Rabah Arezki - Frederick van der Ploeg and Michael Ross
Cách các khoáng sản chiến lược sẽ làm đảo lộn địa chính trị
Tại một khu khai thác coban ở Salmon, Idaho, tháng 5 năm 2024. Ảnh: Carlos Barria / Reuters
Những làn sóng chấn động từ cuộc chiến mà Israel và Hoa Kỳ phát động chống lại Iran vào cuối tháng Hai đã đẩy giá dầu tăng vọt—từ mức 64 USD/thùng một năm trước lên 106 USD/thùng hiện nay. Sự kiện này nối dài danh sách dài các lệnh cấm vận, các cú sốc giá dầu, các làn sóng quốc hữu hóa và các cuộc chiến tranh giành tài nguyên—những yếu tố đã biến dầu mỏ trở thành ví dụ điển hình trong sách giáo khoa về sự bất ổn do hàng hóa nguyên liệu gây ra. Tuy nhiên, những kiểu biến động kinh tế và địa chính trị từng định hình kỷ nguyên dầu mỏ rất có thể sẽ trở nên nhỏ bé khi so sánh với những xáo trộn mà kỷ nguyên khoáng sản chiến lược sắp sửa tạo ra.
Bắt đầu từ cuối thế kỷ 19, khi thế giới bước vào giai đoạn công nghiệp hóa và động cơ đốt trong dần thay thế than đá cùng động cơ hơi nước, việc tiếp cận nguồn dầu mỏ đã trở thành yếu tố gắn liền không thể tách rời với sức mạnh quốc gia. Sự trỗi dậy của các khoáng sản chiến lược—coban, lithium, niken, đất hiếm và hàng chục loại khác vốn thiết yếu cho quá trình chuyển đổi năng lượng, cơ sở hạ tầng kỹ thuật số và các hệ thống quân sự tiên tiến—đã bắt đầu cho thấy những nét tương đồng với lịch sử này. Một cơn sốt tài nguyên đang diễn ra: theo Cơ quan Năng lượng Quốc tế (IEA), trong năm 2024, nhu cầu về lithium đã tăng vọt gần 30%, xấp xỉ gấp ba lần tốc độ tăng trưởng trung bình hàng năm trong thập niên 2010; nhu cầu đối với coban, than chì, niken và đất hiếm cũng đều tăng từ 6 đến 8%. Giá của các loại đất hiếm nặng (chẳng hạn như dysprosium và terbium)—những nguyên liệu mà động cơ điện và vũ khí tiên tiến phụ thuộc vào—đã tăng hơn gấp ba lần kể từ năm 2020. IEA dự báo rằng đến năm 2040, nhu cầu về lithium sẽ lớn gấp năm lần so với mức của năm 2024; nhu cầu của thế giới đối với coban và các loại đất hiếm khác cũng sẽ tăng mạnh.
Nhu cầu này đang thúc đẩy các hoạt động thăm dò trên khắp thế giới đang phát triển—và làm dấy lên nguy cơ về một vòng lặp mới của "lời nguyền tài nguyên" tại những quốc gia thiếu vắng các thể chế đủ năng lực để quản lý hiệu quả nguồn tài sản khoáng sản bỗng dưng ập đến. Những rủi ro quen thuộc từ kỷ nguyên dầu mỏ lại hiện hữu: tình trạng giới tinh hoa thao túng tài nguyên (elite capture), sự thất bại trong việc đa dạng hóa nền kinh tế, và cái gọi là "căn bệnh Hà Lan" (được đặt tên theo những hệ quả từ cơn sốt khí đốt tự nhiên tại Hà Lan)—tức là khi nguồn doanh thu khổng lồ từ xuất khẩu tài nguyên đẩy giá trị đồng nội tệ tăng cao, qua đó làm thui chột các ngành công nghiệp xuất khẩu khác.
Tuy nhiên, sự so sánh này cũng có những giới hạn thực tế. Các quốc gia xuất khẩu dầu mỏ từng phải đối mặt với những thách thức to lớn, nhưng họ lại hoạt động trong một thế giới có các thể chế đa phương vận hành hiệu quả, một đồng tiền dự trữ thống trị, và một siêu cường sẵn sàng—dù đôi khi chưa thật hoàn hảo—đứng ra bảo đảm cho các quy tắc của nền kinh tế toàn cầu. Ngược lại, những bất định bao trùm lên lĩnh vực khoáng sản thiết yếu—về mặt cấu trúc, địa chính trị, công nghệ và thể chế—lại mang một tính chất hoàn toàn khác biệt và có quy mô rộng lớn hơn nhiều. Và hiện tại, chưa một ai thực sự sẵn sàng để đương đầu với những bất định này. Việc hình dung rằng kỷ nguyên khoáng sản thiết yếu sẽ chỉ mang lại những rủi ro tương tự như thời kỳ bùng nổ dầu mỏ trước đây (hay thậm chí ảo tưởng rằng một tương lai do năng lượng tái tạo thống trị sẽ ít biến động về mặt địa chính trị hơn) là một sự đánh giá thấp đầy nguy hiểm đối với mức độ chuẩn bị mà các quốc gia cần phải thực hiện.
Một nền tảng vững chắc
Những thập kỷ đầu tiên của kỷ nguyên dầu mỏ đã diễn ra đầy biến động: thị trường ban đầu của ngành công nghiệp này là dầu hỏa dùng để thắp sáng; tuy nhiên, sự ra đời và phổ biến của bóng đèn điện do Edison phát minh vào những năm 1880 suýt chút nữa đã khiến dầu mỏ trở nên lỗi thời, trước khi xăng và động cơ đốt trong xuất hiện để giải cứu nó. Thế nhưng, một khi ô tô, tàu chiến chạy bằng dầu và ngành công nghiệp hóa dầu đã thực sự định hình và phát triển mạnh mẽ vào đầu thế kỷ 20, các mục đích sử dụng cuối cùng của dầu mỏ—bao gồm giao thông vận tải, sưởi ấm, hóa dầu và phát điện—đã dần ổn định theo một mô hình đa dạng, phân bổ rộng khắp và tương đối vững chắc.
Và ngay cả trong giai đoạn sơ khai này, các quy tắc chi phối việc sản xuất, lọc hóa, định giá và phân phối dầu mỏ—dù đôi khi vẫn còn gây tranh cãi—nhưng nhìn chung đều được các bên thấu hiểu rõ ràng. Một nhóm nhỏ các công ty lớn đến từ Hoa Kỳ và châu Âu đã nắm quyền kiểm soát toàn bộ ngành công nghiệp này; cơ chế độc quyền nhóm này vận hành chủ yếu thông qua các thỏa thuận thương mại tư nhân và các nhượng quyền được đàm phán với các quốc gia sản xuất (vốn thường có rất ít lợi thế trong việc đàm phán). Đến những năm 1960 và 1970, Tổ chức OPEC cùng các quốc gia sản xuất mới nổi với thái độ quyết liệt hơn tại khu vực Mỹ Latinh, Trung Đông và Bắc Phi đã phá vỡ hệ thống cũ đó, tiến hành quốc hữu hóa các trữ lượng dầu mỏ và giành lại quyền định giá từ tay các tập đoàn tư nhân. Quá trình chuyển đổi này đã gây ra nhiều xáo trộn, nhưng logic cốt lõi vận hành thị trường—ai nắm giữ trữ lượng, ai cần nguồn cung, yếu tố nào quyết định giá cả—vẫn giữ được sự mạch lạc và dễ hiểu. Và điều quan trọng hơn cả là vào thời điểm đó, hệ thống quốc tế đã sở hữu những "bộ giảm xóc" hữu hiệu: các thể chế thuộc hệ thống Bretton Woods, sự thống trị của đồng đô la Mỹ, cùng một trật tự địa chính trị tương đối ổn định dưới sự dẫn dắt của phương Tây đã tạo nên một tấm đệm vững chắc, giúp ngăn chặn và giảm thiểu tác động của những gián đoạn nguồn cung hay sự biến động về giá cả.
Hoạt động buôn bán dầu mỏ vận hành trên một khuôn khổ quen thuộc. Giá chuẩn được thiết lập ở London và New York và được chấp nhận trên toàn cầu. Các tranh chấp thương mại được giải quyết tại các tòa án thương mại phương Tây và thông qua Trung tâm Giải quyết Tranh chấp Đầu tư Quốc tế. Việc điều phối an ninh nguồn cung được thực hiện thông qua Cơ quan Năng lượng Quốc tế, được thành lập năm 1974 chính xác với mục đích đó. Và một sự đảm bảo an ninh ngầm của Hoa Kỳ đã bảo lãnh cho hoạt động buôn bán dầu mỏ: sự hiện diện rõ ràng của hải quân Hoa Kỳ ở Vịnh Ba Tư giữ cho eo biển Hormuz là một tuyến đường thủy thông thoáng.
Tất nhiên, thời đại dầu mỏ chưa bao giờ mang lại những lợi ích đồng đều. Cái gọi là "lời nguyền dầu mỏ" đã định hình số phận của các quốc gia đang phát triển giàu tài nguyên nhưng có thể chế yếu kém. Tiền từ dầu mỏ đã sinh ra tham nhũng và trục lợi, củng cố quyền lực của các nhà độc tài và làm suy yếu các ngành công nghiệp không khai thác. Sự thông đồng giữa các chính phủ và các tập đoàn đa quốc gia đã tạo ra những thỏa thuận có lợi cho giới tinh hoa và kìm hãm sự phát triển rộng lớn hơn. Ví dụ, ở Nigeria—nơi dầu mỏ đã cung cấp khoảng 90% thu nhập xuất khẩu trong nửa thế kỷ—các chính phủ kế nhiệm đã hợp tác với Shell và các công ty lớn khác để khai thác trữ lượng dầu khí ở vùng đồng bằng Niger trong khi toàn khu vực vẫn nghèo đói. Ở Angola, công ty dầu khí quốc doanh Sonangol hoạt động như một phần mở rộng của gia đình cầm quyền, chuyển doanh thu thông qua các công ty nước ngoài mờ ám trong khi khoảng một phần ba dân số sống trong cảnh nghèo cùng cực. Lời hứa giữa thế kỷ của Venezuela về việc sử dụng tiền thu từ dầu mỏ để xây dựng một nền kinh tế công nghiệp hiện đại đã kết thúc, bốn thập kỷ sau đó, với nền kinh tế đổ nát và hydrocarbon vẫn chiếm hơn 90% xuất khẩu. Tuy nhiên, bất chấp tất cả những vấn đề này, các quốc gia sản xuất vẫn hoạt động trong một trật tự quốc tế vận hành hiệu quả và đối mặt với đường cầu thay đổi với tốc độ cực kỳ chậm.
Chu kỳ bùng nổ và suy thoái
Kỷ nguyên khoáng sản thiết yếu chắc chắn sẽ có một số vấn đề của kỷ nguyên dầu mỏ. Nhưng nó sẽ làm trầm trọng thêm những vấn đề đó với một loạt những bất ổn chưa từng có tiền lệ. Lời nguyền dầu mỏ là sự phụ thuộc quá mức vào một nguồn thu nhập gây méo mó về kinh tế và chính trị, nhưng lại khá ổn định. Khoáng sản quan trọng mang một rủi ro mới: đầu tư quá mức vào các tài sản có thể bị lỗi thời về mặt công nghệ gần như chỉ sau một đêm.
Hãy bắt đầu với phía cầu. Trong phần lớn hơn một trăm năm, dầu mỏ không có chất thay thế nào có thể sản xuất với quy mô lớn, và đường cong cầu đủ dễ dự đoán để đảm bảo các khoản đầu tư dài hạn mà ngành công nghiệp phụ thuộc vào. Ngược lại, các khoáng sản thiết yếu hiện đang phục vụ cho một loạt các mục đích sử dụng cuối cùng vốn đang phát triển nhanh chóng và có sự giao thoa lẫn nhau (xe điện, hệ thống lưu trữ pin, tua-bin gió, chất bán dẫn và hệ thống quốc phòng); nhiều loại khoáng sản khác nhau đang được đưa vào sử dụng nhằm đạt được những mục tiêu cụ thể—vốn nhiều khả năng sẽ tiếp tục thay đổi theo thời gian. Chẳng hạn, Neodymium được sử dụng để chế tạo các loại nam châm tiên tiến giúp vận hành máy bay không người lái; Titan—với đặc tính nhẹ—đang giúp mở rộng giới hạn trong thiết kế máy bay và tên lửa; còn Graphit có thể giúp giảm thiểu dấu hiệu âm thanh (acoustic signatures) của tàu ngầm. Tuy nhiên, các yêu cầu cụ thể về vật liệu vẫn đang tiếp tục được định hình bởi cuộc đua cạnh tranh về công nghệ. Thành phần hóa học chủ đạo trong công nghệ pin của năm 2030 có thể sẽ khác biệt đáng kể so với năm 2025. Các nhà đầu tư, các quốc gia sản xuất và những nhà hoạch định chuỗi cung ứng đều đang phải đặt cược vào những mục tiêu luôn trong trạng thái dịch chuyển.
Xu hướng này không phải là chưa từng có tiền lệ, nhưng quy mô của nó thì hoàn toàn mới mẻ. Trong những thập kỷ trước Thế chiến thứ nhất, các mỏ nitrat tại Chile đã cung cấp cho thế giới phần lớn lượng phân bón cũng như thuốc nổ phục vụ quân sự; đã có thời điểm, nguồn thu từ nitrat chiếm hơn một nửa tổng ngân sách của chính phủ Chile. Tuy nhiên, ngành công nghiệp đó đã sụp đổ chỉ trong vòng một thập kỷ do sự xuất hiện của một bước đột phá duy nhất—đó là quy trình tổng hợp amoniac từ khí nitơ trong khí quyển. Song ngày nay, kiểu "thay thế công nghệ" như vậy không còn chỉ đe dọa một loại hàng hóa hay một khu vực đơn lẻ nào nữa—thay vào đó, nó có thể làm đảo lộn hoạt động thương mại của nhiều loại vật liệu từ nhiều quốc gia khác nhau, gây ảnh hưởng đồng thời lên nhiều ngành công nghiệp cùng lúc.
Thành phần hóa học chủ đạo trong công nghệ pin của năm 2030 có thể sẽ khác biệt đáng kể so với năm 2025.
Bức tranh về nguồn cung các khoáng sản thiết yếu cũng ẩn chứa không ít sự bất định. Các mỏ khoáng sản này thường tập trung tại những khu vực địa lý nhất định—thậm chí còn tập trung hơn cả các mỏ dầu mỏ—và thường nằm tại những vùng lãnh thổ có nền chính trị mong manh hoặc đang tranh chấp chủ quyền, vốn thường xuyên bị bao trùm bởi xung đột. Hoạt động khai thác các loại khoáng sản này đòi hỏi sự phức tạp mà việc khai thác dầu thô không hề gặp phải. Quan trọng hơn cả, các công đoạn chế biến và tinh chế—nhằm chuyển hóa quặng thô thành các loại vật liệu có thể sử dụng được—đòi hỏi một năng lực công nghiệp vô cùng tinh vi; và trong lĩnh vực này, Trung Quốc đang nắm giữ vị thế thống lĩnh với mức độ vượt trội mà chưa từng có bất kỳ chủ thể đơn lẻ nào trong lịch sử ngành dầu mỏ đạt tới được. Ước tính, khoảng ba phần tư lượng coban trên toàn thế giới được tinh chế tại Trung Quốc. Trung Quốc hiện tinh chế 60% lượng lithium, 90% lượng đất hiếm và 95% lượng graphit đạt chuẩn dùng cho sản xuất pin.
Ngược lại, ngày nay các quốc gia thuộc OPEC chỉ sản xuất khoảng 35% lượng dầu mỏ toàn cầu. Ngay cả vào thời kỳ đỉnh cao trong thập niên 1970, thị phần của liên minh này cũng chưa bao giờ tiệm cận mức độ kiểm soát mà Trung Quốc đang nắm giữ đối với hoạt động tinh chế các khoáng sản thiết yếu. Hơn nữa, các chính sách của OPEC được định đoạt bởi một tập hợp các chính phủ thiếu kỷ luật, với những lợi ích thường xuyên mâu thuẫn nhau một cách công khai. Trong khi đó, các chính sách nguồn cung của Trung Quốc lại được hoạch định bởi một nhà nước duy nhất với mức độ tập quyền cực cao. Sự tập quyền đó thoạt nhìn có vẻ mang lại sự ổn định. Tuy nhiên, nó cũng cho phép chính phủ siết chặt nguồn cung các khoáng sản thiết yếu—như một phần trong các toan tính địa chính trị—theo một cách mà nguồn cung dầu mỏ chưa bao giờ có thể làm được. Kể từ năm 2023, Bắc Kinh ngày càng thể hiện rõ thiện chí sẵn sàng gây gián đoạn các chuỗi cung ứng khoáng sản thiết yếu, thông qua việc hạn chế xuất khẩu gallium và germanium, cũng như liên tục thắt chặt việc cấp giấy phép thương mại đối với bảy nguyên tố đất hiếm. Không một thành viên nào của OPEC có thể đơn phương thực hiện một động thái tương đương như vậy.
Các nhà lãnh đạo tại những nền kinh tế giàu nhiên liệu hóa thạch thường nhận thấy việc đa dạng hóa ngay trong nội bộ lĩnh vực khai khoáng—thay vì mở rộng ra ngoài lĩnh vực này—mang lại nhiều lợi ích cả về mặt chính trị lẫn kinh tế. Các khoáng sản thiết yếu dường như mang đến một sự mở rộng liền mạch cho các cơ chế chính trị-kinh tế hiện hành: chúng hứa hẹn mang lại các khoản lợi tức, dựa trên những mô hình hợp tác quen thuộc giữa nhà nước và doanh nghiệp, đồng thời giúp tránh né những cuộc cải cách thể chế đầy gian nan vốn là điều kiện tiên quyết để đạt được sự đa dạng hóa công nghiệp trên diện rộng. Tuy nhiên, các khoáng sản thiết yếu lại tạo ra những khoản lợi tức nhỏ hơn nhiều và chứa đựng nhiều sự bất định hơn so với dầu mỏ và khí đốt; quá trình khai thác và tinh chế chúng đòi hỏi nhiều nhân công hơn; và các thị trường nền tảng của chúng cũng có thể biến động một cách chóng vánh. Những hệ thống chính trị và kinh tế vốn được thiết lập để quản lý ngành dầu mỏ không thể đơn thuần chuyển đổi sang để quản lý nguồn tài nguyên khoáng sản.
Những cuộc chơi không luật lệ
Sự khác biệt quan trọng nhất nằm ở bối cảnh địa chính trị. Trật tự dầu mỏ dựa trên luật lệ—vốn đã hình thành và phát huy tác dụng trong quá khứ, giúp ổn định giá cả, giải quyết tranh chấp và hấp thụ các cú sốc—phụ thuộc vào vai trò của Hoa Kỳ như là người bảo đảm tối cao cho nền kinh tế toàn cầu; một vai trò mà hiện nay Washington dường như đã ít mặn mà hơn nhiều trong việc đảm nhận. Trong thời kỳ Chiến tranh Lạnh, Liên Xô tuy là một đối thủ về mặt quân sự nhưng lại không phải là một đối thủ cạnh tranh thực sự về kinh tế; hai hệ thống này về cơ bản là tách biệt nhau. Tuy nhiên, sự căng thẳng lưỡng cực hiện nay giữa Bắc Kinh và Washington lại mang một bản chất hoàn toàn khác biệt. Trung Quốc đồng thời là đối tác thương mại lớn nhất của Hoa Kỳ đối với vô vàn chủng loại hàng hóa chế tạo, là đối thủ chiến lược hàng đầu, và cũng là quốc gia thống lĩnh trong khâu chế biến các khoáng sản thiết yếu—những nguồn tài nguyên mà cả hai quốc gia đều cần đến cho tương lai kinh tế và quân sự của mình.
Sự phân mảnh—vốn đã bị đẩy nhanh bởi chính sách leo thang thuế quan và lối ngoại giao cứng rắn dưới thời chính quyền Trump—không phải là một sự gián đoạn mang tính tạm thời. Điều này đã bắt đầu châm ngòi cho một cuộc tái cơ cấu mang tính cấu trúc của nền kinh tế toàn cầu—một cuộc tái cơ cấu mà hình hài cuối cùng của nó vẫn thực sự là một ẩn số. Ai mới thực sự được coi là "bạn"? Những chuỗi cung ứng nào là đáng tin cậy? Những tiêu chuẩn nào sẽ chi phối hoạt động thương mại đối với các loại vật liệu này? Xét riêng về lĩnh vực dầu mỏ, sau năm 1945, những câu hỏi này đều đã có những lời giải tương đối ổn định. Còn hiện tại, chẳng câu hỏi nào có được câu trả lời chắc chắn nữa.
Những đợt sụt giảm giá dầu đã gây ra sự tàn phá nặng nề đối với các quốc gia sản xuất vào các năm 1986, 1998 và 2014. Tuy nhiên, sau những cú sốc đó, sản lượng và giá cả đều đã quay trở lại mức trung bình dài hạn của chúng. Nỗi đau là rất dữ dội, nhưng bản thân loại tài sản này lại không bị rơi vào tình trạng "mắc kẹt" (stranded). Điều tạo nên sự khác biệt của kỷ nguyên các khoáng sản thiết yếu chính là khả năng này: sự sụt giảm nhu cầu đối với một số loại khoáng sản cụ thể sẽ không thể tự phục hồi và ổn định trở lại, bởi lẽ những công nghệ từng tạo ra nhu cầu đó giờ đây đã chuyển sang một giai đoạn phát triển mới. Đây chính là trạng thái mà nhà kinh tế học Frank Knight gọi là "sự bất định đích thực" (uncertainty proper): không phải là rủi ro có thể định lượng và định giá, mà là một sự không thể biết được một cách cố hữu và không thể giản lược. Quỹ đạo phát triển công nghệ là bất định. Cấu trúc địa chính trị là bất định. Môi trường pháp lý—bao gồm việc ai sẽ thiết lập các tiêu chuẩn, ai sẽ thực thi các quy chuẩn khai thác, và ai sẽ phân xử các tranh chấp về nguồn cung—cũng là bất định. Tốc độ của quá trình chuyển dịch năng lượng—và theo đó là thời điểm cũng như quy mô của nhu cầu—cũng hoàn toàn bất định.
Những yếu tố bất định này đang bắt đầu làm sai lệch các lựa chọn về kinh tế và chính trị của nhiều quốc gia. Cộng hòa Dân chủ Congo đã dành trọn một thập kỷ để xây dựng hệ thống tài khoản quốc gia xoay quanh khoáng sản coban; hiện nay, quốc gia này cung cấp tới khoảng 70% tổng sản lượng coban trên toàn thế giới. Tuy nhiên, nhu cầu đối với coban giờ đây đã bị định hình lại bởi những quyết định mang tính hóa học được đưa ra tại các phòng thí nghiệm nghiên cứu pin của Trung Quốc. Sự trỗi dậy của các loại pin lithium-sắt-phosphate—vốn không hề chứa coban—đã khiến giá coban sụt giảm hơn một nửa trong giai đoạn từ năm 2022 đến 2024; vào đầu năm 2025, chính phủ Congo đã buộc phải tạm ngưng hoàn toàn hoạt động xuất khẩu nhằm nỗ lực ngăn chặn đà sụt giảm này. Ngược lại, Indonesia lại tìm cách né tránh "lời nguyền tài nguyên" kinh điển bằng việc ban hành lệnh cấm xuất khẩu quặng niken thô chưa qua chế biến, thay vào đó tập trung xây dựng một ngành công nghiệp tinh chế và sản xuất vật liệu pin ngay trong nước. Tuy nhiên, quốc gia này đã phải trả một cái giá cho chiến lược đó: sự phụ thuộc gần như tuyệt đối vào nguồn vốn, công nghệ và thị trường của Trung Quốc.
Phòng bệnh hơn chữa bệnh.
Nếu thiếu đi một cơ chế quản trị vững mạnh, các đợt bùng nổ khoáng sản sẽ không chỉ lặp lại những triệu chứng quen thuộc của "lời nguyền tài nguyên", mà còn tạo ra những dạng biến động hoàn toàn mới. Dường như không có một cường quốc đơn lẻ nào sẵn sàng đứng ra bảo đảm cho một trật tự thương mại ổn định. Do đó, các quốc gia sản xuất sẽ cần đàm phán một thế hệ quan hệ đối tác mới với chính phủ và doanh nghiệp của các nước mua hàng—những thỏa thuận mà trong đó quyền ưu tiên cung ứng được đổi lấy sự bảo đảm về nhu cầu dài hạn, mức giá sàn, và nguồn tài chính cho các dự án phát triển trong nước. Hiện đang có một số thỏa thuận sắp được ký kết, hứa hẹn sẽ cung cấp những khuôn mẫu tham chiếu, mặc dù quy mô của chúng vẫn chưa tương xứng với tầm vóc của vấn đề hiện tại. Ukraine—quốc gia sở hữu trữ lượng dồi dào về lithium, đất hiếm và titan—đã thiết lập các thỏa thuận với cả Liên minh Châu Âu và Hoa Kỳ; những thỏa thuận này có thể được cập nhật để gắn kết quyền khai thác với hoạt động đồng đầu tư vào khâu tinh chế và sản xuất linh kiện ngay trên lãnh thổ Ukraine, đồng thời được liên kết với các hợp đồng bao tiêu dài hạn (kéo dài nhiều thập kỷ) nhằm mang lại nguồn thu ổn định cho chính quyền Kyiv. Các quan hệ đối tác chiến lược vừa được thiết lập giữa Liên minh Châu Âu với Chile, Namibia và Cộng hòa Dân chủ Congo—chủ yếu tập trung vào lithium, cobalt và đồng—cũng được xây dựng theo những cấu trúc rất hữu ích.
Về phía các quốc gia mua hàng, họ sẽ buộc phải tăng cường hợp tác nếu muốn làm giảm bớt sự thống trị của Trung Quốc trong lĩnh vực chế biến khoáng sản. Đạo luật Giảm lạm phát của Hoa Kỳ, Đạo luật Nguyên liệu thô thiết yếu của Liên minh Châu Âu, cùng các chương trình dự trữ chiến lược của Nhật Bản và Hàn Quốc sẽ chỉ thực sự phát huy sức mạnh khi được phối hợp thực hiện một cách đồng bộ. "Quan hệ đối tác An ninh Khoáng sản" (Minerals Security Partnership)—được khởi xướng vào năm 2022 với sự tham gia của 14 nền kinh tế—được xem là một hình thức phối hợp ở giai đoạn sơ khai; tuy nhiên, để thực sự hiệu quả, sáng kiến này sẽ cần đến những cam kết mang tính ràng buộc về việc đồng tài trợ, các quy định hài hòa về tỷ lệ nội địa hóa nhằm đảm bảo tính nhất quán và minh bạch đối với từng loại khoáng sản khác nhau, cũng như việc chia sẻ các hợp đồng bao tiêu chung—những chức năng mà một cơ quan tương tự như IEA (Cơ quan Năng lượng Quốc tế) chuyên trách về khoáng sản sẽ đảm nhiệm, nếu một cơ quan như vậy thực sự tồn tại.
Các quốc gia sản xuất khoáng sản thiết yếu sẽ cần đàm phán một thế hệ quan hệ đối tác mới.
Việc thiết lập các tiêu chuẩn là một thách thức lớn. Những nỗ lực của các quốc gia mua hàng nhằm áp đặt các tiêu chuẩn tự nguyện lên ngành công nghiệp khai khoáng thực sự có thể tạo nên sự khác biệt: "Sáng kiến Minh bạch trong Công nghiệp Khai khoáng" (EITI)—được thành lập tại Na Uy vào năm 2003—đã góp phần tích cực vào công cuộc chống tham nhũng và đảm bảo rằng nguồn thu từ tài nguyên được sử dụng cho các mục đích phát triển mang lại hiệu quả thiết thực. Trong khi đó, "Sáng kiến Đảm bảo Khai thác có Trách nhiệm" (IRMA)—ra đời năm 2006—cung cấp những báo cáo đánh giá độc lập đầy giá trị dành cho các khu vực khai thác mỏ quy mô công nghiệp; các báo cáo này được giám sát một cách bình đẳng bởi đại diện của khu vực tư nhân, cộng đồng địa phương, các tổ chức xã hội dân sự và giới công nhân. Và Hướng dẫn Thẩm định Chuyên cần năm 2010 của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) đã giúp các công ty tìm nguồn cung ứng khoáng sản một cách có trách nhiệm hơn từ các khu vực bị ảnh hưởng bởi xung đột hoặc có rủi ro cao. Những khuôn khổ cấu trúc như vậy cần được mở rộng sang cả khâu chế biến—lĩnh vực mà năng lực của Trung Quốc đang chiếm ưu thế, đồng thời các tiêu chuẩn về môi trường và lao động lại thường ở mức yếu kém nhất. Một cơ chế tiêu chuẩn được các công ty khai thác khoáng sản thiết yếu áp dụng—trong đó tôn trọng quyền con người, ứng xử có trách nhiệm với các vùng xung đột, và duy trì các tiêu chuẩn về môi trường cũng như lao động—sẽ là một khởi đầu đầy hứa hẹn.
Tuy nhiên, không một sự chuyển dịch nào trong số này có thể bảo đảm chống lại rủi ro vốn là đặc điểm phân biệt rõ rệt nhất giữa khoáng sản thiết yếu và dầu mỏ: đó là đường cầu có thể sụp đổ đột ngột do sự tiến hóa của công nghệ. Trong bối cảnh này, các công cụ cần thiết lại thuộc về lĩnh vực tài chính. Để hạn chế những đổi mới kém hiệu quả, các nhà sản xuất và chế biến nên từ chối các hợp đồng ngắn hạn, ngay cả khi nhu cầu dài hạn vẫn chưa được kiểm chứng rõ ràng. Họ phải kiên quyết yêu cầu người mua cam kết tham gia các hợp đồng dài hạn thì mới được cung ứng hàng hóa—một cách làm tương tự như những gì Nhật Bản đã thực hiện trong nhiều thập kỷ qua để đảm bảo nguồn cung quặng sắt và khí tự nhiên hóa lỏng từ Úc. Các quỹ tài sản quốc gia cần được cơ cấu xoay quanh những rủi ro vốn có trong chuỗi cung ứng khoáng sản thiết yếu, theo mô hình của quỹ Na Uy—vốn được xây dựng dựa trên tiền đề rằng nhu cầu đối với các nhiên liệu hydrocarbon sẽ sụt giảm.
Thế nhưng, ngay cả những hợp đồng được thiết kế hoàn hảo nhất cũng không thể thay thế cho nhu cầu sâu xa hơn là nuôi dưỡng các động lực tăng trưởng không dựa vào khai thác tài nguyên. Sự giàu có từ khoáng sản có thể giúp các quốc gia có thêm thời gian để đầu tư vào giáo dục, cơ sở hạ tầng, cũng như năng lực quản lý và điều tiết mà các ngành kinh tế phi khai thác đòi hỏi—nhưng điều này chỉ khả thi nếu chính phủ các nước sản xuất coi khoản lợi tức thu được như một chiếc cầu nối, chứ không phải là đích đến cuối cùng. Chỉ có sức mạnh thể chế và sự đa dạng hóa kinh tế mới có thể đảm bảo khả năng chống chịu bền vững trong dài hạn. Việc thiết lập được sự cân bằng hợp lý giữa hàng chục quốc gia sản xuất với những đặc thù rất khác biệt sẽ quyết định xem liệu khoáng sản thiết yếu sẽ trở thành nền tảng cho một nền kinh tế toàn cầu ổn định và công bằng hơn, hay lại trở thành tâm chấn châm ngòi cho những cơn địa chấn địa chính trị mới.
RABAH AREZKI là Giám đốc Nghiên cứu tại Trung tâm Nghiên cứu Khoa học Quốc gia Pháp và là Nghiên cứu viên Cao cấp tại Trường Harvard Kennedy. Trước đây, ông từng đảm nhiệm vị trí Phó Chủ tịch kiêm Kinh tế trưởng tại Ngân hàng Phát triển Châu Phi, và Kinh tế trưởng phụ trách khu vực Trung Đông và Bắc Phi tại Ngân hàng Thế giới.
FREDERICK VAN DER PLOEG là Giáo sư Kinh tế tại Đại học Oxford và là Nghiên cứu viên tại Trung tâm Nghiên cứu Chính sách Kinh tế. Ông từng là Nghị sĩ Quốc hội và Quốc vụ khanh phụ trách Giáo dục, Văn hóa và Truyền thông tại Hà Lan.
MICHAEL ROSS là Giáo sư tại Khoa Khoa học Chính trị, đồng thời công tác tại Viện Môi trường và Bền vững thuộc Đại học California, Los Angeles.
https://www.foreignaffairs.com/united-states/new-resource-curse
***
The New Resource Curse
How Critical Minerals Will Scramble Geopolitics
At a cobalt mining site, Salmon, Idaho, May 2024 Carlos Barria / Reuters
Shock waves from the war Israel and the United States launched against Iran at the end of February have sent oil prices skyrocketing—from $64 a barrel a year ago to $106 a barrel now. This episode joins a long list of embargoes, oil-price shocks, nationalization waves, and resource wars that have made petroleum the textbook case of commodity-driven instability. Yet the kinds of economic and geopolitical volatility that defined the oil age may well look minor compared with the turbulence the critical minerals era is poised to unleash.
Starting in the late nineteenth century, as the world industrialized and the internal combustion engine displaced coal and steam, access to petroleum became inseparable from national power. The emergence of critical minerals—cobalt, lithium, nickel, rare earths, and a dozen others essential to the energy transition, digital infrastructure, and advanced military systems—already bears some parallels to this history. A bonanza is underway: according to the International Energy Agency, in 2024 demand for lithium soared by nearly 30 percent, roughly three times the average annual pace during the 2010s, and demand for cobalt, graphite, nickel, and rare earths each climbed by six to eight percent. Prices for the heavy rare earths (such as dysprosium and terbium) on which electric motors and advanced weaponry depend have more than tripled since 2020. The IEA expects that by 2040, demand for lithium will be five times as large as it was in 2040; the world’s need for cobalt and other rare earths will also rise sharply.
This demand is spurring exploration across the developing world—and raising the prospect of a new round of resource curses in countries lacking the institutions to properly manage sudden mineral wealth. Familiar risks from the oil era loom: elite capture, failed economic diversification, and so-called Dutch disease (named for the consequences of a natural gas boom in the Netherlands), or when high revenue from resource exports drives up the value of a country’s currency and crimps other export industries.
But the comparison has real limits. Petroleum-exporting countries faced formidable challenges, but they operated in a world with functioning multilateral institutions, a dominant reserve currency, and a superpower willing—however imperfectly—to underwrite the rules of the global economy. The uncertainties surrounding critical minerals—structural, geopolitical, technological, and institutional—are of a fundamentally different and broader order. And no one is ready to contend with them. Imagining that the critical minerals era will only bring the same risks as the oil boom did (or even fantasizing that a renewables-dominated future will be less geopolitically volatile) dangerously underestimates the preparation states will need to make.
A stable foundation
The first decades of the oil age were volatile: the industry’s initial market was kerosene for lighting, but the rise of Edison’s electric bulb in the 1880s nearly rendered oil obsolete before gasoline and the internal combustion engine rescued it. But once the automobile, the oil-burning warship, and the petrochemical industry took hold in the early twentieth century, oil’s end uses—transportation, heating, petrochemicals, power generation—settled into a pattern that was varied, widely distributed, and relatively stable.
And even in this early period, the rules that governed the production, refining, pricing, and distribution of oil were sometimes disputed, but they were broadly understood. A handful of major U.S. and European companies controlled the industry; this oligopoly operated largely by way of private commercial arrangements and concessions negotiated with producing states (which often had limited bargaining leverage). In the 1960s and 1970s, OPEC and newly assertive producer states across Latin America, the Middle East, and North Africa shattered that system, nationalizing reserves and wresting pricing power from corporations. The transition was disruptive, but the underlying logic of the market—who held reserves, who needed supply, what determined price—remained legible. And crucially, by then, the international system had shock absorbers: the Bretton Woods institutions, U.S. dollar hegemony, and a relatively stable Western-led geopolitical order created a backstop against supply disruptions and price volatility.
Trade in oil ran on a recognizable scaffolding. Pricing benchmarks were set in London and New York and accepted globally. Commercial disputes were adjudicated in Western commercial courts and through the International Center for Settlement of Investment Disputes. Supply-security coordination ran through the International Energy Agency, founded in 1974 for precisely that purpose. And a tacit U.S. security guarantee underwrote the oil trade: the visible U.S. naval presence in the Gulf kept the Strait of Hormuz an open waterway.
The oil age, of course, never spread its blessings evenly. The so-called oil curse came to define the fate of resource-rich developing countries with weak institutions. Petrodollars bred corruption and rent seeking, entrenched autocrats, and hollowed out nonextractive industries. Collusion between governments and multinationals locked in arrangements that benefited elites and stunted broader development. In Nigeria, for instance—where petroleum has supplied roughly 90 percent of export earnings for half a century—successive governments partnered with Shell and other major companies to extract the Niger Delta’s reserves while the greater region remained impoverished. In Angola, the state oil company Sonangol operated as an extension of the ruling family, routing revenues through opaque offshore vehicles while roughly a third of the population languished in extreme poverty. Venezuela’s midcentury pledge to use petroleum rents to construct a modern industrial economy ended, four decades later, with the economy in ruins and hydrocarbons still accounting for more than 90 percent of exports. Yet for all these pathologies, producer states operated within a functioning international order and faced a demand curve that changed at a glacial pace.
Booms and busts
The critical minerals era will surely feature some of the oil era’s pathologies. But it will compound them with a set of uncertainties that have no precedent. The oil curse constituted overdependence on an economically and politically distorting revenue stream, but one that was fairly stable. Critical minerals carry a new risk: overinvestment in assets that can be technologically stranded almost overnight.
Begin with the demand side. For the better part of a hundred years, oil had no scalable substitute, and the demand curve was foreseeable enough to underwrite the long-term investments the industry depended on. Critical minerals, by contrast, already serve a rapidly evolving and intersecting set of end uses (electric vehicles, battery storage, wind turbines, semiconductors, and defense systems); a variety of minerals are being deployed for precise objectives that are likely to keep shifting. Neodymium, for instance, is used for cutting-edge magnets that propel drones; lightweight titanium is stretching the bounds of aircraft and missile design; and graphite can help reduce the acoustic signatures of submarines. Specific material requirements, however, are still being shaped by technological competition. The dominant battery chemistry of 2030 may differ substantially from that of 2025. Investors, producing countries, and supply chain planners are all betting on moving targets.
This pattern is not without precedent, but its scale is. In the decades before World War I, Chile’s nitrate fields supplied the world with most of its fertilizer and most of its military explosives; at one point, nitrates generated more than half of the Chilean government’s revenue. That industry was destroyed within a decade by a single breakthrough—the synthesis of ammonia from atmospheric nitrogen. But this kind of technological displacement no longer threatens a single commodity or region—it could upend the trade in many materials from many countries, affecting many industries simultaneously.
The dominant battery chemistry of 2030 may differ substantially from that of 2025.
The supply picture for critical minerals is no less uncertain. Their deposits are geologically concentrated—often even more so than oil deposits—and frequently located in politically fragile or contested jurisdictions plagued by conflict. Their extraction involves complexities that pumping crude oil does not. Most consequentially, the processing and refining stages that convert raw ore into usable materials require a sophisticated industrial capacity that China dominates to a degree unmatched by any single actor in the history of petroleum. Roughly three-quarters of the world’s cobalt is refined in China. China refines 60 percent of lithium, 90 percent of rare earths, and 95 percent of battery-grade graphite.
By contrast, OPEC countries today produce only about 35 percent of the world’s oil. Even at its 1970s peak, the cartel’s market share never approached the control China holds over critical minerals refining. Moreover, OPEC policies are set by an unruly collection of governments whose interests diverge often and publicly. China’s supply policies are made by a single, highly centralized state. That centralization can look like stability. But it also allows the supply of critical minerals to be throttled—as part of a government’s geopolitical maneuvering—in a way that the oil supply never could. Since 2023, Beijing has increasingly demonstrated its willingness to disrupt critical minerals supply chains, restricting exports of gallium and germanium and repeatedly tightened the supply of trade licenses for seven rare-earth elements. No OPEC member could have executed an equivalent move alone.
Leaders in fossil‑fuel‑rich economies often found it politically and economically expedient to diversify within the extractive sector rather than beyond it. Critical minerals might appear to offer a seamless extension of existing political-economic arrangements: they promise rents, rely on familiar forms of state-corporate collaboration, and avoid the difficult institutional reforms required for broader industrial diversification. Yet critical minerals generate far smaller and more uncertain rents than oil and gas; their extraction and refining are more labor‑intensive; and their underlying markets can shift rapidly. The political and economic systems that managed oil cannot simply convert to managing mineral wealth.
Games with no rules
The most important difference is the geopolitical context. The rules-bound oil order that eventually emerged—which stabilized prices, settled disputes, and absorbed shocks—depended on the United States serving as the global economy’s ultimate guarantor, a role Washington now seems far less willing to play. During the Cold War, the Soviet Union was a military rival but not a true economic competitor; the two systems were largely decoupled. Today’s bipolar tension between Beijing and Washington is categorically different. China is simultaneously the United States’ largest trading partner for a wide variety of manufactured goods, its primary strategic rival, and the dominant processor of minerals that both countries need for their economic and military futures.
The fragmentation accelerated by the Trump administration’s tariff escalation and hardball diplomacy is not a temporary disruption. It has begun to trigger a structural reorganization of the global economy, one whose ultimate shape remains genuinely unknown. Who counts as a “friend”? Which supply chains can be trusted? Which standards will govern trade in these materials? With respect to oil, after 1945, these questions had relatively settled answers. Now none do.
Oil price collapses devastated producer states in 1986, 1998, and 2014. But after the shocks, production and prices reverted to their long-term means. The pain was severe, but the asset class was not stranded. What distinguishes the critical minerals era is precisely that possibility: that collapses in demand for specific minerals will not restabilize because the technologies that drove demand have moved on. This is the condition the economist Frank Knight has called “uncertainty proper”: not risk that can be quantified and priced but an irreducible unknowability. The technological trajectory is uncertain. The geopolitical architecture is uncertain. The regulatory environment—who will set standards, enforce extraction norms, adjudicate supply disputes—is uncertain. The pace of the energy transition, and therefore the timing and magnitude of demand, is uncertain.
These uncertainties are already distorting countries’ economic and political choices. The Democratic Republic of the Congo spent a decade building its national accounts around cobalt; it now produces roughly 70 percent of the world’s supply. But cobalt demand has been redefined by chemistry decisions made in Chinese battery labs. The rise of lithium-iron-phosphate cells, which contain no cobalt, cut cobalt prices by more than half between 2022 and 2024; in early 2025 the Congolese government suspended exports entirely in an effort to arrest the collapse. Indonesia, by contrast, has tried to avoid the classic resource curse by banning the export of its unprocessed nickel ore and instead building a domestic refining and battery-materials industry. But it has done so at a cost: near-total dependence on Chinese capital, technology, and markets.
A stitch in time saves nine
Without strong governance, mineral booms will not only replicate the familiar symptoms of the resource curse but also generate entirely new forms of volatility. No single power appears ready to underwrite a stable trading order. So producing countries will need to negotiate a new generation of partnerships with buyer governments and companies, agreements that exchange priority supply for long-term demand guarantees, price floors, and financing for domestic projects. There are agreements in the offing that could provide blueprints, although they do not yet match the scale of the problem. Ukraine, which has abundant deposits of lithium, rare earths, and titanium, has crafted agreements with both the European Union and the United States, which could be updated to tie extraction rights to coinvestment in refining and component manufacturing inside Ukraine itself and linked to multidecade purchasing contracts that would afford Kyiv stable revenue flows. Strategic partnerships recently forged between the European Union and Chile, Namibia, and the Democratic Republic of the Congo—primarily for lithium, cobalt, and copper—are also usefully structured.
Buyer countries, for their part, will have to cooperate if they want to dilute China’s dominance in processing. The United States’ Inflation Reduction Act, the European Union’s Critical Raw Materials Act, and Japan’s and Korea’s stockpile programs will only become powerful in coordination. The Minerals Security Partnership, launched in 2022 among 14 economies, is an embryonic form of coordination, but it will require binding commitments on cofinancing, harmonized content rules to ensure consistency and transparency across different minerals, and shared offtake contracts—functions an IEA for minerals would perform if one existed.
Countries that produce critical minerals will need to negotiate a new generation of partnerships.
Setting standards is a major challenge. Efforts by buyer countries to impose voluntary standards on extractive industries can make a real difference: the 2003 Extractive Industries Transparency Initiative, founded in Norway, has helped combat corruption and ensure resource revenues are used for productive purposes. The 2006 Initiative for Responsible Mining Assurance offers, for industrial-scale mine sites, valuable independent assessments that are overseen equally by the private sector, local communities, civil society actors, and workers. And the Organization for Economic Cooperation and Development’s 2010 Due Diligence Guidance has helped companies source minerals more responsibly from conflict-affected or high-risk areas. These kinds of architectures need to be extended to processing, in which Chinese capacity is dominant and environmental and labor standards are often the weakest. A standards regime adopted by critical minerals mining companies that respects human rights, treats conflict zones responsibly, and maintains environmental and labor standards would be a good beginning.
None of these shifts can insure against the risk that most distinguishes critical minerals from oil: demand curves that can collapse suddenly because of technological evolution. Here, the necessary instruments are financial. To limit inefficient innovation, producers and refiners should reject short-term contracts even if long-term demand is not proven. They must insist that buyers commit to long-term contracts to get supply at all, much as Japan has done for decades to secure Australian iron ore and liquefied natural gas. Sovereign wealth funds must be structured around the risks inherent in the critical minerals supply chain, in the model of Norway’s fund, which is built on the premise that hydrocarbon demand will decline.
Yet even the best‑designed contracts cannot substitute for the deeper need to cultivate nonextractive engines of growth. Mineral wealth can buy countries time to invest in education, infrastructure, and the regulatory capacity that nonextractive sectors require—but only if producer governments treat rents as a bridge, not a destination. Only institutional strength and economic diversification can secure long‑term resilience. Getting the balance right across dozens of very different producing states will determine whether critical minerals become the foundation of a more stable and equitable global economy or the epicenter of new geopolitical earthquakes.
RABAH AREZKI is Director of Research at the French National Center for Scientific Research and a Senior Fellow at the Harvard Kennedy School. He previously served as Vice President and Chief Economist at the African Development Bank and as Chief Economist for the Middle East and North Africa at the World Bank.
FREDERICK VAN DER PLOEG is Professor of Economics at the University of Oxford and Research Fellow at the Center for Economic Policy Research. He is a former Member of Parliament and State Secretary of Education, Culture, and Media in the Netherlands.
MICHAEL ROSS is Professor in the Department of Political Science and the Institute of the Environment and Sustainability at the University of California, Los Angeles.
Nhận xét
Đăng nhận xét