4139 - Cách đúng đắn để châu Âu gia tăng chi tiêu quốc phòng

Luis Simón and Stephen G. Brooks 

Mỹ nên cùng tài trợ cho công cuộc tái vũ trang của lục địa này

Một binh sĩ Mỹ tham gia cuộc tập trận chung gần Xanthi, Hy Lạp, tháng 6 năm 2025. Ảnh: Louisa Gouliamaki / Reuters

Các mối quan hệ an ninh của Hoa Kỳ với châu Âu đang dần rạn nứt. Ngay cả trước khi cuộc chiến tại Iran đưa khu vực Trung Đông trở lại vị trí ưu tiên hàng đầu trong tâm trí các nhà hoạch định chính sách, Hoa Kỳ vốn đã bắt đầu chuyển trọng tâm chú ý khỏi châu Âu để hướng tới việc răn đe Trung Quốc tại khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương. Động thái này đang diễn ra vào một thời điểm đầy hiểm họa, khi Nga đang gây sức ép lên lục địa này từ sườn phía đông trong lúc nước này nỗ lực chinh phục Ukraine. Kết quả là, người dân châu Âu ngày càng cảm thấy buộc phải tự lo liệu cho công cuộc quốc phòng của chính mình.

Sự trở lại ghế tổng thống của ông Donald Trump đã đẩy nhanh tiến trình này. Ông đã chỉ trích các quốc gia châu Âu vì những đóng góp chưa tương xứng cho nền quốc phòng tập thể, đồng thời đe dọa sẽ cắt giảm số lượng binh sĩ Mỹ được điều động hỗ trợ NATO trong các cuộc khủng hoảng. Tuy nhiên, sự thật là sự chuyển dịch căn bản trong mối quan hệ xuyên Đại Tây Dương mang tính cấu trúc, chứ không đơn thuần là vấn đề cá nhân. Ngay cả khi các chính quyền kế nhiệm có thái độ bớt gay gắt hơn đối với NATO, Hoa Kỳ vẫn khó có khả năng đảo ngược xu hướng chuyển dịch rộng lớn hơn nhằm rời xa châu Âu. Hệ quả là, các cuộc thảo luận xoay quanh vấn đề tái vũ trang và hội nhập quốc phòng đã trở thành chủ đề nóng tại các thủ đô trên khắp lục địa này.

Các nhà lãnh đạo châu Âu vẫn tiếp tục bất đồng về tốc độ triển khai cũng như mức độ thành quả mà họ có thể đạt được. Tuy nhiên, với nguồn chi tiêu, kế hoạch và quyết tâm đầy đủ, lục địa này hoàn toàn có thể tập hợp đủ lực lượng binh sĩ cùng các loại vũ khí thông thường để giảm thiểu đáng kể (nếu không muốn nói là loại bỏ hoàn toàn) sự cần thiết phải hiện diện các lực lượng bộ binh quy mô lớn của Mỹ tại châu Âu trong vòng một thập kỷ tới. Hơn nữa, do cả Pháp và Vương quốc Anh đều sở hữu kho vũ khí hạt nhân, việc tăng cường hợp tác với London và Paris cũng có thể giúp củng cố năng lực răn đe hạt nhân của châu Âu.

Thế nhưng, việc xây dựng các năng lực quân sự này là một chuyện; còn việc vận dụng chúng một cách hiệu quả lại là một chuyện hoàn toàn khác. Và bất kể châu Âu có tái vũ trang tốt đến đâu, họ vẫn không thể tái tạo một cách đầy đủ các "yếu tố hỗ trợ quân sự" (military enablers) của Hoa Kỳ—những hệ thống vốn tạo nên xương sống của chiến tranh hiện đại. Washington sở hữu những năng lực vượt trội và không thể sánh bằng trên nhiều lĩnh vực khác nhau, bao gồm: chỉ huy và kiểm soát; hậu cần; huấn luyện; tác chiến và phòng thủ không gian mạng; tình báo chiến lược dài hạn; tình báo, giám sát và trinh sát chiến trường (gọi chung là ISR); xác định mục tiêu; cũng như phòng không và phòng thủ tên lửa. Hệ thống này đã được xây dựng qua nhiều thập kỷ, và châu Âu từ lâu đã có thể dựa cậy vào chúng. Việc tái tạo lại một cách hiệu quả các hệ thống này sẽ đòi hỏi ít nhất một thập kỷ chuẩn bị cùng một mức ngân sách có lẽ nằm ngoài khả năng tài chính của lục địa này.

Do đó, châu Âu cần một kế hoạch nhằm đảm bảo quyền tiếp cận đáng tin cậy đối với tập hợp các năng lực hỗ trợ quân sự này trong tương lai gần. Châu Âu nên đề xuất một thỏa thuận xuyên Đại Tây Dương mới, tạo ra những động lực tài chính và chiến lược bền vững để Hoa Kỳ tiếp tục cung cấp các năng lực quân sự thiết yếu này. Làm như vậy sẽ giúp giảm thiểu rủi ro rằng một Washington đang ngày càng có xu hướng rút lui sẽ đột ngột cắt giảm một phần hoặc toàn bộ sự hỗ trợ thiết yếu nói trên—đồng thời mang lại một mức độ ổn định nhất định cho liên minh trong kỷ nguyên đầy biến động về chiến lược này.

Hiệu ứng mạng lưới

Washington đã dành nhiều thế hệ—cùng hàng nghìn tỷ đô la—để tích lũy các năng lực chuyên biệt, cho phép quân đội nước này hoạt động trên quy mô khổng lồ đồng thời giảm thiểu tối đa thương vong nhờ vào sự chính xác, khả năng phối hợp và ưu thế về thông tin. Chẳng hạn, họ đã phát triển một năng lực vô song trong việc thu thập thông tin chiến trường gần như tức thời thông qua một mạng lưới khổng lồ bao gồm các vệ tinh cùng các cảm biến trên không, trên bộ và trên biển; truyền tải thông tin đó qua các mạng lưới mã hóa phức tạp; cũng như xử lý và đưa ra hành động ứng phó theo thời gian thực nhờ vào đội ngũ nhân sự và cơ cấu tổ chức với chuyên môn đã được tôi luyện qua nhiều thập kỷ. Những năng lực hỗ trợ này chính là yếu tố giúp hiện thực hóa "phương thức tác chiến kiểu Mỹ"—và rộng hơn là "phương thức tác chiến kiểu NATO". Chúng đã trở thành những yếu tố không thể thiếu đối với các đồng minh và đối tác của Washington.

Hãy nhìn vào trường hợp của Ukraine. Sau cuộc xâm lược của Nga, Hoa Kỳ đã cung cấp cho Kyiv các thông tin tình báo phục vụ việc xác định mục tiêu quân sự, thiết lập một tuyến hậu cần phức tạp để cung cấp vũ khí, bảo vệ đất nước này trước các cuộc tấn công mạng từ phía Nga, và thông qua các nỗ lực huấn luyện dài hạn, hỗ trợ Ukraine phát triển một cơ cấu lực lượng linh hoạt và có tính phân tán cao. Những năng lực hỗ trợ này—cùng với các hỗ trợ khác từ phía Hoa Kỳ—dù không phải là lý do duy nhất giúp Kyiv ngăn chặn được một cuộc xâm chiếm toàn diện, nhưng chúng đóng vai trò vô cùng thiết yếu.

Thành công của các năng lực hỗ trợ này không đơn thuần là kết quả của quy mô mà chúng sở hữu. Các quan chức Hoa Kỳ còn sở hữu kỹ năng đặc biệt trong việc vận hành các năng lực này sao cho chúng phối hợp nhịp nhàng với nhau theo thời gian thực ngay giữa chiến trận.

Việc xây dựng năng lực quân sự là một chuyện; việc vận dụng chúng lại là một chuyện hoàn toàn khác.

Tuy nhiên, sự kết hợp giữa quy mô và chuyên môn tác chiến đã biến các năng lực hỗ trợ của Hoa Kỳ thành một đòn bẩy chiến lược đối với chính quyền Trump, trong nỗ lực gây sức ép buộc châu Âu phải đóng góp nhiều hơn cho chính công cuộc tự vệ của mình. Chẳng hạn, việc Hoa Kỳ tạm ngừng chia sẻ thông tin tình báo với Ukraine vào tháng 3 năm 2025 cho thấy chính quyền này sẵn sàng sử dụng các năng lực hỗ trợ như một con bài thương lượng. Tổng thống Hoa Kỳ kế nhiệm cũng rất có thể sẽ làm điều tương tự. Ông Trump có thể mang thái độ thù địch bất thường đối với châu Âu và NATO. Song, ngay cả khi những người kế nhiệm ông Trump coi trọng lục địa này hơn ông, thì một điều rõ ràng là Hoa Kỳ đang trong quá trình tái định hình các ưu tiên chiến lược. Cuộc cạnh tranh với Trung Quốc đã đưa khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương trở thành kim chỉ nam mới trong chính sách quốc phòng của Hoa Kỳ. Ngược lại, châu Âu giờ đây chỉ còn là một chiến trường thứ yếu. Và trong suốt hai năm rưỡi qua, Hoa Kỳ đã liên tục tiến hành các chiến dịch quân sự tại Trung Đông, mà đỉnh điểm là một cuộc chiến toàn diện chống lại Iran.

Washington có thể cung cấp nhiều năng lực hỗ trợ của mình gần như theo ý muốn, bởi họ đã đầu tư phát triển năng lực của các hệ thống này đủ để bao quát nhiều chiến trường cùng lúc. Đơn cử như Cơ quan An ninh Quốc gia (NSA) – một tổ chức có quy mô và năng lực đủ lớn để thu thập thông tin tình báo trên phạm vi toàn cầu. Quân đội Hoa Kỳ cũng sở hữu số lượng tướng lĩnh, đô đốc cùng các nhân sự khác dư dả để đảm nhiệm công tác chỉ huy và kiểm soát tại châu Âu cũng như các khu vực khác. Tuy nhiên, đối với một số năng lực hỗ trợ khác, nguồn cung lại đang trở nên khan hiếm hơn nhiều.

Tốc độ – một yêu cầu thiết yếu của chiến tranh hiện đại – lại không phải là thế mạnh đặc thù của châu Âu.

Các nhà lãnh đạo châu Âu đều nhận thức rõ về sự dịch chuyển trọng tâm của Hoa Kỳ ra khỏi lục địa này. Theo bước Tổng thống Pháp Emmanuel Macron, nhiều nhà lãnh đạo châu Âu hiện đang kêu gọi lục địa này sớm đạt được mức độ tự chủ tối đa trước Hoa Kỳ trong thời gian nhanh nhất có thể. Tuy nhiên, việc tìm kiếm phương án thay thế thỏa đáng cho các năng lực hỗ trợ mà Washington đang cung cấp sẽ là một thách thức vô cùng to lớn. Những nỗ lực của Ukraine trong chiến tranh cung cấp một số bằng chứng cho thấy châu Âu có thể tạo ra một kiến trúc hỗ trợ mỏng hơn, ít tích hợp hơn, tách biệt khỏi hệ thống của Hoa Kỳ, bằng cách sử dụng các máy bay không người lái mới, sáng tạo và giá rẻ, hình ảnh thương mại, phần mềm hỗ trợ trí tuệ nhân tạo và mạng lưới cảm biến phân tán. Một châu Âu hoạt động với kiến trúc hỗ trợ hạn chế hơn này có thể tự vệ trước một cuộc tấn công của Nga vào các quốc gia tiền tuyến của mình. Nhưng họ sẽ cần phải chiến đấu theo cách rất khác so với cách NATO truyền thống. Họ sẽ phải sẵn sàng chấp nhận sự tích hợp hoạt động giảm, độ chính xác thấp hơn và, có thể, thương vong lớn hơn nhiều so với mô hình xuyên Đại Tây Dương hiện tại. Các chính phủ châu Âu cuối cùng có thể quyết định chấp nhận những sự đánh đổi này. Nhưng làm như vậy sẽ đòi hỏi một sự thay đổi lớn về chiến lược, chính trị và văn hóa.

Nếu người châu Âu kết luận rằng họ cần nhiều hơn một năng lực hỗ trợ hạn chế, họ sẽ phải chấp nhận rằng một loạt các ràng buộc về cấu trúc cản trở khả năng của châu Âu trong việc thay thế đầy đủ các công cụ hỗ trợ của Hoa Kỳ trong thời gian ngắn. Một trong số đó đơn giản là tiền bạc. Hiện tại, châu Âu chỉ có một tập hợp các công cụ hỗ trợ được phân bổ không đồng đều giữa các quốc gia thành viên. Để lấp đầy những khoảng trống đó, châu Âu sẽ cần chi tiêu nhiều hơn số tiền mà các chính phủ có thể huy động được, đặc biệt là khi họ ưu tiên xây dựng lại sức mạnh chiến đấu thông thường.

Thời gian cũng là một yếu tố hạn chế khác. Nhiều năng lực hỗ trợ đòi hỏi chu kỳ phát triển rất dài. Một phân tích năm 2020 của Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Quốc tế cho thấy dự án vệ tinh quân sự trung bình của Mỹ mất gần chín năm để xây dựng và triển khai đầy đủ. Sau khi được phát triển, các hệ thống hỗ trợ này vẫn cần thêm nhiều năm tích hợp và huấn luyện để hoạt động đúng cách, cả riêng lẻ và tập thể. Và tốc độ, một yêu cầu của chiến tranh hiện đại, không phải là thế mạnh của châu Âu.

Ngay cả khi châu Âu bằng cách nào đó nhanh chóng tập hợp được một loạt các công cụ hỗ trợ có thể thay thế hiệu quả những công cụ của Hoa Kỳ, họ sẽ phải đối mặt với một rào cản chính trị đáng kể. Lục địa này sẽ cần phối hợp việc sử dụng chúng, và điều này đòi hỏi một mức độ thống nhất trong quy hoạch chiến lược mà châu Âu, với các nền văn hóa chiến lược quốc gia đa dạng, lợi ích công nghiệp và những ràng buộc chính trị, hiện đang thiếu. Các ưu tiên quốc gia cạnh tranh và các cuộc tranh luận về vai trò lãnh đạo có xu hướng lấn át việc tối ưu hóa tập thể. Hợp tác là có thể, nhưng nó chậm, không đồng đều và thường xuyên bị tranh chấp. Đây là nơi mà Hoa Kỳ đóng vai trò có lẽ bị đánh giá thấp nhất. Sự phối hợp, khả năng lãnh đạo và hệ thống cấp bậc của quân đội Hoa Kỳ là những yếu tố gắn kết cơ sở hạ tầng quân sự đa quốc gia của NATO, đồng thời tạo tiền đề cho việc hiện thực hóa sự hội nhập ngay từ đầu.

Tất cả nằm ở các chi tiết

Nếu châu Âu gặp khó khăn trong việc tự vệ khi thiếu vắng các năng lực hỗ trợ từ Hoa Kỳ, thì các nhà lãnh đạo lục địa này cần phải có một kế hoạch nhằm đảm bảo Washington sẽ tiếp tục cung cấp những năng lực đó. Và cách tốt nhất để thực hiện điều này là thiết lập một cơ chế có cấu trúc, mang tính trung hạn, theo đó các đồng minh châu Âu sẽ chi trả cho cơ sở hạ tầng hỗ trợ quân sự của Hoa Kỳ—nền tảng vững chắc cho cơ chế phòng thủ tập thể của NATO.

Chi tiết quan trọng nhất trong thỏa thuận xuyên Đại Tây Dương mới mẻ này chính là cấu trúc tài chính của nó. Một cơ chế thanh toán theo từng giai đoạn—trong đó châu Âu thực hiện việc chi trả dần theo thời gian, với điều kiện là Hoa Kỳ phải tiếp tục cung cấp đầy đủ các năng lực hỗ trợ quân sự—sẽ thực sự làm gia tăng cái giá mà Hoa Kỳ phải trả nếu quyết định rút lui. Bởi lẽ, nếu Washington đơn phương cắt đứt quan hệ hỗ trợ với lục địa này, châu Âu cũng sẽ ngừng cung cấp một nguồn tài chính dài hạn, đầy béo bở đang chảy trực tiếp vào ngân khố của chính phủ Hoa Kỳ. Để đảm bảo Hoa Kỳ tuân thủ thỏa thuận, nguồn quỹ từ phía châu Âu ban đầu có thể được gửi vào một tài khoản ký quỹ (escrow account).

Một thỏa thuận như vậy vẫn đòi hỏi sự hiện diện quân sự của Hoa Kỳ tại châu Âu—dù quy mô nhỏ, nhưng lại đóng vai trò vô cùng thiết yếu. Một số nhân sự quân sự Hoa Kỳ hiện đang làm nhiệm vụ quản lý các năng lực hỗ trợ quân sự tại châu Âu sẽ cần phải tiếp tục ở lại. Đồng thời, một số căn cứ quân sự của Hoa Kỳ—nơi đồn trú các đơn vị tác chiến—cũng cần tiếp tục duy trì hoạt động để phục vụ như những cơ sở huấn luyện cho quân đội các nước châu Âu.

Xét trên bề mặt, một thỏa thuận buộc châu Âu phải trả tiền để được tiếp cận các năng lực quân sự của Hoa Kỳ—vốn đang được họ thụ hưởng miễn phí—có vẻ như là một sự dàn xếp khá bất cân xứng. Tuy nhiên, việc duy trì quyền tiếp cận này trong tương lai gần trên thực tế lại hoàn toàn phục vụ cho lợi ích của chính lục địa châu Âu—và lợi ích đó không chỉ đơn thuần nằm ở việc chủ động ứng phó trước nguy cơ Hoa Kỳ rút quân. Đối với châu Âu, một thỏa thuận mang tính ràng buộc pháp lý không chỉ tạo ra động lực tài chính, khuyến khích Hoa Kỳ tiếp tục duy trì cam kết đầu tư vào mối quan hệ quốc phòng xuyên Đại Tây Dương; mà còn giúp đẩy nhanh quá trình học hỏi và làm chủ các năng lực hỗ trợ quân sự ngay trong nội bộ châu Âu. Việc mở rộng quy mô huấn luyện, tăng cường sự phối hợp tác chiến, cùng sử dụng các căn cứ chung, cũng như cơ hội được tiếp xúc trực tiếp với những năng lực hỗ trợ quân sự tiên tiến của Hoa Kỳ, sẽ mang lại cho lực lượng quân sự châu Âu những kinh nghiệm vô cùng quý báu trong việc tự vận hành và tích hợp các năng lực này.

Chi tiết quan trọng nhất trong thỏa thuận xuyên Đại Tây Dương mới chính là vấn đề tài chính.

Ngược lại, nếu thiếu vắng một khuôn khổ đáng tin cậy để đảm bảo quyền tiếp cận các năng lực hỗ trợ, các quốc gia châu Âu sẽ buộc phải dấn thân vào một quá trình tái vũ trang đầy gian nan, trong bối cảnh bị bao trùm bởi sự bất định—hệ quả từ thực tế là bất kỳ vị Tổng thống Hoa Kỳ nào cũng có thể đột ngột đưa ra quyết định rút bỏ các năng lực hỗ trợ quân sự của Mỹ bất cứ lúc nào. Do đó, lục địa này sẽ buộc phải chuyển hướng nguồn lực sang nỗ lực thiết lập các năng lực hỗ trợ—những thứ mà họ khó có thể tự tái tạo trong ngắn và trung hạn—thay vì tập trung vào công cuộc tái vũ trang thông thường; quá trình này sẽ làm suy yếu khả năng răn đe của họ.

Đối với Washington, việc đưa châu Âu vào vị thế có thể tập trung vào việc tăng cường sức mạnh quân sự thông thường nhằm răn đe Nga rõ ràng là điều phục vụ lợi ích của Hoa Kỳ. Một thỏa thuận, trong đó châu Âu rót vốn để đổi lấy quyền tiếp cận các năng lực quân sự vốn đã hiện hữu, sẽ là sự chia sẻ gánh nặng theo đúng nghĩa đen. Thỏa thuận này cũng sẽ cung cấp cho Washington thêm nguồn lực để mở rộng quy mô các năng lực hỗ trợ quân sự cần thiết, giúp củng cố thế trận toàn cầu của Hoa Kỳ và cạnh tranh hiệu quả hơn với Trung Quốc. Hơn nữa, người châu Âu càng tận dụng nhiều các năng lực hỗ trợ này, chúng sẽ càng trở nên hiệu quả, có tính tương thích cao và được tôi luyện vững vàng hơn qua thực chiến.

Các nhà phê bình ở cả hai bờ Đại Tây Dương có thể lập luận rằng đề xuất như vậy có nguy cơ làm mất đi sự cao quý của liên minh, biến nó thành một mối quan hệ đối tác thuần túy mang tính giao dịch và thiếu vắng các giá trị cốt lõi. Tuy nhiên, bản thân liên minh này vốn dĩ luôn mang trong mình một khía cạnh giao dịch đáng kể—chẳng hạn như việc châu Âu mua sắm vũ khí quy mô lớn từ Hoa Kỳ vẫn luôn được xem là sự "đánh đổi" (quid pro quo) để đổi lấy sự bảo đảm an ninh từ phía Mỹ, ngay từ những ngày đầu thành lập NATO. Và mặc dù Tổng thống Trump thể hiện tư duy giao dịch một cách trần trụi hơn so với các vị tổng thống tiền nhiệm, ông chắc chắn không phải là người đầu tiên lên tiếng phàn nàn về thói "dựa dẫm" (free riding) của người châu Âu.

Châu Âu cần chủ động đứng ra đảm nhận trách nhiệm chính đối với công cuộc quốc phòng của chính mình.

Các nhà lãnh đạo châu Âu có thể sẽ cảm thấy gai mắt trước ý tưởng phải bỏ tiền ra để được tiếp cận những năng lực quân sự mà trước đây vốn được coi là một phần mặc nhiên trong thỏa thuận xuyên Đại Tây Dương; họ có thể coi động thái này là sự nhượng bộ trước sức ép từ phía Hoa Kỳ. Tuy nhiên, cách hiểu đúng đắn nhất về thỏa thuận này là coi đó như một phương thức cùng nhau tài trợ cho "xương sống" chiến lược của liên minh, đồng thời là một yếu tố giúp gia tăng sức mạnh tổng hợp (force multiplier) cho cả Hoa Kỳ lẫn châu Âu. Việc định hình thỏa thuận theo hướng này—thay vì coi đó là một khoản "lót tay" để giữ chân quân đội Mỹ, hay một sự nhượng bộ trước một chính quyền có thái độ thiếu thiện chí—sẽ giúp nhận được sự ủng hộ rộng rãi hơn từ phía các nhà hoạch định chính sách cũng như công chúng châu Âu—những đối tượng vốn dĩ vẫn còn mang nặng tâm lý hoài nghi. Suy cho cùng, cả Washington lẫn châu Âu đều cùng hướng tới một mục tiêu chung: xây dựng một châu Âu sở hữu đầy đủ binh lực và năng lực quân sự thông thường, đủ sức tự bảo vệ lục địa này trong trường hợp nổ ra xung đột với Nga, mà không cần tới sự can thiệp ồ ạt của các lực lượng chiến đấu chủ lực từ phía Hoa Kỳ.

Châu Âu cũng hoàn toàn có thể—và nên—tận dụng thỏa thuận này để đổi lấy những sự nhượng bộ có lợi cho chính mình. Nếu buộc phải chi những khoản tiền khổng lồ cho chính phủ Hoa Kỳ để đổi lấy quyền tiếp cận các năng lực hỗ trợ nói trên, thì đổi lại, châu Âu cũng cần nhận được một số lợi ích hoặc sự hỗ trợ về mặt kinh tế. Chẳng hạn, việc dỡ bỏ các mức thuế quan của Hoa Kỳ đối với hàng hóa châu Âu về mức trước năm 2025 có thể giúp thuyết phục những người châu Âu còn hoài nghi.

Vấn đề đặt ra lúc này không còn là liệu châu Âu có nên tiến tới đảm nhận trách nhiệm chính đối với nền quốc phòng của mình hay không. Câu trả lời chắc chắn là có. Thách thức thực sự nằm ở chỗ làm thế nào để quản lý quá trình chuyển đổi đó mà không làm suy yếu năng lực răn đe cũng như hiệu quả hoạt động của NATO. Mặc dù các quốc gia châu Âu có thể và cần phải tăng cường năng lực hỗ trợ của chính mình theo thời gian, nhưng trong tương lai gần, sẽ không có cách nào để tái tạo một cách đầy đủ những gì mà Washington hiện đang cung cấp. Ngay lúc này, Washington đang chi trả toàn bộ kinh phí cho các năng lực hỗ trợ thiết yếu này. Đồng tài trợ chính là phương án tối ưu—và cũng là thực tế nhất—để vượt qua trở ngại lớn nhất đối với mục tiêu cuối cùng của châu Âu, đồng thời vẫn duy trì được sự gắn kết trong hoạt động của liên minh.

LUIS SIMÓN là Giám đốc Trung tâm An ninh, Ngoại giao và Chiến lược (CSDS) tại Đại học Vrije Brussel; Giám đốc Văn phòng Brussels của Viện Hoàng gia Elcano; và là Chuyên gia Cao cấp thuộc Chương trình Châu Âu, Nga và Á-Âu tại Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Quốc tế (CSIS).

STEPHEN G. BROOKS là Giáo sư ngành Chính trị học tại Đại học Dartmouth. Ông là tác giả của nhiều công trình nghiên cứu, trong đó tác phẩm gần đây nhất là cuốn *The Political Economy of Security* (Kinh tế Chính trị về An ninh).

https://www.foreignaffairs.com/united-states/right-way-europe-spend-more-defense

***

The Right Way for Europe to Spend More on Defense

America Should Cofinance the Continent’s Rearmament

A U.S. soldier at a joint military exercise near Xanthi, Greece, June 2025 Louisa Gouliamaki / Reuters

The United States’ security ties with Europe are fraying. Even before the war in Iran returned the Middle East to the front of policymakers’ minds, the United States was already shifting its focus away from Europe and toward deterring China in the Indo-Pacific. The move is occurring at a perilous moment, with Russia pressuring the continent from its eastern flank as it fights to subjugate Ukraine. As a result, Europeans feel increasingly compelled to take care of their own defense.

Donald Trump’s return to the presidency has accelerated this process. He has criticized European countries for insufficient contributions to collective defense and threatened to reduce the number of U.S. forces available to NATO during crises. But the truth is that the underlying shift in transatlantic relations is structural, not personal. Even if future administrations are less hostile to NATO, the United States is unlikely to reverse its broader shift away from Europe. As a result, discussions over rearmament and defense integration have become a hot topic across the continent’s capitals.

European leaders continue to disagree over how fast they can move and how much they can accomplish. But with sufficient spending, planning, and will, the continent should be able to assemble enough troops and conventional weapons and dramatically reduce (if not totally eliminate) the need for large-scale U.S. ground forces in Europe within a decade. And because both France and the United Kingdom have nuclear arsenals, deepening cooperation with London and Paris could also strengthen Europe’s nuclear deterrence.

But building these military capabilities is one thing; effectively using them is another. And no matter how well Europe rearms, it cannot adequately reproduce the United States’ military enablers—the systems that make up the backbone of modern warfare. Washington possesses unparalleled capacities across a variety of capabilities, including command and control; logistics; training; cyberwarfare and cyberdefense; long-term strategic intelligence; battlefield intelligence, surveillance, and reconnaissance (collectively known as ISR); targeting; and air and missile defense. It has built up these systems over decades, and Europe has long been able to rely on them. Effectively reproducing them would take at least a decade of lead time and a level of funding that is likely beyond the continent’s means.

Europe thus needs a plan to secure reliable access to this suite of military enablers for the foreseeable future. It should propose a new transatlantic bargain that creates durable financial and strategic incentives for the United States to continue providing these critical military capabilities. Doing so would help reduce the risk that an increasingly disengaged Washington abruptly curtails some or all enabling support—and inject a measure of stability into the alliance in this era of strategic upheaval.

Network effects

Washington has spent generations—and trillions of dollars—accumulating specialized capabilities that allow its military to operate at an enormous scale while minimizing casualties through precision, coordination, and information dominance. It has, for example, developed an unparalleled capacity to instantaneously gather battlefield information via a massive network of satellites and air, ground, and sea sensors, communicate it via complex encrypted networks, and process and act upon it in real time via personnel and institutional structures whose expertise has been honed over decades. These enablers have made the American way of war, and by extension the NATO way of war, possible. They have been indispensable for Washington’s allies and partners.

Consider Ukraine. After Russia’s invasion, the United States provided Kyiv with military targeting information, established a complex logistical weapons supply line, shielded the country from Russian cyberattacks, and, through long-term training efforts, aided the development of Ukraine’s nimble, decentralized force structure. These and other U.S. enablers are not the only reason Kyiv staved off a full-scale conquest, but they were essential.

The success of these enablers isn’t simply a product of their scale. U.S. officials are also uniquely skilled at making these capabilities work seamlessly in combination with one another in real time during combat.

Building military capabilities is one thing; using them is another.

The combination of scale and operational expertise, however, has made U.S. enablers access a point of leverage for the Trump administration as it pressures Europe to contribute more to its own defense.The temporary shutdown of U.S. intelligence sharing with Ukraine in March 2025, for example, suggests the administration is willing to use its enablers as a bargaining chip. The next U.S. president might be willing to, as well. Trump may be unusually hostile toward Europe and NATO. But even if Trump’s successors value the continent more than he does, it is clear that the United States is undergoing a strategic reprioritization. Competition with China has made the Indo-Pacific the new lodestar of U.S. defense policy. Europe, by contrast, is now a secondary theater. And the United States has spent the last two and a half years carrying out repeat military operations in the Middle East, culminating in a full-scale war against Iran.

Washington can provide many of its enablers essentially at will, since it has already paid to develop their capacity to cover multiple theaters. The National Security Agency, for instance, is large and capable enough to collect intelligence all over the world. The U.S. military has more than enough generals, admirals, and other personnel for command and control in Europe and beyond. But other enablers are in much shorter supply.

Speed, a requirement of contemporary warfare, is not a particular European strength.

European leaders are aware of the U.S. shift away from the continent. Many of them, following French President Emmanuel Macron, are now calling for Europe to become as autonomous from the United States as possible, as quickly as possible. But adequately replacing Washington’s enabling capacities will be exceedingly difficult.

Ukraine’s efforts during the war provide some evidence that Europe could create a thinner, less integrated enabling architecture separate from the United States’ systems, making use of innovative and inexpensive new drones, commercial imagery, AI-enabled software, and distributed sensor networks. A Europe that operates with this more limited enabling architecture could likely defend itself against a Russian attack on its frontline countries. But it would need to fight very differently from the way NATO traditionally does. It would have to be willing to accept reduced operational integration, less precision, and, likely, far greater casualties that it ever has under the current transatlantic model. European governments may ultimately decide to accept these tradeoffs. But doing so would require a major strategic, political, and cultural shift.

If Europeans conclude that they need more than a limited enabling capacity, they will have to accept that a series of structural constraints hinder Europe’s capacity to adequately replace the full suite of U.S. enablers any time soon. One is simply money. At present, Europe has only a patchwork of enablers that are unevenly distributed across its states. To fill in the many gaps, Europe would need to spend more than its governments can likely raise, especially while they prioritize rebuilding conventional combat power.

Time is another limiting factor. Many enabling capabilities require very long development cycles. A 2020 analysis by the Center for Strategic and International Studies found that the average American military satellite project took nearly nine years to be built and fully deployed. Once developed, these enabling systems require still many more years of integration and training to properly operate, individually and collectively. And speed, a requirement of contemporary warfare, is not a particular European strength.

Even if Europe did somehow quickly assemble a suite of enablers that could effectively replace those of the United States, it would face a formidable political barrier. The continent would need to coordinate on their usage, and this would require a degree of unity in strategic planning that Europe, with its diverse national strategic cultures, industrial interests, and political constraints, currently lacks. Competing state priorities and debates over leadership tend to override collective optimization. Cooperation is possible, but it is slow, uneven, and often contested. This is where the United States plays arguably its most underappreciated role. U.S. military coordination, leadership, and hierarchy hold together NATO’s multinational military infrastructure and make integration possible in the first place.

All in the details

If Europe would struggle to defend itself absent U.S. enablers, then the continent’s leaders need a plan to make sure Washington continues to provide them. And the best way to do so would be to create a medium-term, structured arrangement through which European allies pay for the U.S. enabling infrastructure that underpins NATO’s collective defense.

The most important detail of such a new transatlantic bargain would be its financing structure. A phased arrangement in which Europe delivers its payments over time, conditioned on the continued full provision of U.S. enabling capabilities, would literally raise the cost of disengaging for the United States, since an American decision to cut off the continent would lead Europe to cut off a lucrative, long-term funding stream flowing directly into Washington’s coffers. To ensure U.S. compliance, European funds could initially be held in an escrow account.

Such an arrangement would still require a small but critical U.S. military presence in Europe. Certain American military personnel in Europe responsible for managing military enablers would need to stay. And some U.S. bases with combat troops would need to remain operational as training facilities for European militaries.

On its face, a deal that requires Europe to pay for access to U.S. capabilities it can currently rely on free of charge would appear rather one-sided. But preserving this access for the foreseeable future in fact serves the interests of the continent, too—and not just by getting ahead of a potential U.S. pullback. For Europe, a contractual arrangement would not only give the United States a financial incentive to stay invested in the transatlantic defense relationship; it could also help accelerate Europe’s own learning curve when it comes to enablers. Expanded training, operational integration, joint locations, and exposure to advanced U.S. enabling capabilities would give European forces valuable experience in operating and integrating these capabilities themselves.

The most important detail of a new transatlantic bargain would be its financing.

Without a reliable framework for access, by contrast, Europeans would have to undertake the difficult process of rearmament under a cloud of uncertainty, created by the fact that a U.S. president could suddenly decide to withdraw U.S. enablers. The continent would thus be forced to divert resources toward trying to establish enabling capabilities that they cannot easily replicate in the short and medium term and away from the conventional rearmament effort, weakening deterrence in the process.

For Washington, putting Europe in a position to concentrate on its conventional buildup to deter Russia is indisputably in the United States’ interests. A deal that provides an infusion of European funds in exchange for already existing capabilities would be burden sharing in the truest sense. It would also give Washington additional resources to scale up the military enablers needed to support its global posture and more effectively compete with China. And the more that Europeans use these enablers, the more efficient, interoperable, and battle-tested they become.

Critics on both sides of the Atlantic may argue that such a proposal risks cheapening the alliance by reducing it to a transactional partnership devoid of values. But the alliance has always had a significant transactional dimension—large-scale European purchases of U.S. weaponry, for example, have been a quid pro quo for its security provision since NATO’s inception. And although Trump is more nakedly transactional than previous presidents, he is hardly the first to have complained about European “free riding.”

Europe should move to assume primary responsibility for its defense.

European leaders might bristle at the idea of paying for access to capabilities that were once part of the transatlantic bargain, seeing it as a capitulation to U.S. pressure. But such a deal would be best understood as a way to cofinance the strategic backbone of the alliance and as a force multiplier for both the United States and Europe. Framing it this way, rather than as an inducement to get U.S. forces to stay or as a concession to a hostile administration, would get more buy-in from otherwise skeptical European policymakers and publics. After all, both Washington and Europe seek the same end state: a Europe with sufficient troops and conventional capabilities to defend the continent in a conflict against Russia without requiring America to surge major combat forces.

Europe could and should also use such an agreement to get its own concessions. If it is to cut large checks to the U.S. government to secure access to these enablers, it should get some economic relief in return. Rolling back U.S. tariffs on European goods to their pre-2025 level, for example, could help win over European skeptics.

The question is no longer whether Europe should move to assume primary responsibility for its defense. It should. The challenge is how to manage that transition without undermining deterrence and NATO’s effectiveness. Although Europeans can and should strengthen their own enabling capacities over time, there is no way to adequately reproduce what Washington provides any time soon. Right now, Washington fully foots the bill for these enablers. Cofinancing is the best—and most realistic—way to overcome the biggest impediment to Europe’s ultimate goal while preserving the operational coherence of the alliance.

LUIS SIMÓN is Director of the Centre for Security, Diplomacy and Strategy (CSDS) at Vrije Universiteit Brussel, Director of the Brussels office of the Elcano Royal Institute, and a Senior Associate with the Europe, Russia, and Eurasia Program at the Center for Strategic and International Studies.

STEPHEN G. BROOKS is Professor of Government at Dartmouth College. He is the author of, most recently, The Political Economy of Security.