3625 - Phương thức chiến tranh kinh tế mới của Mỹ

Peter E. Harrell 

Những mối nguy từ một chiến lược thiếu vắng học thuyết

Một tàu chở dầu và một tàu thuộc Lực lượng Tuần duyên Hoa Kỳ ngoài khơi Ponce, Puerto Rico, tháng 1 năm 2026. Ảnh: Ricardo Arduengo / Reuters

Quyết định của Tổng thống Donald Trump vào cuối năm ngoái về việc bắt đầu tịch thu các tàu chở dầu của Venezuela trên vùng biển quốc tế đánh dấu một sự chuyển dịch đáng kể trong nghệ thuật quản trị kinh tế của Mỹ. Trong hơn hai thập kỷ qua, Washington luôn vạch ra một ranh giới rõ ràng giữa việc sử dụng các công cụ kinh tế—đặc biệt là các lệnh trừng phạt và kiểm soát xuất khẩu—với việc sử dụng các năng lực quân sự. Các lệnh trừng phạt—chẳng hạn như những lệnh áp lên dầu mỏ Venezuela kể từ năm 2019—tạo sức ép kinh tế lên các đối thủ mà không vượt qua lằn ranh dẫn đến xung đột vũ trang. Ngược lại, các biện pháp phong tỏa hải quân và tịch thu tàu thuyền lại là những hành động quân sự mà chính phủ Mỹ chỉ khai triển trong bối cảnh xung đột vũ trang.

Tuy nhiên, vào tháng 12, ông Trump đã tuyên bố một cuộc "phong tỏa toàn diện và triệt để" đối với các tàu chở dầu từ Venezuela đang chịu lệnh trừng phạt; và trong những tháng sau đó, ông đã nhanh chóng mở rộng việc sử dụng Hải quân Hoa Kỳ để thực thi các lệnh trừng phạt này. Hiện tại, Hải quân Mỹ đã tịch thu hoặc bắt giữ ít nhất mười tàu chở dầu có liên hệ với Venezuela. Ông Trump cũng đe dọa áp thuế đối với các quốc gia vận chuyển dầu đến Cuba—và dường như ông đang âm thầm củng cố lời đe dọa này bằng lực lượng Tuần duyên, lực lượng vốn đã chặn bắt ít nhất một tàu đang trên đường tới hòn đảo này. Các đồng minh và đối tác của Mỹ cũng đang làm theo: vào tháng 2, Ấn Độ đã tịch thu một số tàu chở dầu của Iran đang chịu lệnh trừng phạt của Mỹ; trong khi đó, Pháp đã bắt giữ một tàu của Nga đang chịu trừng phạt vào tháng 1 và một tàu khác vào đầu tháng này.

Xét trên phương diện nghệ thuật quản trị quốc gia, bước đi này có tiềm năng khôi phục lại sự sắc bén của các lệnh trừng phạt do Mỹ và các đồng minh áp đặt—vốn đã mất đi sức nặng trong những năm gần đây. Tuy nhiên, sự chuyển dịch này cũng ẩn chứa nhiều mối nguy, khi nó có thể châm ngòi cho các quốc gia khác thực hiện những biện pháp trả đũa tương tự. Nếu Washington thực sự có ý định mở ra một kỷ nguyên mới của chiến tranh kinh tế hỗn hợp, họ cần phải xây dựng một học thuyết rõ ràng về thời điểm và phương thức sử dụng các lệnh trừng phạt, thời điểm nào sẽ sử dụng vũ lực để hậu thuẫn cho các lệnh trừng phạt đó, cũng như làm rõ cơ sở pháp lý cho các hành động của mình. Nếu không làm vậy, Washington sẽ phải đối mặt với nguy cơ hứng chịu các đòn trả đũa trên phương diện kinh tế, an ninh mạng, và thậm chí là quân sự từ các chính phủ khác; đồng thời thiết lập một tiền lệ nguy hiểm mà các đối thủ có thể lợi dụng để tịch thu tài sản của Mỹ và các đồng minh—ngay cả khi không có xung đột vũ trang xảy ra. Đã qua thời hoàng kim

Lý do khiến ông Trump chuyển sang sử dụng chiến tranh kinh tế hỗn hợp rất đơn giản: ông buộc phải làm vậy, ít nhất là nếu ông muốn gây sức ép kinh tế lên các đối thủ xuất khẩu dầu mỏ của Washington. Trong những tuần gần đây, Hoa Kỳ đã tạm thời nới lỏng các lệnh trừng phạt đối với dầu mỏ của Nga và Iran nhằm đối phó với việc Iran đóng cửa Eo biển Hormuz và đà tăng nhanh chóng của giá dầu toàn cầu. Tuy nhiên, thực tế là phần lớn lượng dầu của Iran và Nga vốn dĩ đã hiện diện trên thị trường toàn cầu, bất chấp các lệnh trừng phạt của Hoa Kỳ.

Trong vài năm qua, các lệnh trừng phạt của Hoa Kỳ ngày càng kém hiệu quả, đặc biệt là trong việc cắt giảm khối lượng xuất khẩu dầu từ các quốc gia bị nhắm mục tiêu. Sau loạt vụ tấn công khủng bố ngày 11/9, các lệnh trừng phạt đã trở thành công cụ ưu tiên hàng đầu đối với các nhà hoạch định chính sách Hoa Kỳ, và ban đầu chúng đã chứng tỏ sự thành công đáng kể trong việc ngăn chặn các đối thủ thu lợi từ việc bán dầu. Các lệnh trừng phạt của Hoa Kỳ đối với hoạt động thương mại dầu mỏ của Iran đã khiến lượng xuất khẩu sụt giảm từ mức hơn hai triệu thùng mỗi ngày vào năm 2011 xuống còn dưới một triệu thùng mỗi ngày vào năm 2014. Sức ép kinh tế đó đóng vai trò then chốt trong việc thuyết phục Tehran đồng ý ký kết Thỏa thuận hạt nhân mang tên Kế hoạch Hành động Toàn diện chung (JCPOA) vào năm 2015 – thỏa thuận bao gồm điều khoản dỡ bỏ các lệnh trừng phạt liên quan đến dầu mỏ.

Ông Trump cũng đã sử dụng các lệnh trừng phạt để tạo ra những tác động kinh tế to lớn trong nhiệm kỳ đầu tiên của mình. Vào năm 2018, ông đã rút Hoa Kỳ khỏi thỏa thuận hạt nhân Iran và tái áp đặt các lệnh trừng phạt; trong những năm sau đó, lượng xuất khẩu dầu của Iran đã sụt giảm tới 75%. Chiến dịch trừng phạt theo chính sách "áp lực tối đa" mà ông áp dụng đối với Venezuela đã đẩy lượng xuất khẩu dầu của quốc gia này – vốn dĩ đã trong đà suy giảm do tham nhũng và quản lý yếu kém – từ mức 1,6 triệu thùng mỗi ngày vào năm 2017 xuống còn dưới 500.000 thùng mỗi ngày vào năm 2020.

Iran, Nga và Venezuela sẽ không thể bán dầu cho Trung Quốc nếu các tàu chở dầu không thể cập bến tại đó.

Xuất khẩu dầu mỏ của Iran bắt đầu khởi sắc trở lại dưới thời chính quyền Biden, bất chấp quyết định không tái gia nhập thỏa thuận hạt nhân của chính quyền này. Sự phục hồi này có thể là do lập trường có phần nới lỏng hơn của chính quyền đối với việc thực thi các lệnh trừng phạt. Tuy nhiên, sự suy giảm hiệu lực của các lệnh trừng phạt từ Mỹ—chứ không phải sự lỏng lẻo trong thực thi—mới là lời giải thích xác đáng hơn cho sự phục hồi này: chính quyền Trump đã ban hành hơn 600 lệnh trừng phạt liên quan đến Iran trong năm 2025, nhắm vào cả các tàu vận chuyển nhiên liệu của Iran lẫn các công ty thu mua nhiên liệu đó. Thế nhưng, khối lượng xuất khẩu dầu thô của Tehran vẫn duy trì ở mức xấp xỉ 1,5 triệu thùng mỗi ngày trong suốt năm qua—tương đương mức của năm 2016, thời điểm thỏa thuận hạt nhân vẫn còn hiệu lực.

Hoạt động bán dầu của Venezuela cũng tỏ ra kiên cường trước áp lực trừng phạt, trước khi lệnh phong tỏa hải quân của ông Trump được áp dụng vào cuối năm ngoái. Mặc dù dữ liệu công khai về xuất khẩu dầu của Venezuela trong năm 2025 rất khó theo dõi, nhưng dường như khối lượng xuất khẩu đã giữ mức ổn định hoặc thậm chí tăng so với mức của năm 2024—ngay cả khi không tính đến lượng dầu thô mà chính phủ Mỹ đã cấp phép nhập khẩu vào các nhà máy lọc dầu tại Mỹ.

Các lệnh trừng phạt cũng có tác động tương đối nhỏ đối với khối lượng xuất khẩu dầu của Nga; nhìn chung, khối lượng này vẫn duy trì sự ổn định trong suốt năm 2025, bất chấp các lệnh trừng phạt từ châu Âu được áp dụng xuyên suốt cả năm, cũng như các lệnh trừng phạt từ Mỹ vào tháng 10 nhắm vào hai công ty dầu mỏ lớn nhất của Nga là Rosneft và Lukoil. Quả thực, sự thất vọng ngày càng tăng của Ukraine trước sự kém hiệu quả của các lệnh trừng phạt từ phương Tây đối với xuất khẩu năng lượng của Nga đã thúc đẩy nước này tăng cường các cuộc tấn công quân sự nhắm vào cơ sở hạ tầng năng lượng của Nga, bắt đầu từ mùa thu năm ngoái và tiếp diễn sang năm nay.

Chỉ sủa mà không cắn

Sức "cắn" của các lệnh trừng phạt đã suy giảm đáng kể, phần lớn là do sự xuất hiện của một mạng lưới kinh tế toàn cầu thay thế. Sức mạnh của các lệnh trừng phạt từ Mỹ từ lâu đã bắt nguồn từ việc đặt các công ty trên khắp thế giới trước một sự lựa chọn: hoặc làm ăn với Washington, hoặc làm ăn với các đối thủ của Washington, chứ không được làm cả hai. Chẳng hạn, Hoa Kỳ sẽ không trực tiếp dùng vũ lực ép buộc một công ty tại châu Âu hay Trung Đông ngừng mua dầu từ Iran; tuy nhiên, nếu một công ty vẫn tiếp tục làm vậy, họ sẽ phải đối mặt với nguy cơ bị cắt đứt khỏi thị trường Mỹ. Điều đó đồng nghĩa với việc mất quyền tiếp cận đồng đô la Mỹ, công nghệ của Mỹ và các dịch vụ bảo hiểm từ phương Tây, cũng như mất khả năng thực hiện các giao dịch thanh toán có đi qua hệ thống ngân hàng của Mỹ.

Đối với hầu hết các công ty, sự lựa chọn này là vô cùng rõ ràng. Họ thà duy trì quyền tiếp cận với nền kinh tế Hoa Kỳ còn hơn là cố gắng thu về bất kỳ khoản lợi nhuận nào có thể kiếm được từ những nền kinh tế nhỏ hơn nhiều, chẳng hạn như Iran. Tuy nhiên, ngày nay, ngày càng nhiều công ty lại chọn hướng đi ngược lại—sẵn sàng chấp nhận rủi ro bị cắt đứt khỏi thị trường Mỹ, bởi lẽ vẫn còn vô vàn cơ hội sinh lời tại những nơi khác. Hơn nữa, khi Hoa Kỳ siết chặt các lệnh trừng phạt đối với những quốc gia có quy mô lớn hơn—như Nga—thì chính các quốc gia này lại bắt đầu xây dựng những mạng lưới riêng biệt, hoàn toàn độc lập với nền kinh tế Mỹ.

Hãy lấy ví dụ về hoạt động xuất khẩu năng lượng của Nga. Vào cuối năm 2022, sau khi Nga phát động cuộc xâm lược Ukraine, Washington cùng các đồng minh thuộc nhóm G-7 đã tìm cách hạn chế khả năng thu lợi từ dầu mỏ của Moscow thông qua việc áp đặt một "mức trần giá". Theo quy định này, trừ khi dầu thô của Nga được bán với mức chiết khấu đáng kể, nước này sẽ không còn được phép sử dụng tàu bè, ngân hàng hay các dịch vụ bảo hiểm của phương Tây để vận chuyển dầu thô của mình. Mục tiêu của biện pháp này là nhằm cắt giảm nguồn thu từ dầu mỏ của Nga, đồng thời vẫn đảm bảo nguồn cung ổn định cho thị trường dầu mỏ toàn cầu. Nga đã đáp trả bằng cách chi ra khoản tiền ước tính lên tới 10 tỷ USD để mua sắm các tàu chở dầu mới, qua đó cho phép họ tự vận chuyển dầu mà không cần phải phụ thuộc vào dịch vụ hay tàu bè của các quốc gia khác—những yếu tố vốn có nguy cơ bị cắt đứt hoặc bị trừng phạt bất cứ lúc nào. Nga cũng tận dụng hạm đội tàu mới này để bán dầu cho các khách hàng tại Ấn Độ và Trung Quốc—những đối tác vốn có rất ít mối liên hệ kinh doanh với Hoa Kỳ, và vì thế sẵn sàng chấp nhận rủi ro bị Mỹ trừng phạt. Cho đến nay, "hạm đội bóng tối" toàn cầu này—bao gồm hơn 1.000 con tàu đang nằm trong danh sách trừng phạt của Hoa Kỳ và châu Âu—vẫn đang hoạt động kinh doanh vô cùng hiệu quả.

Việc quá sa đà vào chiến tranh kinh tế lai (hybrid economic warfare) sẽ tiềm ẩn nguy cơ phải hứng chịu các đòn trả đũa từ phía nước ngoài.

Nền kinh tế có khả năng chống chịu các lệnh trừng phạt này phát triển mạnh mẽ, phần lớn là nhờ vào Trung Quốc. Trong năm 2025, quốc gia này đã thu mua khoảng 90% lượng dầu xuất khẩu của Iran và là khách hàng mua dầu thô lớn nhất của cả Nga lẫn Venezuela. Nhiều tập đoàn đa quốc gia lớn của Trung Quốc—đặc biệt là các ngân hàng và công ty dầu khí quốc tế—thường có xu hướng tuân thủ các lệnh trừng phạt của Hoa Kỳ, bởi họ coi trọng khả năng thực hiện giao dịch bằng đồng đô la cũng như tiếp cận các thị trường phương Tây. Chẳng hạn, sau khi Hoa Kỳ áp đặt lệnh trừng phạt đối với bà Carrie Lam—cựu Trưởng đặc khu Hồng Kông—vào tháng 8 năm 2020, bà đã phải chuyển sang chi trả các khoản sinh hoạt cá nhân bằng tiền mặt; đây là một sự việc khá nổi tiếng, xảy ra do các ngân hàng tại Hồng Kông vốn có mối liên kết quốc tế đã từ chối cho phép bà mở tài khoản giao dịch. Và vào mùa thu năm ngoái, sau khi Hoa Kỳ áp đặt trừng phạt lên hai tập đoàn dầu khí lớn của Nga là Rosneft và Lukoil, các công ty dầu khí quốc doanh chủ chốt của Trung Quốc đã ngừng thu mua dầu từ các tập đoàn này.

Tuy nhiên, vẫn còn rất nhiều công ty Trung Quốc khác không hề e ngại các lệnh trừng phạt của Hoa Kỳ. Điển hình là Kunlun—một ngân hàng nhỏ của Trung Quốc từng bị Hoa Kỳ trừng phạt vào năm 2012 vì thực hiện giao dịch với các ngân hàng Iran. Ngân hàng Kunlun hiện vẫn đang duy trì hoạt động kinh doanh; các hồ sơ doanh nghiệp cho thấy ngân hàng này thậm chí còn phát triển mạnh mẽ bất chấp các lệnh trừng phạt đã được áp dụng. Năm ngoái, Washington cũng đã áp đặt trừng phạt lên một số nhà máy lọc dầu quy mô nhỏ (thường được gọi là các nhà máy "teapot") của Trung Quốc—trong đó có Công ty Hóa chất Shandong Shengxing—vì hành vi thu mua dầu từ Iran. Thế nhưng, Shandong Shengxing vẫn tiếp tục hoạt động bình thường; thậm chí vào tháng 1 vừa qua, trang web của công ty này còn đăng tải thông tin quảng bá về những tiến độ tích cực trong việc xây dựng một cơ sở sản xuất mới.

Nhìn chung, Washington vẫn nắm giữ những đòn bẩy kinh tế đáng kể đối với Bắc Kinh. Hoa Kỳ hoàn toàn có thể gây ra những tổn thất nghiêm trọng bằng cách áp đặt trừng phạt lên các ngân hàng lớn của Trung Quốc, bất kể liệu ngân hàng cụ thể đó có trực tiếp tham gia vào các hoạt động thương mại năng lượng hay không. Vấn đề nằm ở chỗ: nếu thực hiện biện pháp này, Hoa Kỳ gần như chắc chắn sẽ phá vỡ bầu không khí "hạ nhiệt" kinh tế vốn đã rất mong manh với Bắc Kinh—một thành quả mà Tổng thống Trump đã nỗ lực gây dựng kể từ khi tuyên bố tạm đình chiến trong cuộc chiến thương mại vào tháng 5 năm ngoái, cũng như ký kết thỏa thuận kinh tế và thương mại có thời hạn một năm vào tháng 11 cùng năm. Hơn nữa, Trung Quốc cũng có thể sử dụng chính sách cưỡng ép kinh tế để đáp trả—điều mà họ đã từng thực hiện vào tháng 4 năm ngoái khi cắt đứt nguồn cung đất hiếm xuất khẩu sang Hoa Kỳ. Chính vì vậy, Tổng thống Trump khó có khả năng mạo hiểm gây tổn hại đến mối quan hệ này—cũng như các mục tiêu kinh tế và địa chính trị rộng lớn hơn của chính ông—bằng cách áp đặt những lệnh trừng phạt nặng nề nhằm vào các hoạt động thu mua dầu của Trung Quốc từ những quốc gia vốn là đối thủ của Hoa Kỳ.

Tịch thu hay không tịch thu?

Việc Tổng thống Trump huy động lực lượng hải quân để chặn bắt các tàu chở dầu đang chịu lệnh trừng phạt đã làm thay đổi một cách căn bản cục diện hiện tại, đồng thời khôi phục lại tính răn đe và sự hiệu lực thực chất cho các lệnh trừng phạt của Hoa Kỳ. Iran, Nga và Venezuela sẽ không thể bán dầu cho Trung Quốc nếu các tàu chở dầu không thể cập bến tại đó. Tuy nhiên, việc sử dụng các biện pháp quân sự để phục vụ các mục tiêu kinh tế lại đặt ra những vấn đề quan trọng về pháp lý và chính sách mà Hoa Kỳ hiện phải đối mặt và giải quyết.

Các lệnh trừng phạt của Hoa Kỳ từ lâu đã vận hành dựa trên nguyên tắc "đóng băng": các tài sản bị trừng phạt sẽ bị đóng băng, nhưng quyền sở hữu đối với chúng không chuyển sang tay Hoa Kỳ. Chẳng hạn, một khoản thanh toán thuộc diện trừng phạt nếu được chuyển qua một ngân hàng Mỹ sẽ bị chặn lại, nhưng chính phủ Hoa Kỳ thực tế sẽ không trực tiếp nắm quyền sở hữu số tiền đó. Tuy nhiên, việc tịch thu một con tàu lại đồng nghĩa với việc chính phủ nắm quyền sở hữu đối với tài sản đó, và điều này đặt ra một vấn đề pháp lý phức tạp hơn nhiều.

Trước mắt, chính quyền Trump dường như đang dựa vào các điều khoản trong luật pháp Hoa Kỳ cho phép họ tịch thu—chứ không chỉ đơn thuần là đóng băng—tiền bạc và nguồn lực có liên hệ với các nhóm khủng bố nước ngoài đã bị liệt vào danh sách chỉ định. Vào năm 2019, ông Trump đã chính thức xếp Lực lượng Vệ binh Cách mạng Hồi giáo—quân đội của Iran—vào danh sách các tổ chức khủng bố, và hiện đang sử dụng chính sự chỉ định này làm cơ sở pháp lý cho việc tịch thu tài sản. Theo các báo cáo, chính quyền này đã thuyết phục được các thẩm phán Hoa Kỳ rằng ít nhất một số con tàu bị tịch thu có mối liên hệ với Iran. Giả định rằng chính quyền Trump sẽ thắng kiện trước tòa, họ nhiều khả năng sẽ lên kế hoạch bán đấu giá các tàu chở dầu cùng số dầu thô mà họ đã tịch thu được. Tuy nhiên, nếu Washington muốn tiếp tục nhắm vào những con tàu khác—vốn không có mối liên hệ rõ ràng với Iran hay các quốc gia, nhóm tổ chức khác có hành vi bảo trợ khủng bố—thì họ sẽ cần phải tìm kiếm một cơ sở lý luận pháp lý thay thế, hoặc dựa trên luật pháp quốc nội, hoặc dựa trên luật chiến tranh, để có thể nắm quyền sở hữu đối với những con tàu đó.

Hoa Kỳ cũng cần cân nhắc và chuẩn bị cho phản ứng từ các quốc gia khác. Việc hoàn toàn dấn thân vào chiến tranh kinh tế hỗn hợp tiềm ẩn nguy cơ hứng chịu các biện pháp trả đũa từ nước ngoài. Các quan chức Nga đã lên án hành động tịch thu tàu chở dầu của Hoa Kỳ là "hành vi cướp biển" và đã điều động các tàu hải quân Nga đi hộ tống tàu bè. Đơn cử như ngay trong tháng này, Hải quân Nga đã hộ tống một tàu chở dầu của nước này đi qua Eo biển Anh, tạo nên một tình huống căng thẳng, dễ dẫn đến những tính toán sai lầm hoặc leo thang quân sự. Các quốc gia khác cũng có thể quyết định ban hành các lệnh trừng phạt riêng và tịch thu các tàu chở hàng của Mỹ. Giới chức Mỹ vốn ít bận tâm về các lệnh trừng phạt từ nước ngoài nhằm trả đũa cho các biện pháp cưỡng ép kinh tế của Mỹ; bởi lẽ, trong suốt hai thập kỷ qua, những lệnh trừng phạt này hầu như không gây ra tác động thực tế nào đáng kể. Chẳng hạn, kể từ năm 2022, Nga đã trừng phạt hàng trăm cá nhân nhằm đáp trả các lệnh trừng phạt của phương Tây, nhưng những biện pháp này lại ít mang lại hệ quả thực tiễn nào đáng kể. Tuy nhiên, nếu các quốc gia khác đáp trả hành động tịch thu tàu của Mỹ bằng cách tự mình tịch thu các tàu đang vận chuyển hàng hóa của Mỹ, thì những rủi ro đối với lợi ích của Hoa Kỳ sẽ gia tăng một cách đáng kể.

Giới hạn là bầu trời?

Vai trò của chiến tranh mạng càng khiến cho chiến lược và chính sách của Hoa Kỳ trong tương lai trở nên phức tạp hơn. Kể từ thập niên 1990, Hoa Kỳ nhìn chung đã tránh xa chiến tranh kinh tế hỗn hợp vì coi đó là hành vi phi chính danh; chẳng hạn, nước này từ lâu đã lên án việc Iran định kỳ tịch thu các tàu thuyền tại Vịnh Ba Tư. Việc Washington ưu tiên sử dụng các biện pháp kinh tế thay vì vũ lực luôn xuất phát từ cả lý do ý thức hệ lẫn thực tiễn: nếu các công ty toàn cầu hùng mạnh của Mỹ trở thành mục tiêu tấn công, Hoa Kỳ sẽ phải đối mặt với nhiều điểm yếu hơn trong công tác phòng vệ.

Đến đầu thập niên 2010, một thực tế đã trở nên rõ ràng: Hoa Kỳ cũng cần phải lưu tâm đến cả lĩnh vực tác chiến trên không gian mạng. Vào năm 2014, Triều Tiên đã tấn công mạng vào hãng Sony Pictures sau khi hãng phim này phát hành một bộ phim bị nhà lãnh đạo của quốc gia này coi là mang tính xúc phạm. Chính quyền của Tổng thống Obama đã chỉ trích gay gắt hành động này của Triều Tiên, thậm chí còn áp đặt các lệnh trừng phạt nhằm trả đũa; kể từ đó đến nay, Hoa Kỳ luôn nỗ lực vận động sự ủng hộ của cộng đồng quốc tế nhằm thiết lập các chuẩn mực ngăn chặn việc sử dụng tấn công mạng nhắm vào các mục tiêu thương mại và cơ sở hạ tầng trọng yếu.

Tuy nhiên, cùng với việc dấn thân vào chiến tranh kinh tế hỗn hợp, Washington hiện dường như cũng đã sẵn sàng chấp nhận cả chiến tranh mạng. Chẳng hạn, hàng trăm nhóm tội phạm mạng hiện đang nằm trong danh sách trừng phạt của Hoa Kỳ; thậm chí, các thành viên Quốc hội Mỹ đã đề xuất ban hành "giấy phép tịch thu tài sản" (letters of marque and reprisal) cho các tin tặc tư nhân của Mỹ, cho phép họ tịch thu số tiền mã hóa bị các tội phạm mạng nước ngoài đánh cắp. Tuy nhiên, vẫn còn đó những câu hỏi bỏ ngỏ, bao gồm việc liệu Hoa Kỳ có quyền sử dụng các phương thức trên không gian mạng để thu hồi những tài sản bị trừng phạt đang được nắm giữ ở nước ngoài hay không.

Việc giải đáp những thắc mắc về việc liệu Hoa Kỳ có sử dụng—và sử dụng vào thời điểm nào—các biện pháp quân sự hoặc không gian mạng để củng cố cho các lệnh trừng phạt của mình sẽ trở nên dễ dàng hơn, nếu nước này sở hữu một học thuyết về nghệ thuật kinh tế quốc gia—tức một hệ thống các nguyên tắc nền tảng nhằm định hướng cho việc áp dụng các lệnh trừng phạt cũng như những biện pháp cưỡng chế kinh tế khác. Khi đó, Hoa Kỳ có thể bổ sung vào học thuyết này những nguyên tắc xoay quanh việc sử dụng vũ lực một cách thích hợp, và lý tưởng nhất là tránh được một tình trạng hỗn loạn mất kiểm soát trên phạm vi toàn cầu. Trong lúc chờ đợi, những tháng tới đây nhiều khả năng sẽ chứng kiến ​​sự mở rộng của hình thức chiến tranh kinh tế hỗn hợp do Hoa Kỳ phát động, mà không ai có thể lường trước được chính xác nó sẽ dẫn tới đâu.

PETER E. HARRELL hiện là Học giả Thỉnh giảng tại Viện Luật Kinh tế Quốc tế thuộc Đại học Georgetown. Ông từng đảm nhiệm chức vụ Giám đốc Cấp cao phụ trách Kinh tế Quốc tế và Năng lực Cạnh tranh tại Hội đồng An ninh Quốc gia và Hội đồng Kinh tế Quốc gia trong giai đoạn từ năm 2021 đến 2022.

https://www.foreignaffairs.com/united-states/americas-new-way-economic-war

***

America’s New Way of Economic War

The Dangers of a Strategy With No Doctrine

An oil tanker and a U.S. Coast Guard vessel off the coast of Ponce, Puerto Rico, January 2026Ricardo Arduengo / Reuters

President Donald Trump’s decision late last year to start seizing Venezuelan oil tankers throughout the high seas marks a significant shift in American economic statecraft. For more than two decades, Washington drew a clear line between its use of economic tools, notably sanctions and export controls, and its use of military capabilities. Sanctions—such as those on Venezuelan oil since 2019—put economic pressure on adversaries without crossing the line into armed conflict. Naval blockades and seizures of ships, by contrast, were military actions that the U.S. government deployed within the context of armed conflict.

But in December, Trump declared a “total and complete blockade” of sanctioned tankers carrying oil from Venezuela, and in the months since he has rapidly expanded his use of the U.S. Navy to enforce sanctions. The navy has now seized or detained at least ten tankers with ties to Venezuela. Trump also threatened tariffs on countries that ship oil to Cuba—and he appears to be quietly backstopping the threat with the Coast Guard, which has already intercepted at least one vessel bound for the island. U.S. allies and partners are following suit: in February, India seized several U.S.-sanctioned Iranian tankers, and France detained a sanctioned Russian ship in January and another earlier this month.

As statecraft, this has the potential to restore the potency of U.S. and allied sanctions, which have lost their bite in recent years. But the shift is also dangerous, inviting other countries to retaliate in kind. If Washington intends to launch a new age of hybrid economic warfare, it should develop a doctrine for when and how it uses sanctions, when it will use force to back them up, and clarity on the legal basis for its actions. Otherwise, Washington risks inviting economic, cyber, and even military retaliation by other governments and setting a dangerous precedent that adversaries could use to seize U.S. and allied property, even outside of armed conflict.

Past its prime

Trump’s reason for turning to hybrid economic warfare is simple: he has to, at least if he wants to impose economic pressure on Washington’s oil-exporting adversaries. In recent weeks, the United States has temporarily eased sanctions on Russian and Iranian oil in response to Iran’s closure of the Strait of Hormuz and rapidly rising global oil prices. But the reality is that most of Iran’s and Russia’s oil was already available on global markets, despite U.S. sanctions.

Over the past few years, U.S. sanctions have grown less effective, particularly at reducing oil export volumes from targeted countries. After the 9/11 terrorist attacks, sanctions became a tool of first resort for U.S. policymakers and initially proved quite successful at preventing adversaries from profiting off oil sales. U.S. sanctions on Iran’s oil trade reduced exports from more than two million barrels per day in 2011 to less than a million barrels per day in 2014. That economic pressure was instrumental in convincing Tehran to agree to the Joint Comprehensive Plan of Action nuclear deal in 2015, which included relief from oil-related sanctions.

Trump also used sanctions to great economic effect during his first term. In 2018, he withdrew the United States from the Iran nuclear deal and reimposed sanctions; in the years afterward, Iranian oil exports fell by 75 percent. His “maximum pressure” sanctions campaign on Venezuela drove its oil exports, which were already in decline due to corruption and mismanagement, down from 1.6 million barrels per day in 2017 to less than 500,000 barrels per day in 2020.

Iran, Russia, and Venezuela can’t sell oil to China if the tankers can’t get there.

 

Iran’s oil exports began to rebound under the Biden administration, despite its decision to refrain from rejoining the nuclear deal. This rebound could have been due to the administration’s somewhat more relaxed posture on sanctions enforcement. However, the declining potency of American sanctions, not lax enforcement, better explains the rebound: the Trump administration issued more than 600 Iran-related sanctions designations in 2025, levied both on ships carrying Iranian fuel and companies buying it. Yet Tehran’s crude oil export volumes remained at approximately 1.5 million barrels per day throughout last year—similar to what they were in 2016, when the nuclear deal was in place.

Venezuela’s oil sales were also proving resistant to sanctions pressure prior to Trump’s naval blockade late last year. Although Venezuelan oil exports in 2025 were difficult to track in publicly available data, they appear to have been stable or risen compared to 2024 levels, even excluding the crude that the U.S. government authorized for import to American refineries.

Sanctions have also had comparatively little impact on the volume of Russia’s oil exports, which proved relatively stable in aggregate across 2025, despite European sanctions throughout the year and U.S. sanctions in October on Russia’s two largest oil companies, Rosneft and Lukoil. Indeed, Ukraine’s growing frustration with the impotence of Western sanctions on Russian energy exports spurred it to intensify military strikes against Russia’s energy infrastructure starting last fall and continuing this year.

All bark, no bite

Sanctions’ bite has softened in large part because of the emergence of an alternative global economic network. U.S. sanctions long derived their power by giving companies around the world a choice: do business with Washington or with its adversaries, but not both. The United States would not physically compel a company in Europe or the Middle East to stop buying oil from Iran, for example, but a company that did so would risk being cut off from the U.S. market. That would mean losing access to the U.S. dollar, American technology, and Western insurance, as well as the ability to make payments that touched U.S. banks.

For most companies, the choice was clear. They would much rather retain access to the U.S. economy than capture whatever profits were available in much smaller economies like Iran. Today, however, a growing number of companies are taking the other side of that trade—willing to risk getting cut off from the American market because there are plenty of profits to be made elsewhere. Moreover, as the United States intensified sanctions on larger countries, like Russia, those countries began to build their own networks completely independent of the U.S. economy.

Take Russia’s energy exports. In late 2022, after Russia invaded Ukraine, Washington and its G-7 allies sought to limit Moscow’s ability to profit from oil by imposing a “price cap.” Unless Russian oil was sold at a significant discount, Russia could no longer use Western ships, banks, or insurance services to transport its crude. The goal was to reduce Russian oil revenues while keeping oil markets supplied. Russia responded by spending an estimated $10 billion on new tankers so that it could ship oil itself without relying on other countries’ services or ships that could be cut off or sanctioned. Russia also used this new fleet to sell oil to buyers in India and China who had little business in the United States and were thus willing to risk American sanctions. Today, this global “shadow fleet” of more than 1,000 ships, sanctioned by the United States and Europe, does good business.

A wholehearted embrace of hybrid economic warfare risks foreign reprisal.

This sanctions-resistant economy thrives, in large part, because of China. In 2025, it purchased some 90 percent of Iran’s oil exports and was the largest buyer of Russian and Venezuelan crude. Many large Chinese multinationals, particularly banks and international oil companies, do tend to comply with U.S. sanctions, because they value their ability to conduct business in dollars and with Western markets. For instance, after the United States sanctioned Carrie Lam, Hong Kong’s former chief executive, in August 2020, she famously had to start paying her personal expenses in cash because the city’s internationally connected banks would no longer allow her to open an account. And last fall, after the United States imposed sanctions on Russia’s Rosneft and Lukoil, major Chinese state oil firms stopped buying oil from them.

But plenty of other Chinese companies do not fear U.S sanctions. Take Kunlun, a small Chinese bank that the United States sanctioned in 2012 for transacting with Iranian banks. Kunlun is still in business, with corporate records suggesting that it has thrived despite the sanctions. Last year, Washington also sanctioned several Chinese “teapot” refineries, including the Shandong Shengxing Chemical Company, for purchasing Iranian oil. But Shandong Shengxing remains in business, and, in January, its website touted ongoing progress on construction of a new facility.

On the whole, Washington retains significant economic leverage over Beijing. The United States could inflict serious costs by sanctioning large Chinese banks, regardless of whether a particular bank was directly involved in the energy trade. The problem is that doing so would almost certainly shatter the fragile economic détente with Beijing that Trump has pursued since announcing an initial trade-war truce last May and signing a one-year trade and economic deal in November. Moreover, China can exert its own economic coercion, as it did last April by cutting off rare-earth exports to the United States. Trump is therefore unlikely to jeopardize this relationship—and his broader economic and geopolitical goals—by imposing heavy-hitting sanctions on China’s purchases of oil from American adversaries.

T0 seize or not to seize

Trump’s use of the navy to interdict sanctioned oil tankers fundamentally changes this dynamic and restores bite to U.S. sanctions. Iran, Russia, and Venezuela can’t sell oil to China if the tankers can’t get there. But using military means for economic ends raises important legal and policy questions that the United States must now grapple with.

U.S. sanctions have long operated on a “freezing” principle: sanctioned assets are frozen, but ownership does not transfer to the United States. A sanctioned payment routed through an American bank, for example, would get stopped, but the U.S. government would not actually take possession of the money. Seizing a ship, however, means that the government takes possession of the asset, and presents a more challenging legal question.

For the time being, the Trump administration appears to be relying on provisions of U.S. law that let it seize—not merely freeze—money and resources linked to designated foreign terrorist groups. Trump named the Islamic Revolutionary Guard Corps, Iran’s military, as a terrorist organization in 2019, and is now using that designation as the legal basis for seizure. The administration has reportedly persuaded U.S. judges that at least several seized ships have links to Iran. Assuming the Trump administration prevails in court, it likely plans to sell the tankers and oil that it seized. But if Washington wants to go after more ships that lack clear ties to Iran or other terrorist-supporting states or groups, it will need to find an alternative legal theory, either under domestic law or the laws of war, to take possession of them.

The United States must also consider and prepare for how other countries will react. A wholehearted embrace of hybrid economic warfare risks foreign reprisal. Russian officials have denounced the U.S. tanker seizures as “piracy” and deployed Russian naval vessels to escort ships. Just this month, for instance, the Russian navy escorted a Russian tanker through the English Channel, creating a tense scenario that was ripe for miscalculation or military escalation. Foreign countries could also decide to issue their own sanctions and seize American cargo ships. American officials haven’t worried much about foreign sanctions in retaliation for U.S. economic coercion since, for the last two decades, they had little real-world impact. Russia, for instance, has sanctioned hundreds of people since 2022 in response to Western sanctions, with few practical consequences. But if countries respond to U.S. seizures with their own seizures of ships carrying American cargo, the risks to U.S. interests rise substantially.

Sky’s the limit?

The role of cyberwarfare further complicates U.S. strategy and policy going forward. Since the 1990s, the United States has generally eschewed hybrid economic warfare as illegitimate, long condemning, for instance, Iran’s periodic seizures of ships in the Persian Gulf. Washington’s preference for economic measures over force was always ideological as well as practical: if its many global companies became targets, the United States would face more defensive vulnerabilities.

By the early 2010s, it became clear the United States had to worry about the cyber-domain, as well. In 2014, North Korea hacked Sony Pictures after the movie studio released a film that the country’s dictator found offensive. The Obama administration sharply criticized North Korea for the move and even imposed sanctions in retaliation, and the United States has since sought to build global support for norms against the use of cyberattacks on commercial targets and critical infrastructure.

As it embraces hybrid economic warfare, however, Washington now seems to be ready to also embrace cyberwarfare. Hundreds of cybercriminal groups, for instance, are subject to U.S. sanctions, and members of Congress have already proposed issuing letters of marque and reprisal to private U.S. hackers to seize cryptocurrency that was stolen by foreign cybercriminals. Questions remain, however, including whether the United States has the right to use cyber-methods to recover sanctioned property held abroad.

Answering questions of whether and when the United States will use military or cyber means to backstop its sanctions would be easier if the United States had a doctrine of economic statecraft, an underlying set of principles to guide the use of sanctions and other coercive economic measures. Then it could add to the doctrine principles surrounding the appropriate use of force and ideally avoid a global free-for-all. In the meantime, the coming months will likely see expanded American hybrid economic warfare, with little sense of where it might be headed.

PETER E. HARRELL is a Visiting Scholar at Georgetown’s Institute of International Economic Law. He was Senior Director for International Economics and Competitiveness at the National Security Council and the National Economic Council from 2021 to 2022.