Peter E. Harrell
Tầm nhìn của Trump phản ánh cách tiếp cận truyền thống của Mỹ như thế nào
Một tàu container cập cảng Birzebbuga, Malta, tháng 9 năm 2025 - Darrin Zammit Lupi / Reuters
Trong suốt một năm qua, chính quyền của Tổng thống Mỹ Donald Trump đã trở thành lực lượng gây rối loạn nhất trong thương mại toàn cầu kể từ những năm 1930. Nhưng sự phá vỡ trật tự thương mại thời hậu Chiến tranh Lạnh—một hệ thống thương mại quốc tế dựa trên luật lệ nhằm thiết lập các nguyên tắc kinh tế cho các chính phủ tham gia—cung cấp một cơ hội cần thiết để điều chỉnh thái độ quá cứng nhắc đối với thương mại.
Từ cuối Thế chiến thứ hai đến đầu những năm 1990, các tổng thống Mỹ thường ủng hộ thương mại tự do và khuyến khích các quốc gia khác giảm bớt rào cản thương mại bằng các sáng kiến như Hiệp định chung về Thuế quan và Thương mại (GATT) năm 1947, khuyến khích các quốc gia chủ yếu nằm ngoài khối Xô Viết cùng nhau giảm thuế quan. Nhưng các chính quyền Mỹ đã cân bằng sự ưu tiên này với chủ nghĩa thực dụng, áp dụng cách tiếp cận linh hoạt đối với chính sách, xem xét từng thách thức riêng biệt. Khi cần thiết, các tổng thống Mỹ sẵn sàng sử dụng các công cụ như thuế quan, các thỏa thuận cụ thể theo từng lĩnh vực đối với các sản phẩm nhạy cảm về chính trị như dệt may, và các cuộc đàm phán cứng rắn để giải quyết các căng thẳng thương mại riêng lẻ. Quan niệm rằng việc quản lý thương mại quốc tế một cách nghiêm ngặt bằng một bộ quy tắc phổ quát sẽ mang lại lợi ích kinh tế và địa chính trị cho tất cả các quốc gia là điều bất thường trong lịch sử.
Hơn nữa, các quy tắc thương mại toàn diện và phổ quát ngày càng trở nên vô nghĩa khi cạnh tranh giữa các cường quốc gia tăng và nhiều quốc gia, bao gồm cả Hoa Kỳ, đang đánh giá lại mô hình kinh tế trong nước của mình. Không phải ngẫu nhiên mà các cuộc tranh luận gay gắt đã nổ ra ở Hoa Kỳ về việc liệu hệ thống dựa trên luật lệ có thực sự mang lại lợi ích cho nền kinh tế Mỹ hay không: sự giáo điều xung quanh các quy tắc thương mại tự do mà Washington thiết lập vào những năm 1990 sẽ hạn chế khả năng của tổng thống trong việc theo đuổi các sáng kiến chính sách như trợ cấp cho ngành công nghiệp năng lượng xanh, như Tổng thống Joe Biden đã làm, hoặc nắm giữ cổ phần của chính phủ trong các công ty Mỹ, như Trump đã tìm cách làm. Hoa Kỳ không ở vị trí để thiết lập các quy tắc thương mại toàn cầu bền vững khi mô hình kinh tế trong nước của chính họ đang là chủ đề của các cuộc tranh luận nội bộ gay gắt. Và một sân chơi bình đẳng với các quy tắc được thỏa thuận chung không phải là điều mà Hoa Kỳ nên theo đuổi khi đối phó với Trung Quốc: trong bối cảnh địa chính trị hiện nay, được định hình bởi sự cạnh tranh chiến lược giữa Hoa Kỳ và Bắc Kinh, Washington nên tìm cách tạo lợi thế cho mình so với Bắc Kinh.
Chính sách thương mại của Trump quá hỗn loạn, do ông ta luôn ưa thích thuế quan và có xu hướng đưa ra những lời đe dọa thiếu căn cứ, và mức thuế quá cao đang làm suy yếu các mục tiêu kinh tế của Hoa Kỳ. Nhưng những nhà lãnh đạo kế nhiệm ông ta có thể và nên xây dựng dựa trên những yếu tố trong cách tiếp cận gây đột phá của ông ta, những yếu tố thực sự đại diện cho những bước đi trở lại hướng tới chính sách thương mại thực dụng hơn, ít tập trung vào quy tắc hơn, vốn đã thịnh hành trong phần lớn lịch sử của Hoa Kỳ. Họ nên mở rộng các loại thỏa thuận mà chính quyền Trump đang ký kết với Nhật Bản, các nước châu Âu và các đối tác thương mại khác để tập trung vào giải quyết các thách thức kinh tế và an ninh quốc gia chung. Họ nên học hỏi từ các tổng thống tiền nhiệm như Ronald Reagan, người đã khuyến khích thương mại “tự do và công bằng” hơn bằng cách theo đuổi nhiều chính sách khác nhau. Và họ nên tiếp tục nỗ lực của Trump trong việc tích hợp thương mại và an ninh quốc gia, đồng thời đổi mới các công cụ chính sách mới trong khi loại bỏ những mặt tiêu cực nhất của chế độ thuế quan của ông ta.
“Tự do và công bằng”
Quan niệm rằng mục tiêu chính của chính sách thương mại Hoa Kỳ là hỗ trợ một bộ quy tắc ràng buộc phổ quát là tương đối mới. Lần đầu tiên một tài liệu cấp cao của chính phủ Hoa Kỳ xác định trật tự thương mại dựa trên quy tắc là mục tiêu chính sách bao trùm của Washington dường như là vào năm 1991, khi Báo cáo Kinh tế của Tổng thống – một bản đánh giá hàng năm về nền kinh tế Hoa Kỳ và các ưu tiên của tổng thống – tuyên bố rằng “trọng tâm chính của chính sách thương mại Hoa Kỳ là sử dụng các cuộc thảo luận và diễn đàn đa phương… để thúc đẩy thương mại tự do, dựa trên quy tắc.” Tất nhiên, các tổng thống trước những năm 1990 đã theo đuổi các trật tự thương mại quốc tế như GATT hoặc Tổ chức Thương mại Quốc tế tồn tại trong thời gian ngắn, một ý tưởng mà Tổng thống Harry Truman ủng hộ nhưng Thượng viện đã không thông qua. Nhưng những nỗ lực này chủ yếu nhằm áp đặt một số kỷ luật đối với các khía cạnh cụ thể của thương mại toàn cầu như thuế quan và trợ cấp hướng đến xuất khẩu. Nhìn chung, trong Chiến tranh Lạnh, chính sách thương mại của Hoa Kỳ được định nghĩa bởi chủ nghĩa thực dụng: Washington tìm cách giải quyết các vấn đề riêng lẻ và đảm bảo rằng các thỏa thuận mà họ tham gia có tính linh hoạt. Ví dụ, GATT ban đầu bao gồm nhiều ngoại lệ đối với các quy tắc của nó, cho phép các quốc gia có quyền tự do rộng rãi để quản lý các vấn đề tiền tệ, đối phó với các cú sốc nhập khẩu và thực hiện các chương trình phát triển kinh tế trong nước. Cơ chế giải quyết tranh chấp trong GATT cũng thực tế không mang tính ràng buộc, khuyến khích các quốc gia giải quyết tranh chấp thương mại bằng con đường ngoại giao hơn là kiện tụng về các quy tắc.
Reagan có lẽ là ví dụ rõ ràng nhất gần đây về một tổng thống theo đuổi cách tiếp cận thực dụng về thương mại. Năm 1982, ông nhấn mạnh rằng thương mại toàn cầu “tự do và công bằng” sẽ phục vụ “sự nghiệp tiến bộ kinh tế”. Ông cắt giảm thuế quan khi có thể, ký thỏa thuận thương mại tự do hiện đại đầu tiên của Hoa Kỳ (với Israel, năm 1985), và ủng hộ việc khởi động Vòng đàm phán Uruguay về đa phương, cuối cùng đã biến GATT thành Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO). Nhưng ông cũng thường xuyên sử dụng các công cụ thương mại theo cách bảo hộ hơn để mở cửa thị trường nước ngoài cho các công ty Hoa Kỳ và bảo vệ họ khỏi sự cạnh tranh.
Khi Reagan nhậm chức năm 1981, ngành sản xuất ô tô của Hoa Kỳ đang gặp khó khăn: chính phủ đã cứu trợ Chrysler vào năm 1979, và hàng nhập khẩu từ Nhật Bản bắt đầu tràn ngập thị trường Hoa Kỳ. Trong những tháng đầu nhiệm kỳ, Reagan đã đạt được thỏa thuận với Nhật Bản, theo đó Tokyo cam kết "tự nguyện" hạn chế xuất khẩu ô tô sang Hoa Kỳ để đổi lấy việc tránh bị áp thuế cao hơn đối với ô tô của mình. Thỏa thuận này không nhằm mục đích tạo ra tiền lệ lâu dài về cách các quốc gia có thể trợ cấp cho ngành sản xuất ô tô. Nó cũng không cố gắng tăng chi phí tương đối của ô tô Nhật Bản bằng cách thúc đẩy các tiêu chuẩn lao động cao hơn trong các nhà máy của Nhật Bản. Mục đích chỉ đơn giản là tạo thời gian cho ngành công nghiệp ô tô Hoa Kỳ trở nên cạnh tranh hơn. Các hạn ngạch xuất khẩu này cuối cùng đã góp phần vào quyết định của Honda, Toyota và các công ty ô tô Nhật Bản khác đầu tư vào sản xuất tại Hoa Kỳ.
Các nhà lãnh đạo Hoa Kỳ trong tương lai nên phát huy những yếu tố trong cách tiếp cận đột phá của Trump.
Cách tiếp cận của Reagan đối với chất bán dẫn cũng tương tự, cụ thể và thực dụng. Đến giữa những năm 1980, Hoa Kỳ phải đối mặt với làn sóng nhập khẩu chất bán dẫn ồ ạt, cũng từ Nhật Bản. Năm 1985, đáp lại đơn kiến nghị của ngành công nghiệp bán dẫn Hoa Kỳ, chính quyền Reagan đã tiến hành điều tra chất bán dẫn của Nhật Bản theo Điều 301 của Đạo luật Thương mại Hoa Kỳ năm 1974, cho phép nhánh hành pháp trả đũa các hành vi thương mại không công bằng, bao gồm cả việc áp thuế. Năm 1986, chính phủ Hoa Kỳ và Nhật Bản đã đạt được thỏa thuận: Nhật Bản sẽ giảm xuất khẩu và đồng ý cho các công ty bán dẫn Hoa Kỳ tiếp cận thị trường Nhật Bản dễ dàng hơn. Khi Reagan cho rằng người Nhật không tuân thủ thỏa thuận, ông đã áp thuế 100% đối với nhiều mặt hàng nhập khẩu chất bán dẫn của Nhật Bản. Mục tiêu của Reagan, một lần nữa, không phải là đổi mới các quy tắc rộng lớn cho ngành công nghiệp bán dẫn toàn cầu mà là để đảm bảo sự tồn tại lâu dài của một lĩnh vực thương mại cụ thể của Hoa Kỳ.
Chiến lược của Reagan đối với đồng đô la có lẽ là chính sách thương mại quan trọng nhất về mặt kinh tế của ông. Tháng 9 năm 1985, những lo ngại về giá trị cao của đồng đô la—điều bất lợi cho xuất khẩu của Hoa Kỳ—đã thúc đẩy Bộ trưởng Tài chính Donald Regan và các đối tác của ông ở Pháp, Nhật Bản, Tây Đức và Vương quốc Anh đồng ý hợp tác để giảm giá trị tương đối của đồng đô la, bao gồm cả việc can thiệp vào thị trường ngoại hối, để đổi lấy lời hứa của Hoa Kỳ không áp đặt các mức thuế gây thiệt hại nặng nề." Thỏa thuận Plaza này không phải là nỗ lực thiết lập các quy tắc vĩnh viễn cho giá trị tiền tệ, mà là một thỏa thuận thực dụng nhằm tăng giá trị tương đối của đồng đô la để cân bằng lại cán cân thương mại. Và nó đã có hiệu quả: trong hai năm tiếp theo, giá trị của đồng đô la so với tiền tệ của các quốc gia tham gia thỏa thuận Plaza đã giảm 40%, và đến cuối những năm 1980, thâm hụt thương mại của Hoa Kỳ cũng đã giảm xuống.
Cách tiếp cận các thách thức thương mại một cách kín đáo và linh hoạt của Reagan phản ánh cách tiếp cận thương mại của các chính quyền Mỹ trước đó. Ví dụ, sau Chiến tranh Thế giới thứ hai, Hoa Kỳ – cũng như nhiều quốc gia khác – đã quản lý thương mại trong lĩnh vực dệt may, một lĩnh vực nhạy cảm về chính trị và quan trọng đối với cả các nền kinh tế đang phát triển và phát triển, không phải bằng cách thiết lập các quy tắc rộng mà bằng cách xây dựng các thỏa thuận cụ thể cho ngành dệt may, sử dụng thuế quan và hạn ngạch. (Các thỏa thuận này đã hết hiệu lực trong thập kỷ sau khi WTO được thành lập vào năm 1994.) Ngay cả Tổng thống Jimmy Carter, người thường được nhớ đến như một người ủng hộ thương mại tự do, trên thực tế cũng đã thực hiện một số hành động để bảo vệ các nhà sản xuất giày dép và các ngành công nghiệp khác của Mỹ khỏi sự cạnh tranh từ nước ngoài.
Một sự bất thường trong lịch sử
Tuy nhiên, vào đầu những năm 1990, Washington đã chuyển sang một mô hình dựa trên quy tắc rõ ràng hơn. Sự thay đổi trong cách tiếp cận này phản ánh một thời điểm lịch sử đặc biệt. Sau sự sụp đổ của Liên Xô, các nhà kinh tế và chính trị gia Mỹ đều đạt được sự đồng thuận: hầu hết tin rằng tư nhân hóa, bãi bỏ quy định, thị trường tự do, hạn chế trợ cấp và quyền sở hữu trí tuệ mạnh mẽ là những chính sách kinh tế tốt nhất. Trong những thập kỷ trước, những ý tưởng này đã bị tranh cãi cả trong nước và quốc tế. Vào những năm 1970, các nhà lãnh đạo và nhà kinh tế Mỹ đã tranh luận về việc có nên tiếp tục theo đuổi các chính sách Keynes hay chấp nhận các ý tưởng thị trường tự do của các nhà tư tưởng như Milton Friedman, và các doanh nghiệp nhà nước vẫn còn phổ biến ở châu Âu. Nhưng đến cuối những năm 1980, khi các nhà lãnh đạo và quan chức Mỹ ở các quốc gia đồng minh chủ chốt cùng chia sẻ quan điểm về kinh tế "đúng đắn" – điều được gọi là "chủ nghĩa tân tự do" hay "sự đồng thuận Washington" – các nhà hoạch định chính sách Mỹ lần đầu tiên có thể nghĩ đến việc thiết lập các quy tắc cho một trật tự thương mại toàn cầu thực sự.
Thời điểm đơn cực của Hoa Kỳ cũng mang lại cho các nhà hoạch định chính sách Mỹ khả năng vô song để thuyết phục các chính phủ nước ngoài đồng ý với một hệ thống quy tắc. Cuối những năm 1980 và đầu những năm 1990, không chắc chắn liệu Washington có đủ sức mạnh để thúc đẩy các cuộc đàm phán Vòng Uruguay đi đến kết thúc hay không. Nhưng sự sụp đổ của Bức tường Berlin, chiến thắng của Mỹ trong cuộc chiến tranh Iraq năm 1991 và sự tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ của Hoa Kỳ sau năm 1992 đã khẳng định quyền bá chủ của Mỹ. Dưới thời Tổng thống Bill Clinton, Washington đã thành công trong việc thuyết phục các quốc gia trên thế giới ký kết Hiệp định WTO, bao gồm một bộ quy tắc rộng hơn nhiều so với GATT. Và Hoa Kỳ đã sử dụng các thể chế đa phương như Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Ngân hàng Thế giới để khuyến khích các quốc gia trên toàn thế giới áp dụng các chính sách tân tự do trong nước.
Các Tổng thống George W. Bush và Barack Obama đã cố gắng phát triển dựa trên cách tiếp cận của Clinton bằng cách mở rộng phạm vi của các thỏa thuận thương mại để phát triển các quy tắc toàn cầu mới nhằm giải quyết một loạt các thách thức được nhận thấy. Ví dụ, Obama đã quảng bá Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) bằng cách lập luận rằng nó sẽ thiết lập các quy tắc toàn cầu mới trên nhiều vấn đề khác nhau, bao gồm đầu tư, thương mại điện tử, doanh nghiệp nhà nước và quyền sở hữu trí tuệ, tất cả đều được hỗ trợ bởi một cơ chế độc lập để giải quyết tranh chấp.
Sự thay đổi mô hình
Trump rõ ràng đã phá vỡ mô hình này. Ông không tìm cách tạo ra các nguyên tắc mới chi phối cách các quốc gia có thể đặt thuế quan. Ông không cố gắng thiết lập các tiêu chuẩn an toàn chung hoặc các quy tắc hợp tác để quản lý các ngành công nghiệp như dược phẩm hoặc truyền thông xã hội. Thay vào đó, ông chỉ đơn giản là buộc các quốc gia như Argentina và Guatemala phải chấp nhận ô tô và dược phẩm của Mỹ và sử dụng các mối đe dọa thuế quan để gây áp lực buộc châu Âu phải dỡ bỏ các quy định đối với các công ty công nghệ của Mỹ.
Sự phản đối đối với trật tự thương mại toàn cầu này chắc chắn xuất phát từ tính cách của Trump. Là một doanh nhân và sau đó là một chính trị gia, ông từ lâu đã thích phá vỡ các quy tắc. Nhưng bản năng của ông rằng một cách tiếp cận thực dụng hơn, ít dựa trên quy tắc hơn phù hợp với thời điểm hiện tại là hợp lý.
Trên thực tế, cả hai yếu tố dẫn đến sự ra đời của trật tự thương mại dựa trên quy tắc đều không còn tồn tại nữa. Các nhà kinh tế và nhà hoạch định chính sách Mỹ không còn thống nhất về chính sách kinh tế nào là tốt nhất. Cuộc tranh luận trong nước đang sôi nổi với những cuộc tranh luận gay gắt về vai trò của nhà nước trong nền kinh tế và mức độ mà chính phủ nên kiềm chế quyền lực của các tập đoàn. Những bất đồng vẫn âm ỉ về cách điều chỉnh các nền tảng công nghệ kỹ thuật số, cách thức luật sở hữu trí tuệ nên thay đổi như thế nào khi trí tuệ nhân tạo phát triển, và các quan chức chống độc quyền nên mạnh tay như thế nào trong việc khởi kiện các hành vi độc quyền bị cáo buộc.
Ngay cả khi Hoa Kỳ có thể thiết lập các quy tắc thương mại trên toàn thế giới, nhiều thách thức lớn trong nền kinh tế toàn cầu hiện nay—chẳng hạn như sự mất cân bằng cấu trúc do thặng dư thương mại khổng lồ của Trung Quốc tạo ra—không phải là những vấn đề mà các quy tắc chi tiết có thể giải quyết được. Vấn đề mất cân bằng cấu trúc rất nghiêm trọng: vào tháng 11, thặng dư thương mại của Trung Quốc lần đầu tiên đạt 1 nghìn tỷ đô la. Cũng trong tháng đó, Goldman Sachs ước tính rằng quy mô mất cân bằng thương mại của Trung Quốc có thể bắt đầu làm giảm đáng kể tăng trưởng tổng thể ở các nền kinh tế công nghiệp hóa như Đức và Nhật Bản, vì thiệt hại đối với ngành sản xuất từ xuất khẩu của Trung Quốc lớn hơn lợi thế kinh tế mà hàng hóa giá rẻ trước đây mang lại cho người tiêu dùng.
Các nhà hoạch định chính sách của Hoa Kỳ và các đồng minh đã cố gắng trong nhiều năm để thuyết phục Trung Quốc tuân thủ các quy tắc của WTO. Không chỉ những nỗ lực đó thất bại, mà Hoa Kỳ và các đồng minh hiện nay còn đối mặt với tình huống mà ngay cả khi Trung Quốc tuân thủ các quy tắc, các nền kinh tế khác cũng cần phải vi phạm chúng để cạnh tranh. Washington đơn giản là không thể đa dạng hóa chuỗi cung ứng khoáng sản quan trọng của mình mà không cần sử dụng các khoản trợ cấp, thuế quan và các công cụ chính sách công nghiệp khác. Hoa Kỳ cũng cần tránh sự phụ thuộc hoàn toàn vào Trung Quốc đối với các công nghệ và hàng hóa sản xuất quan trọng vì lý do an ninh quốc gia. Điều tương tự cũng đúng đối với các sản phẩm mà Hoa Kỳ bán cho Trung Quốc. Để bảo vệ an ninh quốc gia của Hoa Kỳ, Washington cần phải hạn chế bán các công nghệ tốt nhất của đất nước, chẳng hạn như chip máy tính tiên tiến, cho Bắc Kinh, bất kể hai bên có thể đạt được thỏa thuận về các quy tắc quản lý thương mại chip hay không.
Thực dụng hơn là ý thức hệ
Các nhà hoạch định chính sách ở Washington và các thủ đô đồng minh phải quay trở lại với cách tiếp cận thương mại linh hoạt hơn. Một số chính sách của Trump không thực dụng, đặc biệt là thuế quan của ông. Nếu các quan chức thương mại trước đây quá giáo điều về thương mại tự do, thì Trump lại ngược lại—quá mức và theo chủ nghĩa ý thức hệ về thuế quan. Việc duy trì mức thuế quan cao nhất mà Hoa Kỳ đã áp đặt kể từ những năm 1940 đối với các sản phẩm mà nước này không sản xuất, hàng tiêu dùng nhạy cảm về giá như quần áo và nguyên liệu đầu vào công nghiệp mà thuế quan sẽ làm giảm sản xuất là điều vô lý.
Tuy nhiên, các yếu tố trong các thỏa thuận thương mại nhiệm kỳ thứ hai của Trump cho thấy lợi ích của một cách tiếp cận thực dụng hơn—và chính quyền Trump nên mở rộng chúng. Việc đưa tin về chính sách thương mại của Trump thường tập trung vào thuế quan, nhưng các thỏa thuận mà ông đã thực hiện chứa nhiều điều khoản khác có lợi cho Hoa Kỳ và các công ty Hoa Kỳ. Ví dụ, các thỏa thuận mà chính quyền Trump đã ký với Campuchia và Malaysia cam kết hai quốc gia này hợp tác với Hoa Kỳ về một số loại thuế quan, kiểm soát xuất khẩu, trừng phạt và sàng lọc các khoản đầu tư nhằm đảm bảo an ninh quốc gia của Hoa Kỳ. Nhưng họ thực hiện điều đó theo cách thực dụng hơn là dựa trên các quy tắc. Chẳng hạn, thỏa thuận của Washington với Kuala Lumpur quy định rằng nếu Hoa Kỳ áp dụng một số loại thuế quan hoặc các biện pháp hạn chế khác đối với Trung Quốc, họ có thể yêu cầu Malaysia “áp dụng hoặc duy trì một biện pháp có hiệu lực hạn chế tương đương”, tạo sự linh hoạt trong việc thực hiện. Các thỏa thuận thương mại khác mà Trump đang tìm kiếm với các quốc gia như Argentina và Vương quốc Anh có thể sẽ bao gồm các điều khoản tương tự. Những loại điều khoản này cung cấp một nền tảng quan trọng để bất kỳ tổng thống Hoa Kỳ nào trong tương lai cũng có thể dựa vào đó để xây dựng các thỏa thuận với các quốc gia khác trên thế giới.
Hoa Kỳ cũng nên theo đuổi các thỏa thuận nhằm bảo vệ lợi ích của Hoa Kỳ trong các lĩnh vực quan trọng như khoáng sản chiến lược. Trump đã đưa các điều khoản về khoáng sản chiến lược vào một số thỏa thuận thương mại, bao gồm cả với Argentina và Indonesia. Do chuỗi cung ứng khoáng sản chiến lược trải rộng trên nhiều quốc gia, ông nên mở rộng các điều khoản song phương này thành các thỏa thuận thương mại theo ngành với nhiều quốc gia liên quan.
Washington nên nỗ lực để tạo lợi thế cho mình so với Bắc Kinh.
Việc từ bỏ các quy tắc thương mại cũng đã cho phép Trump có cơ hội đổi mới các công cụ chính sách mới. Ví dụ, tổng thống Hoa Kỳ đã thuyết phục Nhật Bản và Hàn Quốc thành lập các quỹ đầu tư do nhà nước hậu thuẫn để đầu tư tiền vào Hoa Kỳ. Trump có thể đã phóng đại quy mô của các khoản đầu tư này, nhưng chúng vẫn có thể thúc đẩy tăng trưởng trong các lĩnh vực quan trọng của Hoa Kỳ như năng lượng, sản xuất và trung tâm dữ liệu.
Thặng dư thương mại của Trung Quốc có thể được giải quyết hiệu quả hơn bằng cách tiếp cận vấn đề một cách cụ thể và trực tiếp. Thuế quan của Trump đối với Trung Quốc đã bảo vệ ngành công nghiệp Mỹ: xuất khẩu của Trung Quốc sang Hoa Kỳ đã giảm đáng kể vào năm 2025, ngay cả khi chúng tăng lên mức kỷ lục ở các quốc gia châu Á và châu Âu vẫn tuân thủ các quy tắc thương mại. Việc thuyết phục Nhật Bản, các quốc gia châu Âu và các đồng minh công nghiệp hóa khác của Hoa Kỳ áp đặt giới hạn thương mại riêng của họ với Trung Quốc có nhiều khả năng đạt được kết quả mong muốn hơn, giảm thặng dư của Trung Quốc, so với việc các quốc gia đó cố gắng đàm phán một bộ "quy tắc mới" để điều chỉnh thương mại của họ với Bắc Kinh.
Giải quyết mất cân bằng thương mại và các vấn đề khác của thế kỷ XXI như biến đổi khí hậu sẽ đòi hỏi sự linh hoạt từ Trump và các tổng thống kế nhiệm ông. Những nhà lãnh đạo này sẽ phải sử dụng kết hợp thuế quan, hạn chế vốn, đe dọa và can thiệp vào thị trường tiền tệ. Nếu các nhà hoạch định chính sách ở Washington và các đối tác thương mại của Hoa Kỳ từ chối những khía cạnh trong chính sách thương mại của Trump phản ánh chủ nghĩa thực dụng được cân nhắc kỹ lưỡng và mang tính lịch sử của Mỹ chỉ vì Trump đã thực hiện chúng – và khăng khăng đòi quay trở lại một trật tự thương mại dựa trên nguyên tắc mà không thể đảm bảo sự thịnh vượng toàn cầu – họ sẽ bỏ lỡ một cơ hội quý giá.
Peter E. Harrell là Học giả thỉnh giảng tại Viện Luật Kinh tế Quốc tế của Đại học Georgetown. Ông từng là Giám đốc cấp cao về Kinh tế và Cạnh tranh Quốc tế tại Hội đồng An ninh Quốc gia và Hội đồng Kinh tế Quốc gia từ năm 2021 đến năm 2022.
https://www.foreignaffairs.com/united-states/case-upending-world-trade
***
The Case for Upending World Trade
How Trump’s Vision Echoes America’s Traditional Approach
A container ship arriving in Birzebbuga, Malta, September 2025 - Darrin Zammit Lupi / Reuters
Over the course of a year, U.S. President Donald Trump’s administration has become the most disruptive force in global trade since the 1930s. But the destruction of the post–Cold War trade order—a rules-based international trading system that sought to set economic principles for participating governments—provides a necessary opportunity to correct an overly rigid attitude toward trade.
Between the end of World War II and the early 1990s, U.S. presidents generally supported free trade and encouraged other countries to lower trade barriers with initiatives such as the 1947 General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), which encouraged countries mostly outside the Soviet bloc to mutually reduce their tariffs. But U.S. administrations balanced this preference with pragmatism, taking a flexible approach to policy that considered distinct challenges discretely. When necessary, U.S. presidents were willing to use tools such as tariffs, sector-specific deals for politically-sensitive products such as textiles, and hard-nosed negotiations to tackle discrete trade tensions. The idea that strictly governing international trade with a set of universal rules would deliver economic and geopolitical benefits to all countries is historically abnormal.
Moreover, comprehensive and universal trade rules make less and less sense as great-power competition accelerates and many countries, including the United States, reassess their domestic economic models. It is no accident that sharp debates have emerged within the United States about whether the rules-based system has truly benefited the American economy: dogmatism around the free trade rules that Washington established in the 1990s would crimp a president’s ability to pursue policy initiatives such as subsidizing the green energy industry, as President Joe Biden did, or taking government equity stakes in U.S. companies, as Trump has sought to do. The United States is not in a position to set durable global trade rules when its own domestic economic model is the subject of sharp internal debates. And a level playing field of mutually agreed-on rules is not what the United States should pursue when it comes to China: in a geopolitical moment defined U.S. strategic competition with Beijing, Washington should work to tilt the playing field to its advantage over Beijing.
Trump’s trade policy is too chaotic, given his long-standing fondness for tariffs and penchant for issuing wild threats, and the excessive rates of his tariffs are undermining U.S. economic goals. But the leaders who succeed him can and should build on those elements of his disruptive approach that do, in fact, represent steps back towards the more pragmatic, less rules-focused trade policymaking that reigned during most of the United States’ history. They should expand the kinds of deals the Trump administration is striking with Japan, European countries, and other trading partners to refocus them on solving shared economic and national security challenges. They should take lessons from past presidents such as Ronald Reagan, who encouraged more “free and fair” trade by pursuing a wide variety of policies. And they should extend Trump’s effort to integrate trade and national security and innovate new policy tools while discarding the worst excesses of his tariff regime.
“Free and fair”
The notion that the primary goal of U.S. trade policy is to support a universal set of binding rules is relatively new. The first time a high-level U.S. government document identified a rules-based trading order as Washington’s overarching policy aim appears to be in 1991, when the Economic Report of the President—an annual review of the U.S. economy and the president’s priorities—stated that the “primary thrust of U.S. trade policy is to use multilateral discussions and fora . . . to promote free, rules-based trade.” Of course, presidents prior to the 1990s pursued international trading orders such as the GATT or the short-lived International Trade Organization, an idea that President Harry Truman backed but that the Senate failed to adopt. But these efforts mainly sought to impose some discipline on specific aspects of global trade such as tariff rates and export-oriented subsidies. Generally, during the Cold War, U.S. trade policy was defined by pragmatism: Washington sought to solve discrete problems and ensured that the deals it entered into had flexibility. The GATT, for example, originally included a variety of exceptions to its rules that allowed countries wide latitude to manage currency issues, deal with import shocks, and implement domestic economic development programs. The dispute resolution mechanism in the GATT was also effectively non-binding, encouraging countries to work out trade disputes diplomatically rather than litigating over rules.
Reagan is perhaps the clearest recent example of a president who pursued a fundamentally pragmatic approach to trade. In 1982, he emphasized that “free and fair” global trade would serve “the cause of economic progress.” He cut tariffs when he could, signed the United States’ first modern free-trade agreement (with Israel, in 1985), and supported the launch of the Uruguay Round of multilateral negotiations, which ultimately transformed the GATT into the World Trade Organization (WTO). But he also frequently used trade tools in a more protectionist way to open foreign markets to U.S. companies and protect them from competition.
When Reagan took office in 1981, U.S. car manufacturing was under stress: the government had bailed out Chrysler in 1979, and imports from Japan were beginning to flood U.S. markets. During his first few months in office, Reagan struck a deal with Japan in which Tokyo committed to “voluntarily” limit its auto exports to the United States in return for avoiding higher tariffs on its cars. This deal was not intended to set a long-term precedent for how countries could subsidize auto manufacturing. Nor did it try to increase the relative cost of Japanese cars by pushing for higher labor standards in Japanese factories. It merely sought to buy the U.S. auto sector time to become more competitive. These export quotas eventually contributed to decisions by Honda, Toyota, and other Japanese car companies to invest in U.S. manufacturing.
""Future U.S. leaders should build on elements of Trump’s disruptive approach.
Reagan’s approach to semiconductors was similarly specific and pragmatic. By the mid-1980s, the United States was facing a flood of semiconductor imports, also from Japan. In 1985, in response to a petition by the U.S. semiconductor industry, the Reagan administration launched an investigation into Japanese semiconductors under Section 301 of the 1974 U.S. Trade Act, which empowers the executive branch to retaliate against unfair trade practices, including by imposing tariffs. In 1986, the U.S. and Japanese governments struck a deal: Japan would reduce its exports and agree to allow U.S. semiconductor firms greater access to the Japanese market. When Reagan thought that the Japanese were not upholding their side of the bargain, he imposed a tariff of 100 percent on many Japanese semiconductor imports. Reagan’s aim, again, was not to innovate broad rules for the global semiconductor industry but rather to ensure the continued viability of a specific U.S. commercial sector.
Reagan’s strategy toward the dollar was likely his most economically important trade policy. In September 1985, concerns about the dollar’s high value—which disadvantaged U.S. exports—prompted Treasury Secretary Donald Regan and his counterparts in France, Japan, West Germany, and the United Kingdom to agree to work collectively to reduce the relative value of the dollar, including by intervening in exchange markets, in return for a promise by the United States not to impose crippling tariffs. This so-called Plaza Accord wasn’t an effort to set permanent rules for currency values but a pragmatic deal to increase the dollar’s relative value in order to rebalance trade. And it was effective: over the course of the following two years, the dollar’s value relative to the currencies of the other Plaza Accord countries declined by 40 percent, and by the late 1980s, the United States’ trade deficit had fallen, too.
Reagan’s way of approaching trade challenges discretely and with flexibility reflected the approach to trade taken by earlier U.S. administrations. After World War II, for instance, the United States—as well as many other countries—managed trade in textiles, a politically sensitive sector key to both developing and developed economies, not by setting broad rules but by crafting specific textile-sector agreements that used tariffs and quotas. (These agreements were sunsetted over the course of the decade following the WTO’s establishment in 1994.) Even President Jimmy Carter, who is generally remembered as a free trade advocate, actually took a number of actions to protect footwear manufacturers and other American industries from foreign competition.
A historical abnormality
In the early 1990s, however, Washington shifted toward a more explicitly rules-based paradigm. This change in approach reflected a particular historical moment. In the wake of the Soviet Union’s collapse, U.S. economists and politicians alike came to a consensus: most believed that privatization, deregulation, free markets, limits on subsidies, and strong intellectual property rights were the best economic policies. In previous decades, these ideas had been contested both domestically and abroad. In the 1970s, U.S. leaders and economists had argued about whether to continue pursuing Keynesian policies or embrace the free market ideas of thinkers such as Milton Friedman, and state-owned enterprises were still common in Europe. But by the late 1980s, as U.S. leaders and officials in key allied countries came to share a view of “correct” economics—what came to be called “neoliberalism” or the “Washington consensus”—U.S. policymakers could for the first time think of setting rules for a truly global trade order.
The United States’ unipolar moment also gave American policymakers an unrivaled capability to convince foreign governments to agree to a system of rules. In the late 1980s and early 1990s, it was uncertain whether Washington had enough leverage to drive the Uruguay Round negotiations to a close. But the fall of the Berlin Wall, the U.S. victory in the 1991 Iraq war, and the United States’ strong economic growth after 1992 confirmed American hegemony. Under President Bill Clinton, Washington succeeded in convincing countries around the world to sign on to the WTO, which included a far more extensive set of rules than the GATT did. And the United States used multilateral institutions such as the International Monetary Fund and the World Bank to encourage countries worldwide to adopt neoliberal policies at home.
Presidents George W. Bush and Barack Obama tried to build on Clinton’s approach by expanding the scope of trade agreements to develop new global rules to address a host of perceived challenges. Obama, for example, touted the Trans-Pacific Partnership by arguing that it would establish new, global rules across a wide range of issues including investment, e-commerce, state-owned enterprises, and intellectual property rights, all backed by an independent mechanism for adjudicating disputes.
Paradigm shift
Trump has clearly broken with this paradigm. He does not seek to create new principles governing how countries can set tariffs. He does not try to set joint safety standards or cooperative rules to govern industries such as drugs or social media. Instead, he simply obliges countries such as Argentina and Guatemala to accept U.S. cars and pharmaceuticals and uses tariff threats to strong-arm Europe into dropping regulations on U.S. tech firms.
This antipathy toward a global trading order undoubtedly arises from Trump’s personality. As a businessman and then as a politician, he has long relished breaking rules. But his instinct that a more pragmatic, less rules-based approach meets the current moment is sensible.
In truth, neither of the factors that led to the rise of the rules-based trade order exists anymore. American economists and policymakers are no longer united on which economic policies are best. The domestic discourse is roiled by heated debates about the role of the state in the economy and the extent to which the government should rein in corporate power. Disagreements simmer over how to regulate digital technology platforms, the ways in which intellectual property laws should change given the rise of artificial intelligence, and how aggressively antitrust officials should bring cases against alleged monopolistic practices.
Even if the United States could set trade rules worldwide, many of the major challenges in today’s global economy—such as the structural imbalances created by China’s enormous trade surpluses—are not ones that detailed rules are likely to solve. The problem of structural imbalance is acute: in November, China’s trade surplus hit $1 trillion for the first time. That same month, Goldman Sachs estimated that the scale of China’s trade imbalance may begin to dramatically reduce overall growth in industrialized economies such as Germany and Japan, as the damage to manufacturing from Chinese exports outweighs the economic advantages that low-cost goods formerly provided consumers.
U.S. and allied policymakers tried for years to convince China to play by the WTO’s rules. Not only did those efforts fail, but the United States and its allies now also face a situation in which even if China abided by the rules, other economies would need to violate them to compete. Washington simply cannot diversify its critical mineral supply chain without deploying significant subsidies, tariffs, and other industrial policy tools. The United States also needs to avoid total dependence on China for critical technologies and manufactured goods for national security reasons. The same is true with respect to the products the United States sells to China. To protect U.S. national security, Washington would need to restrict sales of the country’s best technology, such as leading-edge computer chips, to Beijing, whether or not both capitals could somehow agree on rules to manage the chip trade.
Pragmatism over ideology
Policymakers in Washington and allied capitals must return to a more flexible approach to trade. Some of Trump’s policies are not pragmatic, especially his tariffs. If trade officials were formerly too dogmatic about free trade, Trump is the opposite—excessively and ideologically attached to tariffs. It makes little sense to maintain the highest tariff rates the United States has imposed since the 1940s on products the country does not make, price-sensitive consumer goods such as clothing, and industrial inputs for which tariffs would shrink manufacturing.
Elements of Trump’s second-term trade deals, however, show the benefits of a more pragmatic approach—and the Trump administration should expand on them. Press coverage of Trump’s trade policy has tended to dwell on tariffs, but the deals he has made contain many other provisions beneficial to the United States and U.S. firms. Agreements the administration struck with Cambodia and Malaysia, for instance, commit the two countries to cooperating with the United States on certain tariffs, export controls, sanctions, and screening investments for risks to U.S. national security. But they do so in a pragmatic rather than a rules-based way. Washington’s agreement with Kuala Lumpur, for instance, stipulates that if the United States adopts certain tariffs or other restrictive measures on China, it can ask that Malaysia “adopt or maintain a measure with equivalent restrictive effect,” affording flexibility in implementation. Other trade agreements Trump is seeking with countries such as Argentina and the United Kingdom are likely to include similar provisions. These types of provisions provide an important foundation for any future U.S. president to build on in deals with other countries around the world.
The United States should also pursue deals that secure U.S. interests in key sectors such as critical minerals. Trump has already included critical minerals provisions in several trade deals, including with Argentina and Indonesia. Given that the critical minerals supply chain spans many countries, he should expand such bilateral provisions into sectorial trade deals with multiple relevant jurisdictions.
""Washington should work to tilt the playing field to its advantage over Beijing.
Abandoning trade rules has also given Trump leeway to innovate new policy tools. For instance, the U.S. president has convinced Japan and South Korea to set up new state-backed investment funds to plow money into the United States. Trump has likely exaggerated the scale of these investments, but they could nonetheless boost growth in key U.S. sectors such as energy, manufacturing, and data centers.
China’s trade surplus can be more effectively countered by approaching the issue specifically and directly. Trump’s tariffs on China have already protected U.S. industry: Chinese exports to the United States fell significantly in 2025, even as they rose to record levels in Asian and European countries that remained more bound to trade rules. Convincing Japan, European countries, and other industrialized U.S. allies to simply impose their own limits on trade with China is far more likely to achieve the desired result, reducing China’s surplus, than would those countries trying to negotiate a set of “new rules” to govern their trade with Beijing.
Addressing trade imbalances and other twenty-first-century problems such as climate change will demand agility from Trump and the presidents who succeed him. These leaders will have to wield a mix of tariffs, capital restrictions, threats, and interventions in currency markets. If Washington policymakers and U.S. trade partners recoil from the aspects of Trump’s trade policy that reflect a well-considered and historically American pragmatism just because Trump pursued them—and insist on a return to a principle-bound trading order that cannot secure global prosperity—they will miss a valuable opportunity.
Peter E. Harrell is a Visiting Scholar at Georgetown’s Institute of International Economic Law. He was Senior Director for International Economics and Competitiveness at the National Security Council and the National Economic Council from 2021 to 2022.
Nhận xét
Đăng nhận xét