4016 - Mỹ Đã Đánh Mất Thế Mạnh Trước Trung Quốc

Henrietta Levin 

Cách Trump và Tập Có Thể Củng Cố Lợi Thế của Bắc Kinh Trong Nhiều Năm Tới

             Quốc kỳ Trung Quốc tại Bắc Kinh, tháng 5 năm 2026. Maxim Shemetov / Reuters

Năm vừa qua trong quan hệ Mỹ-Trung là một giai đoạn đầy biến động và chóng mặt. Vào mùa xuân năm 2025, Tổng thống Mỹ Donald Trump đã áp đặt một lệnh cấm vận thương mại trên thực tế đối với Trung Quốc—một biện pháp ngay lập tức bị Bắc Kinh đáp trả. Vài tháng sau đó, ông lại ra sức ca ngợi mối quan hệ đối tác “G-2” giữa hai quốc gia này. Trong những tuần gần đây, ông Trump vừa mời các tàu chiến Trung Quốc tiến vào Eo biển Hormuz, lại vừa đe dọa tấn công các tàu chở dầu hướng về Trung Quốc khi đi qua eo biển này.

Tuy nhiên, mối quan hệ song phương quan trọng nhất thế giới này cũng đã thay đổi theo những cách sâu rộng và bền vững hơn nhiều. Trung Quốc đã âm thầm thiết lập quyền chi phối đối với việc liệu Hoa Kỳ có thực thi các biện pháp an ninh quốc gia—chẳng hạn như kiểm soát xuất khẩu—hay không, cũng như cách thức thực thi các biện pháp đó. Những thay đổi về phong cách trong cách Hoa Kỳ tiến hành ngoại giao với Trung Quốc đã tạo điều kiện cho Bắc Kinh nắm thế thượng phong trong việc thúc đẩy các nhượng bộ chính sách mang tính then chốt. Hơn nữa, Washington đã tách rời hoạt động ngoại giao với Bắc Kinh khỏi những nỗ lực cạnh tranh ảnh hưởng trên phạm vi toàn cầu; điều này dẫn đến việc các vấn đề chiến lược trọng yếu bị hạ thấp mức độ ưu tiên, đồng thời cho phép Trung Quốc tận dụng hình ảnh về sự xích lại gần nhau giữa hai nước như một công cụ chiến thuật. Những thay đổi tinh tế này trong quan hệ Mỹ-Trung có thể sẽ gây trở ngại cho quá trình ra quyết định tại Washington trong nhiều năm tới.

Khi ông Trump gặp ông Tập tại Bắc Kinh trong tuần này, hai nhà lãnh đạo khó có thể đạt được những đột phá chính sách lớn lao nào. Tuy nhiên, họ sẽ củng cố một hệ thống mới gồm các quy tắc và giả định ngầm định trong việc quản lý quan hệ—những yếu tố rốt cuộc lại nghiêng về phía có lợi cho Trung Quốc; điều này có thể sẽ tiếp thêm sự táo bạo cho Bắc Kinh trong việc thăm dò quyết tâm của Mỹ đối với vấn đề Đài Loan, việc bảo vệ các công nghệ tiên tiến, cũng như các lợi ích sống còn khác. Đến lượt mình, diễn biến này sẽ làm phức tạp thêm khả năng duy trì sự ổn định trong quan hệ song phương của Washington—một sự ổn định mà họ đã phải nỗ lực hết sức mới có thể gây dựng được.

Quyền phủ quyết mới của Bắc Kinh

Trung Quốc đã bước ra khỏi cuộc chiến thương mại năm 2025 với một vị thế tương đối vững mạnh. Khi căng thẳng leo thang vào đầu năm 2025, các nhà chiến lược tại Bắc Kinh đã lập luận rằng những sự gián đoạn kinh tế tuy sẽ gây tổn hại cho Trung Quốc, nhưng mức độ tổn hại mà chúng gây ra cho Hoa Kỳ sẽ còn nặng nề hơn nhiều. Đúng như dự đoán, sau khi Bắc Kinh chặn xuất khẩu các nguyên tố đất hiếm chủ chốt và các khoáng sản thiết yếu—vốn đe dọa đến sự sống còn của ngành sản xuất Hoa Kỳ—chính quyền Trump đã nhanh chóng tìm kiếm một lối thoát khỏi cuộc chiến thương mại do chính họ khởi xướng. Các quan chức Trung Quốc nhận thấy những giả định của họ đã được chứng minh là đúng đắn. Sự tự tin của họ tăng vọt. Nỗi e ngại ban đầu trước tính khó lường của ông Trump đã nhường chỗ cho một sự chắc chắn gần như tuyệt đối rằng Bắc Kinh có thể dễ dàng thao túng chính quyền của ông. Các quan chức Trung Quốc kết luận rằng họ có thể đàm phán với Hoa Kỳ trên cơ sở bình đẳng, và thậm chí, chính Trung Quốc mới là bên nắm giữ lợi thế lớn hơn.

Sau khi cuộc chiến thương mại kết thúc, cả hai bên đều chuyển trọng tâm sang nhiệm vụ mang tính kỹ thuật bề ngoài là dỡ bỏ những biện pháp trả đũa gây thiệt hại nặng nề nhất mà họ từng áp đặt. Hoa Kỳ gác lại những lo ngại mang tính cấu trúc liên quan đến các chính sách phi thị trường của Trung Quốc, cũng như tình trạng mất cân bằng thương mại hệ quả—những vấn đề mà các mức thuế quan ban đầu được thiết kế để giải quyết. Tuy nhiên, những thỏa thuận cuối cùng—được ông Trump và ông Tập thông qua vào tháng 10 năm 2025 tại hội nghị thượng đỉnh ở Busan, Hàn Quốc—vẫn hé lộ những thay đổi đáng kể trong bản chất của quan hệ Hoa Kỳ - Trung Quốc. Trung Quốc tạm dừng các biện pháp kiểm soát toàn diện nhất của mình đối với đất hiếm và các khoáng sản thiết yếu. Đổi lại, Washington nhượng bộ Bắc Kinh quyền phủ quyết thực tế đối với việc liệu Hoa Kỳ có tự bảo vệ mình trước một số mối đe dọa an ninh quốc gia nhất định hay không, cũng như cách thức thực hiện việc bảo vệ đó.

Là một phần của thỏa thuận này, Hoa Kỳ đã rút lại một quy định mới—vốn sẽ áp dụng các biện pháp kiểm soát xuất khẩu đối với các công ty con thuộc những thực thể đã bị trừng phạt trước đó—qua đó đóng lại một kẽ hở từng được lợi dụng để lách lệnh cấm bán chất bán dẫn tiên tiến cho Trung Quốc. Chỉ trong một nước đi duy nhất, Bắc Kinh đã khẳng định được quyền kiểm soát đối với mức độ thực thi của Hoa Kỳ đối với tất cả các biện pháp an ninh quốc gia hiện hành dựa trên cơ chế kiểm soát xuất khẩu—bất kể các biện pháp đó có nhắm vào Trung Quốc hay không. Ngoài ra, Hoa Kỳ cũng đồng ý không áp dụng thêm bất kỳ biện pháp kiểm soát xuất khẩu mới nào nhắm đích danh vào các thực thể của Trung Quốc.

Trung Quốc bước ra khỏi cuộc chiến thương mại năm 2025 với một vị thế tương đối vững mạnh.

Một thỏa thuận trao đổi như vậy lẽ ra là điều không thể tưởng tượng nổi chỉ một năm trước đó. Chính quyền Trump nhiệm kỳ đầu và chính quyền Biden trước đó đã sử dụng các biện pháp kiểm soát xuất khẩu để giải quyết hàng loạt thách thức khác nhau, bao gồm việc quân đội Trung Quốc quân sự hóa công nghệ của Hoa Kỳ, sự ủng hộ của Bắc Kinh đối với cuộc chiến của Nga tại Ukraine, và các hành vi vi phạm nhân quyền tại Tân Cương. Những biện pháp này đã ngăn chặn việc Trung Quốc dễ dàng tận dụng các năng lực của Hoa Kỳ để làm suy yếu các lợi ích và giá trị của nước Mỹ. Tuy nhiên, chính quyền Trump nhiệm kỳ hai đã lặng lẽ gác sang một bên công cụ này.

Hoa Kỳ và Trung Quốc thường xuyên thảo luận về các mối quan ngại an ninh quốc gia; tuy nhiên, trong quá khứ, cách thức Washington giải quyết những mối quan ngại này vốn không phải là vấn đề để đem ra đàm phán. Hoa Kỳ có thể sẽ đi đến quyết định cuối cùng là không hành động trước một mối đe dọa cụ thể nào đó, nhưng chưa bao giờ bất kỳ bên nào lại kỳ vọng rằng Trung Quốc sẽ nắm giữ quyền hạn rõ ràng trong việc định đoạt cách thức các quan chức Hoa Kỳ tiến hành công việc của họ. Giờ đây, Bắc Kinh đã có tiếng nói quyết định.

Đối với một số nhà quan sát, điều này đại diện cho một bước đột phá ngoại giao, tương tự như các cuộc đàm phán kiểm soát vũ khí hạt nhân trong thời kỳ Chiến tranh Lạnh. Sau khi Trung Quốc và Hoa Kỳ chênh vênh bên bờ vực của sự hủy diệt kinh tế lẫn nhau, hai bên đã thành công rút lui khỏi bờ vực thẳm đó. Tuy nhiên, thỏa thuận Busan lại thiếu đi sự đối xứng vốn có trong các hiệp ước giải trừ quân bị của thế kỷ 20—những hiệp ước mà trong đó, các năng lực quân sự tương đồng đều phải chịu sự kiềm chế qua lại giữa các bên. Thay vào đó, Trung Quốc đã rút lại một loại vũ khí—chính là những biện pháp hạn chế nghiêm ngặt nhất đối với việc xuất khẩu đất hiếm—để đổi lấy việc Hoa Kỳ kiềm chế áp dụng các biện pháp kiểm soát xuất khẩu trên mọi lĩnh vực, bao gồm công nghệ, an ninh mạng và chống phổ biến vũ khí. Sự mất cân đối trong thỏa thuận này đã củng cố vị thế tổng thể của Trung Quốc trong mối quan hệ song phương. Và bởi vì thỏa thuận này gắn liền một cách rõ ràng với thế "siết chặt" của Trung Quốc đối với nguồn đất hiếm—nguồn tài nguyên mà Hoa Kỳ sẽ còn cần đến trong một thời gian nữa—nên các nhà hoạch định chính sách của Hoa Kỳ, cả ở hiện tại lẫn trong tương lai, có thể sẽ gặp khó khăn trong việc thiết lập lại một nền tảng thuận lợi hơn cho sự ổn định trong quan hệ Mỹ-Trung.

Hình thức lấn át thực chất

Công tác chuẩn bị cho hội nghị thượng đỉnh sắp tới giữa lãnh đạo hai quốc gia đã hé lộ thêm những thay đổi quan trọng trong quan hệ Mỹ-Trung. Trước thềm các hội nghị thượng đỉnh song phương, cả hai bên luôn dành sự quan tâm đặc biệt đến nghi thức và tính biểu tượng của cuộc gặp, cũng như chương trình nghị sự thực chất của nó. Tuy nhiên, trong quá khứ, các nhà ngoại giao Trung Quốc thường tập trung nhiều hơn vào việc tạo dựng bầu không khí, trong khi các quan chức Hoa Kỳ lại ưu tiên các mục tiêu chính sách cụ thể hơn. Những khác biệt này đã tạo thuận lợi cho các cuộc đàm phán thành công, bằng cách cho phép cả hai bên đưa ra những nhượng bộ về cách thức tổ chức cuộc họp mà không phải đánh đổi các mục tiêu tối thượng của chính mình. Hoa Kỳ có thể đưa ra một cử chỉ thể hiện sự tôn trọng—chẳng hạn như một bữa tiệc chiêu đãi kéo dài hơn hoặc được tổ chức công phu hơn—để đổi lấy sự ủng hộ của Trung Quốc đối với một thay đổi chính sách cụ thể hơn, ví dụ như việc tăng cường kênh liên lạc giữa quân đội hai nước.

Giờ đây, vai trò của hai bên đã đảo ngược. Washington buộc phải đáp ứng cho bằng được mong muốn tối thượng của Tổng thống Trump: thiết lập một mối quan hệ nồng ấm một cách rõ rệt với ông Tập Cận Bình. Trước tình hình này, Bắc Kinh nhận thấy một cơ hội hiếm có để học hỏi chiến thuật từ phía Hoa Kỳ—đó là đánh đổi hình thức lấy thực chất nhằm đạt được những nhượng bộ liên quan đến ưu tiên chiến lược hàng đầu của họ: vấn đề Đài Loan. Các quan chức Trung Quốc chắc chắn sẽ dành cho ông Trump một màn đón tiếp vô cùng trọng thể và phô trương; tuy nhiên, họ cũng kỳ vọng ông sẽ đáp lễ thông qua các chính sách của mình—cụ thể là bằng cách nới lỏng sự ủng hộ của Hoa Kỳ dành cho Đài Loan.

Trước thềm các hội nghị thượng đỉnh trước đây, Hoa Kỳ thường phân chia các ưu tiên của mình thành hai nhóm: những lĩnh vực có tiềm năng hợp tác—chẳng hạn như phòng chống ma túy và giao lưu nhân dân—và những lĩnh vực còn tồn tại bất đồng—như vấn đề Đài Loan hay cuộc chiến tại Ukraine. Cách phân chia này đã tạo nên một cấu trúc mạch lạc cho chương trình nghị sự song phương vốn rất đồ sộ. Các lĩnh vực hợp tác được coi là đối tượng để đàm phán, trong khi các lĩnh vực bất đồng đòi hỏi phải được đưa ra thảo luận. Mục tiêu đối với nhóm vấn đề thứ nhất là thiết lập một chương trình hành động chung; còn đối với nhóm thứ hai, Washington tìm cách giải tỏa những hiểu lầm và làm rõ các "lằn ranh đỏ", qua đó củng cố khả năng răn đe và giảm thiểu nguy cơ bùng phát xung đột ngoài ý muốn. Nhìn chung, Washington thường có xu hướng giải quyết từng chủ đề như một vấn đề độc lập, tách biệt với các vấn đề khác.

Bắc Kinh ngày càng trở nên tự tin hơn vào vị thế của mình trong mối quan hệ với Hoa Kỳ.

Trung Quốc lại áp dụng một cách tiếp cận hoàn toàn khác. Các nhà ngoại giao nước này đã nỗ lực một cách quyết liệt nhằm gắn kết các lĩnh vực hợp tác với các lĩnh vực còn bất đồng; họ lập luận rằng bất kỳ bước tiến nào đạt được trên một vấn đề cụ thể cũng sẽ trở nên thiếu bền vững nếu thiếu đi một động lực chung và sự tin cậy trên diện rộng. Trung Quốc coi sự hợp tác như một công cụ mặc cả. Chẳng hạn, họ có thể lập luận rằng hai bên khó lòng đạt được tiến bộ trong việc ngăn chặn dòng chảy tiền chất sản xuất fentanyl, nếu như vẫn còn tồn tại những bất đồng sâu sắc về vấn đề Đài Loan. Vào năm 2022, Bắc Kinh đã thể hiện một cách rõ ràng hiếm thấy quan điểm của mình: hợp tác là một đặc quyền mà đối phương chỉ có thể "giành được" thông qua những hành xử đúng mực. Để phản ứng lại chuyến thăm Đài Loan của Chủ tịch Hạ viện khi đó là bà Nancy Pelosi vào mùa hè năm ấy, Bắc Kinh đã đình chỉ hợp tác trên hàng loạt vấn đề không hề liên quan, bao gồm phòng chống ma túy, biến đổi khí hậu, nhập cư và liên lạc quân sự.

Lần này, Hoa Kỳ đang nỗ lực gắn kết các thành phần vốn rời rạc trong chương trình nghị sự song phương. Mọi vấn đề đều có thể đem ra đàm phán, bao gồm cả các vấn đề an ninh quốc gia. Ông Trump dường như không nhận thấy bất kỳ sự khác biệt đáng kể nào giữa các lĩnh vực hợp tác và các lĩnh vực còn tồn tại bất đồng; ông có vẻ tin rằng mọi vấn đề đều có thể được giải quyết thông qua sự tương tác trực tiếp của cá nhân ông với ông Tập Cận Bình. Theo đó, Washington hoàn toàn có thể cân nhắc đưa ra những nhượng bộ chiến lược đối với các vấn đề sẽ định hình cuộc cạnh tranh Mỹ-Trung trong nhiều thập kỷ tới—chẳng hạn như quy chế của Đài Loan hay vấn đề bảo hộ công nghệ—để đổi lấy những thắng lợi nhanh chóng mang tính thứ yếu, ví dụ như việc Trung Quốc mua đậu tương hay máy bay.

Động thái này càng được củng cố bởi vai trò thực tế của Bộ trưởng Tài chính Hoa Kỳ Scott Bessent—người đang đóng vai trò như một nhà ngoại giao trưởng trong quan hệ Mỹ-Trung. Trước đây, trách nhiệm chính trong việc tổ chức các hội nghị thượng đỉnh song phương thường thuộc về Cố vấn An ninh Quốc gia hoặc Ngoại trưởng. Những quan chức này luôn ưu tiên các vấn đề an ninh quốc gia và nhìn chung thường tỏ ra thận trọng khi theo đuổi các mục tiêu kinh tế mà phải đánh đổi bằng vị thế chiến lược của Hoa Kỳ. Trong suốt nhiều năm qua, đôi khi các quan chức này đã ưu tiên sự ổn định hơn là thực hiện các hành động nhằm đối phó với những mối đe dọa do Bắc Kinh gây ra, qua đó tránh né các biện pháp mang tính đối đầu vốn có thể làm phức tạp thêm tiến trình ngoại giao Mỹ-Trung. Tuy nhiên, ngay cả trong những trường hợp đó, quan niệm của họ về những vấn đề thực sự quan trọng trong quan hệ Mỹ-Trung vẫn luôn nghiêng về phía chương trình nghị sự chiến lược.

Đối tác phía Trung Quốc của ông Bessent là Phó Thủ tướng Hà Lập Phong—người cũng chủ yếu chịu trách nhiệm về các vấn đề kinh tế. Tuy nhiên, bộ máy Đảng-Nhà nước Trung Quốc lại sở hữu năng lực đặc biệt trong việc đảm bảo sự nhất quán về thông điệp xuyên suốt toàn bộ đội ngũ cán bộ; do đó, không còn nghi ngờ gì nữa về việc ông Hà đã sẵn sàng gây sức ép nhằm giành thắng lợi trên cả phương diện chiến lược lẫn kinh tế. Sự mất cân đối này khiến Hoa Kỳ dễ rơi vào thế bất lợi, dẫn đến nguy cơ phải chấp nhận những thỏa thuận bất lợi sau khi kết thúc hội nghị thượng đỉnh lần này cũng như các hội nghị trong tương lai.

Các lộ trình riêng biệt

Trong một thay đổi đáng kể khác, dường như Washington không còn xem ngoại giao Mỹ-Trung là một phần trong cuộc cạnh tranh giành ảnh hưởng toàn cầu với Bắc Kinh nữa. Trước đây, các quan chức Hoa Kỳ tìm cách tiếp xúc với Bắc Kinh không chỉ đơn thuần để trao đổi với các quan chức Trung Quốc, mà còn coi đó như một phương thức để quản lý các mối quan hệ đồng minh. Hoạt động ngoại giao với Trung Quốc được thiết kế nhằm củng cố mối quan hệ của Hoa Kỳ với các đối tác, đồng thời ngăn chặn những nỗ lực của Trung Quốc hòng làm suy yếu các mối quan hệ này. Chẳng hạn, trong các cuộc gặp gỡ với phía Trung Quốc, các chính quyền Hoa Kỳ tiền nhiệm thường nêu lên những quan ngại liên quan đến các hành động gây hấn của Bắc Kinh tại Biển Hoa Đông. Họ làm như vậy nhằm răn đe, ngăn chặn các hành vi cưỡng ép tiếp theo đối với Nhật Bản; tuy nhiên—và có lẽ quan trọng hơn cả—việc này cho phép Washington sau đó có thể thông báo với Nhật Bản rằng họ đã thực sự nêu vấn đề này lên bàn đàm phán. Điều này giúp các đồng minh an tâm rằng Washington coi trọng họ đủ để đưa các ưu tiên của họ tới Bắc Kinh.

Đồng thời, Washington đã sử dụng nội dung và nhịp độ của hoạt động ngoại giao Mỹ - Trung để trấn an các đối tác rằng Hoa Kỳ sẽ không liều lĩnh leo thang căng thẳng với Trung Quốc, cũng như sẽ không thỏa hiệp một cách vô trách nhiệm với Bắc Kinh. Thông điệp này đóng vai trò thiết yếu trong việc xây dựng lòng tin với các đối tác—những bên vốn lo ngại, một mặt, về nguy cơ căng thẳng Mỹ - Trung leo thang thành xung đột, và mặt khác, về khả năng Washington và Bắc Kinh đạt được thỏa thuận gây bất lợi cho các quốc gia khác. Các quốc gia tại châu Á không muốn Hoa Kỳ leo thang căng thẳng liên quan đến vấn đề Đài Loan đến mức khiến nguy cơ xung đột trở nên hiện hữu hơn. Tuy nhiên, họ cũng không muốn Hoa Kỳ đạt được thỏa thuận với Trung Quốc, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho đại lục thiết lập quyền kiểm soát đối với hòn đảo này—điều vốn sẽ mở đường cho sự thống trị của Trung Quốc trong khu vực và hạn chế quyền tự do hành động của các quốc gia thứ ba.

Giờ đây, Hoa Kỳ đã gạt bỏ những cân nhắc mang tầm vóc toàn cầu này, thay vào đó ưu tiên quản lý từng mối quan hệ của mình như những vấn đề riêng biệt. Chẳng hạn, ngay cả khi chính quyền Trump đã đầu tư nguồn lực khổng lồ vào việc tăng cường hợp tác hàng hải với Philippines, họ lại hạ thấp mức độ ưu tiên đối với những quan ngại về sự hung hăng của Trung Quốc tại Biển Đông trong chương trình nghị sự cấp cao với Bắc Kinh. Trước đây, Washington thường tìm kiếm sự gắn kết và tương hỗ lẫn nhau trong các hoạt động tương tác với cả Trung Quốc lẫn các đồng minh. Giờ đây, những mối quan hệ đó lại được quản lý theo các lộ trình hoàn toàn tách biệt. Đáng chú ý là chuyến thăm Bắc Kinh sắp tới của Tổng thống Trump sẽ là chuyến thăm đầu tiên của một Tổng thống Hoa Kỳ kể từ năm 1998 mà chỉ bao gồm các cuộc gặp gỡ với giới lãnh đạo Trung Quốc; chuyến đi này đã bỏ qua thông lệ truyền thống là kết hợp thăm các quốc gia đồng minh trong cùng một hành trình, hoặc—trong trường hợp tham dự các hội nghị thượng đỉnh đa phương—tận dụng cơ hội để tương tác với các đồng minh ngay trong thời gian lưu lại Trung Quốc.

Trong khi đó, Trung Quốc đã khéo léo tận dụng vẻ bề ngoài của sự xích lại gần nhau với Hoa Kỳ như một công cụ chủ chốt trong các nỗ lực toàn cầu của chính mình nhằm mở rộng tầm ảnh hưởng và làm xói mòn lòng tin đối với Hoa Kỳ. Điều này giúp giải thích tại sao Trung Quốc lại đặc biệt coi trọng việc thuyết phục ông Trump đưa ra những nhượng bộ về mặt ngôn từ liên quan đến vấn đề Đài Loan tại hội nghị thượng đỉnh sắp tới—cụ thể là khuyến khích ông tuyên bố rằng Hoa Kỳ "phản đối" nền độc lập của Đài Loan (trái ngược với lập trường lâu nay của Hoa Kỳ là "không ủng hộ" kết quả đó), và rằng ông tán thành việc thống nhất dưới một hình thức nào đó. Có lẽ các quan chức Trung Quốc không thực sự tin rằng chỉ riêng những lời lẽ này thôi đã có thể tạo ra tác động lâu dài đối với sự hỗ trợ an ninh của Hoa Kỳ dành cho Đài Loan. Tuy nhiên, điều đó sẽ làm suy giảm niềm tin của người dân Đài Loan vào Hoa Kỳ, làm suy yếu vị thế của các chính trị gia tại Đài Loan vốn chủ trương thắt chặt quan hệ với Washington, và thậm chí có thể thúc đẩy các bên liên quan khác trong khu vực—như Nhật Bản và Philippines—nới lỏng các chính sách ủng hộ Đài Loan của chính họ. Trong khi Hoa Kỳ có xu hướng xem nhẹ những hệ lụy quốc tế từ các hoạt động ngoại giao của mình với Trung Quốc, thì Bắc Kinh lại đang "vũ khí hóa" vẻ bề ngoài của sự xích lại gần nhau giữa hai cường quốc này nhằm gieo rắc hoài nghi về việc liệu các đồng minh của Hoa Kỳ có thể thực sự dựa cậy vào Washington để được bảo vệ hay không—nhất là khi sự bảo vệ đó có thể phải đánh đổi bằng sự ổn định trong mối quan hệ Mỹ-Trung.

Một sự lựa chọn đầy khó khăn

Những thay đổi mang tính cấu trúc và phong cách trong quan hệ Mỹ-Trung này đã giúp Bắc Kinh nắm giữ nhiều quyền lực hơn trong mối quan hệ song phương. Tuy nhiên, đồng thời, các hành động của Washington lại không phải lúc nào cũng nhất quán với những thông điệp mang tính nhượng bộ mà họ gửi gắm tới Bắc Kinh. Ngay cả khi chính quyền ông Trump ca ngợi mối quan hệ đối tác "G-2" với Trung Quốc và ám chỉ rằng việc bán vũ khí cho Đài Loan là vấn đề có thể đưa ra đàm phán—một động thái có nguy cơ vi phạm "Sáu đảm bảo" mà Tổng thống Ronald Reagan từng cam kết với Đài Loan—thì các hoạt động quân sự của Hoa Kỳ quanh khu vực Đài Loan và Biển Đông vẫn diễn ra hết sức mạnh mẽ. Trong các năm 2025 và 2026, Hoa Kỳ đã triển khai một chương trình bao gồm các cuộc tập trận quân sự đa phương và các chiến dịch tự do hàng hải tại khu vực Tây Thái Bình Dương. Trong tháng này, Hoa Kỳ đã hoàn tất cuộc tập trận quân sự chung quy mô lớn nhất từ ​​trước đến nay với Philippines; các hoạt động tập trận này tập trung chủ yếu tại khu vực phía bắc đảo Luzon—nằm ngay phía nam Đài Loan—và một hòn đảo ở phía tây, giáp ranh với Biển Đông. Quân đội Hoa Kỳ vẫn tiếp tục điều động tàu chiến và máy bay di chuyển qua eo biển Đài Loan; bên cạnh đó, vào tháng 12, chính quyền ông Trump cũng đã phê duyệt một gói bán vũ khí trị giá 11 tỷ USD dành cho Đài Loan. Một số người có thể lập luận rằng tình trạng hiện tại phản ánh một chiến lược khôn ngoan: "nói năng nhỏ nhẹ nhưng tay lại cầm gậy lớn". Tuy nhiên, trong quan hệ ngoại giao với Bắc Kinh, Hoa Kỳ lại không hề "nói năng nhỏ nhẹ". Nước này đang công khai thể hiện sự thờ ơ đối với các vấn đề chiến lược then chốt, bất chấp sự liên tục trong hoạt động – yếu tố vốn dĩ vẫn thường định hình cách tiếp cận của Hoa Kỳ đối với chính những vấn đề này trong nhiều trường hợp trước đây.

Sự chênh lệch giữa lời nói và hành động này làm gia tăng nguy cơ dẫn đến hiểu lầm, tính toán sai lầm và leo thang căng thẳng ngoài ý muốn. Trung Quốc không tìm kiếm một cuộc xung đột quân sự trong ngắn hạn với các nước láng giềng hay với Hoa Kỳ; tuy nhiên, các cuộc tập trận quân sự ngày càng quy mô và phức tạp của nước này quanh khu vực Đài Loan rất dễ gây ra một sự cố dẫn đến leo thang căng thẳng. Những vụ tấn công của lực lượng Cảnh sát biển Trung Quốc nhằm vào các thủy thủ Philippines trên Biển Đông cũng có thể vô tình kích hoạt các cam kết liên minh của Hoa Kỳ, dẫn đến một cuộc đối đầu giữa các cường quốc. Giờ đây, khi Washington công khai phát đi tín hiệu cho Bắc Kinh thấy sự thiếu mặn mà trong việc hỗ trợ các đồng minh khu vực (mặc dù trên thực tế vẫn tiếp tục hỗ trợ họ), khả năng Bắc Kinh hiểu sai ý định của Washington và đánh giá thấp quyết tâm của Hoa Kỳ thậm chí còn cao hơn so với trước đây.

Khi Bắc Kinh ngày càng cảm thấy tự tin hơn vào vị thế của mình trong mối quan hệ với Hoa Kỳ, họ có thể sẽ trở nên táo bạo hơn và quyết liệt hơn trong việc khẳng định vai trò của mình tại khu vực Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương. Điều này sẽ buộc Hoa Kỳ phải đưa ra một lựa chọn đầy khó khăn: hoặc phản kháng – đồng nghĩa với việc có nguy cơ phải hy sinh sự ổn định trong quan hệ song phương và đối mặt với xung đột – hoặc làm ngơ, để mặc cho các lợi ích thiết yếu của Hoa Kỳ bị xói mòn. Vì không có phương án nào là tối ưu, Hoa Kỳ cần nỗ lực hết sức để tránh rơi vào kịch bản buộc phải đưa ra lựa chọn khó khăn đó. Để làm được điều này, Washington cần phát đi những tín hiệu rõ ràng hơn về sức mạnh, sự tập trung và cam kết bền vững đối với an ninh của chính mình cũng như của các đồng minh. Nếu ông Trump tiếp tục phát đi thông điệp rằng ông coi trọng những thắng lợi trước mắt và mối quan hệ cá nhân với ông Tập hơn là những lợi ích sâu rộng hơn của nước Mỹ, thì Hoa Kỳ sẽ nhận thấy năng lực dẫn dắt mối quan hệ này theo các điều kiện do chính mình đặt ra sẽ bị suy giảm đáng kể.

HENRIETTA LEVIN hiện là Nghiên cứu viên Cao cấp tại Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Quốc tế (CSIS). Trước đây, bà từng đảm nhiệm các vị trí cấp cao tại Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ và Hội đồng An ninh Quốc gia.

https://www.foreignaffairs.com/united-states/america-has-lost-its-leverage-over-china

***

America Has Lost Its Leverage Over China

How Trump and Xi Could Cement Beijing’s Advantage for Years to Come

A Chinese national flag in Beijing, May 2026 Maxim Shemetov / Reuters

The past year of U.S.-Chinese relations has been extraordinary and head-spinning. In the spring of 2025, U.S. President Donald Trump imposed a de facto trade embargo on China, a measure swiftly reciprocated by Beijing. Months later, he was touting a “G-2” partnership between the two countries. In recent weeks, Trump has both invited Chinese warships to the Strait of Hormuz and threatened to strike China-bound oil tankers passing through it.

But the world’s most important bilateral relationship has also changed in more consequential and persistent ways. China has quietly established authority over whether and how the United States will implement national security measures such as export controls. Stylistic changes in how the United States conducts diplomacy with China have allowed Beijing to gain the upper hand in pushing for high-stakes policy concessions. And Washington has separated its diplomacy with Beijing from efforts to compete for influence globally, resulting in a deprioritization of critical strategic issues and enabling China to weaponize the appearance of U.S.-Chinese rapprochement. These subtle changes in U.S.-Chinese relations may constrain decision-making in Washington for years to come.

When Trump meets with Xi in Beijing this week, the two leaders are unlikely to achieve major policy breakthroughs. But they will reinforce a new set of implicit rules and assumptions for managing relations that ultimately favor China, which may embolden Beijing to test American resolve on Taiwan, the protection of cutting-edge technology, and other vital interests. This, in turn, will complicate Washington’s ability to preserve the bilateral stability it has gone to great lengths to secure.

Beijing’s new veto

China emerged from the 2025 trade war in a position of relative strength. As tensions escalated in early 2025, strategists in Beijing argued that disruptions would hurt China but that they would hurt the United States more. As predicted, after Beijing blocked exports of key rare-earth elements and critical minerals, threatening the viability of U.S. manufacturing, the Trump administration quickly sought an off-ramp from the trade war it had launched. Chinese officials saw their assumptions vindicated. Their confidence soared. An earlier wariness of Trump’s unpredictability gave way to near certainty that Beijing could manipulate his administration with ease. Chinese officials concluded that they could negotiate with the United States on equal footing and that, if anything, China held the stronger hand.

In the aftermath of the trade war, both sides refocused on the ostensibly technical task of unwinding the most damaging retaliatory measures they had imposed. The United States shelved structural concerns regarding China’s nonmarket policies and resulting trade imbalances that the tariffs were originally meant to address. But the final arrangements, endorsed by Trump and Xi in October 2025 at their summit in Busan, South Korea, still revealed significant changes to the character of U.S.-Chinese relations. China paused its most sweeping controls on rare earths and critical minerals. In exchange, Washington ceded to Beijing an effective veto over whether and how the United States would protect itself from certain national security threats.

As part of this deal, the United States withdrew a new regulation that would have applied export controls to the subsidiaries of entities that had already been sanctioned, closing a loophole that was used to circumvent the ban on advanced semiconductor sales to China. In one fell swoop, Beijing had asserted authority over the degree to which the United States would enforce all of its existing national security measures that drew on export controls, whether they targeted China or not. Additionally, the United States agreed to forgo new export controls that specifically targeted Chinese entities.

China emerged from the 2025 trade war in a position of relative strength.

Such a trade would have been unthinkable a year earlier. The first Trump administration and the Biden administration had used export controls to address a wide array of challenges, including the Chinese military’s weaponization of U.S. technology, Beijing’s support for Russia’s war in Ukraine, and human rights abuses in Xinjiang. These measures prevented China from easily drawing on U.S. capabilities to undermine American interests and values. The second Trump administration quietly set this tool aside.

The United States and China routinely discuss national security concerns, but in the past, how Washington addressed those concerns was not up for negotiation. The United States might ultimately decide not to act on a particular threat, but neither side would have expected China to hold explicit authority over how U.S. officials would proceed. Now Beijing gets a vote.

To some observers, this represents a diplomatic breakthrough similar to the nuclear arms control negotiations of the Cold War. After China and the United States teetered on the edge of mutually assured economic destruction, the two sides successfully pulled back from the brink. The Busan deal, however, lacks the symmetry of the twentieth-century disarmament treaties, in which identical military capabilities were subject to reciprocal restraint. Instead, China withdrew one weapon—its most severe restrictions on rare-earth exports—in exchange for the United States refraining from export controls in all domains, including technology, cybersecurity, and nonproliferation. The imbalance in this arrangement has strengthened China’s overall position within the bilateral relationship. And because it is explicitly linked to China’s chokehold over rare earths, which the United States will need for some time, current and future U.S. policymakers may find it difficult to reestablish a more favorable foundation for U.S.-Chinese stability.

Optics over substance

Preparations for the upcoming summit between the two countries’ leaders reveal further important changes in U.S.-Chinese relations. In the lead-up to bilateral summits, both sides have always cared a great deal about the meeting’s pageantry and symbolism, as well as its substantive agenda. But in the past, Chinese diplomats were generally more focused on atmosphere, while U.S. officials prioritized more specific policy objectives. These differences facilitated successful negotiations by allowing both sides to offer concessions on how meetings would be structured without compromising on their top goals. The United States might be able to offer a gesture of respect—a longer or more elaborate meal, for example—to unlock Chinese support for a more concrete policy change, such as enhanced military-to-military communication.

Now these roles have reversed. Washington must deliver on Trump’s overriding desire for visibly warm ties with Xi. In response, Beijing sees a unique opportunity to draw from the U.S. playbook, trading optics for substance in pursuit of concessions on its foremost strategic priority, Taiwan. Chinese officials will surely present Trump with an elaborate display of pomp and circumstance, but they will expect him to return the favor in his policy agenda, potentially by softening U.S. support for Taiwan.

Ahead of prior summits, the United States often divided its priorities into areas of potential cooperation, such as counternarcotics and people-to-people ties, and areas of difference, such as Taiwan and the war in Ukraine. This gave structure to a sprawling bilateral agenda. Areas of cooperation merited negotiation, whereas areas of difference required discussion. The goal in the first instance was to establish a common program of action. In the second, Washington sought to address misunderstandings and clarify redlines, thereby reinforcing deterrence and reducing the risk of inadvertent conflict. Washington generally preferred to address each topic as a standalone issue.

Beijing feels increasingly confident in its position within the U.S.-Chinese relationship.

China took a different approach. Its diplomats worked aggressively to link areas of cooperation and areas of difference, arguing that progress on any particular issue would be unsustainable in the absence of broader momentum and trust. China viewed cooperation as leverage. It might argue that the two sides could not make progress on stopping the flow of fentanyl precursors, for instance, while remaining far apart on Taiwan. In 2022, Beijing demonstrated with unusual clarity its view that cooperation is something to be earned through good behavior. In response to then House Speaker Nancy Pelosi’s visit to Taiwan that summer, Beijing suspended cooperation on a wide variety of unrelated issues, including counternarcotics, climate change, immigration, and military communication.

This time, the United States is trying to link disparate components of the bilateral agenda. Everything is negotiable, including matters of national security. Trump does not see any meaningful distinction between areas of cooperation and areas of difference; he appears to believe that all problems can be resolved through his personal engagement with Xi. Accordingly, Washington could conceivably entertain strategic concessions on issues that will define U.S.-Chinese competition for decades—such as Taiwan’s status or technology protections—in exchange for peripheral quick wins, such as Chinese purchases of soybeans or airplanes.

This dynamic has been reinforced by U.S. Treasury Secretary Scott Bessent’s de facto role as chief diplomat for the U.S.-Chinese relationship. In the past, primary responsibility for bilateral summitry most often rested with the national security adviser or secretary of state. These officials prioritized national security issues and were generally wary of pursuing economic goals at the expense of the United States’ strategic position. Over the years, these officials have sometimes prioritized stability over actions that would address the threats posed by Beijing, avoiding confrontational measures that could complicate U.S.-Chinese diplomacy. But even then, their sense of what mattered in U.S.-Chinese relations favored the strategic agenda.

Bessent’s Chinese counterpart is Vice Premier He Lifeng, whose responsibilities are also predominantly economic. The Chinese party-state, however, has an exceptional ability to enforce message discipline across all its cadres, and there is no doubt that He is prepared to press for wins on strategic matters alongside economic ones. This imbalance leaves the United States vulnerable to emerging from this and future summits with bad deals.

Separate tracks

In another significant change, it appears that Washington no longer sees U.S.-Chinese diplomacy as a part of its competition with Beijing for global influence. Previously, U.S. officials engaged Beijing to communicate with Chinese officials, but also as a form of alliance management. Diplomacy with China was intended to reinforce U.S. ties with partners while countering Chinese efforts to weaken them. In meetings with China, for instance, prior U.S. administrations would raise concerns regarding Beijing’s aggression in the East China Sea. They did this to deter further coercion against Japan, but perhaps more important, Washington could tell Japan afterward that it had raised the issue. This reassured allies that Washington valued them enough to carry their priorities to Beijing.

At the same time, Washington used the content and pace of U.S.-Chinese diplomacy to reassure partners that the United States would not recklessly escalate tensions with China, nor would it reconcile irresponsibly with Beijing. This message was vital for building trust with partners that feared, on the one hand, U.S.-Chinese tensions spilling into conflict, and on the other, Washington and Beijing cutting a deal at other countries’ expense. Countries in Asia do not want the United States to escalate tensions over Taiwan to the point that conflict becomes more likely. Yet they also do not want the United States to reach a deal with China that would allow the mainland to more easily establish control of the island, which would pave the way for Chinese dominance of the region and constrain third countries’ freedom of action.

Now the United States has jettisoned these global considerations, preferring to manage each of its relationships as separate affairs. Even as the Trump administration has invested tremendous resources into strengthening maritime cooperation with the Philippines, for example, it has de-emphasized concerns regarding China’s aggression in the South China Sea in its high-level agenda with Beijing. Previously, Washington would have sought a mutually reinforcing coherence in its engagement with China and allies. Now those relationships are managed on entirely separate tracks. Notably, Trump’s upcoming trip to Beijing will be the first by any U.S. president since 1998 to include only meetings with Chinese counterparts, eschewing the traditional practice of traveling to allied countries as part of the same trip, or, in the case of multilateral summits, engaging allies while in China.

China, meanwhile, has skillfully wielded the appearance of rapprochement with the United States as a major tool in its own global efforts to expand Chinese influence and erode trust in the United States. This helps explain why China places such importance on persuading Trump to offer rhetorical concessions on Taiwan at the upcoming summit—encouraging him to state that the United States “opposes” Taiwan independence, in contrast to the long-standing U.S. position of “not supporting” that outcome, and that he endorses unification in some form. It is unlikely that Chinese officials believe that this language alone would have an enduring effect on U.S. security assistance to Taiwan. Nonetheless, it would undermine the Taiwanese people’s faith in the United States, weaken the standing of politicians in Taiwan who advocate closer ties with Washington, and possibly prompt other regional players, such as Japan and the Philippines, to soften their own policies in support of Taiwan. While the United States deprioritizes the international implications of its diplomacy with China, Beijing is weaponizing the appearance of U.S.-Chinese rapprochement to cast doubt on whether U.S. allies can rely on Washington to defend them at the expense of stability in the U.S.-Chinese relationship.

An unenviable choice

These structural and stylistic changes in U.S.-Chinese relations have granted Beijing more power within the relationship. Yet at the same time, Washington’s actions are not always aligned with its accommodationist messaging toward Beijing. Even as the Trump administration celebrates a “G-2” partnership with China and suggests that Taiwan arms sales are open for negotiation, in possible violation of President Ronald Reagan’s six assurances to Taiwan, U.S. military activity around Taiwan and the South China Sea remains strong. In 2025 and 2026, the United States carried out a program of multilateral military drills and freedom of navigation operations in the western Pacific. This month, it concluded the largest-ever joint military exercise with the Philippines, concentrated in northern Luzon, just south of Taiwan, and a western island adjacent to the South China Sea. The U.S. military continues to send ships and aircraft through the Taiwan Strait, and in December, the Trump administration approved an $11 billion arms-sale package for Taiwan.

Some would argue that this state of affairs reflects a clever strategy of speaking softly while carrying a big stick. But the United States is not speaking softly in its diplomacy with Beijing. It is explicitly communicating apathy on key strategic matters, notwithstanding the operational continuity that has in many cases characterized the U.S. approach to these same issues.

This divergence between word and deed raises the risk of misunderstanding, miscalculation, and unintended escalation. China is not seeking near-term military conflict with its neighbors or the United States, but its increasingly elaborate military exercises around Taiwan could easily cause an accident that leads to escalation. The Chinese coast guard’s attacks on Philippine mariners in the South China Sea could inadvertently trigger U.S. alliance commitments, leading to a great-power confrontation. Now that Washington is explicitly signaling to Beijing a lack of interest in supporting its regional allies (while in practice continuing to support them), the odds that Beijing will misread Washington’s intentions and underestimate U.S. resolve are even greater than in the past.

As Beijing feels increasingly confident in its position within the U.S.-Chinese relationship, it may be emboldened to more aggressively assert itself in the Indo-Pacific. This would force the United States to make an unenviable choice: push back, potentially sacrificing bilateral stability and risking conflict, or look the other way, allowing vital U.S. interests to erode. Because there is no good answer, the United States should strive to avoid a scenario in which it is forced to choose. This requires Washington to send clearer signals of strength, focus, and enduring commitment to its own security and that of its allies. Should Trump continue to communicate that he prizes quick wins and his relationship with Xi above deeper American interests, the United States will find itself with a diminished capacity to guide the relationship on its own terms.

HENRIETTA LEVIN is a Senior Fellow with the Center for Strategic and International Studies. She previously held senior positions at the U.S. Department of State and the National Security Council.