm các khoản đầu tư tư nhân đáng kể vào sản xuất. Với Đạo luật CHIPS và Khoa học, Đạo luật Giảm lạm phát và Đạo luật Đầu tư Cơ sở hạ tầng và Việc làm, đầu tư chiến lược của chính phủ vào chuỗi cung ứng chất bán dẫn, năng lượng sạch và sản xuất tiên tiến đã tạo ra hơn 200 tỷ đô la đầu tư tư nhân và tạo ra hơn 80.000 việc làm. Các dự án và việc làm được phân bổ khắp các cộng đồng trên toàn quốc, bao gồm nhiều khu vực thường không thu hút chi tiêu chính sách công nghiệp liên bang và từ lâu đã bị bỏ lại phía sau trong lợi ích từ tăng trưởng công nghệ cao.
Khi nhà nước xã hội hóa rủi ro thông qua tài trợ công cộng, công chúng phải được chia sẻ lợi ích.
Năm 2022, việc thông qua Đạo luật CHIPS và Khoa học, và kỳ vọng về các ưu đãi sản xuất liên bang đáng kể để xây dựng lại năng lực sản xuất chất bán dẫn trong nước, đã khuyến khích Công ty Sản xuất Chất bán dẫn Đài Loan (TSMC) đầu tư 40 tỷ đô la vào Arizona - khoản đầu tư trực tiếp nước ngoài lớn nhất trong lịch sử Hoa Kỳ. Biden cũng duy trì thuế quan của nhiệm kỳ đầu tiên của Trump và tăng thuế đối với xe điện, chất bán dẫn và pin mặt trời sản xuất ở nước ngoài, liên kết rõ ràng các biện pháp bảo hộ với đầu tư sản xuất. Đây là chính sách công nghiệp ở quy mô chưa từng thấy kể từ thời kỳ huy động công nghiệp sau chiến tranh, khi chính phủ liên bang sử dụng mua sắm quy mô lớn, lập kế hoạch và đầu tư công cộng để mở rộng năng lực sản xuất và xây dựng các ngành công nghiệp chiến lược một cách nhanh chóng.
Quan trọng hơn, cách tiếp cận của Biden cũng đặt ra một câu hỏi mà các phiên bản chính sách công nghiệp trước đây chưa từng đề cập: người dân Mỹ sẽ được lợi gì? Ngoài việc hưởng lợi từ sự đổi mới, họ sẽ cảm nhận được những lợi ích nào ngay lập tức? Ví dụ, trong quá trình ký kết hợp đồng theo Đạo luật CHIPS, Bộ Thương mại đã đưa ra các điều khoản nhằm hạn chế việc rút vốn, giới hạn việc chuyển hướng hỗ trợ công cộng vào việc mua lại cổ phiếu và các khoản thanh toán cho cổ đông khác, và đảm bảo lợi ích công cộng, bao gồm các cam kết liên quan đến tiêu chuẩn lao động, chương trình đào tạo nghề và chăm sóc trẻ em cho công nhân xây dựng, cùng với các cơ chế chia sẻ lợi nhuận, theo đó các công ty được yêu cầu chia sẻ lợi nhuận bất ngờ với người đóng thuế, và cơ chế thu hồi, cho phép chính phủ thu hồi các khoản trợ cấp nếu doanh nghiệp không đáp ứng các cam kết.
Chính quyền Biden đã ngầm thừa nhận rằng tài chính công không nên là một khoản chuyển giao không điều kiện từ người dân Mỹ cho các công ty tư nhân. Nó có thể và phải là một công cụ để định hình các kết quả lớn hơn, đảm bảo rằng các công ty nhận được hỗ trợ công cộng tái đầu tư vào năng lực sản xuất, nâng cao tiêu chuẩn cho người lao động và cung cấp những đổi mới giúp giảm giá thành và tăng khả năng chống chịu cho các hộ gia đình.
Tuy nhiên, thử nghiệm của Biden cũng cho thấy lý do tại sao chính sách công nghiệp không thể chỉ được đánh giá dựa trên các thông báo đầu tư. Cách tiếp cận này có những hạn chế nghiêm trọng. Chính sách tập trung vào sản xuất của chính quyền không nhận ra cách phân bổ việc làm giữa các lĩnh vực khác nhau. Các nhà máy sản xuất chất bán dẫn đòi hỏi vốn đầu tư rất lớn, nhưng tự động hóa có nghĩa là sản xuất sẽ không bao giờ còn là lĩnh vực thu hút nhiều lao động như trước đây. Cơ sở trị giá 40 tỷ đô la của TSMC ở Arizona chỉ tạo ra 6.000 việc làm. Một chiến lược tập trung vào sản xuất vật chất không chú trọng đầy đủ đến các lĩnh vực mà hầu hết người Mỹ làm việc, bao gồm bán lẻ, chăm sóc sức khỏe, giáo dục và dịch vụ chăm sóc.
Quan trọng hơn, mở rộng sản xuất không giống như phân phối sự thịnh vượng. Đạo luật CHIPS liên quan đến năng lực sản xuất chất bán dẫn, chứ không phải liệu người Mỹ có đủ khả năng mua thiết bị điện tử hay không. Đạo luật Giảm lạm phát trợ cấp sản xuất năng lượng sạch, chứ không phải hóa đơn tiền điện của các hộ gia đình. NIH đầu tư khoảng 40 tỷ đô la mỗi năm vào nghiên cứu tạo ra thuốc và những tiến bộ công nghệ sinh học, nhưng người Mỹ lại không đủ khả năng mua những loại thuốc mà họ đã tài trợ cho việc phát triển. Đảng Dân chủ thất bại trong cuộc bầu cử năm 2024 một phần vì người dân Mỹ chưa cảm nhận được lợi ích của chính sách công nghiệp. Các gia đình phải đối mặt với lạm phát trong thực phẩm, nhà ở và chăm sóc sức khỏe, và mối liên hệ giữa tạo ra của cải và sự thịnh vượng thực tế vẫn còn yếu.
Mô hình khai thác
Trump hiện đang sử dụng các công cụ chính sách công nghiệp như cổ phần, thuế quan và đầu tư có điều kiện, nhưng thiếu sự nhất quán chiến lược hoặc năng lực thể chế cần thiết để làm cho các công cụ đó hiệu quả. Việc nắm giữ cổ phần có thể đảm bảo lợi nhuận công cộng từ đầu tư công. Thuế quan có thể bảo vệ các ngành công nghiệp non trẻ. Hỗ trợ có điều kiện có thể định hướng hành vi của doanh nghiệp hướng tới mục tiêu công cộng. Tuy nhiên, dưới thời Trump, những công cụ này được sử dụng không phải như một phần của chiến lược kinh tế quốc gia mà chủ yếu là phương tiện để tạo đòn bẩy và thể hiện quyền lực.
Hãy xem xét trường hợp của Intel. Chính phủ đã giành được 10% cổ phần trong công ty không phải vì đã giúp tạo ra Intel—công ty được thành lập năm 1968 và được hưởng lợi từ hàng thập kỷ hợp đồng và mua sắm của DARPA—mà bằng cách chuyển đổi các khoản trợ cấp theo Đạo luật CHIPS mà Intel đã được hứa hẹn thành cổ phần. Tệ hơn nữa, khoản đầu tư 5,7 tỷ đô la của chính phủ đi kèm với cổ phiếu không có quyền biểu quyết: chính phủ phải bỏ phiếu theo khuyến nghị của hội đồng quản trị Intel, loại bỏ bất kỳ sự giám sát hoặc định hướng chiến lược có ý nghĩa nào. Khoản đầu tư này ngăn cản Intel tách riêng mảng kinh doanh sản xuất chip không có lợi nhuận. Đây là việc bóc lột giá trị một cách hồi tố từ một công ty mà nhà nước đã giúp xây dựng. Thay vì tài trợ cho thế hệ đổi mới tiếp theo, chính phủ chỉ đơn giản là sử dụng quyền sở hữu để thu lợi nhuận trong khi hạn chế chiến lược kinh doanh của công ty.
Điều đáng lo ngại hơn là những gì đã bị loại bỏ trong quá trình đàm phán lại. Theo các điều khoản sửa đổi của chính quyền Trump, cam kết tự nguyện năm năm của Intel về việc từ bỏ mua lại cổ phiếu đã bị hủy bỏ, cũng như các tiêu chuẩn lao động yêu cầu hợp tác với công đoàn, cam kết 150 triệu đô la cho chương trình đào tạo nghề và các điều khoản chăm sóc trẻ em cho công nhân xây dựng. Các điều khoản chia sẻ lợi nhuận cũng bị loại bỏ, cũng như các điều khoản thu hồi vốn. Như Thượng nghị sĩ Massachusetts Elizabeth Warren đã nói, các nhà máy sản xuất được hỗ trợ “thậm chí không cần phải được xây dựng ở Mỹ”. Những gì còn lại chỉ là sự bóc lột, với rất ít lợi ích cho người lao động, cộng đồng hoặc ngân sách công cộng.
Mô hình này không chỉ giới hạn ở Intel. Trump đã gọi Đạo luật CHIPS là “một điều tồi tệ, vô cùng tồi tệ” và thúc giục Quốc hội “hủy bỏ nó”. Chính quyền của ông ta dự định cắt giảm 497 việc làm tại Viện Tiêu chuẩn và Công nghệ Quốc gia, cơ quan giám sát việc thực hiện Đạo luật CHIPS. Tuy nhiên, đồng thời ông ta lại tìm cách sở hữu cổ phần trong chính các công ty mà luật này tài trợ—tư nhân hóa lợi nhuận trong ngắn hạn, trong khi phá bỏ năng lực thể chế đã tạo điều kiện cho sự đổi mới của Mỹ ngay từ đầu. Logic ở đây là khai thác mà không tạo ra giá trị: chiếm cổ phần trong các công ty được xây dựng bằng hàng thập kỷ đầu tư công, trong khi cắt giảm ngân sách của các cơ quan sẽ tạo ra thế hệ những nhà đổi mới tiếp theo.
Việc sở hữu cổ phần cũng tạo ra cơ hội thao túng thị trường, vì các thông báo của chính phủ có thể làm giá cả biến động mạnh. Khi tin tức về việc chính phủ dự định nắm giữ cổ phần trong Lithium Americas được công bố, giá cổ phiếu đã tăng 95% chỉ trong một ngày. Trong khi đó, những người lao động mà công sức và thuế của họ đã tài trợ cho các khoản đầu tư công ban đầu lại không nhận được gì.
Thuế quan cũng tuân theo logic tương tự. Thay vì gắn liền với một kế hoạch mạch lạc để xây dựng năng lực sản xuất trong nước, chúng lại hoạt động như những con bài mặc cả trong các cuộc đàm phán song phương. Chúng thường nhắm vào các mặt hàng mà Hoa Kỳ không thể dễ dàng sản xuất trong nước, làm tăng chi phí mà không tạo ra năng lực sản xuất. Hiệp hội Công nghệ Tiêu dùng ước tính rằng điện thoại thông minh sẽ có giá cao hơn 213 đô la mỗi thiết bị theo mức thuế quan mà Trump đề xuất đối với Trung Quốc. Giá cà phê đạt mức kỷ lục 8,41 đô la mỗi pound vào tháng 7, tăng 33% so với năm trước, trước khi có các miễn trừ đối với các mặt hàng mà, như Trump thừa nhận, “không thể sản xuất trong nước”. Thuế quan đối với dược phẩm sẽ ảnh hưởng đến chuỗi cung ứng vốn đã căng thẳng, làm tăng giá hoặc giảm nguồn cung. Số lượng việc làm trong ngành sản xuất tại Hoa Kỳ đã giảm hơn 40.000 việc làm kể từ tháng Tư—ngược lại với những gì thuế quan được cho là sẽ đạt được.
Điều tồi tệ nhất là chính quyền đã làm suy yếu chính các cơ quan chịu trách nhiệm về vai trò lãnh đạo công nghệ của Hoa Kỳ. Trump đang nhắm vào các phòng thí nghiệm nghiên cứu, các trường đại học và cơ sở hạ tầng thể chế của sự đổi mới của Mỹ. Tại Phòng thí nghiệm Năng lượng Tái tạo Quốc gia—phòng thí nghiệm hàng đầu của Bộ Năng lượng về nghiên cứu, phát triển và triển khai năng lượng tái tạo và hiệu quả năng lượng—việc cắt giảm nhân lực được thúc đẩy bởi các đề xuất cắt giảm ngân sách, khiến khoảng một phần ba số nhân viên có nguy cơ bị sa thải. Ngoài ra, chính quyền đã tiến hành chấm dứt 321 khoản tài trợ hỗ trợ 223 dự án năng lượng, hủy bỏ hơn 7 tỷ đô la tài trợ từ nhiều văn phòng thuộc Bộ Năng lượng.
Việc phá hoại sự đổi mới của Mỹ này không chỉ giới hạn trong lĩnh vực dân sự. Ngay cả khi Trump kêu gọi tăng chi tiêu quốc phòng lên mức kỷ lục, ngân sách khoa học và công nghệ của Bộ Quốc phòng – các khoản chi cho nghiên cứu cơ bản và ứng dụng – lại đối mặt với đề xuất cắt giảm 10%, từ 21,3 tỷ đô la xuống còn 19,2 tỷ đô la.
Các hành động của Trump minh họa một mô hình khác biệt: các công cụ chính sách công nghiệp được sử dụng mà không có mục đích công cộng rõ ràng, nằm ngoài bất kỳ khuôn khổ nào liên kết đầu tư với các kết quả có thể đo lường được. Chúng được triển khai mà không có các điều khoản ràng buộc yêu cầu các công ty nhận được hỗ trợ công cộng phải tái đầu tư, cải thiện tiêu chuẩn cho người lao động, mở rộng khả năng tiếp cận với giá cả phải chăng và chia sẻ lợi nhuận khi các dự án thành công. Đây không phải là một nhà nước khởi nghiệp định hình thị trường hướng tới sự thịnh vượng chung. Đây là một nhà nước tuyên bố hưởng lợi từ và có quyền kiểm soát các công ty được hỗ trợ công khai vì lợi ích của các nhà đầu tư tư nhân và các lợi ích có liên quan đến chính trị, sau khi người đóng thuế đã gánh chịu rủi ro.
Mang lại sự thịnh vượng
Các biện pháp mà Trump đã ban hành sẽ không tạo ra các hệ thống công cộng mạnh mẽ, được trang bị đầy đủ nguồn lực cần thiết để thúc đẩy đổi mới, tạo ra sự thịnh vượng rộng khắp. Các công cụ chính sách công nghiệp có thể rất mạnh mẽ, nhưng chỉ khi chúng được lồng ghép vào các thể chế có năng lực và được sử dụng để giải quyết vấn đề chứ không chỉ đơn thuần là thưởng cho những người có đặc quyền tiếp cận.
Nếu chính sách công nghiệp muốn mang lại lợi ích cho người dân Mỹ, chính quyền Trump phải yêu cầu sự kỷ luật từ các bên nhận tài trợ theo Đạo luật CHIPS. Nếu tổng thống muốn đảm bảo một thỏa thuận tốt cho người đóng thuế, thì cách tiếp cận hiện tại – trong đó nhà nước nắm giữ cổ phần thụ động mà không có quyền biểu quyết, không có điều kiện và không có yêu cầu tái đầu tư – sẽ không đủ.
Trump nói lên những bất bình của tầng lớp lao động. Chính sách công nghiệp có thể mang lại lợi ích cho những cử tri đó, nhưng chỉ khi các hợp đồng yêu cầu đầu tư công phải chuyển thành mức lương tốt hơn và các nhu yếu phẩm giá cả phải chăng hơn, chứ không chỉ là giá cổ phiếu cao hơn. Việc đặt ra các điều kiện đối với sự hỗ trợ của chính phủ không phải là thêm thủ tục hành chính rườm rà. Đó là cơ chế tạo ra giá trị công cộng.
Nhiệm vụ hiện nay không phải là từ bỏ chiến lược công nghiệp, mà là làm cho nó hoạt động hiệu quả cho người dân Mỹ.
Một chiến lược công nghiệp hiệu quả phải tạo ra sự giàu có thông qua đầu tư công được định hướng bởi những mục tiêu lớn mang tính đột phá, những nhiệm vụ đặt ra các mục tiêu công cộng rõ ràng được xác định bởi vấn đề cần giải quyết và kết quả cần đạt được. Điều đó có thể có nghĩa là xây dựng một hệ thống năng lượng sạch bền vững giúp giảm hóa đơn, đảm bảo thuốc men giá cả phải chăng từ các đổi mới y sinh học được tài trợ công khai, hoặc đổi mới cơ sở hạ tầng thiết yếu để các dịch vụ cơ bản đáng tin cậy và dễ tiếp cận. Vấn đề không phải là tăng lợi nhuận trong một lĩnh vực cụ thể, mà là sử dụng các đòn bẩy của nhà nước, tài chính, mua sắm, quy định và tiêu chuẩn, để xúc tác đổi mới và hướng nó đến những kết quả mà người dân có thể thấy và cảm nhận.
Nhiệm vụ hiện nay không phải là từ bỏ chiến lược công nghiệp, mà là làm cho nó hoạt động hiệu quả cho người dân Mỹ. Một số điều kiện, chẳng hạn như giới hạn giá đối với các loại thuốc được phát triển bằng nguồn tài trợ của NIH, sẽ giúp các gia đình có đủ khả năng chi trả cho các đổi mới được tài trợ công khai. Các thỏa thuận chia sẻ lợi nhuận, chẳng hạn như cổ phần, tiền bản quyền và phí cấp phép, có thể thu được lợi nhuận mà chính phủ có thể tái đầu tư. Các hạn chế đối với việc mua lại cổ phiếu có thể ngăn chặn việc hỗ trợ công cộng bị chuyển hướng sang chi trả cho cổ đông, khuyến khích các công ty tái đầu tư vào năng lực sản xuất và khả năng. Và các yêu cầu về tiền lương có thể đảm bảo rằng tiền công mang lại lợi ích cho người lao động.
Sự khác biệt thực sự ở Washington không còn nằm giữa tư tưởng Jefferson và thực tiễn Hamilton nữa. Đó là giữa một nhà nước khởi nghiệp xây dựng năng lực và tạo ra giá trị công cộng và một nhà nước phân phát trợ cấp, thưởng cho các nhà đầu tư tư nhân và các lợi ích có liên quan đến chính trị với chi phí của người đóng thuế, và làm suy yếu chính những thể chế mà sự thịnh vượng lâu dài phụ thuộc vào đó. Dấu hiệu của một "thỏa thuận tốt" không phải là một khoản cổ phần gây chú ý hay một mức thuế quan mới. Vấn đề đặt ra là liệu các công cụ công cộng có đang được sử dụng để xây dựng năng lực sản xuất và khả năng phục hồi kinh tế hay không, và liệu sự hỗ trợ của chính phủ có gắn liền với những kết quả quan trọng đối với các hộ gia đình lao động hay không.
Việc công bố một khoản đầu tư không giống như việc mang lại sự thịnh vượng. Để chiến lược công nghiệp thành công, các nhà hoạch định chính sách Hoa Kỳ phải điều chỉnh tài chính, mua sắm, quy định và đổi mới sao cho phù hợp với các mục tiêu công cộng cụ thể. Và sau đó, họ phải xây dựng các chính sách với các điều khoản có thể thực thi, dẫn đến mức lương tốt hơn, khả năng chi trả hợp lý hơn và lợi nhuận có thể được tái đầu tư vào các đổi mới trong tương lai—đảm bảo rằng khi chính phủ đầu tư, công chúng cũng được hưởng lợi.
Mariana Mazzucato là Giáo sư tại Đại học College London, giám đốc sáng lập của Viện Đổi mới và Mục đích Công cộng thuộc Đại học College London, và là tác giả của cuốn sách "Mission Economy: A Moonshot Guide to Changing Capitalism".
https://www.foreignaffairs.com/united-states/making-industrial-strategy-great-again
***
Making Industrial Strategy Great Again
It Has Worked for America Before, but Trump’s Approach Is All Wrong
A steel factory in Blytheville, Arkansas, March 2025 - Karen Pulfer / Reuters
For decades, many U.S policymakers have talked like Thomas Jefferson while acting like Alexander Hamilton. Jefferson, the United States’ first secretary of state and third president, championed limited government; Hamilton, its first treasury secretary, argued for active state support of emerging industries. The political rhetoric in Washington, extolling free markets and minimal state intervention, has been Jefferson’s. The reality has been Hamilton’s: the government invested in projects that drove U.S. competitiveness and innovation. Examples abound. Beginning in 1958, the Department of Defense funded the research that led to the Internet, and other public agencies were the source of all the technology now found in smartphones, including GPS, touchscreens, and Apple’s Siri. Investments by the National Institutes of Health (NIH), totaling hundreds of billions of dollars over many years, created entire pharmaceutical industries.
This dynamic is what I documented in my 2013 book, The Entrepreneurial State, and later in a 2015 Foreign Affairs article, “The Innovative State.” The federal government was willing to take risks that private capital would not and was patient enough to fund decades-long research. It was far-sighted enough to build markets at the forefront of innovation. The government understood that only patient, long-term public capital could absorb the uncertainty of transformational research; private investors, beholden to quarterly returns, systematically underinvest in precisely the breakthroughs that drive sustained growth.
For much of the last four decades, mainstream economic commentary largely ignored the key stabilizing role the state played. Successive administrations and policymakers in both parties dismissed the tools of industrial policy as economically inefficient or politically suspect, even as government-led innovation never went away. The result was an economy in which the state remained central to value creation, but the gains were too easily privatized. The institutions that were meant to set direction, design public-private contracts, and monitor performance were allowed to weaken. No mutual bargain materialized that compelled firms receiving public support to reinvest share returns and deliver affordable access. The public funded the risks but secured neither equity returns nor affordable access to the innovations their taxes created. Instead, private investors captured the rewards.
Now, industrial policy has returned to center stage. President Joe Biden first broke the industrial policy taboo with a series of legislative measures designed to catalyze private investment in semiconductors, clean energy, and advanced manufacturing. But his administration expanded productive capacity without ensuring that the gains reached working people more broadly, and this failure to translate government investment into shared prosperity contributed to President Donald Trump’s victory in 2024.
The Trump administration, too, has embraced industrial policy, but is pursuing it in all the wrong ways. Instead of organizing policy around missions—explicit public goals that define the problem to be solved and the outcomes to be delivered—and then aligning the state’s tools to get there, it has treated industrial policy as a set of sector deals to be cut and announced. It has stripped away conditions on government support for private industry that could ensure the socialization of rewards. The government has taken a ten percent stake in the semiconductor manufacturer Intel for $5.7 billion in CHIPS Act funding; a 15 percent stake in the rare-earth mining and processing company MP Materials for a $400 million investment; a five percent stake in Lithium Americas, the company developing the Thacker Pass lithium project in Nevada, through loan restructuring; and a “golden share” in U.S. Steel, granting the government permanent veto power over headquarters relocation and production offshoring. But it is using these unprecedented equity stakes not to steer strategy or secure public value but to extract value retroactively.
Industrial policy will fail, economically and politically, unless it is organized around clear missions to create public value. Direction and discipline are necessary to guide investment, innovation, regulation, and procurement toward outcomes that people can see in their lives. And delivering on a mission requires capable institutions with the expertise to design contracts, coordinate across departments, and learn from results. It requires enforceable conditions on government support to ensure that the firms receiving that support reinvest rather than extract, offer better wages and training rather than race to the bottom, and produce affordable goods and services rather than engage in monopoly pricing. When the state socializes risks through public funding, the public must share in the rewards.
A sense of mission
It took 400,000 people to get the United States to the moon in 1969, most of them working in the private sector. Government set the direction by articulating a clear mission and designing procurement contracts that catalyzed innovation. The state acted as a market shaper, an investor taking risks that private capital avoids, exercising patience through long development cycles, and strategically creating demand. The result wasn’t just the Apollo moon landing, but also GPS, touchscreens, baby formula, home insulation, and camera phones—all private-sector innovations that have benefited the public.
Although market intervention became less popular in subsequent decades, U.S. government–led innovation never went away. Since 2018, for example, the Pentagon’s Defense Advanced Research Projects Agency has invested over $2 billion through its “AI Next” campaign, which greatly advanced the architecture and techniques underlying today’s AI systems. And the DARPA model has been emulated by the Departments of Energy and Health, among others.
Such programs did not fully deliver for the American people, who never received rewards commensurate with the risky investments they subsidized. Consider the Obama administration’s Department of Energy loan program. The solar energy company Solyndra received a $535 million loan guarantee and went bankrupt. Tesla, then the electric car company Tesla Motors, received a $465 million loan and repaid it in 2013, nine years early. Between disbursement and repayment, Tesla’s share price rose from $17 to $93. Had the government taken equity when Tesla succeeded, those returns would have covered Solyndra’s loss several times over and funded subsequent investments in clean energy innovation and infrastructure. But the administration made no such demand. It ignored the portfolio logic any smart investor would recognize: some bets fail, but returns from the winners fund the next round.
Biden’s industrial policy delivered more tangible outcomes, including significant private investments in manufacturing. With the CHIPS and Science Act, the Inflation Reduction Act, and the Infrastructure Investment and Jobs Act, strategic government investment in semiconductor supply chains, clean energy, and advanced manufacturing generated over $200 billion in private investment and created more than 80,000 jobs. Projects and employment were spread across communities nationwide, including many districts that do not usually attract federal industrial policy spending and have long been left out of the gains from high-tech growth.
When the state socializes risks through public funding, the public must share in the rewards.
In 2022, the passage of the CHIPS and Science Act, and the expectation of substantial federal manufacturing incentives to rebuild domestic semiconductor capacity, incentivized the Taiwan Semiconductor Manufacturing Company (TSMC) to make a $40 billion investment in Arizona—the largest foreign direct investment in U.S. history. Biden also maintained Trump’s first-term tariffs and increased rates on foreign-made electric vehicles, semiconductors, and solar cells, explicitly linking protections to manufacturing investments. This was industrial policy on a scale not seen since the postwar industrial mobilization, when the federal government used large-scale procurement, planning, and public investment to expand productive capacity and build strategic industries at speed.
Crucially, Biden’s approach also raised a question that earlier iterations of industrial policy left untouched: what’s in it for the American people? What gains, beyond benefiting from the innovation, will they feel right away? In the CHIPS contracting process, for example, the Commerce Department embedded clauses aimed at curbing financial extraction, limiting the diversion of public support into share repurchases and other shareholder payouts, and securing public benefit, including commitments related to labor standards, apprenticeships, and childcare for construction workers, alongside mechanisms for upside sharing, whereby companies are required to share windfall profits with taxpayers, and clawbacks, which allow the government to reclaim grants if businesses fail to meet commitments.
The Biden administration tacitly acknowledged that public finance should not be a no-strings transfer from the American people to private companies. It can and must be a tool to shape larger outcomes, ensuring that firms receiving public support reinvest in productive capacity and capabilities, raise standards for workers, and deliver innovations that translate into affordability and resilience for households.
And yet Biden’s experiment also showed why industrial policy cannot be judged by investment announcements alone. The approach had critical limitations. The administration’s manufacturing-focused policy did not recognize how jobs were distributed among different sectors. Semiconductor plants are hugely capital-intensive, but automation means manufacturing will never again be the labor-absorbing sector it once was. TSMC’s $40 billion Arizona facilities will create only 6,000 jobs. A strategy focused on making physical things gives inadequate attention to the sectors in which most Americans work, including retail, health care, education, and care work.
More consequentially, expanding production is not the same as distributing prosperity. The CHIPS Act concerns semiconductor capacity, not whether Americans can afford electronics. The Inflation Reduction Act subsidizes clean energy production, not household electricity bills. The NIH invests some $40 billion annually in research that yields medicines and biotech advances, yet Americans cannot afford the drugs whose development they funded. Democrats lost in 2024 in part because the American people had not felt the benefits of industrial policy. Families faced inflation in groceries, housing, and health care, and the connection between wealth creation and lived prosperity remained weak.
The extractive model
Trump is now deploying industrial policy instruments such as equity stakes, tariffs, and conditional investments, but without the strategic coherence or the institutional capacity that makes such tools effective. Equity stakes can ensure public returns from public investment. Tariffs can protect nascent sectors. Conditional support can steer corporate behavior toward public purpose. In Trump’s hands, however, these instruments are deployed less as part of a national economic strategy and more as vehicles for leverage and power projection.
Consider Intel. The government secured a ten percent stake in the company not because it had helped create Intel—the company was founded in 1968 and benefited from decades of DARPA contracts and procurement—but by converting CHIPS Act grants Intel had already been promised into equity stakes. Worse, the $5.7 billion government investment comes with nonvoting shares: the government must vote in line with Intel’s board recommendations, eliminating any meaningful oversight or strategic direction. The investment prevents Intel from spinning off its unprofitable chip manufacturing business. This is retroactive value extraction from a company the state helped build. Instead of funding the next generation of innovation, the government is simply using ownership to extract rents while constraining the company’s corporate strategy.
More troubling is what the renegotiation stripped away. Under the Trump administration’s revised terms, Intel’s voluntary five-year commitment to forgo share buybacks was discharged, as were labor standards requiring union cooperation, $150 million in apprenticeship commitments, and childcare provisions for construction workers. The upside sharing provisions were eliminated, as were the clawback provisions. As Massachusetts Senator Elizabeth Warren put it, the supported fabrication plants “don’t even have to be constructed in America.” What remains is extraction, with little for workers, communities, or the public purse.
This pattern extends beyond Intel. Trump has called the CHIPS Act “a horrible, horrible thing” and urged Congress to “get rid of it.” His administration plans to cut 497 jobs at the National Institute of Standards and Technology, which oversees implementation of the CHIPS Act. Yet he simultaneously seeks equity stakes in the very companies the law funds—privatizing gains in the short term, while dismantling the institutional capacity that enabled American innovation in the first place. The logic is extraction without creation: taking stakes in companies built by decades of public investment while defunding the agencies that will build the next generation of innovators.
Intel CEO Lip-Bu Tan speaking at an event in Taipei, Taiwan, May 2025Ann Wang / ReutersEquity stakes also create opportunities for market manipulation, since government announcements can move prices dramatically. When news broke that the government planned to take a stake in Lithium Americas, shares surged 95 percent in a single day. Meanwhile, the workers whose labor and taxes underwrote the original public investments received nothing.
Tariffs follow the same logic. Rather than being tied to a coherent plan for building domestic capacity, they function as bargaining chips in bilateral negotiations. They often target goods the United States cannot readily produce at home, raising costs without creating capability. The Consumer Technology Association has estimated that smartphones would cost an additional $213 per device under Trump’s proposed tariffs on China. Coffee prices reached a record $8.41 per pound in July, a 33 percent increase from the previous year, before exemptions were made for goods that, as Trump acknowledged, “cannot be produced domestically.” Tariffs on pharmaceuticals would land on supply chains already under strain, raising prices or reducing availability. Factory employment in the United States has dropped by over 40,000 jobs since April—the opposite of what tariffs are ostensibly meant to achieve.
Most destructively, the administration has gutted the very agencies responsible for the United States’ technological leadership. Trump is going after research labs, universities, and the institutional infrastructure of American innovation. At the National Renewable Energy Laboratory—the Department of Energy’s flagship lab for renewable energy and energy efficiency research, development, and deployment—workforce reductions have been driven by proposed funding rollbacks, putting roughly one-third of its staff at risk of termination. Separately, the administration has moved to terminate 321 awards supporting 223 energy projects, canceling over $7 billion in funding across multiple Department of Energy offices.
This dismantling of American innovation is not limited to the civilian sphere. Even as Trump calls for record increases in overall defense spending, the Defense Department’s science and technology funding—the research-oriented accounts that fund basic and applied research—faces a proposed ten percent cut, from $21.3 billion to $19.2 billion.
Trump’s actions illustrate a distinct model: industrial policy instruments used without a clear public purpose, outside any framework that aligns investment with measurable outcomes. They are deployed without binding terms that require firms receiving public support to reinvest, improve standards for workers, expand affordable access, and share returns when projects succeed. This is not an entrepreneurial state shaping markets toward shared prosperity. It is a state that claims upside benefits from and leverage over publicly supported companies for the benefit of private investors and politically connected interests, after taxpayers have borne the risks.
Delivering prosperity
The measures Trump has enacted will not create the strong, well-resourced public systems required to drive innovation that produces broad prosperity. Industrial policy instruments can be powerful, but only when they are embedded in capable institutions and used to solve problems rather than merely reward those with privileged access.
If industrial policy is to deliver for the American people, the Trump administration must demand discipline from CHIPS Act recipients. If the president aims to secure a good deal for taxpayers, then the current approach—in which the state is taking passive equity stakes with no voting rights, no conditions, and no reinvestment requirements—will not suffice.
Trump speaks to the grievances of the working class. Industrial policy can deliver for those voters, but only if contracts require that public investment translates into better wages and more affordable essentials, not just higher stock prices. Placing conditions on government support is not adding bureaucratic red tape. It is the mechanism by which public value is created.
The task now is not to abandon industrial strategy, but to make it work for the American public.
An effective industrial strategy must create wealth through public investment guided by modern-day moonshots, missions that set clear public goals defined by the problem to be solved and the outcomes to be delivered. That could mean building a resilient clean energy system that lowers bills, securing affordable medicines from publicly funded biomedical innovation, or renewing essential infrastructure so that basic services are reliable and accessible. It is not about making profits higher in a particular sector, but about using the state’s levers, finance, procurement, regulation, and standards, to catalyze innovation and steer it toward outcomes that people can see and feel.
The task now is not to abandon industrial strategy, but to make it work for the American public. Some conditions, such as pricing caps on drugs developed with NIH funding, would help families afford publicly funded innovations. Profit-sharing arrangements, such as equity stakes, royalties, and licensing fees, can capture returns that the government can reinvest. Restrictions on share buybacks can keep public support from being diverted into shareholder payouts, encouraging firms to reinvest in productive capacity and capabilities. And wage requirements can ensure that public money delivers for workers.
The real divide in Washington is no longer between Jeffersonian rhetoric and Hamiltonian practice. It is between an entrepreneurial state that builds capabilities and creates public value and a state that dispenses subsidies, rewards private investors and politically connected interests at the expense of taxpayers, and weakens the very institutions on which long-term prosperity depends. The mark of a “good deal” is not a headline-grabbing equity stake or a new tariff. It is whether public tools are being used to build productive capacity and economic resilience, and whether public support is tied to outcomes that matter for working households.
Announcing an investment is not the same as delivering prosperity. For industrial strategy to work, U.S. policymakers must align finance, procurement, regulation, and innovation with concrete public goals. And then they must craft policies with enforceable terms that lead to better wages, affordability, and returns that can be reinvested in future innovations—ensuring that when the government invests, the public shares in the upside.
Mariana Mazzucato is a Professor at University College London, founding director of the University College London Institute for Innovation and Public Purpose, and the author of Mission Economy: A Moonshot Guide to Changing Capitalism.
Nhận xét
Đăng nhận xét